GRANSKNING AV FÖRDELNING AV INTÄKTER OCH KOSTNADER PÅ VERKSAMHETSGRENAR

Transkript

1 1(7) Dnr SLU ua Internrevisionen Till styrelsen vid SLU GRANSKNING AV FÖRDELNING AV INTÄKTER OCH KOSTNADER PÅ VERKSAMHETSGRENAR SAMMANFATTNING Universitetsledningen har tydliggjort vikten av att såväl mot omvärlden som inom universitet kunna visa att verksamhetsutvecklingen vid SLU ger underlag för prioriteringar och omprövningar, bidrar till ett effektivt nyttjande av ekonomiska och personella resurser samt leder till en kontinuerlig utveckling av verksamhetens kvalitet. Universitetets ledning uppfattar ännu inte att redovisningen per verksamhetsgren är tillräckligt tillförlitlig för att informationen ska kunna ligga till grund för viktiga beslut och prioriteringar. Internrevisionen (IR) har inte fått några indikationer på att redovisade intäkter på verksamhetsgren inte är rättvisande och tillförlitliga. Däremot finns det i vissa fall tveksamheter om tillförlitligheten i redovisade kostnader. IR ser positivt på det arbete som görs, både centralt och vid institutioner, för att skapa förutsättningar för universitetets långsiktiga strategiarbete som syftar till en fortsatt koncentration och profilering av verksamheten. Då anslagstilldelning, redovisning och uppföljning görs på verksamhetsgrenar samt att uppgifterna förväntas ligga till grund för beslut och prioriteringar, är det av stor vikt att universitet fortsätter det pågående arbetet med att få större tillförlitlighet i redovisade uppgifter. Ett samband som IR tycker sig kunna se är att vid de institutioner som har god kontroll över sin verksamhet, där kompetensen inom ekonomiadministrationen är hög och där prefekt och ekonomiansvarig anser att det är viktigt att redovisningen speglar verksamheten, finns en större trovärdighet i de redovisade uppgifterna. Trovärdigheten är mer tveksam vid de institutioner som inte anser det viktigt eller inte har tillräcklig ekonomisk kompetens. För att kunna planera och följa upp sin verksamhet per verksamhetsgren samt för att få argument för beslut och prioriteringar, har några institutioner infört eller håller på att införa tidredovisning. Institutionerna anser att de har behov av att på ett relativt enkelt sätt få reda på hur mycket resurser som läggs ner på respektive verksamhet, samt att arbetad övertid redovisas. IR anser att universitetsadministrationen bör tillhandahålla stöd för införande av tidredovisningssystem, till de institutioner/enheter som efterfrågar detta. I budgetdirektivet inför 2004 poängteras att ingen verksamhet får gå med underskott, samtidigt som man ska redovisa realistiska uppgifter. Detta har uppfattats som dubbla Postadress Besöksadress Tel Fax E-post Box 7082 Arrheniusplan ulla-kari.fallman@adm.slu.se UPPSALA

2 Dnr SLU ua 2(7) budskap som är oförenliga. Det finns en rädsla för att redovisa realistiska uppgifter då man inte vet vilka konsekvenserna blir. IR anser att SLU:s ledning tydligare bör markera vikten av arbetet med fördelningen på verksamhetsgrenar. Budskapet måste förankras i organisationen så att alla blir medvetna och motiverade till varför det ska redovisas på det sätt som bestämts. Det finns verksamheter som t.ex. djursjukvården och jordbruksdriften där kostnaderna inte naturligt är hänförbar till någon av de tre verksamhetsgrenarna. IR anser att dessa verksamheter bör redovisas separat under respektive verksamhetsgren för att underlätta uppföljning och styrning. 1. Bakgrund Internrevisionen har i enlighet med fastställd revisionsplan granskat universitetets fördelning av intäkter och kostnader på verksamhetsgrenar. SLU:s verksamhet är uppdelad i tre verksamhetsgrenar: grundläggande högskoleutbildning med stödfunktioner (GU), forskning och forskarutbildning med stödfunktioner (Fo) samt fortlöpande miljöanalys (FM). Statsanslaget fördelas från styrelsen till rektor och de fyra fakultetsnämnderna uppdelat på verksamhetsgrenar. Anslaget fördelas sedan vidare till institutionerna. Redovisning av utfallet per verksamhetsgren ligger sedan till grund för de uppgifter som redovisas till fakultetsnämnden, ledningen, styrelsen och slutligen till regeringen. SLU har tydliggjort att Det är viktigt att såväl mot omvärlden som inom universitet kunna visa att verksamhetsutvecklingen vid SLU ger underlag för prioriteringar och omprövningar, bidrar till ett effektivt nyttjande av ekonomiska och personella resurser samt leder till en kontinuerlig utveckling av verksamhetens kvalitet. 1 Om inte redovisning av intäkter och kostnader per verksamhetsgren är riktig, tillförlitlig och speglar verksamheten finns stor risk att beslut fattas på felaktiga grunder. Samtidigt är det viktigt att påpeka att gränsen mellan verksamhetsgrenarna inte är tydlig. I kompetensutvecklingen för lärare är egen forskning en viktig del, och den kan med fog hänföras till endera av verksamhetsgrenarna grundutbildning eller forskning/forskarutbildning. På motsvarande sätt kan analys av miljödata hänföras till både forskning/forskarutbildning och fortlöpande miljöanalys. Redovisningen av SLU:s verksamhet fördelad på verksamhetsgrenar kommer därför alltid att innehålla ett osäkerhetsmoment som följer av de otydliga gränserna snarare än osäker redovisning. Målet med denna granskning är att få vetskap om hur man inom SLU arbetar med fördelning av verksamheten på verksamhetsgrenar. Detta för att få en uppfattning om tillförlitligheten i redovisade uppgifter samt ge förslag till förbättringar. 1.1 Resultatutveckling I tabellen nedan visas resultatutvecklingen inom de olika verksamhetsgrenarna för åren SLU har förbättrat sitt resultat för GU under de tre senaste åren, från ett underskott 2002 till ett överskott 2004, en resultatförbättring på 34 mnkr. Fo har gått från ett litet underskott 2002 till ett större underskott 2004, en resultatförsämring på 16 mnkr. 1 Program för verksamhetsutveckling i ett kvalitetsperspektiv, Dnr SLU ua /03.

3 FM redovisar ett mindre underskott 2002 och ett mindre överskott 2004, en resultatförbättring på 5 mnkr. Resultat (tkr) Grundutb Forskning Miljöanalys Totalt Dnr SLU ua 3(7) De stora förändringarna av resultatet har flera förklaringar, som att institutionerna blivit mer kostnadsmedvetna och vidtagit åtgärder för att minska kostnader genom att bl.a. övertalighetsanmäla personal och förtäta lokalmässigt. Då stort fokus lagts på att få grundutbildningen i balans finns dock risk att vissa kostnader för grundutbildningen inte är faktiska utan har anpassats efter tilldelat anslag eller budget. Därmed finns risk för att forskningen belastas med en orättmätigt stor del av kostnaderna. 2. Granskningsmetod Granskningen har gjorts utifrån genomgång och analys av beslutsdokument, protokoll, räkenskapsmaterial och annat material. Vi har valt att koncentrera vår granskning till personal- och lokalkostnader som tillsammans utgör 75 % av de totala kostnaderna vid SLU. De flesta av SLU:s institutioner har endast verksamhet inom de två verksamhetsgrenarna GU och Fo, dessa har också den största omsättningen, vilket påverkat vårt urval av institutioner/enheter. Intervjuer har gjorts med externa mottagare av ekonomisk information såsom handläggare vid Jordbruksdepartementet, Högskoleverket och Ekonomistyrningsverket. Intervjuer har även gjorts med personer vid fakulteter, institutioner samt inom universitetsadministrationen. Intervjuerna är inriktade på att ge en bild av hur personerna uppfattar budgetdirektiven och arbetar utifrån dem, vilka rutiner och metoder som används för fördelning på verksamhetsgrenar samt hur resultatet uppdelat på verksamhetsgrenar används eller skulle vilja användas. Vi avgränsar oss ifrån att säkerställa riktigheten i de redovisade uppgifterna på verksamhetsgren, då många uppgifter baseras på institutionernas/enheternas egna bedömningar och schablonberäkningar. Vi gör dock en bedömning av lämnade uppgifter som baseras på institutionernas/enheternas rutiner och metoder kring fördelning av intäkter och kostnader på verksamhetsgren. 3. Regelverk och budgetdirektiv Högskolelagen och SLU:s egen förordning ger universitetet frihet att själv besluta om sin verksamhet. Regleringsbrevet ger SLU stor frihet att utforma den ekonomiska styrningen. Med friheten följer också ett ansvar inför regering och riksdag, och ytterst inför samhällets medborgare, att redovisa hur verksamheten utvecklas och hur anvisade medel används.

4 Dnr SLU ua 4(7) År 2001 infördes ett nytt budgetverktyg för att underlätta för institutionerna att budgetera verksamheten per verksamhetsgren. Det året kan ses som ett test av de nya budgeteringsrutinerna då det fortfarande fanns s.k. basanslag kvar i den centrala anslagsfördelningen. SLU fördelade för första gången 2002 hela sitt anslag på de tre verksamhetsgrenarna bl.a. för att möjliggöra bättre ekonomisk styrning och uppföljning. 2 I rektors budgetdirektiv 3 till fakultetsnämnderna 2004 tydliggörs att ingen verksamhetsgren får bedrivas med ett underskott. Fakulteterna har sedan ställt motsvarande krav på institutionerna. 4. Omvärldens användning av SLU:s lämnade uppgifter 4.1 Högskoleverket Högskoleverket (HSV) är en central myndighet för frågor som rör universitet och högskolor. HSV bidrar med underlag som kan användas för att förändra, förbättra och förnya verksamheten inom högskolesektorn och genomför tillsyn av universitet och högskolor. Verket har ansvar för den officiella högskolestatistiken och det statistiska material som samlas in från SLU m.fl. Uppgifterna finns bland annat tillgängligt i databasen för nationell uppföljning (nu-databasen). De presenteras också i en årsrapport om universitet och högskolor. Rapporten finns också på HSV:s webbplats, vilket gör att många kan få tillgång till och använda uppgifterna. HSV gör ingen systematisk uppföljning av SLU:s rapportering av verksamhetsgrenar. Dock används dessa uppgifter i olika granskningar eller vid jämförelser mellan universitet. 4.2 Departement Handläggare vid departement, främst jordbruksdepartementet, gör en noggrann analys av den redovisning av verksamhetsgrenar som ges i SLU:s årsredovisning och gör bedömningar utifrån den. 4.3 Ekonomistyrningsverket Ekonomistyrningsverket (ESV) ansvarar för statsredovisningssystemet Hermes. Uppgifter om SLU:s verksamhetsgrensfördelning finns i systemet. ESV använder själva inte denna information systematiskt utan hämtar information ur systemet vid behov. Då många i staten har tillgång till systemet finns det möjlighet att även andra använder informationen om verksamhetsgrensfördelningen. 2 Fördelning av anslaget per verksamhetsgren, skrivelse till Jordbruksdepartementet, Dnr SLU ua /02. 3 Budgetdirektiv, Dnr /03

5 Dnr SLU ua 5(7) 5. Hanteringen vid SLU 5.1 Universitetsledningen och universitetsadministrationen Universitetsledningen uppfattar inte att redovisningen på verksamhetsgren för närvarande är tillräckligt tillförlitlig för att informationen ska kunna ligga till grund för viktiga beslut och prioriteringar. En stor del av kostnaderna för gemensamma ändamål som t.ex. universitetsledning, universitetsadministration, bibliotek och SLU-omvärld går inte att entydigt hänföra till någon enskild verksamhetsgren, då verksamheterna betjänar samtliga verksamhetsgrenar. Den gemensamma verksamheten finansieras till stor del av påslag och avgifter från fakulteter och institutioner. Inom administrationen finns svårigheter med att hitta enhetliga principer för de gemensamma kostnaderna som gör att fördelning på verksamhetsgren blir korrekt. I stort sett är alla kostnader för lokaler, 75 % av omställningskostnaderna (kostnaden för uppsagd personal) samt kostnader för gemensamma funktioner fördelade schablonmässigt med personalkostnader som bas. Universitetsadministrationen har aktivt arbetat med att hänföra administrationens kostnader till rätt verksamhetsgren. I bokslutet 2004 gjordes därför en justering som innebar att kostnader på 19 mnkr flyttades från Fo till GU. Detta gjordes efter en genomgång av universitetsadministrationens funktioner, då bedömningen var att OH-debiteringen under året felaktigt belastat Fo med GU-kostnader. Internrevisionen anser att det är av största vikt att universitetsadministrationen fortsätter det pågående arbetet med att öka tillförlitligheten i redovisade uppgifter. 5.2 Fakulteter Inom fakulteterna finns en relativt klar uppfattning om trovärdigheten i institutionernas redovisade kostnader per verksamhetsgren. Fakultetens bild stämmer relativt väl överens med den bild vi har fått i granskningen. Inom den fakultet där vi bedömer att trovärdigheten i de redovisade uppgifterna är hög har man uttryckt samma åsikt. Samma sak gäller inom den fakultet där vi bedömer att trovärdigheten är låg. Vid de båda andra fakulteterna varierar trovärdigheten mellan institutionerna. 5.3 Institutioner Vi har i granskningen valt ut 10 av totalt 47 institutioner (21 %) att granska mer ingående. Urvalet grundas på institutionens resultat per verksamhetsgren vid halvårsskiftet De kriterier som använts är de institutioner som har underskott både i GU och Fo, de som har stora skillnader i resultatet mellan GU och Fo samt de som har ett resultat i GU som är nära noll. Vi valde ut 2 av totalt 4 institutioner inom LTJ-fakulteten, 4 av totalt 21 institutioner inom NL-fakulteten, 2 av totalt 14 institutioner inom S-fakulteten och 2 av totalt 8 institutioner inom VH-fakulteten Trovärdighet Alla intervjuade personer är inte övertygade om vikten av en korrekt redovisning och uppföljning av verksamheten, samt hur uppgifterna kommer att användas. 8 av 10 institutioner uppger att redovisningen per verksamhetsgren speglar verksamheten i stort. De intervjuade anser att verksamhetsgrensfördelningen är viktig då det underlättar planering av verksamheten samt ger argument för beslut och prioriteringar. De anser att

6 Dnr SLU ua 6(7) trovärdigheten i redovisningen är hög eller mycket hög. Institutionerna har kommit olika långt i att förfina redovisningen på verksamhetsgrenar och använder olika modeller för fördelning av kostnader. De uppger att lönekonteringen ses över någon/några gånger per år för att kostnaden för både lönen och andra gemensamma kostnader, som fördelas ut med lönen som bas, ska hamna inom rätt verksamhetsgren och på rätt projekt. Vid de institutioner som använder automatkonteringar med s.k. triggrar på lön har det blivit mycket enklare att få OH-kostnaderna på rätt ställe och noggrannheten har därmed ökat. En institution har infört tidredovisning. En annan institution har infört tidredovisning för delar av institutionen, med ambition att införa det för hela institutionen. Det har blivit lättare att få acceptans för tidredovisning, då EU kräver det för projekt. Ytterligare en institution uppger att de inte kan få en trovärdig verksamhetsgrensfördelning utan att någon form av tidredovisning införs. En av institutionerna inom VH-fakulteten uppger att arbetet med fördelning på verksamhetsgrenar är väldigt eftersatt, då de har haft andra problem att arbeta med. Vid den andra institutionen inom fakulteten uppges att de inte redovisar de faktiska kostnaderna inom grundutbildningen, då det skulle visa ett stort underskott. De redovisar därför kostnader som stämmer relativt väl överens med budgeten och tilldelningen av anslag. En felaktig redovisning av lönekostnaden gör att felaktigheterna späds på ytterligare då personalkostnaden ligger som bas för den centrala fördelningen av gemensamma kostnader. En institution inom NL-fakulteten, som anser att trovärdigheten är relativt hög i de redovisade uppgifterna, uppger trots detta att man vid något tillfälle har stöttat GU, genom att ta kostnaden inom Fo. Institutionen ansåg att det inte fanns utrymme att belasta GU med kostnaden. IR bedömer att medvetenheten och till stor del trovärdigheten är hög i de redovisade kostnaderna per verksamhetsgren. Det gäller framförallt vid de institutioner där prefekt och ekonomiansvarig anser att det är viktigt att redovisningen speglar verksamheten. IR anser att universitetsadministrationen bör tillhandahålla stöd för införande av tidredovisningssystem, till de institutioner/enheter som efterfrågar detta Budget och utfall Fakulteterna tilldelar institutionerna anslag uppdelat på verksamhetsgrenar. Anslag får inte flyttas mellan verksamhetsgrenarna. Inför budgetarbetet har universitetsadministrationen haft budgetseminarier för både prefekter och ekonomiansvariga. Fakulteterna har under det senaste året blivit tuffare mot institutionerna genom att budgeterade underskott inte accepteras utan medföljande åtgärdsplan. Flera av de tillfrågade vid institutionerna uppger att det i praktiken är nästintill omöjligt att under ett år få balans i en underskottsverksamhet, utan att göra justeringar av de redovisade kostnaderna mellan verksamhetsgrenarna. Institutionerna får dubbla budskap, dels att visa faktiskt resultat, dels att visa en verksamhet i balans. Det finns därför risk att redovisningen per verksamhetsgren speglar det resultat institutionerna tror att ledningen efterfrågar/vill ha. Några av de tillfrågade har först gjort en budget som de anser vara realistisk. För att få budgeten accepterad av fakulteten har den sedan anpassats så att budgeterat resultat blivit nära noll. En institution vill varken visa en realistisk budget eller faktiskt utfall av rädsla för hur det kan uppfattas och användas mot dem.

7 Dnr SLU ua 7(7) Institutionerna uppger att man har som mål att uppnå den fastställda budgeten och blivit mer kostnadsmedvetna och därför vidtagit åtgärder för att minska kostnader genom att bl.a. övertalighetsanmäla personal och förtäta lokalmässigt. Många institutioner har gått igenom på vilken verksamhetsgren de anställda är konterade och rättat till felaktigheter. Då stort fokus lagts på att få GU i balans finns dock risk att redovisningen för GU inte alltid speglar faktiska kostnader utan anpassats efter tilldelat anslag eller budget. Det finns verksamheter vid SLU som kan vara svåra att hänföra till de tre verksamhetsgrenarna. De största är djursjukvården, jordbruksdriften och uppdragsutbildningen. Djursjukvården och till största delen av uppdragsutbildningen redovisas som GU medan jordbruksdriften redovisas som Fo. Dessa verksamheter särredovisas inte under respektive verksamhetsgren, vilket leder till svårigheter med att analysera och tolka förändring av verksamhetsgrenar. IR anser att för att underlätta uppföljning och styrning bör dessa verksamheter särskiljas under respektive verksamhetsgren. Anna-Lena Herfindal Ulla-Kari Fällman