Remissvar: Promemoria ändringar i lagstiftningen om handel med utsläppsrätter rörande bl.a. frågor om kontoföring och avgifter

Transkript

1 Miljödepartementet Stockholm Dnr M2013/1784/R Malmö den 22 september 2014 Remissvar: Promemoria ändringar i lagstiftningen om handel med utsläppsrätter rörande bl.a. frågor om kontoföring och avgifter Avfall Sverige är expertorganisationen inom avfallshantering och återvinning. Föreningen har funnits sedan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sverige företräder kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag. Deras kunder utgör Sveriges befolkning och en stor del av näringslivet. Genom medlemmarna representerar Avfall Sverige Sveriges befolkning. I föreningen ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom avfallshantering. Avfall Sverige arbetar enligt avfallshierarkin och verkar för att förebygga att avfall uppstår och att mer återanvänds samt för att återvinna det avfall som ändå uppstår. Svensk Fjärrvärme representerar ca 140 fjärrvärmeföretag som levererar ca 98 procent av fjärrvärmen i Sverige. Fjärrvärmen står för drygt hälften av Sveriges uppvärmning med en nära 100-procentig leveranssäkerhet. Generella kommentarer Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes remissvar är främst avgränsat till de föreslagna ändringar som berör definition av avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggning samt de delar som berör sanktionsavgifter. Vi ser det som olyckligt att titeln på föreliggande promemoria inte ger en korrekt bild av dess innehåll. Vi välkomnar att de bestämmelser som rör tidigare handelsperioder och inte längre är aktuella föreslås tas bort, vilket bidrar till att öka överskådligheten i regelverket för utsläppshandeln. Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, Malmö, Telefon , Fax E-post info@avfallsverige.se, Hemsida Bankgiro , Organisationsnummer

2 1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter Sanktionsavgifter, 8 kap. 5 b, s. 7 (med bäring på 19 g i förordningen om ändring i förordningen (2005:1205) om handel med utsläppsrätter) Förslaget till förseningsavgift är orimligt då uppsatta tidsfrister för uppgiftslämning i praktiken är omöjliga att efterleva. Svensk Fjärrvärme och Avfall Sverige kan förstå motiven till att en förseningsavgift föreslås för verksamhetsutövare som inte i rätt tid lämnar information om minskning av en anläggnings kapacitet och aktivitetsnivå som påverkar tilldelningen av utsläppsrätter. Den föreslagna avgiftsnivån på kronor är dock mycket hög och oproportionerlig i förhållande till den eventuella skada som kan uppstå vid mindre förseningar i uppgiftslämningen. De aktuella uppgifterna är dessutom omöjliga att lämna till myndigheten före årets utgång för värmeproduktionsanläggningar där förändrade driftförhållanden kan bli aktuella även under årets sista dagar beroende på om det är kall väderlek eller inte. Föreslagen reglering blir särskilt problematisk för reserv- och topplastproduktionsanläggningar som har få drifttimmar sett över ett helt år, men som om det är kall väderlek ofta är i drift i samband med nyårshelgen. Vi föreslår därför att topplast- och reservproduktionsanläggningar för el- eller värmeproduktion får en förlängd tidsfrist med uppgiftslämningen till den 15 januari påföljande år, vilket har varit hittillsvarande praxis. Liknande undantagsreglering finns även för anläggningar med mindre än drifttimmar i annan energi- och miljölagstiftning. Mot denna bakgrund föreslår vi följande tillägg i 19 g i förordningen om ändring i förordningen (2005:1205) om handel med utsläppsrätter: Verksamhetsutövare får för toppbelastnings- eller reservanläggningar för eloch/eller värmeproduktion som planeras vara i drift mindre än driftstimmar per år som ett rullande medelvärde över 5 år, inkomma med information enligt första stycket om sådana anläggningar senast den 15 januari påföljande år som uppgifterna avser. Begreppet "uppenbart oskäligt" behöver förtydligas Någon betalning av förseningsavgift sägs i promemorian inte behöva ske om "det är uppenbart oskäligt". Det framgår dock i promemorian inte vad som är att anse som "uppenbart oskäligt". Detta borde utförligt anges, det är t.ex. inte rimligt att förseningsavgift ska behöva betalas om sådan information av datatekniska hinder inte kommit fram i rätt tid till myndigheten eller om förseningen inte haft någon betydelse för myndighetens vidare handläggning av informationen. 2 (9)

3 Nya kontotyper och avgifter för kontoföring Svensk Fjärrvärme och Avfall Sverige har inget att invända mot att nya kontotyper för handelskonton och mottagarkonton för auktionerade utsläppsrätter införs i lagen om handel med utsläppsrätter och att dessa avgiftsbeläggs. Den föreslagna höjningen för att ansöka om externt handelsplattformskonto från kronor till kronor är dock mycket hög och är oproportionerlig nivåmässigt. Att myndighetens administration för att hantera en sådan ansökan skulle uppgå till en hel arbetsdag synes förutsätta en hög grad av manuellt arbete. Myndighetens administration borde i högre grad kunna automatiseras och förenklas genom användande av t.ex. ITsystem och därmed kunna innebära ett lägre avgiftsbehov. Svensk Fjärrvärme och Avfall Sverige anser mot denna bakgrund att avgiftshöjningen kraftigt borde kunna begränsas. I promemorian föreslås vidare att ansökningsavgiften ska höjas från kronor (dagens öppningsavgift), till kronor. I förslaget till förordningsändring föreslås dock i 40 att ansökningsavgiften ska uppgå till kronor. Svensk Fjärrvärme och Avfall Sverige förutsätter att ansökningsavgiften som anges i förslagsrutan på sid. 49 är det som avses. Även den föreslagna höjningen till kronor är mycket hög och det borde finnas administrativa förenklingslösningar som innebär att avgiftshöjningen kan begränsas. 1.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:1205) om handel med utsläppsrätter Definition av högeffektiv kraftvärmeanläggning, 8 a Svensk Fjärrvärme och Avfall Sverige anser att en anpassning bör ske av definitionen av högeffektiv kraftvärmeanläggning till ny relevant EU-lagstiftning. Hänvisning bör i stället ske till det nya energieffektiviseringsdirektivet (2012/27/EU) som ersatt det tidigare kraftvärmedirektivet (2004/8/EG). Detta har bl.a. skett i 2 i förordningen (2014:349) om vissa kostnadsnyttoanalyser på energiområdet. Vi föreslår att definitionen formuleras enligt nedan: Med högeffektiv kraftvärmeanläggning avses en termisk elproduktionsanläggning vars kraftvärmeproduktion uppfyller de kriterier som anges i bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG, i lydelsen enligt rådets direktiv 2013/12/EU. Definitionen av samförbränningsanläggning, 5, och undantag enligt sista stycket 14 Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme avstyrker förslaget till förändring av 5 förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (handelsförordningen) och anser att andra stycket i verksamhetsbeskrivning 1 i bilaga 2 till förordningen bör ges följande lydelse: 3 (9)

4 Trots det som anges i anvisning 4 omfattas en förbränningsanläggning för förbränning av farligt avfall eller hushållsavfall endast om anläggningen är en samförbränningsanläggning enligt den betydelse som termen samförbränningsanläggning har i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Det finns enligt Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes mening inga rättsliga eller andra skäl att låta handelssystemet omfatta anläggningar där företrädesvis hushållsavfall förbränns (bäring på 15 kap. 8 miljöbalken om den kommunala renhållningsskyldigheten för hushållsavfall). Sådana anläggningar benämns nedan avfallsförbränningsanläggningar. I promemorian förs ett långt resonemang som tycks gå ut på att EU-rätten kräver att avfallsförbränningsanläggningar omfattas av handelssystemet, eller i vart fall att Sverige väljer att tolka EU-rätten på samma sätt som EU-kommissionen. Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme anser att resonemanget bygger på en missuppfattning eller möjligen en övertolkning av EU-kommissionens vägledning beträffande tolkningen av bilaga I till handelsdirektivet (direktiv 2003/87/EG). 1 Handelsdirektivet är tillämpligt på utsläpp från förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 megawatt med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall (se bilaga I till direktivet). Det är således klart att direktivets ordalydelse inte kräver att avfallsförbränningsanläggningar inkluderas i handelssystemet tvärtom. Av EU-kommissionens vägledning beträffande tolkningen av bilaga I till handelsdirektivet kan man få motsatt intryck. Detta gäller dock endast om man utgår ifrån att kommissionen i sin vägledning har beaktat EU-domstolens praxis, eller gjort andra mer ingående analyser, i fråga om tolkningen av helt annat direktiv, direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall 2. En närmare granskning av vägledningen visar emellertid att kommissionens avsikt har varit en annan. Syftet med vägledningen är att avgränsa handelsdirektivets tillämpningsområde på ett sätt som optimerar handelssystemets effektivitet. Därför har det ansetts vara viktigt att få med anläggningar som i och för sig kan använda avfall som bränsle men som även använder andra bränslen, t.ex. fossila bränslen (riktiga samförbränningsanläggningar). Handelssystemet kan i sådana fall styra mot användning av en mindre andel fossila bränslen i sådana anläggningar. Att kommissionen har resonerat enligt ovan framgår tydligt av vägledningen. Kommissionen anger ett antal överväganden som kan vara vägledande när man bestämmer om anläggning ska betraktas en avfalls- eller samförbränningsanläggning. Vissa gäller miljötillståndets ordalydelse och kan närmast betraktas som ett slags förenklingsregler medan andra, mer substantiella rekommendationer, gäller anläggningens användning och 1 Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excl. aviation activities), den 18 mars Vars bestämmelser numera har införlivats i direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp. 4 (9)

5 egenskaper. När det gäller den sistnämnda kategorin anges att anläggningar som förbränner avfall och är belägna inom ett industriområde normalt klassificeras som samförbränningsanläggningar eftersom huvudsyftet med förbränningen är att förse industriproduktionen med energi. Det anges att detta faktum ofta stöds av att avfallet kan ersättas med enheter som förbränner konventionellt bränsle. Substitutionsmöjligheten kan bl.a. framgå av att avfallsenheten är tekniskt sammankopplad med andra pannor eller kraftvärmeverk, t.ex. genom att anläggningarna levererar ånga till samma ångnät, avfallsenheten har ersatt tidigare pannor eller kraftvärmeverk som eldades med konventionella bränslen, det finns reservenheter som använder konventionella bränslen, en betydande del av den tillförda effekten i avfallsenheten utgörs av konventionella bränslen eller annat avfall än farligt eller kommunalt avfall. Syftet med att tolka bilaga I till handelsdirektivet så att samförbränningsanläggningar omfattas har alltså varit att fånga in anläggningar som förbränner avfall men levererar ånga eller värme till industrin. Det är enligt Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes mening den enda logiska tolkningen av vägledningen. Det är ovanligt att anläggningar som främst syftar till att leverera ånga eller värme till industrin förbränner obehandlat kommunalt avfall och sådana anläggningar undantas ju uttryckligen från handelsdirektivets tillämpningsområde. Om man fokuserar på vad kommissionen har haft för avsikt att åstadkomma med sin vägledning snarare än ingående tolkningar av avfallsförbränningsdirektivets definitioner, blir kommissionens vägledning förenlig med direktivets ordalydelse och vägledningen framstår då som både logisk och ändamålsenlig. Den blir också förenlig med tidigare ställningstaganden mot att inkludera avfallsförbränningsanläggningar i handelssystemet. 3 EU-domstolens tolkning av begreppet samförbränningsanläggning i avgörandet beträffande Gävle Kraftvärme (dom den 11 september 2008, mål C-251/07) har enligt Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes uppfattning ingen betydelse i detta sammanhang. Det är en tolkning som har gjorts helt utan beaktande av handelssystemet. Tolkningen har i stället gjorts enbart utifrån syftet med avfallsförbränningsdirektivet. För att bibehålla styrningen mot en hög grad av energiåtervinning vid förbränning av avfall valde domstolen att ge begreppet samförbränning en vid tolkning. För Sveriges vidkommande har det inneburit att nästan alla befintliga avfallsförbränningsanläggningar under en period kom att klassificeras som samförbränningsanläggningar. Syftet med handelsdirektivet är att göra det möjligt för berörda verksamhetsutövare att reducera utsläppen av växthusgaser så kostnadseffektivt som möjligt. Om samförbränningsanläggningar inom industrin skulle exkluderas från systemet, riskerar man att gå miste om en betydande potential för utsläppsreduktion. Detta gäller särskilt i de fall där avfall används som komplement till fossila bränslen. Det är något som kommissionen särskilt uppmärksammar genom att hänvisa till möjligheten att ersätta 3 Se EU-kommissionens utredning Inclusion of additional activities and gases into the EU-emissions trading scheme, Oktober (9)

6 avfallsbränsle med annat bränsle. Det är detta vägledningen handlar om. En viktig potential för utsläppsreduktion ska inte kunna falla utanför systemet endast av det skälet att utsläpparen väljer att inkludera avfall som en del i sin bränslebas. Vägledningen handlar inte om gränsdragningen mellan avfalls- och samförbränningsanläggningar enligt avfallsförbränningsdirektivet. Faktum är att EU-domstolens avgörande beträffande Gävle Kraftvärme inte omnämns i vägledningen. Utifrån vägledningens ordalydelse förefaller det troligt att avgörandet inte alls har beaktats. Ovanstående resonemang styrks av den omständigheten att ingen annan medlemsstat, med undantag för Danmark som vi återkommer till nedan, har valt att inkludera anläggningar som förbränner kommunalt avfall i handelssystemet. Detta har bekräftats av den europeiska organisationen Confederation of European Waste-to-Energy Plants (CEWEP), se bilaga 1. I andra medlemsstater tycks man med andra ord ha utgått ifrån handelsdirektivets ordalydelse i stället för att som i den remitterade promemorian övertolka kommissionens vägledning beträffande bilaga I till handelsdirektivet. EFTA:s övervakningsorgan har till och med uttryckligen tagit ställning mot en tolkning av handelsdirektivet som motsvarar den som departementspromemorian ger uttryck för, se bilaga 2. Som nämnts ovan har även Danmark valt att inkludera anläggningar som förbränner kommunalt avfall i handelssystemet. Detta verkar ha skett på en liknande grund som den i föreliggande promemoria. Klart är emellertid att den danska modellen har tillkommit som ett resultat av en politisk kompromiss, där bl.a. anläggningsägarna har tillstyrkt förändringen i utbyte mot att de skulle befrias från koldioxidskatt. Såvitt framgår av de dokument som Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme har tagit del var frågan om huruvida avfallsförbränningsanläggningar i Danmark skulle inkluderas i handelssystemet inte juridisk eller miljöpolitisk till sin natur. Det tycks uteslutande ha varit en ekonomisk fråga både för den danska staten, genom att lyfta industrin från den icke handlande till den handlande sektorn, och fram till 2019 även för berörda verksamhetsutövare. Se t.ex. Ea Energianalyse a/s rapport Affaldsforbrænding under EU s kvotehandelssystem (2010) på Det framstår med andra ord inte som möjligt att dra några juridiska eller miljömässiga slutsatser av den danska modellen. Se även bilaga 3 och bilaga 4. Fördyring utan miljönytta! Finns det miljömässiga eller andra sakskäl att låta handelssystemet omfatta avfallsförbränningsanläggningar? Enligt Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes mening gör det inte det. Hos avfallsförbränningsanläggningar finns det ingen nämnvärd potential att reducera utsläppen av koldioxid. Detta är en viktig skillnad i förhållande till industriella samförbränningsanläggningar som kan ersätta avfallsbränsle med annat bränsle. I en kommunal avfallsförbränningsanläggning kommer avfall att förbrännas i den omfattning som behövs utifrån avfallsbehandlings- och energibehovet oavsett om förbränningsanläggningarna ingår i handelssystemet eller inte. Det hushållsavfall som går till 6 (9)

7 förbränning från samhället har ej kunnat förebyggas, återanvändas eller materialåtervinnas i tidigare led. Det är därför inte möjligt eller realistiskt att byta bränsle i en anläggning där hushållsavfall förbränns. Den enda effekten av att låta sådana anläggningar ingå i handelssystemet är således att verksamhetsutövarna tvingas betala för utsläppsrätter. En prislapp som kommer att öka i takt med att den fria tilldelningen successivt reduceras och i takt med att priset per utsläppsrätt förhoppningsvis når styrande effekt ur systemets perspektiv (Kommissionen har tidigare uppgett att en prisnivå på över 30 Euro/utsläppsrätt är nödvändig för att möjliggöra större utsläppsminskningar). Då elpriset sätts på elmarknaden och behandlingsavgifterna är alternativprissatta av marknaden mot andra behandlingsformer måste den ökade kostnaden om möjligt tas av fjärrvärmekunden, som således drabbas i slutändan. I dagsläget är även konkurrensen på värmemarknaden hård och risken är att avfallsförbränning istället blir olönsamt i många fjärrvärmenät på sikt. Vi kommer då få avsättningsproblem för svensk restavfall. Det fossila innehållet i det hushållsavfall som går till förbränning är i huvudsak plastförpackningar som ej kunnat återvinnas antingen p.g.a. insamlingssystemets utformning eller som kommer från plaståtervinning som rejekt (rest från process). Är det dessa fraktioner man vill styra bort från förbränning genom utsläppshandeln? Då vi i Sverige har deponiförbud på brännbart avfall så behöver dessa strömmar av plastrejekt fortsatt gå till förbränning om vi i Sverige fortsatt ska ha en fungerande plaståtervinningsindustri. Ur ett miljöperspektiv samt ett samhällsperspektiv är det därför olyckligt att fortsatt inkludera avfallsförbränningsanläggningar i utsläppshandeln. Dessutom ifrågasätter Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme att regeringen genom ett handelsdirektiv förklätt vill försöka styra avfallshanteringen. Resultatet blir att styrning varken uppnås gällande fossila utsläpp eller gällande avfallshantering. Det hävdas i promemorian att handelssystemets kostnadseffektivitet ökar om systemet utvidgas till att omfatta fler länder, sektorer och växthusgaser. Som allmän betraktelse är detta riktigt. Ju fler som handlar desto fler kan vara med och dela på kostnaderna för utsläppsreduktion i den handlande sektorn. Detta är emellertid inte ett godtagbart argument för att inkludera en sektor vars utsläpp inte alls kan påverkas av systemet. I alla andra sektorer finns det en potential för utsläppsminskning någonstans inom EU och det kan då finnas skäl att låta dem ingå i handelssystemet även i de fall där det inte finns någon utsläppsminskningspotential i Sverige. När det gäller förbränning av kommunalt avfall är situationen en helt annan. Det finns ingen nämnvärd utsläppsminskningspotential någonstans inom EU och därmed ingen möjlighet att påverka den branschens utsläpp med hjälp av handelssystemet. Om man trots detta skulle välja att inkludera kommunal avfallsförbränning i den handlande sektorn, måste man fråga sig varför gränsen ska dras just där. Om det anses vara viktigast att öka antalet deltagare i handelssystemet, borde ju alla som kan generera utsläpp av växthusgaser ingå i den handlande sektorn oavsett vilken utsläppsminskningspotential som finns i respektive verksamhetsgren. Tilläggas bör också att den nu inkluderade svenska avfallsförbränningen endast utgör cirka 1 promille av handelssystemets samlade utsläpp. 7 (9)

8 Dessutom exporterar många av avfallsförbränningsanläggningarna i dagsläget en avfallsbehandlingstjänst till andra länder inom EU. Genom att i Sverige kunna energiåtervinna avfall som annars hade hamnat på deponi bidrar dessa anläggningar till miljönytta inte enbart i Sverige, utan även i andra länder. Att fortsatt inkludera dessa anläggningar i handelssystemet minskar Sveriges möjlighet att fortsatt göra nytta även i dessa länder. Förutom att svenska anläggningar är mycket effektiva på att rena utsläpp och att återvinna restmaterial, är man dessutom överlägset bäst på att ta tillvara energin ur avfallet (ca 2,5-3 MWh/ ton avfall), till stor del genom väl utbyggd fjärrvärme. I EUs ramdirektiv för avfall anges att en anläggning är tillräckligt bra för att kallas energiåtervinningsanläggning om energieffektiviteten enligt R1-formeln är större än 0,6 (0,65 för nya). En modern svensk anläggning ligger över 1,2. Alla svenska anläggningar ligger över 0,85 och de allra flesta mellan 1,0-1,25. Detta är långt över det Europeiska genomsnittet på 0,6-0,8. Dock ska man ha klart för sig att det i många regionala delar inom EU finns anläggningar med lika höga R1-värden som de svenska, vilket är ett resultat av att dessa regioner har samma förutsättningar och förhållanden som Sverige med väl utbyggd fjärrvärme (ex. Tyskland, Norge och Nederländerna). Dessa avfallsförbränningsanläggningar är inte inkluderade i handelssystemet. Att Sverige ensidigt väljer att inkludera avfallsförbränningsanläggningar innebär också en konkurrensnackdel i förhållande till motsvarande anläggningar i övriga EU. Återställ rättsläget Sammantaget konstaterar Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme att det nu är tillfälle att återställa rättsläget till vad som allmänt ansågs gälla innan EU-domstolen meddelade dom beträffande Gävle Kraftvärme. Det var endast i Sverige som avgörandet resulterade i att avfallsförbränningsanläggningar kom att inkluderas i handelssystemet. Skälet till detta är att handelsförordningen i sin nuvarande lydelse hänvisar till förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning som i sin tur ska tolkas i ljuset av EU-rätten (handelsdirektivet hänvisar inte till avfallsförbränningsdirektivet). Avfallsförbränningsanläggningar i Sverige kom alltså att omfattas av handelssystemet närmast av en slump. När nu rättsläget har återställts genom förändring av avfallsförbränningslagstiftningen bör det givetvis även återställas vad beträffar handelssystemet. Tanken har aldrig varit att inkludera avfallsförbränningsanläggningar i handelssystemet. Resultat av en olycklig kombination av en korshänvisning i den svenska lagstiftningen och en i sammanhanget irrelevant dom från EU-domstolen bör enligt Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes mening inte cementeras. Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes förslag till lydelse (enligt ovan) av andra stycket i verksamhetsbeskrivning 1 i bilaga 2 till handelsförordningen skulle skapa den nödvändiga återställningen. 8 (9)

9 För fortsatta kontakter i frågan om definition av samförbränningsanläggningar hänvisar vi till vår rådgivare Jakob Sahlén, jakob.sahlen@avfallsverige.se telefon och i övriga frågor till Erik Thornström, erik.thornstrom@svenskfjarrvarme.se, telefon Vänliga hälsningar Avfall Sverige Peter Danielsson Ordförande Weine Wiqvist Vd Ulrika Jardfelt Vd, Svensk Fjärrvärme 9 (9)