Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser - ett samarbetsprojekt

Transkript

1 Forskningsplan: Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser - ett samarbetsprojekt Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser; det planerade samarbetsprojektet i korthet: Frågeställningar: Vilka språkliga konsekvenser har reformpolitiken sedan 1990-talet haft på regional och lokal nivå? Hur regleras centrala serviceformer och vad innebär det med tanke på de framtida handlingsalternativen? Vilka är de kritiska faktorer som i första hand förorsakar förändringar i den språkliga servicen? Vilka språkliga konsekvenser har kommun- och servicestrukturreformen inom dess tyngdpunktsområden; utbildningen och social- och hälsovården? Hur genomförs projektet? I två faser: (I) Reformpolitikens och de regionala förvaltningslösningarnas språkliga konsekvenser (2008), och (II) De språkliga konsekvenserna av strukturreformen ( ) Vad analyseras? De i språkligt avseende centralaste förvaltningsenheterna i de finlandssvenska regionerna samt ett urval nya kommuner och samarbetsområden i de tre regionerna. Vem genomför? Projektet genomförs i samarbete mellan Svenska social- och kommunalhögskolan (Forskningsoch samarbetscentret FO-RUM), Institutionen för offentlig förvaltning vid Åbo Akademi samt Åbo Akademi i Vasa. Projektet samarbetar med myndigheter och centrala finlandssvenska institutioner med ett särskilt ansvar för servicens språkliga organisering. Projektet är samtidigt ett särprojekt i utvärderingsprogrammet för strukturreformen (Paras-ARTTU). Varför? Kunskapsunderlaget om förvaltningsutvecklingens språkliga konsekvenser är mycket bristfälligt. En finlandssvensk helhetsbild saknas. En tillförlitlig bedömning av strukturreformens konsekvenser förutsätter att även effekterna av centrala reformer inom regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen utreds. Utförande parter: Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet: Forsknings- och samarbetscentret FO-RUM (huvudansvarig: professor Stefan Sjöblom) Institutionen för offentlig förvaltning vid Åbo Akademi (ansvarig: specialforskare Siv Sandberg) Åbo Akademi/Vasa (ansvarig: professor Erland Eklund) 1

2 Bakgrund Under det senaste året har från flera håll uttryckts behov av ett projekt som grundligt skulle utreda de språkliga konsekvenserna av regionala och lokala förvaltningslösningar i de tvåspråkiga regionerna. Bakgrunden är de administrativa reformer som pågått och planerats, och som i språkligt hänseende har en särskild betydelse för tillgången till service. Även om mycket av reformarbetet för närvarande kretsar kring kommun- och servicestrukturreformen, bör de språkliga konsekvenserna av administrativa förändringar ses i ett längre tidsperspektiv och i ett större sammanhang. Antalet förvaltningsreformer som genomförts sedan början av 1990-talet är mycket stort, och de berör alla förvaltningsnivåer från kommunen till centralstaten. Det innebär att antalet förvaltningsmodeller och styrinstrument som i dag står till buds för att organisera servicen även ur ett finlandssvenskt perspektiv är mycket omfattande. Lösningarna kan variera regionalt, men även på dimensionerna offentlig privat samt beständig temporär. På det hela taget är emellertid kunskapsunderlaget om utvecklingens språkliga konsekvenser bräckligt. Denna höst har kunskapsbehovet möjligen framstått tydligare än någonsin förr i och med att nyheter och inlägg om språkliga konsekvenser av organisatoriska förändringar och sparkrav utgjort s.g.s. dagliga inslag i den mediala bevakningen. Det är tydligt att instrument för en mera helhetsmässig bedömning av konsekvenserna saknas. Ett annat uttryck för samma behov är det faktum att många instanser i dag är ansvariga för reformer och utvärderingar med en uttalad språklig dimension. Det vore olyckligt om olika slag av akuta informationsbehov skulle leda flera mindre utredningar och projekt. Resultatet blir ohjälpligen fragmentariskt. Problematiken gäller nämligen inte endast språkliga konsekvenser av enskilda reformer och förvaltningslösningar. Den gäller även den bedrivna reformpolitikens och den existerande språkliga regleringens konsekvenser för framtida handlingsalternativ inom olika serviceområden. Trots att frågan om förvaltningslösningars språkliga konsekvenser är oerhört mångfacetterad, finns det ett klart behov av teckna en språkligt-administrativ helhetsbild för Svenskfinland. Den bilden kan sedan i nästa steg tjäna som utgångspunkt för en analys av strukturreformens språkliga konsekvenser. Särskilt med tanke på de kommunstrukturella lösningar som nu håller på att växa fram i Svenskfinland måste en sådan uppföljning och analys betecknas som synnerligen angelägen. I denna plan skisseras uppläggningen för ett sådant projekt. Avsikten är inte att satsningen i första hand skulle vara ett forskningsprojekt i konventionell mening. Det bör organiseras så att det kontinuerligt kan bidra med ny kunskap och information för samhällsdebatten, och för det reformarbete som kommer att pågå under strukturreformens tillämpningsperiod till utgången av år Dagsläget Även när man analyseras språkliga aspekter är det alltså viktigt att minnas innebörden av den reformperiod den offentliga sektorn befunnit sig i sedan slutet av 1980-talet. Språkliga konsekvenser av enskilda reformer, lösningar inom specifika serviceområden och tillhörande regionala särdrag måste som sagt ses i ett större sammanhang. Även om kommun- och servicestrukturreformen är den största enskilda strukturreform vi haft, är den samtidigt endast en del av en utvecklingsprocess som pågått i tre decennier talet innebar en brytning. Reformpolitiken blev mera helhetsorienterad och programmatisk, internationella strömningar fick ett allt starkare genomslag samtidigt som ett ständigt pågående förnyelsearbete blev en del av förvaltningens vardag på alla administrativa nivåer. 2

3 Både nationellt och internationellt kan den offentliga reformpolitiken bäst beskrivas som ett smörgåsbord. I ett konsensusbetonat beslutsklimat som det finländska bl.a. manifesterat i de breda samlingsregeringarna - har smörgåsbordet varit en av förutsättningarna för att omfattande förändringar i samhällsapparaten kunnat genomdrivas utan dramatiska politiska motsättningar. Alla har funnit sitt inom de breda reformprogrammen. Visionerna i anslutning till den så kallade governance-debatten har antytt en mera undanskymd roll for stat och traditionell offentlig sektor och ett större utrymme för privata och semioffentliga aktörer och nya organisationsformer och medel såsom nätverk, projekt och ICT. Utvecklingen kan emellertid inte tolkas som statens reträtt. Istället har den lett till en komplexitet som ställer betydligt större krav på statens regulativa och samordnande förmåga än vad som var fallet på, säg, 1960-talet. Ur finlandssvensk synvinkel handlar problematiken inte enbart om att finna de förvaltningsmodeller som på ändamålsenligaste sätt betjänar språkgruppens intressen. Den gäller även svenska språkets ställning i förvaltningsverksamheten och möjligheterna att lagstiftningsvägen garantera tillgång till svensk service. Rent principiellt handlar det bl.a. om lagstiftningens förändrade roll som styrinstrument. Den förvaltningspolitiska utvecklingen har inneburit att regulativa styrformer trätt tillbaka till förmån för ekonomiska, informativa och samarbetsinriktade styrmedel. Man bör då även fråga sig vilka konsekvenser detta haft för de språkliga rättigheterna. Även en uppföljning av strukturreformens effekter i språkligt avseende måste beakta den statliga och regionala förvaltningsstruktur som omger de nya kommunerna och samarbetsområdena. Effekterna kommer att variera beroende på den regionala och den administrativa omgivningens egenskaper. En sådan infallsvinkel gör det även möjligt att granska hur statliga och regionala serviceenheter i språkligt avseende anpassar sig till den nya kommunstrukturen. Behovet av ett sådant projekt framgår med all önskvärd tydlighet om man beaktar reformaktiviteten under de senaste två årtiondena. Sedan början av 1990-talet har en lång rad reformer avlöst varandra inom regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen. De viktigaste kan nämnas i korthet. I början av 1990-talet hade den statliga regionalförvaltningen ännu en central roll på den regionala nivån. Därefter stärktes det kommunala beslutsfattandet inom regionalpolitiken och statliga myndigheter började sammanföras. År 1993 knöts bestämmelser om samkommuner till kommunallagen, vilket i princip möjliggjorde en kommunalt driven regional utveckling. Landskapsförbundens ställning stärktes år 1994, då de fick lagstadgad uppgift att sköta regionutvecklingen tillsammans med statens regionala myndigheter. Man övergick därmed till en programbaserad regionalpolitik. Efter EU-medlemskapet preciserades ansvarsfördelningen i L om den nationella förvaltningen av programmen för strukturfonderna (1999 och 2002). Den regionala miljöförvaltningen stärktes i och med att regionala miljöcentraler år 1995 inrättades under miljöministeriet. De bildades av vatten- och miljödistrikten och länsstyrelsernas miljöenheter. Sedermera förenhetligades miljöförvaltningens tillståndssystem genom att tre miljötillståndsverk inrättades. Dessa är i sitt beslutsfattande oberoende av miljöcentralerna. Reformen Regionalförvaltning 2000 syftade för sin del till att sammanföra skötseln av arbetskrafts och näringsfrågor, effektivera statens regionalförvaltning samt förenhetliga områdesindelningen. Den genomfördes år 1997, då arbetskrafts- och näringscentralerna (TEcentralerna) grundades. Länsstyrelsernas antal skars ner från tolv till sex, varvid de fick rollen som allmänna regionala förvaltnings- och säkerhetsmyndigheter samt sakkunnigämbetsverk. Sedan år 1997 har områdesindelningen för de statliga myndigheterna baserat sig på landskapsindelningen. Verksamhetsområdena skall bestå av ett eller flera landskap. Även efter 3

4 reformerna har landskapsförvaltningens ställning varit svagare än i många andra europeiska länder. Som ett försök att stärka landskapsförvaltningen kan det sk Kajanalands-experimentet nämnas. De nuvarande riktlinjerna för utvecklandet av förvaltningen presenterades i statsrådets senaste redogörelse till riksdagen år 2005 (Bättre service, effektivare förvaltning, 2005). I redogörelsen betonar regeringen särskilt riktlinjer för att trygga tillgången på service samt för att förbättra produktiviteten, förvaltningsstrukturerna och samarbetet, informationsutvecklingen och personalresurserna. Riktlinjerna och förslagen har givetvis en betydelse även för den språkliga servicen. I det avseendet bör åtminstone följande tyngdpunkter för regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen nämnas: Fortsatt utveckling mot en mångsidig serviceproduktion (affärsverk, bolagisering, köptjänster, tredje sektorn) Fortsatt satsning på nätverksbaserade servicesystem Fortsatt överföring av beslutanderätt i enskilda fall, stödfunktioner och beviljande av tillstånd till statliga regionalförvaltningsmyndigheter Förstärkning av TE-centralernas kund- och serviceorientering Fortsatt satsning på samservice; medborgarkontor (bl.a. polisens tillståndstjänster, arbetsförvaltningen, skatteförvaltningen samt Folkpensionsanstaltens tjänster) Förstärkning av länsstyrelsernas roll i det regionala samarbetet särskilt vad gäller grundläggande välfärds- och säkerhetstjänster Som den snabbt skisserade utvecklingen visar har reformtakten sedan början av 1990-talet varit mycket intensiv. Till de mera principiella förnyelserna kan läggas en rad förvaltningsmässigt mera avgränsade, men dock viktiga, reformer gällande exempelvis härad, räddningscentraler och polisdistrikt. Språkliga konsekvenser handlar emellertid inte enbart om följderna av resursmässiga och organisatoriska förändringar i enskilda verksamheter. Statsrådets nyss nämnda redogörelse hänvisar till ett reformtryck gentemot den offentliga förvaltningen som relateras till landets konkurrenskraft, globalisering samt till en regionalt och socialt allt mera differentierad servicestruktur. Frågan är vad de förvaltningspolitiska reaktionerna på detta reformtryck egentligen innebär ur språklig synvinkel. Eller mera konkret: Vilka konsekvenser har den bedrivna reformpolitiken i sig haft för tillgången till service på minoritetsspråket, och vilka är de sannolika framtida konsekvenserna om trenderna i reformpolitiken består? I principiell mening bör projektet därmed kunna: 1) Analysera de språkliga konsekvenserna av den förda reformpolitiken och utgående från den existerande språkliga regleringen bedöma framtida handlingsalternativ 2) Analysera förvaltningslösningars språkliga konsekvenser inom enskilda förvaltningsområden Allt detta talar för att projektet funktionellt avgränsas till verksamheter på ett centralt sätt berörts av reformpolitiken och samtidigt är viktiga för invånarna ur servicesynpunkt. Ytterligare skall verksamheterna vara viktiga med hänsyn till myndighetsrelationerna i de finlandssvenska regionerna. Slutligen bör projektet ha en regional avgränsning som gör det möjligt att analysera regional variation i förvaltningslösningar och deras konsekvenser. För projektets frågeställningar och avgränsningar redogörs närmare nedan. 4

5 Projektets frågeställningar Projektet bör kunna besvara följande frågor: (I) Vilka språkliga konsekvenser har den bedrivna reformpolitiken haft på regional och lokal nivå, och vilka är de sannolika framtida konsekvenserna? Den övergripande avsikten är här att tolka reformpolitikens innebörd i språkligt avseende för att kunna ange tänkbara handlingsalternativ och deras språkliga konsekvenser. Utgångspunkten är lagstiftningen på olika serviceområden, och de konsekvenser regleringen har i språkligt avseende. Frågan är central, eftersom lagstiftning och övriga styrmedel sätter gränserna för den servicestruktur vi har. Därmed dikterar de även i betydande grad de framtida valmöjligheterna. (II) Vilka är de centralaste orsaksfaktorerna med tanke på förändringar i den språkliga servicen (förbättring eller försämring)? Även här är reformpolitiken central som utgångspunkt. Avsikten är att analysera sådana verksamheter där det skett förändringar i den organisatoriska överbyggnaden. Även om det alltid är svårt att retrospektivt analysera konsekvenser av sådana förändringar, måste de viktigaste strukturella reformerna regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen beaktas i sammanhanget. Därför är alltså organisationell förändring ett kriterium för val av organisationsoch serviceformer. (III) Vilken är helhetsbilden av det administrativa Svenskfinland ur språklig synvinkel? Syftet att teckna en helhetsbild innebär en analys av de i språkligt avseende centralaste förvaltningsenheterna i de finlandssvenska regionerna och minoritetsspråkets ställning i dessa. Dels bör tyngdpunkten ligga vid verksamheter som har direkta servicefunktioner visavi medborgare och näringsidkare, inte enheter med enbart intermediära förvaltningsmässiga uppgifter. Dels är emellertid den strukturella relationen mellan olika förvaltningsenheter central (särskilt län TE-centraler landskapsförbund kommuner). De språkliga effekterna av de regionreformer som genomförts sedan EU-anpassningen har varit svåra att överblicka, speciellt som reformerna också på centrala punkter rymt "inre" motsättningar, exempelvis ett slags strukturell konflikt mellan de statliga TE-centralerna och de regionbaserade landskapsförbunden. Det allmänna intrycket är dock att svenskans ställning urvattnats. En viktig aspekt är här i vilken mån svensk- och tvåspråkiga kommuner har förmått och förmår artikulera sina intressen, och då uttryckligen språkliga intressen, via de regionala enheterna. Särskilt viktiga i detta sammanhang är de fortsatta satsningarna på samservice, förstärkningen av TE-centralernas serviceorientering och länsstyrelsernas roll i det regionala samarbetet vad gäller välfärdstjänsterna. (IV) Vilka språkliga konsekvenser har kommun- och servicestrukturreformen inom dess tyngdpunktsområden utbildningen samt social- och hälsovården? Avsikten är att projektets andra fas på sätt som närmare preciseras nedan ägnas de språkliga konsekvenserna av kommun- och servicestrukturreformen inom reformens tyngdpunktsområden. Regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen betraktas som den kontext inom vilken 5

6 strukturreformen kan ha konsekvenser. Dessa kan givetvis variera beroende på det omgivande regionala och administrativa landskapet. Frågan gäller inte heller enbart strukturreformens omedelbara språkliga konsekvenser för servicen. En viktig aspekt i sammanhanget är i vilken mån svensk- och tvåspråkiga kommuner kan artikulera sina intressen, och då uttryckligen språkliga intressen, via de regionala enheterna, och hur en statliga och regionala nivån kommer att anpassas till den nya kommun- och samarbetsstrukturen. Vad avses med språkliga konsekvenser? Erfarenheter från tidigare projekt visar att språkliga konsekvenser är särskilt besvärliga att isolera. Om man exempelvis undantar fall där ämbetsspråket ändras pro forma, kan en urholkning av den språkliga servicen ske tämligen obemärkt. Det är fråga om en glidande skala och orsakerna kan vara allt från förändrade politiska förhållanden och krympande resurser till enskilda chefsbyten. Själva begreppet kan även uppfattas på mycket olika sätt, och påverkningsfaktorerna variera ofantligt. Som tidigare framgått är utgångspunkten servicens reglering och organiseringsprinciper. Reglering skall här uppfattas i vid bemärkelse. Servicen påverkas även av andra styrmedel än lagstiftningen (ekonomiska och informationsbaserade styrmedel). Med den utgångspunkten framstår fyra konsekvensaspekter som realistiska i sammanhanget (figur 1). Figur 1. Språkliga konsekvenser fyra aspekter (1) Handlingsalternativ (2) Servicens språkliga organiseringsform Servicens reglering (3) Aktörs- (myndighets-) relationer och interaktionsformer (4) Invånarnas handlingskapacitet Regleringen påverkar (1) de handlingsalternativ som står till buds, vilket i sin tur påverkar den konkreta (2) organiseringsform som tillämpas för servicens språkliga organisering i enskilda myndigheter och verksamheter. Här bör man i första hand analysera variationen i de organisatoriska lösningarna för service på minoritetsspråket, personalens sammansättning i språkligt avseende, personalens språkkunskaper etc. Till det kommer sedvanliga data på 6

7 serviceutbudet och dess omfattning. Tillgången på hårda prestationsdata enligt språklig indelning varierar dock i betydande mån beroende på organisation och serviceform. Organiseringsformen har i sin tur återverkningar på (3) interaktionsformerna mellan myndigheterna, som dels avser den språkliga växelverkan myndighetsspråket dels intressebevakningsrelationen mellan exempelvis kommuner och regionala myndigheter. Allt detta påverkar slutligen (4) invånarnas handlingskapacitet som dels gäller tillgången på service och invånarnas servicetillfredsställelse, dels deras civila kompetens, d.v.s. deras förmåga att påverka och kontakta offentliga myndigheter. Språkliga konsekvenser definieras alltså här som en relation i flera led; från principiellt tänkbara organiseringsalternativ via den konkreta organiseringsformens språkliga konsekvenser till interaktionsmönster och konsekvenser för invånarnas servicetillfredsställelse och handlingsförmåga. Även om projektets utgångspunkt är de fyra konsekvensdimensioner som här nämnts, är det samtidigt viktigt att tillämpa en delvis öppen design, och inte a priori låsa konsekvensbegreppet helt. Alla intressanta språkliga konsekvenser faller inte nödvändigtvis inom de fyra dimensionerna. Det bästa exemplet på detta är kanske den ICT baserade service som idag snabbt utvecklas både inom den offentliga, semioffentliga och frivilliga sektorn. Det har varit svårt att få en översikt över den här utvecklingen, på samma sätt som den tillsvidare ofta utgör ett komplement och ett tillskott till traditionell samhällsservice. Projektets avgränsning och genomförande Fas I: Reformpolitikens och de regionala förvaltningslösningarnas språkliga konsekvenser Den första fasen som gäller reformpolitiken, regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen genomförs huvudsakligen under år Denna del av projektet innefattar följande: En analys av de huvudsakliga reformtrenderna sedan 1990-talet i språkligt avseende (regionalförvaltningen och den statliga lokalförvaltningen). En viss utgångspunkt för detta finns i den av Kulturfonden finansierade rapporten; Björni Eklund Sjöblom von Troil: Regionala strukturer och regionalpolitik den finlandssvenska problematiken, SSKH Notat 3/2002. En analys av regelverket på de nedan preciserade serviceområdena. Här definieras de styrningsmekanismer som i språkligt avseende är centrala för de olika verksamheterna samt hur och på vilken nivå regleringen sker. En analys av språkliga konsekvenser med avseende på: o Organiseringsform; här analyseras den organisatoriska lösningen för service på minoritetsspråket i de utvalda verksamheterna, instrument, resurser, personalens språkkunskaper etc. o Växelverkan mellan myndigheterna myndighetsspråket samt myndigheternas uppfattning om möjligheterna till intressebevakning på minoritetsspråket. Liknande utredningar i mindre skala har tidigare gjorts vid Soc&kom, bl.a. för språklagskommittén. 7

8 Verksamheterna o Invånarnas servicetillfredsställelse och påverkningsmöjligheter. Detta är den mest problematiska dimensionen bl.a. därför att klientuppgifterna vid åtminstone en del av verksamheterna är sekretessbelagda. S.k. exit poll-undersökningar (enkäter) under viss tid vid utvalda serviceenheter och focusgruppintervjuer vid verksamheter där den föregående metoden inte är möjlig. Förfarandet måste avgöras i samråd med ett antal utvalda serviceenheter. Funktionellt bör de verksamheter som analyseras i projektet representera centrala servicefunktioner ur medborgarsynpunkt. De skall även beakta olika former av klientrelationer. Dessa kan vara direkta (service) såväl som indirekta (övervakande och tillståndsgivande). Ytterligare skall verksamheterna ge en möjlighet att analysera administrativa relationer ur språklig synpunkt. Med hänvisning till det som sades om reformpolitiken framstår följande verksamheter inom regionalförvaltningen och de statliga lokalförvaltningen som centrala: o Arbetskraftsförvaltningen och företagsrådgivningen (särskilt TE-centralernas kundservice) o Skatteförvaltningen o Särskild fokus på samservicelösningar; medborgarkontor med bl.a. polisens tillståndstjänster, arbetsförvaltningen, skatteförvaltningen samt Folkpensionsanstaltens tjänster o Miljöcentralerna (miljötillstånd) o Län och landskap; gäller i första hand samarbetsrelationerna mellan myndigheterna i fråga om regional utveckling och grundläggande servicefunktioner Analysen genomförs i de tre finlandssvenska regionerna. Det exakta urvalet av serviceenheter bestäms efter att regelverket och styrningsmekanismerna analyserats. Projektets första fas gäller inte enbart den svenska servicen. Här granskas även den finskspråkiga servicen i områden med svensk majoritet. Fas II: De språkliga konsekvenserna av kommun- och servicestrukturreformen Den andra av projektet genomförs i huvudsak åren (strukturreformens tillämpningsperiod ). Härvidlag är projektet samtidigt ett särprojekt inom ramen för utvärderingsprogrammet för strukturreformen (Paras- ARTTU). Den analys som genomförs i projektets första fas ger den regionala kontexten för strukturreformens effekter. Urvalet Alla nya kommuner eller samarbetsområden kan självfallet inte analyseras. En viktig dimension i valet är språket. Urvalet bör innehålla områden där språkförhållandena påverkas (t.ex. till följd av ökat samarbete med finskspråkiga kommuner) respektive inte påverkas av reformen. I valet bör hänsyn även tas till den regionala strukturen (samarbetsförfarandet) i vidare bemärkelse (t.ex. Kimitoön i förhållande till Saloregionen eller Raseborg i förhållande till Lojoregionen). Samtidigt bör även urvalet i görligaste mån koordineras med utvärderingsprogrammet Paras-ARTTU. Dess 8

9 kommunurval är i skrivande stund inte helt fastslaget. Följande finlandssvenska områdens medverkan är bekräftad (även områden med relevans för det finlandssvenska): a) Sammanslagningskommuner: Vörå-Maxmo, Kimitoön, Salo-området (Lovisaområdet eller Raseborg kommer möjligen att ingå) b) Stadsregioner: Vasa-Korsholm, Åbo-Lundo c) Övriga kommuner (ej relevanta i detta sammanhang): Kyrkslätt, Sibbo I Svenskfinland är de större kommunsammanslagningar som beslutats eller planeras som bekant följande: Lochteå Karleby, Väståboland, Kimitoön, Raseborg och Lovisa ekonomiska regions kommuner. I Österbotten kommer samarbetsområdesförfarandet att få en än större betydelse än i de övriga finlandssvenska regionerna. Avsikten är att välja en ny kommun och ett samarbetsområde från respektive Österbotten, Åboland, och Nyland. Det innebär att projektets kärna kunde bestå av ca sex subregioner, vilket inte utesluter en geografiskt vidare analys av de regionala samarbetsmönstren om särskilda skäl finns. Huvudstadsregionens speciella problematik faller utanför projektets ram. Det slutliga urvalet fastställs när alla finlandssvenska lösningar är klara och sammansättningen i Paras-ARTTU är klar. Verksamheterna Verksamhetsmässigt är social- och hälsovården och utbildningssektorn strukturreformens kärnområden. Det är därför naturligt att även utvärderingen av reformens språkliga konsekvenser koncentreras till dessa. Det förefaller klart att behovet av kunskap om reformens språkliga konsekvenser kommer att vara större inom social- och hälsovården än på utbildningens område. Analysen kunde för dessa serviceområdens del särskilt fokusera: - Nätverken för hälsovårdens närenheter i de utvalda områdena - Kommunens skolnät och organiseringen av den utbildning (främst andra stadiet) som kommunen inte själv är huvudman för - Sjukvården (särskilt språkets betydelse i övergångarna mellan kommunen-primärvårdssamarbete-sjukvårdsdistrikt-miljondistrikt) För dessa verksamheters del skulle projektet innefatta: En kontinuerlig analys av verkställighetsplaner och beslut under tillämpningsperiodens gång samt en analys av förändringar i organiseringsform. Centrala frågor är därmed vilka organisatoriska lösningar som väljs för att garantera service på minoritetsspråket, personaloch resursförändringar, samarbetets med privata operatörer och den tredje sektorn samt förändringar i antalet serviceenheter. För utbildningsstrukturens och sjukvårdens del är en central fråga hur språket beaktas i planeringen och styrningen av de nya strukturerna. En analys av förändringar i växelverkan mellan myndigheterna som gäller förändringar i myndighetsspråket mellan kommunala och statliga/regionala enheter men särskilt de instrument som används i kommuninterna kontakter mellan områden med olika språkstruktur. Vad gäller strukturreformen innehåller den kommunikativa aspekten även en strategisk komponent som framförallt gäller utbildningens organisering i de nya kommunerna. D.v.s. hur påverkar områdesindelningen och förändringar i språkförhållandena den strategiska planeringen av utbildningsstrukturen? Hur beaktas den nya kommunstrukturen i planeringen och vad innebär det för den språkliga minoritetens påverkningsmöjligheter? 9

10 En analys av invånarnas handlingskapacitet. Analysen har två komponenter. Den första gäller förändringar i servicens tillgänglighet, och består i en analys av förhållandet mellan serviceenheternas placering och den språkliga minoritetens geografiska fördelning. Den andra gäller invånarnas servicetillfredsställelse och påverkningsmöjligheter. Förändringarna analyseras härvidlag genom en invånarundersökning som utförs i två repriser och samordnas med motsvarande invånarundersökningar i Paras-ARTTU, för vilka Institutionen för offentlig förvaltning vid Åbo Akademi ansvarar tillsammans med Kommunförbundet. Enligt de nuvarande planerna skulle den första invånarundersökningen därmed genomföras hösten 2008 (före) och den andra antingen hösten 2010 eller våren 2011 ( efter ). Avsikten är att för invånarundersökningarna engagera Språkbarometern vid Institutet för finlandssvensk samhällsforskning vid Åbo Akademi. De två undersökningarna bör givetvis vara riktade specifikt till de kommuner/samarbetsområden som väljs för projektet. Organisering och genomförande Samarbetsparter Organisatoriskt skulle alltså projektet genomföras i samarbete mellan Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet vid Helsingfors universitet (SSKH SO-RUM), Institutionen för offentlig förvaltning vid Åbo Akademi samt Åbo Akademi i Vasa, med ett koordineringsansvar vid SSKH. Skälen till en sådan organisering är två. Dels ger det en möjlighet att samla kompetensen vid finlandssvenska högskoleenheter i ett projekt av stort finlandssvenskt intresse. Dels måste analyserna i projektet delvis genomföras regionalt och därför är det en fördel att projektet har en institutionell förankring i de tre finlandssvenska regionerna. På sätt som närmare överenskoms mellan respektive parter är projektet berett att samarbeta med myndigheter och finlandssvenska institutioner med ett särskilt ansvar för servicens språkliga organisering, särskilt: Kommunförbundets svenska sekretariat (strukturreformen i Svenskfinland), Justitieministeriet, Delegationen för språkärenden (uppföljningen av språklagen), Utbildningsstyrelsen (omfattningen av undervisningen i nationalspråken) och Folktinget (språkkonsekvensbedömning). Om projektet inleds bör en ledningsgrupp med representanter för dessa enheter, Kulturfonden och forskningsinstitutionerna tillsättas. Projektet skulle samtidigt vara ett särprojekt i utvärderingsprogrammet för strukturreformen (Paras-ARTTU). ÅA och SSKH medverkar i programmet. Siv Sandberg och Stefan Sjöblom är medlemmar av programmets ledningsgrupp och forskargrupp. Bägge har medverkat i det tioåriga forskningsprogrammet KommunFinland 2004 under hela dess existens. Erland Eklund är medlem av forskningsprogrammet KARMA (växelverkan mellan stad och landsbygd, huvudansvar, Ruralia institutet, Helsingfors universitet). Inom ramen för utvärderingsprogrammet har ÅA (Sandberg) ett huvudansvar för det delprojekt som gäller demokrati och ledarskap (övriga medverkande; Kommunförbundet, SSKH), och SSKH (Sjöblom) ett huvudansvar för reformens språkliga konsekvenser (övriga medverkande; ÅA). Projektet skulle betjäna utvärderingsprogrammet genom att det även analyserar språkliga konsekvenser för den finska minoriteten i områden med svensk majoritet. Genom en samordning med de delprojekt som gäller demokrati och ledarskap respektive servicestrukturens förändring (huvudansvar; Kuopio universitet) skull det även i tillämpliga delar ge möjligheter till jämförelser över språkgränsen. 10

11 Resultat Vad gäller projektets resultat är antalet potentiella intressenter mycket stort. I tabell 1 summeras de huvudsakliga förväntade resultaten i anslutning projektets frågeställningar, och de parter som kan antas ha användning för resultaten. Tabell 1. Frågeställningar, förväntade resultat och potentiella intressenter. Frågeställning och förväntade resultat (I) Reformpolitikens och regleringens språkliga konsekvenser (regional och lokal, statlig nivå) a) En analys av reformpolitiken och regleringen inom utvalda serviceområden (typ av styrmedel, regleringens karaktär och nivå) Fas I: 2008 b) En analys av hur regleringen påverkar val av handlingsalternativ Fas I: 2008 (II) Förändringar i den språkliga servicen och dess orsaksfaktorer (regional och lokal, statlig nivå) a) En analys av förändringar i organiseringsformen för servicen på minoritetsspråket i de valda verksamheterna (instrument, tillgänglighet och omfattning, personal, språkkunskaper och utbildningsbehov) Fas I: 2008 b) En analys av växelverkan mellan myndigheterna på regional nivå (myndighetsspråk och intressebevakning) Fas I: 2008 c) Resultat av exit poll eller focusgrupp intervjuer med brukare i ett antal utvalda enheter (varierar enligt organiseringsform) Fas I: början av 2009 (III) Det administrativa Svenskfinland, del I (regional och lokal, statlig nivå) a) En summerande analys av den regionala variationen i den språkliga organisering (regelverket, organiseringsformer och deras konsekvenser (rapport över Fas I, våren 2009) b) Indikatorer för språkkonsekvensbedömning på basen av fas I (IV)Strukturreformens språkliga konsekvenser a) Kontinuerlig uppföljning av tillämpningsplaner och beslut i utvalda kommuner och samarbetsområden (mellanrapporter årsvis) b) Kontinuerlig analys av förändringar i organisatoriska lösningar, samarbetsformer, personal och resurser (mellanrapporter årsvis) c) Analys av förändringar i växelverkan mellan myndigheterna (tjänstemannaintervjuer/evt. enkät i två repriser; 2009 och 2011) d) Medborgarundersökning i två repriser (2008, 2011). (Rapporteras separat) e) Indikatorer för språkkonsekvensbedömning på basen av fas II (rapporteras kontinuerligt) f) Det administrativa Svenskfinland del II (Summerande analys av fas II, våren 2012) Potentiella intressenter a) Referensram för projektet: betjänar alla parter a. b) b) JM, delegationen för språkärenden Alla parter men särskilt: a) Utbildningsstyrelsen (omfattning, personal, språkkunskaper) b) JM (myndighetsspråket) a) Samtliga b) Kommunförbundet, Folktinget, JM (indikatorer) a) Kommunförbundet, Paras-ARTTU b) Samtliga c) Kommunförbundet, JM, Paras-ARTTU d) Samtliga e) Kommunförbundet, Folktinget, JM (indikatorer) f) Samtliga Det är givet att beröra myndigheter och verksamheter har fri tillgång till resultaten, och även förväntas kunna använda dem i utvecklandet av den språkliga servicen. De två faserna i projektet 11

12 avses även kunna bidra med indikatorer för språkkonsekvensbedömning. Det som i tabellen benämns analyser eller rapporter publiceras i regel elektroniskt, och distribueras även till alla berörda parter. Det sker kontinuerligt under projektets gång. Huvudrapporterna från projektets två faser publiceras även i bokform. Beträffande arbetsformerna är en kontinuerlig växelverkan med fältet central. Nedan har budgeterats för sex regionala seminarier och tre finlandssvenska seminarier, av vilka det första avses vara ett inledande idéseminarium för berörda parter och intressenter. Om projektet inleds utarbetas en detaljerad verksamhets- och publiceringsplan i samråd med dess ledningsgrupp. Dimensionering Projektorganisationen skulle bestå av två forskare (doktorandnivå) för tre år var (den ena placerad i Helsingfors, den andra i Åbo), samt en forskningsassistent i Vasa (deltid, totalt 2 år). Doktorander i Helsingfors respektive Åbo har vidtalats. De anställs så att projektaktiviteten kan upprätthållas under perioden Seniorforskarna i Helsingfors, Åbo och Vasa medverkar med ett huvudansvar för rapporteringen. Det sker inom ramen för tjänsten och utgör alltså universitetens egen finansieringsandel. För de undersökningar av surveytyp som behöver göras (i två omgångar 2008 och 2011) skulle Språkbarometern vid Institutet för finlandssvensk samhällsforskning i Vasa engageras. Helsingfors, Åbo och Vasa den 12 december 2007 Stefan Sjöblom Siv Sandberg Erland Eklund 12