Stockholm betalar 12,5 miljarder

Transkript

1 2012:4 ISSN Stockholms Handelskammares analys Stockholm betalar 12,5 miljarder Det kommunala skatteutjämningssystemet 2012 Förord Huvudstadsregionen är Sveriges tillväxtmotor. Den tillväxt som skapas i Stockholm sprider sig snabbt till andra större regioner. Tillväxt i Stockholm ger därför nya jobb i andra delar av Sverige. Fram till 2030 beräknas 40 procent av landets ekonomiska tillväxt skapas i huvudstadsregionen. Men för att regionen ska kunna hävda sig i den globala konkurrensen och fortsätta att vara landets lokomotiv krävs det att regeringen rensar bort tillväxthinder. Ett stort tillväxthinder för huvudstadsregionen är det komplexa och svårbegripliga kommunala skatteutjämningssystemet. Systemet innebär bland annat att kommuner som satsar på att vara eller bli attraktiva för företag och för ökad sysselsättning straffas genom minskade intäkter från eller ökade kostnader för utjämningssystemet. Stockholms läns kommuner och landsting bidrar under 2012 med 12,5 miljarder kronor netto till övriga landet, i stället för de 4,5 miljarder i bidrag som systemet ger sken av att regionen får. Stora vinnare i dagens utjämningssystem är södra Sverige. Anmärkningsvärt är att ekonomiskt starka kommuner som Malmö, Göteborg, Norrköping och Örebro i kronor räknat får de största bidragen. Malmö får hela 3,7 miljarder kronor och Göteborg 2,4 miljarder. För att möta de utmaningar som både utjämningssystemet och den svenska välfärden står inför bör regeringen reformera systemet från grunden. Nya lösningar måste beaktas utifrån att det gamla systemet inte måste bevaras. Inte minst måste tillväxtincitamenten i dagens system öka. De stora skillnaderna i förutsättningar mellan Sveriges kommuner kan utgöra skäl för någon form av utjämningssystem. Men ansvaret för systemet måste ligga på staten och inte som i dag ställa kommuner och landsändar mot varandra. Stockholm i maj 2012 Maria Rankka VD Stockholms Handelskammare

2 Innehåll Sammanfattning 3 Skatteutjämningssystemets utformning 5 Skatteutjämningssystemets avgifts- och bidragsströmmar 7 Skatteutjämningssystemet missgynnar Stockholms län 11 Skatteutjämningssystemet urholkar förutsättningarna för Stockholms tillväxt 15 Skatteutjämningen ett oöverskådligt lapptäcke 17 Skatteutjämningssystemets nya utmaningar 21 Skapa ett system som främjar tillväxt 23 Slutsatser 25 Handelskammarens förslag i korthet 26 Referenslista 27 2

3 Sammanfattning Utformningen av den kommunala skatteutjämningen har djupgående konsekvenser för förutsättningarna för företagande, kompetensförsörjning och individklimat i Stockholmsregionen. Stockholms län får endast 6 procent Länets totala utfall från utjämningssystemet(82 mdkr) uppgår till knappt 6 procent. Det kan sättas i relation till att 22 procent av Sveriges invånare bor i Stockholms län och att länet står för drygt 50 procent av de statliga direkta skatteinkomsterna betalar endast sex av Sveriges 290 kommuner en avgift till utjämningssystemet, varav fem är Stockholmskommuner. Länets kommuner erhåller tillsammans ett nettobidrag på 4,6 miljarder kronor (58,3 mdkr). Landstinget betalar samtidigt en nettoavgift på 80 miljoner kronor (23,7 mdkr). Utfallet i utjämningssystemet blir extra kännbart då regionen brottas med flera allvarliga kapacitetsbrister till följd av en stark befolkningstillväxt och underlåtna infrastruktursatsningar. Utjämningssystemet prioriterar en jämn resursfördelning framför en växande ekonomi. Stockholms län nettobetalar i realiteten 12,5 miljarder kronor Det nettobidrag på 4,5 miljarder ( kr/inv) som systemet gör sken av att länet erhåller handlar i realiteten om 12,5 miljarder kronor ( kr/inv) i dold nettobetalning till utjämningssystemet. Denna bild framträder när vi exkluderar ett beräknat generellt statsbidrag, enligt det som tidigare var ett separat delsystem med ett enhetligt belopp per invånare (den dolda inkomstutjämningsavgiften är inte synlig pga sammanslagningen av inkomstutjämningen och statsbidraget). Sedan 2005 har Stockholms län i snitt bidragit med 12 miljarder kronor netto per år till utjämningssystemet. Tabell 8. Stockholms läns kommuner och landstings sammanlagda nettoutfall i utjämningssystemet 2012, mdkr Fyra delsystem Utfall Exkl ett ber. generellt statsbidrag Skattat generellt statsbidrag - 16, Inkomstutjämningsbidrag 3,837 0,744 Inkomstutjämningsavgift -4,497-18, Kostnadsutjämningsbidrag 4,850 4,850 Kostnadsutjämningavgift -0,335-0, Strukturbidrag 0,002 0,002 Summa 3,857-13, Regleringsbidrag 0,621 0,621 Totalt 4,478-12,476 Anm. Det skattade generella statsbidraget som bryts ut från inkomstutjämningen uppgår till kr/inv bland kommunerna och för landstingen till kr/inv. Inom delsystemet för inkomstutjämning nettobetalar Stockholms län egentligen 17,6 miljarder kronor i stället för 640 miljoner kronor. Enligt systemet är det endast tolv av landets kommuner som betalar en inkomstutjämningsavgift. Men i enlighet med det tidigare gällande systemet, är det lika många som i det gamla totalt 57 kommuner. Inkomstutjämningens uppgift är att utjämna skillnader i skattekraft, inte att utjämna det generella statsbidraget. Skatteutjämningssystemet är tillväxthämmande Utjämningen är mycket långtgående. Det gäller framför allt delsystemet för inkomstutjämning. En skillnad i skattekraft på ca kronor per invånare och kronor i skatteintäkter mellan landets två kommuner med högst respektive lägst skattekraft minskar till ca kronor per invånare efter inkomstutjämning. En alltför långtgående skatteutjämning motverkar tillväxt eftersom resultaten av tillväxtfrämjande satsningar ofta leder till ett minskat bidrag eller en ökad 1 Statlig inkomstskatt förvärvsinkomster, statlig inkomstskatt kapitalinkomster, statlig fastighetsskatt och allmänna egenavgifter, hushåll och företag Taxeringsutfallet

4 avgift i de olika delsystemen. Därmed belönas inte kommuner som satsar på företagande, nya invånare och tillväxt. Den parlamentariska utredning som presenterades våren 2011 tar sig tyvärr inte an systemets incitamentsförsvagande effekter. Därtill innebär utredningens förslag, om det träder i kraft, en nettoförsämring för Stockholms kommuner med en dryg miljard kronor. Efter inkomstutjämningen får alla kommuner i stort sett samma skattekraft. Malmö och Göteborg tar emot störst utjämningsbidrag I dagens utjämningssystem är södra Sverige stora vinnare även om Norrlandskommunerna tar emot högst utjämningsbidrag per invånare. Malmö, Göteborg, Botkyrka och Norrköping får i kronor räknat de största bidragen. Malmö får hela 3,7 miljarder kronor från utjämningssystemet 2012 och Göteborg 2,4 miljarder kronor. Ekonomiskt starka och expansiva regioner erhåller stora bidrag. Utjämningssystemet är varken ändamålsenligt eller hållbart Utjämningssystemet står inför flera utmaningar som kommer att innebära ökade ekonomiska påfrestningar. En växande andel äldre i befolkningen kommer att sätta press på utjämningssystemet med ökade kostnader för sjukvård och äldreomsorg, samtidigt som skattekraften minskar. Därtill finns regionala obalanser mellan växande och krympande kommuner och den nya ekonomiska geografin för tillväxt med koncentration till regioner med stora och kontaktrika lokala marknader. En framskrivning av dagens system till 2030 visar att Stockholmskommunernas nettobidrag 2012 på 4,6 miljarder kronor år 2030 kommer att motsvara en nettoavgift på 12,3 miljarder kronor. Det motsvarar en försämring med ca 17 miljarder jämfört med i dag och en dold nettoavgift på cirka miljarder. Utjämningssystemet är varken ändamålsenligt eller hållbart för framtiden. Avskaffa nuvarande skatteutjämningssystem Det är hög tid att regering och riksdag avskaffar utjämningssystemet och inför ett helt nytt system, där staten tar det finansiella ansvaret för de tunga och mest kostnadskrävande välfärdsuppgifterna. Kommuner som inte klarar sig på egen hand bör få understöd från staten i stället för från andra kommuner. För staten handlar det om en kostnad på knappt 5 miljarder kronor att avskaffa dagens system. Det eviga lappandet och lagandet av ett utjämningssystem som i grunden är felkonstruerat kan inte fortsätta. In United States, we don t support villages. We support people. (Joseph Stiglitz, amerikansk nationalekonom och nobelpristagare, i en diskussion om det svenska skatteutjämningssystemet). 4

5 Skatteutjämningssystemets utformning Figur 1. Bidrags- och avgiftsflöden i utjämningssystemet för kommuner och landsting, 2012 Kommuner och Landsting Inkomstutjämningsbidrag, 81,6 mdkr Staten Inkomstutjämningsavgift, 4,6 mdkr Kostnadsutjämningsavgift, 8,0 mdkr Källa: SCB. Statens bidrag, 82,0 mdkr Strukturbidrag, 2,2 mdkr Kostnadsutjämningsbidrag, 8,1 mdkr Regleringsbidrag kommuner, 4,7 mdkr Regleringsavgift landsting, 1,8 mdkr I Sverige ansvarar kommuner och landsting för större delen av den offentligt finansierade välfärden, som skola, sjukvård och äldreomsorg. Ur ett internationellt perspektiv är det en hög grad av decentralisering. Olikheter i kommunernas skatteunderlag, befolkningens åldersstruktur och geografiska förhållande är exempel på omständigheter som gör att de ekonomiska förutsättningarna att klara dessa uppgifter skiljer sig åt. Sverige har därför ett skatteutjämningssystem för att ge landets kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att kunna ge sina invånare en likvärdig service. Skillnader i vald servicenivå, avgiftssättning och effektivitet mellan kommunerna ska återspeglas i kommunalskatten och inte bero på strukturella faktorer. Det innebär att ett antal kommuner och landsting får bidrag från andra kommuner och staten medan andra får betala en avgift. Det nuvarande utjämningssystemet trädde i kraft 2005 men har sina rötter i 1996 års system. Sverige har i själva verket haft någon form av regional utjämning under större delen av 1900-talet. Dagens system består av ett system för kommunerna och ett för landstingen. De består i sin tur av fyra olika delar 2 inkomstutjämning utjämnar skillnader i skattekraft kostnadsutjämning utjämnar strukturella kostnadsskillnader strukturbidrag bidrag av regionalpolitisk karaktär regleringsbidrag/avgift styrinstrument, lika stort belopp per invånare. Staten tillför utjämningssystemet 82 miljarder kronor i statligt anslag för inkomståret Beloppet som omfördelas mellan kommunerna uppgår till 58,3 miljarder kronor och mellan landsting fördelas 23,7 miljarder. I figuren ovan visas systemets bidrags- och avgiftsströmmar. Kort om de olika delsystemen I inkomstutjämningen utjämnas skillnader i skatteinkomster (skattekraft) mellan kommuner och mellan landsting. Inkomstutjämningsbidraget beräknas utifrån skillnaden mellan faktiskt skatteunderlag och ett garanterat skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av landets genomsnittliga skattekraft (fr o m 2012 gäller detta även för landstingen som tidigare hade en nivå på 110 procent). Kommuner 2 Fem delsystem till och med 2010 då även ett införandebidrag ingick i systemet det avsåg omläggningskompensation för stora bidragsbortfall,

6 Tabell 1. Kostnadsutjämningens delmodeller Kommunernas kostnadsutjämning Landstingens kostnadsutjämning Förskoleverksamhet- och skolbarnomsorg Hälso- och sjukvård Förskoleklass och grundskola Löner (2008) Gymnasieskola Befolkningsförändringar Individ- och familjeomsorg Kollektivtrafik gemensam med kommunerna 1 Barn och ungdom med utländsk bakgrund Äldreomsorg Befolkningsförändringar Bebyggelsestruktur Löner (2008) Kollektivtrafik gemensam med landstinget 1 1 Stockholms län: kommunerna står för 40 procent och landstinget för 60 procent. och landsting vars skatteunderlag understiger dessa nivåer erhåller ett bidrag, medan de som har en skattekraft som överstiger dem betalar en avgift till staten. 3 Inkomstutjämningen fördelar även det statliga bidraget, sedan den 2005 slogs ihop med det generella statsbidraget. I kostnadsutjämningen utjämnas kostnader som kommunen inte själv kan påverka på grund av strukturella skillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika. Till exempel är behovet av äldreomsorg större i kommuner med en hög andel äldre invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar. Till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen ofta drivs i mindre klasser och att eleverna i större utsträckning behöver skolskjuts. Rent praktiskt beräknas kostnadsutjämningen så att kommuner med en gynnsam struktur får betala en avgift medan kommuner med en ogynnsam struktur får ett bidrag. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, då summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra. Systemet för kostnadsutjämning är mycket komplext och bygger på ett antal delmodeller för olika verksamhetsområden där standardkostnader beräknas enligt olika kriterier. Inom de olika delmodellerna omfördelas större belopp än på total nivå. (Tabell 1) Strukturbidrag går till kommuner som tyngs av strukturella kostnader av regionalpolitisk karaktär. Bidraget bygger på standardkostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för svagt befolkningsunderlag (delar som tidigare ingått i kostnadsutjämningen). För att staten ska kunna sätta en gräns för det belopp man önskar tillföra utjämningssystemet innehåller systemet även ett regleringsbidrag och en regleringsavgift som utgår med ett enhetligt belopp per invånare. Utfallet av utjämningen 2010 och 2011 påverkades i hög grad av stora regleringsbidrag men i år har vi en återgång till mer normala förhållande. 4 3 För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet år 2003 (90 procent för landstingen) och för avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån 85 procent av medelskattesatsen. Inkomstutjämning = (garanterad skattekraft egen skattekraft) x länsvis skattesats uppgick regleringsbidraget till hela 17,2 miljarder kronor tillföljd av bland annat den ekonomiska krisen som tvingade staten att tillföra medel till kommuner och landsting. Men det var också ett resultat av kompensation för pensionärernas skattesänkning (det höjda grundavdraget), på 7,5 miljarder kronor. 6

7 Skatteutjämningssystemets avgifts- och bidragsströmmar Utfallen av bidrags- och avgiftsströmmarna i utjämningssystemets olika delar varierar kraftigt mellan landets kommuner och landsting. En kommun/landsting kan vara bidragstagare i ett delsystem och betala avgift i ett annat. I detta kapitel visas i stora drag hur betalningsströmmarna fördelas över landet, uppdelat efter det totala utfallet 5 i utjämningssystemet. REGIONAL FÖRDELNING Södra Sverige får störst bidrag En grov indelning av Sverige i fyra regioner visar att södra Sverige i antal kronor får mest från utjämningssystemet 2012, 41,8 miljarder kronor följt av norra Sverige med 20,1 miljarder kronor. Stockholm är den region som erhåller minst, 4,5 miljarder kronor. Det totala bidragsflödet illustreras tydligt i diagrammet nedan. Diagram 1. Sammantaget utfall i utjämningssystemet, kommun och landsting per landsdel 2012 Miljarder kronor 45 Landsting 40 Kommun Stockholms län Källa: SCB och SKL. Östra Sverige exkl Sthlms län Södra Sverige Norra Sverige Norra Sverige erhåller störst bidrag per invånare Räknat efter antalet invånare blir bilden en annan. I kronor per invånare får norra Sverige störst tillskott från utjämningssystemet, kronor per invånare följt av södra Sverige med kronor per invånare. Stockholms län tar emot minst, kronor per invånare. 6 Diagram 2. Sammantaget utfall i utjämningssystemet per invånare, kommun och landsting per landsdel 2012 Tusental kronor per invånare Landsting Kommun Stockholms län Källa: SCB och SKL. Östra Sverige exkl Sthlms län Södra Sverige Norra Sverige LANDSTINGSNIVÅ Västra Götaland erhåller störst bidrag Systemet för utjämning mellan landstingen fungerar ungefär som det mellan kommunerna får 20 landsting ett bidrag från utjämningssystemet och Stockholms län betalar, som enda landsting, en avgift på ca 80 miljoner kronor. Det finns stora skillnader mellan landstingen. Västra Götaland får mest från utjämningssystemet, 4,5 miljarder kronor, att jämföra med Stockholm som betalar 80 miljoner kronor. Per invånare erhåller landstinget i Västra Götaland kronor jämfört med Stockholms avgift på 38 kronor per invånare. 5 Dvs. den slutgiltiga totalsumman av utfallen i respektive delsystem, dvs. inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag och regleringsbidrag/ avgift. Bidragen eller avgiften räknas ut i kronor per invånare och multipliceras därefter med befolkningen i respektive kommun och landsting. 6 Den dolda avgiften, (när ett uppskattat generellt statsbidrag uppskattas enligt systemet före 2005), som belyses längre fram i rapporten, motsvarar kronor per invånare i Stockholms län och kan jämföras med bidraget på kronor per invånare som systemet ger sken av. 7

8 Tätt efter kommer Region Skåne med ca 4,2 miljarder kronor och Östergötland med 1,4 miljarder i bidrag. Tabell 2. De fyra landsting som erhåller mest i utjämningssystemet och landstinget som betalar, 2012 Totalt utfall, mkr Bidrag kr per inv. Västra Götaland Skåne Östergötland Jönköping Stockholm Källa: SCB. KOMMUNNIVÅ Danderyd och Solna betalar högst avgift Malmö och Göteborg får störst bidrag 2012 är enbart sex kommuner nettobetalare i den kommunala skatteutjämningen samtidigt som 284 kommuner är bidragstagare. Fem av de avgiftsbetalande kommunerna återfinns i Stockholms län. Danderyd betalar högst avgift till utjämningssystemet, 395 miljoner kronor följt av Solna och Täby som betalar 326 miljoner respektive 315 miljoner kronor. (Tabell 3) Netto erhåller Stockholmskommunerna sammanlagt 4,6 miljarder kronor från utjämningssystemet, eller motsvarande ca 8 procent av det statliga anslaget till kommunsektorn. Det finns även Stockholmskommuner bland de stora bidragstagarna, Botkyrka och Södertälje får 1,2 miljarder kronor respektive 1,1 miljard kronor. Stockholm överraskar jämfört med Då var staden den största nettobetalaren till systemet med 813 miljoner kronor, men i år får staden ett bidrag på 240 miljoner kronor. Det förklaras till stor del av regleringspostens förändring. 7 Störst bidrag i kronor räknat erhåller Malmö, Göteborg, Botkyrka och Norrköping. Malmö tar emot hela 3,7 miljarder kronor i bidrag från utjämningssystemet. 8 Göteborg får 2,4 miljarder kronor samtidigt som Botkyrka och Norrköping erhåller 1,2 respektive 1,1 miljard kronor i bidrag. Stora bidragstagare är även Södertälje, Eskilstuna, Örebro, Helsingborg, Borås, Västerås, Jönköping, Kristianstad och Linköping som i antal invånare tillhör landets största kommuner. Befolkningens storlek har inverkan på det totala utfallets storlek. Intressant är dock att majoriteten av kommunerna som betalar till utjämningssystemet har ett betydligt lägre invånarantal än de kommuner som erhåller störst bidrag. (Tabell 4) Starka ekonomiska regioner gynnas framför glesbygd De stora utjämningsbidragen till kommuner i landets mest expansiva regioner förklaras i hög grad av att de har ett relativt svagt skatteunderlag i förhållande till Stockholmskommunerna. Ogynnsamma strukturella faktorer spelar en mindre roll för utfallet. Tabell 3. Kommunerna som betalar avgift till utjämningssystemet och de som får lägst bidrag 2012, totalt utfall Totalt utfall, mkr Avgift/bidrag kr per inv. Bidrag kr per inv. till resp. landsting Danderyd Solna Täby Lidingö Vellinge Nacka Tjörn 0, Trosa Lomma Nykvarn Vaxholm Oxelösund Bollebygd Ekerö Källa: SCB. 7 En bidragande förklaring är regleringsposten som gått från en avgift på 490 kr /inv 2009 till ett bidrag 2012 på 499 kr/inv. Det ger stor inverkan. Därtill har staden årligen ökat med nära invånare de senaste åren vilket också ger följdverkningar. 8 Malmöregionen påverkas negativt av pendlingen över Öresund på grund av rådande skatteavtal mellan Sverie och Danmark som är mer förmånligt för danskarna. Detta missförhållande tas upp i den senaste offentliga utredningen som förordar att det nordiska skatteavtalet ska tas upp till omförhandling försvann lönesummor på totalt 12,5 miljarder kronor till våra nordiska grannländer, varav 6,7 miljarder till Danmark. 8

9 Tabell 4. De kommuner som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet 2012, totalt utfall Totalt utfall, mkr Bidrag kr per inv. Bidrag kr per inv. till resp. landsting Malmö Göteborg Botkyrka Norrköping Södertälje Eskilstuna Örebro Helsingborg Borås Västerås Jönköping Kristianstad Linköping Källa: SCB. I diagram 3 illustreras den totala utjämningen per invånare i de fyra kommuner som tar emot störst bidrag respektive betalar högst avgift när utjämningen mellan landstingen lagts till. Skillnaden mellan Danderyd och Malmö uppgår då till kronor per invånare och mellan våra stora kommuner Stockholm och Malmö till kronor. 9 Gapet blir än större om jämförelsen görs mellan kommunerna som betalar respektive mottar mest per invånare, Danderyd och Sorsele, en skillnad på drygt kronor. Diagram 3. Total skatteutjämning (kommuner och landsting) per invånare för de fyra kommuner som betalar respektive erhåller mest i totalt utfall, 2012 Malmö Botkyrka Norrköping Göteborg Solna Täby Lidingö Landsting Danderyd Kommun Tusental kronor per invånare Källa: SCB. Anm. Landstingens bidrag är inkluderade och uppgår till: Skåne kr/ inv, Västra Götaland kr/inv och Östergötland kr/inv. Stockholms avgift uppgår till 38 kr/inv. Per invånare betalar Danderyd högst avgift och Sorsele erhåller störst bidrag Skatteutjämningen fördelad efter antalet invånare ger ett annat utfall än räknat i totalt antal kronor, framför allt bland kommunerna som tar emot bidrag. Danderyd betalar en utjämningsavgift på motsvarande kronor per invånare till systemet medan kommun invånarna i Lidingö och Täby betalar motsvarande kronor respektive kronor per invånare. (Tabell 5) Det finns tydliga gemensamma drag bland kommunerna som per invånare betalar avgift till utjämningssystemet. Samtliga är förortskommuner med hög skattekraft. Fem av sex kommuner finns i Stockholms län. En förklaring till att det framför allt är Stockholmskommuner som betalar till systemet är att regionen har haft en såväl starkare produktivitets- som sysselsättningstillväxt jämfört med övriga landet. Detta har medfört att skattekraften och befolkningsmängden har ökat, vilket i sin tur har ökat avgifterna till systemet. Innevarande år har endast tolv kommuner, varav tio i Stockholms län, en skattekraft som ligger i nivå eller över den garanterade på 115 procent av landets genomsnittliga nivå. Norrlandskommunerna erhåller störst bidrag per invånare. I Sorsele kommun uppgår bidraget till kronor per invånare och i Dorotea och Åsele till kronor respektive kronor. Det som utmärker de största bidragskommunerna, i kronor per invånare räknat, är att de är glesbygdskommuner med en negativ befolkningsutveckling och ligger i något av de tre nordligaste länen. De stora bidragskommunerna präglas av hög arbetslöshet, låg andel högutbildad arbetskraft och ett lokalt näringsliv som kännetecknas av en tydlig dominans av branscher med tillväxtproblem. Det är dock inte bidragen till Norrlandskommunerna som tynger utjämningssystemet utan bidragen till ett antal stora kommuner i södra och mellersta Sverige. 9 Stockholms stad erhåller 278 kronor per invånare i bidrag och betalar 38 kronor per invånare till landstingsutjämningen. 9

10 Tabell 5. De fem kommuner som betalar/erhåller mest i kronor per invånare i utjämningssystemet, 2012 Avgift/bidrag kr per inv. Totalt utfall, mkr Avgift/bidrag kr per inv. till resp. landsting Danderyd Lidingö Täby Solna Vellinge Sorsele Dorotea Åsele Övertorneå Vilhelmina Källa: SCB. Tabell 6. De län som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet 2012, uppdelat på kommuner och landsting, mkr Län Kommuner Landstinget Totalt utfall Kr per inv. Skåne Västra Götaland Östergötland Stockholm Jönköping Örebro Källa: SCB. Exempelvis motsvarar Malmö kommuns bidrag på 3,7 miljarder kronor lika mycket som Västerbotten och Västernorrlands 22 kommuner tillsammans får i bidrag. Länen som totalt sett erhåller störst utjämningsbidrag Tabellerna 6 och 7 ger en övergripande bild över de län som erhåller störst utjämningsbidrag totalt och per invånare och hur uppdelningen ser ut på kommuner respektive landsting. Tabell 7. De län som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet (kommuner och landsting) per invånare 2012 Län Kronor per invånare Jämtland Gotland Norrbotten Västerbotten Värmland Örebro Riket exkl Stockholm Riket Stockholm Källa: SCB. Södra Sverige erhåller mest från utjämningssystemet och Stockholm får minst. I år är endast sex kommuner nettobetalare i skatteutjämningen, varav fem återfinns i Stockholms län. Störst bidrag i kronor räknat erhåller Malmö, Göteborg, Botkyrka och Norrköping. Malmö tar emot hela 3,7 miljarder kronor i bidrag och Göteborg 2,4 miljarder kronor. Stora bidragstagare är även Södertälje, Eskilstuna, Örebro, Helsingborg, Borås, Västerås, Jönköping, Kristianstad och Linköping. De höga bidragen förklaras till stor del av att dessa kommuner har ett relativt lågt skatteunderlag i förhållande till Stockholms län och inte på ogynnsamma strukturella faktorer. Per invånare erhåller Sorsele störst bidrag med kronor per invånare och Danderyd betalar en avgift på kronor per invånare. Det är inte bidragen till Norrlandskommunerna som tynger utjämningssystemet utan bidragen till ett antal stora kommuner i södra och mellersta Sverige. Bland landstingen erhåller Västra Götaland och Skåne störst bidrag, med 4,5 respektive 4,2 miljarder kronor. Stockholm betalar samtidigt en avgift på 90 miljoner kronor. 10

11 Skatteutjämningssystemet missgynnar Stockholms län De löpande förändringarna av utjämningssystemet genom åren medför svårigheter att jämföra utfallen över tid. Ett sätt att skapa en övergripande bild av utvecklingen i utjämningssystemet är att titta på hur Stockholms läns bidragsandel av det totala utfallet har utvecklats genom åren. Ett annat sätt är att beräkna ett fiktivt generellt statsbidrag för 2012 i enlighet med systemet Resultaten visar tydligt att Stockholms län får en omotiverat liten del av den totala utjämningskakan. Länets andel av de totala utjämningsbidragen motsvarar knappt 6 procent. Länets andel av de totala utjämningsbidragen är lägre jämfört med det gamla skatteutjämningssystemet (i genomsnitt ca 10 procent/år). Länets faktiska nettobetalning till utjämningssystemet då vi exkluderar ett beräknat generellt statsbidrag (den dolda inkomstutjämningsavgiften som inte är synlig på grund av sammanslagningen av det generella statsbidraget och inkomstutjämningen), ligger i år i nivå med den årliga faktiska genomsnittskostnaden i det gamla systemet. STOCKHOLMS ANDEL AV UTJÄMNINGSSYSTEMET Nettoutfallet har inte förbättrats sedan reformen 2005 endast 6 procent Med 22 procent av Sveriges befolkning missgynnas Stockholmsregionen kraftigt av utjämningssystemet. Stockholms läns totala andel av de statliga bidragen till kommuner och landsting inom ramen för systemet uppgår till knappt 6 procent. Ett utjämningsbidrag i paritet med befolkningens storlek hade uppgått till 18 miljarder kronor att jämföra med dagens utjämningsbidrag på 4,5 miljarder kronor. Som vi kan utläsa av diagram 4 uppgick Stockholms läns landsting och kommunernas andel av det totala utfallet i utjämningssystemet till drygt tio procent i Diagram 4. Stockholms läns landsting och kommuners andel av den totala skatteutjämningen och andel av Sveriges befolkning, Procent Andel av utjämningen Andel av befolkningen Exkl. regleringsbidraget Anm har en extra stapel som visar länets andel av utjämningssystemet, knappt 3 procent, när det årets stora regleringsbidrag exkluderats från utjämningssystemet. Den visas även för Källa: SCB. slutet av 1990-talet. Därefter följde en minskning orsakad av förändringar i delsystemet för kostnadsutjämning år 2000 som totalt sett missgynnade länet. Den kraftiga försämringen mellan 2002 och 2003 beror på omläggning av det så kallade kommunkontosystemet 10 som ökade länets genomslag som nettobetalare efter en stor sänkning av det generella statsbidraget. Minskningen mellan 2007 och 2008 beror bland annat på avskaffandet av den statliga fastighetsskatten och införandet av en kommunal avgift. Det reducerade det statliga anslaget och påverkade därmed länets andel av det totala utjämningsbidraget. Det förbättrade utfallet för länet hänger bland annat samman med de extra anslag som staten tillfört för att lindra för inkomstbortfallen av den ekonomiska krisen. De har utgått med ett lika stort belopp per invånare. Det har gynnat kommuner och landsting med ett stort antal invånare samtidigt som också minskade skatteinkomster och ökade understöd slog hårt mot den kommunala budgeten. Det gäller 10 Finansieringen av omläggningen av det så kallade kommunkontosystemet (som innebär en generell avdragsrätt för kommunerna för all ingående moms) från och med 2003 genomfördes genom en betydande sänkning av det generella statsbidraget, i stället för att kommunerna betalade en avgift. 11

12 även för det höjda grundavdraget för pensionärerna som kompenserades fullt ut genom utjämningssystemet samtidigt som skatteinkomsterna minskade i kommunerna. Förespråkare av utjämningssystemet har hävdat att Stockholmsregionen har fått ett mycket bättre utfall sedan nuvarande system infördes. Så är inte fallet. Stockholmskommunerna missgynnas fortfarande trots att vissa förbättringar ägt rum. 11 Om man bortser från omläggningen av kommunkontosystemets stora genomslag 2003 och 2004 är länets andel 2012 mindre jämfört med det tidigare systemet och tyder på att Stockholmskommunernas finansieringsbörda ökat. STOCKHOLMS ANDEL AV DET STATLIGA UTJÄMNINGSBIDRAGET, NEDBRUTET PÅ KOMMUN- OCH LANDSTINGSNIVÅ Stockholms län får endast 6 procent av det statliga anslag som tillförs utjämningssystemet Stockholmskommunerna får 8 procent av det statliga anslaget Fem Stockholmskommuner (av totalt sex betalande i landet) betalar en avgift till utjämningssystemet innevarande år och 21 mottar ett bidrag. Sammantaget erhåller Stockholmskommunerna nära 4,6 miljarder kronor netto i utjämningsbidrag. Det motsvarar en andel på 8 procent av de totala skatteutjämningsbidragen på kommunnivå. Det kan ställas i relation till att 22 procent av landets befolkning bor i Stockholms län. En betydande del av det statliga anslaget syftar till att kompensera kommunerna och landstingen för de välfärdsuppgifter som staten ålagt dem. Landstingets andel av statens anslag är svagt negativ I utjämningen mellan landstingen (23,7 mdkr) betalar Stockholms län ett utjämningsbidrag på 80 miljoner kronor och bidrar därmed till det statliga anslaget. Det är ändock en betydande förbättring jämfört med utjämningsavgiften 2009 då Stockholm betalade en avgift på 1,3 miljarder kronor. Förbättringen förklaras till stor del av att anslaget till landstingen ökat med fyra miljarder kronor. Västra Götalands landsting mottar samtidigt 4,5 miljarder, eller motsvarande 19 procent av det statliga anslaget, tätt följt av landstinget i Skåne med 4,2 miljarder kronor, eller 18 procent. Sammantaget motsvarar länets utfall i utjämningssystemet knappt 6 procent av de 82 miljarder som staten tillför systemet. Länets kommuner får motsvarande 8 procent av utjämningen mellan kommunerna och landstinget betalar en avgift inom sitt system. Den svaga utvecklingen av länets andel av utjämningsbidragen visar att Stockholms län missgynnas av utjämningssystemet. Sammantaget betalar invånarna i Stockholms län (till utjämningen mellan kommuner och landsting) netto en utjämningsavgift på ca kronor per person jämfört med kronor i övriga riket. Invånarna i Skåne och Västra Götalands län erhåller respektive kronor per person. Högst bidrag erhåller Jämtlands län med kronor per person. STOCKHOLMS LÄN BIDRAR MED 12,5 MILJARDER I DOLD NETTOBETALNING Dold avgift om det generella statsbidraget exkluderas I realiteten bidrar Stockholms län med 12,5 miljarder kronor i dold nettobetalning 12 till utjämningssystemet Denna bild framträder när ett beräknat generellt statsbidrag exkluderas (eftersom det tidigare utgick med lika stort belopp per invånare för uppgifter staten ålagt kommunerna). 12,5 miljarder kronor kan ställas i relation till länets bidrag på 4,5 miljarder kronor. Det är i nivå med den årliga dolda genomsnittsbetalningen sedan 2005 då dagens system trädde i kraft. Vid jämförelse av de två systemen ligger den årliga genomsnittsbetalningen i nuvarande system 3 miljarder högre än i det före Detta resultat framträder när 11 Pga en viss sänkning av kompensationsgraden för kommuner över den garanterade skattekraften (från 95 procent till 85 procent) och förbättringar i kostnadsutjämningen (framför allt: kompen sation för kraftiga befolkningsökningar, löner i den kommunala verksamheten och för lokalhyror). 12 Stockholms Handelskammare (Inregia). Skärpt beskattning av Stockholmsregionen. Här exkluderades det generella statsbidraget från utjämningssystemet för att visa på hur mycket Stockholm faktiskt betalade netto till systemet. 12

13 det generella statsbidraget exkluderats för perioden liksom ett skattat 13 fiktivt generellt statsbidrag för perioden beräknats. Detta trots ett kraftigt förbättrat utfall för Stockholmskommunerna inom delsystemet för kostnadsutjämning 14 och trots det förbättrade utfallet för länet tillföljd av den konjunkturellt betingade ökningen av anslagen. Diagram 5. Stockholms läns totala kostnad för utjämningssystemet när det generella statsbidraget exkluderats liksom en motsvarighet beräknats för Miljarder kronor Nuvarande system Tidigare system Exkl. regleringsbidrag Källa: SCB och egna beräkningar. Sedan 2005 bidrar invånarna i Stockholms län årligen med 12 miljarder kronor netto i dold avgift till utjämningssystemet. Det är årligen 3 miljarder mer än i systemet Dold statsbidragsreduktion via delsystemet för inkomstutjämning Att Stockholms län har en dold betalning till utjämningssystemet inom delsystemet för inkomstutjämning medför att länet sammantaget går miste om statsbidrag. Sammanslagningen av delsystemet för inkomstutjämning och det generella statsbidraget har resulterat i omfördelningseffekter. Det beror på att det generella statsbidraget 15 används till att finansiera den höjda garantinivån. Acceptansen för att gå miste om statsbidraget verkar vara större än att betala en avgift, även om avgiften i huvudsak betalas med ett erhållet statsbidrag. 16 Dold inkomstutjämningsavgift på 17,6 miljarder kronor netto Innevarande år förefaller det som om det endast är tolv av Sveriges kommuner som betalar en avgift inom delsystemet för inkomstutjämning, varav tio är Stockholmskommuner. Efter en uppskattning av ett fiktivt generellt statsbidrag i enlighet med systemet (lika stort per invånare) visar våra beräkningar att det i dag är 57 kommuner som betalar en inkomstutjämningsavgift enligt det gamla systemets definition (varav 20 är Stockholmskommuner). Det är lika många som i det tidigare systemet och kan jämföras med de tolv kommuner som enligt dagens system betalar en avgift. Tabell 8. Stockholms läns kommuner och landstings sammanlagda nettoutfall i utjämningssystemet 2012, mdkr Fyra delsystem Utfall Exkl ett ber. generellt statsbidrag Skattat generellt statsbidrag - 16, Inkomstutjämningsbidrag 3,837 0,744 Inkomstutjämningsavgift -4,497-18, Kostnadsutjämningsbidrag 4,850 4,850 Kostnadsutjämningavgift -0,335-0, Strukturbidrag 0,002 0,002 Summa 3,857-13, Regleringsbidrag 0,621 0,621 Totalt 4,478-12,476 Anm. Det skattade generella statsbidraget som bryts ut från inkomstutjämningen uppgår till kr/inv bland kommunerna och för landstingen till kr/inv. 13 Då många förändringar av utjämningssystemet skett löpande försvåras jämförelser över tid. Ett sätt är dock att göra en grov uppskattning av hur kostnaden för Stockholmsregionen utveck lats sedan det nya systemet infördes. Det kan göras genom en uppskattning av ett fiktivt generellt statsbidrag som är lika stort per invånare för samtliga kommuner för de välfärdsuppgifter som staten ålagt dem. 14 Stockholms län erhåller netto 4,5 miljarder kronor i kostnadsutjäm ningsbidrag inkomståret 2012 (7 miljoner kronor 2004). Den kraftiga förbättringen förklaras bland annat av olika justeringar och ett reducerat antal delmodeller 2005 i delsystemet för kost nadsutjämning. Det beror även på vissa förändringar i systemet, som större hänsyn till befolkningsökningar, kompensation för högt lönekostnadsläge och lokalhyror (gäller ej landstingen). Dessutom har länets utfall i delmodellen för kollektivtrafik förbättrats betyd ligt. Att vissa delar i kostnadsutjämningen flyttats över till delsys temet för strukturbidrag (2,2 mdr) bidrar säkerligen också till ett förbättrat utfall för Stockholmsregionen. Inte minst sker ökningen från en mycket låg nivå. Fortfarande missar dock systemet för kostnadsutjämning att ta hänsyn till olika strukturkostnader. Inom till exempel delmodellen för Individ- och familjeomsorg tas inte hänsyn till flera faktorer som är storstadsspecifika (andelen psykiskt sjuka och vissa invandrarrelaterade faktorer) och ger kostnader betydligt över riksgenom snittet. Under decennier missgynnades Stockholmsregionen rejält i kostnadsutjämningen som då inte tog hänsyn till flera centrala storstadsspecifika kostnader. 15 Generella bidrag som tidigare utgick som kompensation för de stora välfärdsuppgifter som ålagts kommuner och landsting. 16 Ernst Jonsson, Inkomstutjämningen mellan kommuner bidrar den till att fiskal rättvisa uppnås? 13

14 Tabell 9. Nettoutfallet 2012 uppdelat efter länets 26 kommuner och landsting Stockholms kommuner Stockholms läns landsting Fyra delsystem Utfall Dold Utfall Dold Skattat generellt statsbidrag - 11,484-5, Inkomstutjämningsbidrag 3,837 0, Inkomstutjämningsavgift -4,109-12,499-0,388-5, Kostnadsutjämningsbidrag 4,136 4,136 0,714 0,714 Kostnadsutjämningsavgift -0,335-0, Strukturbidrag 0,002 0, Summa 3,532-7,952 0,326-5, Regleringsbidrag 1,027 1,027-0,406-0,406 Totalt 4,559-6,925-0,080-5,551 Tabell 10. Inkomstutjämningsavgift netto 2012 i enlighet med dagens och det tidigare inkomstutjämningssystemet 17 Inkomstutjämningsavgift, netto, mdkr Inkomstutjämningsavgift enl. tidigare system, netto, mdkr Stockholmskommunerna -4, ,499 2 Stockholms läns landsting -0,388-5,859 Totalt Stockholms län -4,497-18,358 Övriga kommuner (2 samt dolda: 37) -0,137-2,999 1 Anmärkning tio av 26 Stockholmskommuner betalar inkomstutjämningsavgift (4,109 i avgift och 3,837 i bidrag). 2 Anmärkning (12,499 i avgift och 0,744 i bidrag) 20 av 26 Stockholmskommuner betalar en dold inkomstutjämningsavgift. Netto betalar samtliga Stockholmskommuner tillsammans med landstinget 17,6 miljarder kronor (-18,3 mdkr +0,7 mdkr) i dold inkomstutjämningsavgift i stället för de 660 miljoner kronor (-4,5 mdkr +3,8 mdkr) som systemet gör sken av. Landets övriga 37 avgiftsbetalande kommuner betalar tillsammans 3 miljarder kronor och inte 137 miljoner kronor. Stockholms län bidrar i realiteten med 12,5 miljarder kronor (5 975 kr/inv) i dold nettobetalning till utjämningssystemet 2012 när ett beräknat generellt statsbidrag ekluderas. Det beror till stor del på dagens utformning av delsystemet för inkomstutjämning. Det förefaller som om det är färre kommuner, än vad det egentligen är, som betalar en inkomstutjämningsavgift och att de som gör det bidrar med mindre än vad de faktiskt gör. Det är inte tydligt vad som är inkomstutjämning respektive allmän förstärkning i form av det tidigare generella statsbidraget. Inkomstutjämningen ska enbart utjämna skillnader i skattekraft. 17 När det generella statsbidraget uppskattats och exkluderats. 14

15 Skatteutjämningssystemet urholkar förutsättningarna för Stockholms tillväxt Stockholm står för hälften av statens direkta skatteintäkter Det stora utflödet av skattekronor får allvarliga konsekvenser inte bara för Stockholmregionen. Länet har 22 procent av Sveriges befolkning, står för 31 procent av Sveriges BNP (2009) och svarar för drygt 50 procent av statens direkta skatteintäkter. 19 Under lång tid har tillväxtförutsättningarna urholkats då regionen dränerats på oproportionellt mycket skattemedel samtidigt som anslagen för olika infrastruktursatsningar varit alldeles för låga. Det hämmar regionens tillväxt, vilket i sin tur ger skadliga effekter på landets totala tillväxt. Missgynnandet av Stockholms län genom skatteutjämningssystemet ställer satsningar på välfärd mot viktiga investeringar i infrastruktur. Flera kommuner i Stockholmsområdet brottas med underskott i sin verksamhet. Det förklaras av att invånarnas inkomster ökat mer i än i övriga landet och att delsystemet för inkomstutjämning ätit upp skattekraftsökningarna. Samtidigt har kostnaderna för den växande befolkningen ökat för varje år. Ökade budgetunderskott har bidragit till att viktiga framtidsinvesteringar har prioriterats bort men också tvingat många Stockholmskommuner att höja kommunalskatten. Det är dyrt att bo och leva i Stockholmsregionen. Stockholm rankas som världens femte dyraste storstad att leva i enligt en undersökning 20 av banken UBS. Priset på en genomsnittlig villa i Stockholms län ligger nästan dubbelt så högt som riksgenomsnittet. 21 De högre levnadsomkostnaderna i Stockholmsregionen jämfört med övriga landet försvårar såväl rörligheten på arbetsmarknaden som Stockholmsföretagens rekryteringsmöjligheter. För personer med samma bruttolön bidrar den långtgående utjämningen till ett sämre välstånd för dem som bor i Stockholmsregionen än i andra regioner. I OECD:s kartläggning av Stockholmsregionen (2006) riktades skarp kritik mot skatteutjämningssystemets konstruktion och negativa konsekvenser för regionen. 22 Kostnaderna för den växande befolkningen ökar för varje år och bidrar till att viktiga framtidsinvesteringar prioriteras bort. Stark befolkningstillväxt kräver investeringar Den senaste tioårsperioden har Stockholms län vuxit med knappt invånare. De kommande tio åren förutses en ökning med invånare. 23 Och till 2030 väntas en ökning på mellan och invånare. Den snabba befolkningstillväxten är en stor utmaning för regionen och ställer krav på investeringar i bostäder, transportinfrastruktur och välfärdssektorn. Som vi ser av diagram 7 uppvisar Sverige på länsnivå en spretig befolkningsutveckling. Sedan år 2001 har åtta län haft en negativ befolkningstillväxt. På kommunnivå blir skillnaderna ännu större. Under 2011 ökade befolkningen i 148 kommuner samtidigt som den minskade i 141 kommuner. I dag har 76 av Sveriges 290 kommuner färre än invånare. Det påverkar behovet av infrastruktursatsningar och bostadsbyggande i landets kommuner. Till följd av en lång tid av underlåtna investeringar brottas Stockholmsregionen med en stor bostadsbrist och ett underdimensionerat transportsystem. Regionen behöver göra omfattande investeringar för att kunna möta den ökande befolkningen. Det krävs en hög investeringstakt för att klara den uppgiften SCB Taxeringsutfallet, en ökning från 43 procent 2008 och 2009 (50,2 år 2010 och 50,3 år 2011). Statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster, kapitalinkomster och statlig fastighetsskatt samt egenavgifter. 20 UBS, Prices and Earnings (En vägd likvärd shoppingkorg med 122 varor och tjänster). Stockholm intar plats 8 när hyran inkluderas. 21 Fastighetsbyrån, Sverigevillan (En standardvilla på 140 kvm, fem rum och kök, byggd 1980 och med en tomt på 900 kvm). 22 OECD beräknade också att Stockholms län 2005 direkt och indirekt stod för 32,3 miljarder kronor (av totalt 55,2 miljarder). Detta då de antog att de indirekta skatterna finansierade utjämningssystemet och då länet genererade 54 procent av dessa. 23 TMR (SLL) och SCB:s prognos, hösten

16 Diagram 6. Befolkningsutveckling i länen, Stockholm Skåne Västra Götaland Uppsala Halland Östergötland Södermanland Jönköping Västmanland Örebro Kronoberg Västerbotten Blekinge Gotland Dalarna Värmland Kalmar Gävleborg Jämtland Västernorrland Norrbotten Källa: SCB. Tusental Statens bristfälliga satsningar på infrastruktur tvingar många kommuner liksom Stockholms läns landsting, att bli medfinansiärer till stora projekt i regionen. 24 Det tynger de redan hårt ansträngda budgetarna. För kommunerna i Stockholms län ställs nödvändiga infrastrukturinvesteringar och ökat byggande mot satsningar på välfärden. För Stockholms läns landsting påverkas också möjligheterna att erbjuda invånarna en god sjukvård. Kommuner kan förlora på inflyttning Kommuner med stark befolkningstillväxt har betydande kostnader för utökad kommunal service och kommunal infrastruktur. Det kan röra sig om barnomsorg, skola och vägar. De höga avgifterna till utjämningssystemet minskar många Stockholmskommuners möjligheter att ge god service till medborgarna, bygga bostäder och satsa på infrastruktur i takt med att befolkningen ökar. För flera kommuner har det lett till ett dämpat intresse för inflyttning. Danderyd, Täby och Lidingö, som genom åren betalat höga utjämningsavgifter, uppvisar en svag ökning av såväl befolkningen som bostadsbyggandet de senaste åren. De redovisar alla tre en utveckling som ligger betydligt under länets genomsnittliga nivå, vilket delvis är en konsekvens av utjämningssystemets tillväxthämmande effekt. 25 När kommuner upplever att de förlorar på en ökad inflyttning blir konsekvensen att de satsar på befintliga invånare och förlitar sig på att omkringliggande kommuner ska bygga och växa i stället för att genomföra egna satsningar. Pendlingen i länet är stor och därmed står kommunerna inte och faller med egna satsningar. 26 När nya invånare kostar mer än de ger minskar kommunernas intresse att växa. 24 Exempelvis reparationen av Tranebergsbron ( ) som var ett samarbetsprojekt mellan Vägverket Region Stockholm, SL och Stockholms stad. Stockholms stad bidrar med avsevärda belopp till statens investeringar, t ex Södra och Norra länken, E18, Citybanan etc. Under de närmaste åren kommer staden att medfinansiera statliga investeringar med drygt 6 miljarder kronor. Allianspartiernas ledning i Stockholms Stad har även aviserat att de är beredda att totalt investera 50 miljarder kronor i trafikutbygg nad på 12 år givet att staten skjuter till lika mycket. 25 I Täby har kommunen tidigare aktivt tagit beslut om att inte satsa på att öka antalet invånare på grund av utjämningssystemet. Det beslutet har nu omvärderats då andelen äldre i befolkningen ökat markant då nytillskottet av nya yngre invånare varit svagt. Byggplanerna de närmasta åren är offensiva. Lidingö stad har tidigare beslutat om ett befolkningstak (på invå nare) i sin översiktsplan. 26 Bostadssituation Norrort hur kan kommuner agera för att öka bostadsbyggandet? Stockholms Handelskammare. 16

17 Skatteutjämningen ett oöverskådligt lapptäcke Utjämningssystemet kännetecknas av ett oavbrutet lappande och lagande. Det stora antalet utredningar som genom åren tillsatts för att utreda och utvärdera utjämningssystemet ger tydliga signaler om att det är felkonstruerat i grunden. Samtliga utredningar har misslyckats med att ta ett samlat grepp på hur incitamenten för tillväxt ska förbättras. Så även den senaste i raden, som presenterades våren Utredningen, Likvärdiga förutsättningar, tar sig inte an systemets incitamentsförsvagande effekter och de stora utmaningar som väntar. I dag hämmar eller till och med straffar systemet tillväxt och utveckling. För huvudstadsregionen är detta särskilt allvarligt. Handelskammaren anser att förslaget är ett fortsatt lappande och lagande på ett ohållbart system. På kort sikt innebär utjämningskommitténs förslag, om det träder i kraft, försämringar för Stockholms läns kommuner med 1,1 miljard kronor netto samtidigt som landstinget får en knapp förbättring, 60 miljoner kronor. Även Statskontoret riktar skarp kritik mot utredningen i sitt remissvar. Stockholms stad drabbas hårdast av utredningens förslag. Om det träder i kraft väntar en försämring på 771 miljoner kronor. Därefter följer Sollentuna (-111 mkr), Täby (-74 mkr) och Nacka (-73 mkr). Per invånare skulle Sollentuna drabbas hårdast med en försämring på kronor följt av Lidingö ( kr/ inv), Tyresö (1 154 kr/inv) och Järfälla kr/inv). Stockholms läns landsting får samtidigt 29 kronor mer per invånare. I korthet har skatteutjämningen följande problem tillväxthämmande och bristande incitament otransparent, komplext och svåröverskådligt komplex kostnadsutjämning. TILLVÄXTHÄMMANDE OCH BRISTANDE INCITAMENT Det grundläggande problemet med utjämningssystemet är att det är tillväxthämmande. Det genomsyrar systemets samtliga delar och beror på flera olika faktorer. Det som hämmar tillväxten mest är att delsystemet för inkomstutjämning är så långtgående att alla kommuner i stort sett får en lika stor skattekraft efter utjämningen. 27 Systemet slår helt enkelt sönder enskilda kommuners incitament att locka till sig nya invånare eller genomföra tillväxtsatsningar. Mycket långtgående inkomstutjämning För att illustrera hur långtgående dagens utjämning är kan vi jämföra kommunerna som har högst respektive lägst skattekraft 28 i landet I Danderyd uppgår skattekraften till kronor per invånare (181, index i förhållande till rikets genomsnitt, 100) och i Årjäng till kronor per invånare (73). Diagram 7. Högst och lägst beskattningsbar skattekraft per invånare, före och efter inkomstutjämning 2012 Tusental kronor Danderyd Före Riksgenomsnittet Skatteintäkt Årjäng Efter Källa: SCB och egna beräkningar. Anm. Riksgenomsnittet efter utjämningen visar nivån för den garanterade skattekraften (115 procent). 27 Den garanterade skattekraften ligger på 115 procent och kom pensationsgraden uppgår till 95 procent för kommuner under den garanterade skattekraften och till 85 procent för kommuner med en skattekraft över den garanterade. 28 Skattekraften = (Summa taxerade inkomster/ Antal inkomsttagare) x ( Antal inkomsttagare/antal invånare) x (Andel av den taxerade inkomsten som är beskattningsbar) 17

18 En skillnad i skattekraft på ca kronor per invånare mellan Danderyd och Årjäng och i skatteintäkter per invånare, motsvarar efter utjämningen endast kronor per invånare. Det innebär en nästintill total utjämning. När en kommuns tillväxtssatsningar med stor sannolikt resulterar i att ökade skatteinkomster försvinner i höjd avgift alternativt reducerat bidrag blir incitamenten svaga att vidta tillväxtfrämjande åtgärder. Dessutom kostar det mer för en kommun att växa än att minska den kommunala verksamheten. Delsystemet för inkomstutjämning är så långtgående att alla kommuner i stort sett får samma skattekraft efter utjämningen. Det är allvarligt om såväl problemtyngda som välmående kommuner har få incitament att på egen hand förbättra sin ekonomiska situation. Att vända en negativ trend kostar i engagemang, tid och pengar samtidigt som avkastningen är ytterst osäker. Konsekvensen blir att hela Sveriges ekonomi utvecklas långsammare och svagare än vad som är möjligt. Skattekraften har stor betydelse En central faktor för inkomstutjämningen är utvecklingen av skatteunderlaget per invånare, dvs. skattekraften. Enbart 57 av Sveriges 290 kommuner har en skattekraft som är högre eller i nivå med rikets medelvärde (medelskattekraft = 100). Innevarande år har endast tolv kommuner en skattekraft som ligger i nivå eller över den garanterade på 115 procent. Skattekraftens betydelse för tillväxt och dess roll i utjämningssystemet har hamnat i skymundan och det saknas vetenskapliga studier på området. Det finns dock två ekonomiska teorier som brukar ställas mot varandra i diskussionen om möjligheterna för en kommun att påverka skattekraftsunderlaget. Enligt den ena har kommunen ingen eller mycket liten påverkan på utvecklingen av skatteunderlaget eftersom det är inkomsttagarnas intresse av inkomstökning som styr (genom utbildning, egna arbetsinsatser, genom utökat ansvar i arbetslivet o.s.v.). Enligt den andra teorin har en kommun visst handlingsutrymme att direkt eller indirekt påverka skat teunderlaget. Ett sätt kan vara att attrahera inflyttning av personer med högre inkomster och då kan den kommunala skattesatsen ha betydelse för flyttbeslutet. Kommunen kan öka skatteunderlaget via arbetsmarknadsåtgärder som leder till att fler invånare arbetar eller att de med jobb arbetar fler timmar. Det kan också stimuleras genom satsningar på företagande, infrastrukturinvesteringar, bostadsbyggande och barn omsorg. Att skapa incitament för tillväxt och ökad skattekraft i landets kommuner är en nyckelfråga för framtiden. OTRANSPARENT, KOMPLEXT OCH SVÅRÖVERSKÅDLIGT Ett stort problem med utjämningssystemet är att det är så komplext och svårbegripligt att det endast finns ett fåtal personer som är tillräckligt insatta för att förstå det fullt ut. Denna bild styrks av en enkät där nära nio av tio kommunstyrelseordförande i Stockholms län svarar att systemet är komplext och svårbegripligt. Svårigheterna att förutse utfallet av utjämningen påverkar kommunernas planeringsförutsättningar. När dagens skatteutjämningssystem infördes 2005 blev det ännu mer svåröverskådligt. Det har blivit svårt att urskilja vad som är inkomstutjämning respektive allmän förstärkning efter sammanslagningen av det generella statsbidraget och inkomstutjämningen. Dessutom är det mycket svårt att jämföra bidrag och avgifter över tid i systemet. Det är högst osannolikt att kommuninvånarna eller ens deras valda representanter kan förutse hur olika beslut påverkar kommunens utfall i utjämningssystemet. Att enbart ett fåtal personer behärskar det svårbegripliga utjämningssystemet är ett demokratiskt problem. Omfördelningseffekter dold statsbidragsreduktion När det generella statsbidraget används till att finansiera den höjda garantinivån inom inkomstutjäm 29 Stockholms Handelskammare. 18

19 ningen uppstår omfördelningseffekter. Tidigare utgick ett lika stort belopp för varje kommuninvånare. När statsbidraget inkluderats i garantinivån omfördelas de i stället i förhållande till de länsvisa skattesatserna, som är differentierade med hänsyn till tidigare gjorda skatteväxlingar. Det förefaller som om rundgången mellan bidrag och avgifter har minskat, men så är inte fallet. Inkomstutjämningen syftade till att utjämna skattekraft medan det generella statsbidraget i det gamla systemet utgick till de åtagande som staten delegerat till kommunerna och landstingen. Inkomstutjämningen medför en dold omfördelning mellan kommunerna som innebär en statsbidragsreduktion för ett stort antal kommuner. KOMPLEX KOSTNADSUTJÄMNING OCH TVEKSAMMA BERÄKNINGSGRUNDER Delsystemet för kostnadsutjämning ska enbart kompensera för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna, men det kan diskuteras huruvida vissa faktorer är opåverkbara. Systemet kompenserar för vissa kostnader som kan betraktas som påverkbara vilket medför att åtgärder för att komma till rätta med dessa resulterar i ett lägre bidrag eller ökad avgift. Det påverkar förändringsbenägenheten. Dessutom finns det flera strukturella kostnader som kan betraktas som opåverkbara för en kommun och som systemet inte kompenserar för. Flera av delmodellerna i kostnadsutjämningen är mycket komplicerade, vilket ständigt leder till nya upptäckter av oönskade marginaleffekter och ifrågasättande av rättvisan i systemet. I många fall är det oklart vad kompensationen i systemet avser, hur kostnader har beräknats och varför beräkningsmodellerna fått en viss utformning. Som resultat av en offentlig utredning 2006 av utjämningssystemet tillkom en modell för löneutveckling och en viss justering av byggkostnader under Dock valde regeringen att bara gå halva vägen när det gällde utredningens förslag. I modellen för löneutveckling begränsades genomslagskraften till 50 procent. En förändring av hur modellen finansieras medför dessutom att kommuner med ett relativt högt kostnadsläge fortfarande missgynnas. I den nya utred ningen finns ett förslag om att strukturella lönekostnader ska kompenseras fullt ut i lönekostnadsmodellen. När kompensation för strukturella skillnader i byggkostnader infördes i kommunernas kostnadsutjämning 2008 exkluderades landstingen, vilket är förvånande eftersom de drabbas av samma opåverkbara skillnader i byggkostnader. Kostnadsutjämningen är så pass komplext att det ständigt görs nya upptäckter av oönskade marginaleffekter och ifrågasättande av beräkningsgrunder och rättvisan i systemet. ANDRA FAKTORER Det finns en mängd faktorer som direkt eller indirekt påverkar utjämningssystemet. Strukturbidraget motverkar drivkrafter Strukturbidraget består av de delar som är av regionalpolitisk karaktär och tidigare ingick i kostnadsutjämningen. Bidraget bygger på standardkostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och svagt befolkningsunderlag. Problemen med strukturbidragen är att ersättningen grundas på hur hög arbetslösheten är och hur glest befolkad kommunen är, dvs. en fortsatt kompensation för relativt påverkbara kostnader. Om arbetslösheten sjunker eller befolkningen ökar så minskar bidraget vilket indirekt motverkar tillväxtsatsningar. Det tidigare införandebidraget fördröjde omställning Införandebidraget, som fasats ut 2011, var en kompensation till de kommuner som fick stora bidragsbortfall vid den senaste omläggningen av utjämningssystemet. Införandeperioderna i systemet är dock ofta så pass långa (senaste: ) att tillskottet nästan betraktas som permanent, vilket fördröjer en omställning. Eftersläpningseffekter kan ge negativa följdverkningar Det finns flera delar i utjämningssystemet som baseras på faktorer som släpar efter. Exempelvis uppstår en kostnad direkt när ett skolbarn flyttar in till en kommun samtidigt som intäkten släpar efter ett år i inkomstutjämningen och två år i kostnadsutjämningen. Det tar i regel två år innan ett skolbarns flytt får fullt genomslag. Inom vissa av kostnadsutjämningens 19

20 delmodeller förekommer eftersläpningar på mellan två till sex år. Det kan få betydande konsekvenser för kommuner med stora variationer i invånarantal. Det gäller särskilt tillväxtkommuner. Bristande uppföljning och återkoppling av hur statliga medel används Utjämningssystemet brister i återkoppling av hur statens medel används. Inom kostnadsutjämningen finns det inga som helst krav på hur bidragen används. Även om de bidrag som beräknas i respektive delmodell avser ett speciellt syfte betalas bidragen ut oavsett om pengarna används till att finansiera effektiva åtgärder eller till att subventionera ineffektiv produktion av offentlig service. Bristande utnyttjande av stordriftsfördelar i offentlig produktion och service Utjämningssystemet leder till allt dyrare produktion av offentlig service. Det finns inga spärrar eller överväganden i systemet som tar hänsyn till optimala storlekar på upptagnings- och verksamhetsområden. I praktiken bidrar utjämningssystemet till att hämma tillväxten i expansiva regioner samtidigt som avfolkningen i glesbygden fortsätter. Kan vara skattedrivande Kommuner kan öka sina skatteintäkter genom höjda skattesatser eller genom ökad skattekraft. Samhällsekonomiskt vore det att föredra om intäkterna kunde öka genom ökad skattekraft. Utjämningssystemet är dock en hämsko i detta sammanhang. Om en kommun höjer sin skatt och det får negativa effekter på arbetsutbudet så minskar underlaget för andra skatter vilket drabbar staten och andra kommuner. Samtidigt kompenseras den kommun som höjt skatten av utjämningssystemet. Incitamenten för en kommun att avstå från skattehöjningar är svaga på grund av utjämningssystemets utformning. En höjning i en kommun påverkar både andra kommuner och staten genom att arbetsutbudet påverkas negativt, vilket leder till att skattekraftsunderlaget minskar. Samtidigt kompenserar utjämningssystemet för nästan alla skillnader i skattekraft. Flera kommuner som betalar avgift till utjämningssystemet kan också tvingas höja skatten för att kunna bibehålla en god kommunal verksamhet. Brister i legitimitet och rättvisa Det sker en stor omfördelning av resurser i utjämningssystemet mellan kommuner och landsting. Varje förändring som gynnar några medför att andra förlorar. I det svårbegripliga utjämningssystemet kan en kommun känna sig rättvist behandlad i vissa delar och orättvist i andra. Det skapar onödiga klyftor mellan kommuner och regioner. Det riskerar såväl systemets legitimitet som viljan att betala skatt. 20