BEDÖMNINGSPROMEMORIA OM BEHOVET AV EN TECKENSPRÅKSLAG

Transkript

1 Justitieministeriet Enheten för demokrati, språk och grundläggande rättigheter Överinspektör Maria Ranta-Muotio Översättning granskad vid justitieministeriet BEDÖMNINGSPROMEMORIA OM BEHOVET AV EN TECKENSPRÅKSLAG

2 Innehåll 1. Inledning Förbättring av lagstiftningens funktion och tillämpning Utveckling av speciallagstiftningen Teckenspråken i speciallagstiftningen Precisering av speciallagstiftningen Språklag om teckenspråk Argument för stiftande av en separat lag Finlands Dövas Förbunds utkast till språklag om teckenspråk Argument emot stiftande av en separat lag Slutsatser Källor Inledning Den grundläggande bestämmelsen om språkliga rättigheter ingår i 17 i grundlagen. Enligt paragrafens 3 mom. har samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. I princip har landets alla språkgrupper rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur, och denna rätt skyddas på grundlagsnivå. Grundlagens bestämmelse kan kallas för en allmän bestämmelse som tryggar minoriteters rättigheter. De teckenspråkiga nämns också separat i den. Teckenspråkets ställning som språk erkänns alltså uttryckligen på grundlagsnivå mom. i grundlagen kan ses som en nationell utgångspunkt för teckenspråksanvändarnas språkliga och kulturella rättigheter. Även andra bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna har nära samband med de språkliga rättigheterna. Många grundläggande fri- och rättigheter kan utövas till fullo endast om de språkliga rättigheterna tillgodoses. En särskilt viktig bestämmelse med tanke på de språkliga rättigheterna är 6 i grundlagen. I bestämmelsen föreskrivs det om jämlikhet och förbud mot diskriminering bl.a. på grund av språk. Enligt 22 i grundlagen har det allmänna en skyldighet att aktivt och effektivt främja de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Tryggandet av språkliga och kulturella rättigheter innebär att rättigheterna tillgodoses både i lagstiftning och i det praktiska vardagslivet. För att fullgöra sin skyldighet att trygga de språkliga och kulturella rättigheterna ska det allmänna utfärda sådan lagstiftning som ger teckenspråksanvändarna verkliga möjligheter att använda sitt språk. Med tanke på det faktiska utövandet av de grundläggande fri- och rättigheterna är det också viktigt att de ekonomiska resurserna fördelas på ett korrekt sätt och att teckenspråket tas i beaktande i allt beslutsfattande som påverkar det. Även 16 i grundlagen är en viktig bestämmelse för de teckenspråkiga. Enligt bestämmelsen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning samt lika möjligheter att enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning. Också speciallagstiftningen som reglerar olika förvaltningsområden innehåller flera bestämmelser om teckenspråk och om rättigheterna för dem som använder teckenspråk. I Finland används två nationella teckenspråk, finskt och finlandssvenskt teckenspråk. Det finns uppskattningsvis döva och personer med nedsatt hörsel som använder teckenspråk och 2

3 hörande teckenspråksanvändare i Finland. 1 Antalet personer som använder det finlandssvenska teckenspråket är cirka 300, varav cirka 150 är döva. De finlandssvenska teckenspråkiga utgör en minoritet i minoriteten. 2 Teckenspråksgemenskapen vilar på tre starka grundpelare språket, kulturen och identiteten. De teckenspråkiga definierar sig själva i första hand som en språklig och kulturell minoritet. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning för fram parallelliteten mellan handikapperspektivet och språk- och kulturperspektivet. 3 Konventionen kan anses vara betydande även med tanke på de teckenspråkigas språkliga rättigheter. År 2010 publicerade Finlands Dövas Förbund rf och Forskningscentralen för de inhemska språken ett språkpolitiskt program för teckenspråken i Finland i syfte att stärka ställningen för det finska och det finlandssvenska teckenspråket. I programmet fästs uppmärksamhet vid behovet att utveckla teckenspråken, och det ges ett flertal rekommendationer till åtgärder för lagstiftare, myndigheter och andra aktörer. I programmet föreslås bland annat att det ska stiftas en separat teckenspråkslag. Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter, som tillsatts av justitieministeriet, överlämnade sitt betänkande i slutet av förra regeringsperioden (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 24/2011). Utgångspunkten för arbetsgruppens arbete var betänkandet av justitieministeriets arbetsgrupp som utredde teckenspråkens juridiska ställning år Syftet var att utreda hur rekommendationerna som gavs i betänkandet hade genomförts i praktiken. I betänkandet redogörs för den lagstiftning som är central för de teckenspråkiga och nuläget i praktiken samt presenteras slutsatser som kan användas som underlag vid utvecklingsarbetet. Som en särskild fråga behandlas det hotade finlandssvenska teckenspråket. Arbetsgruppen har inte tagit ställning till frågan om att stifta en separat teckenspråkslag, utan frågan har lämnats för fortsatt beredning. De teckenspråkigas rättigheter nämns flera gånger i regeringsprogrammet. Enligt regeringsprogrammet ska det vid utvecklandet av den nationella språkresursen fästas särskild uppmärksamhet vid samiskans, romanins och teckenspråkets ställning. 4 Dessutom ska social- och hälsovårdstjänster på teckenspråk och FPA:s tolkningstjänster utvecklas. 5 Avsikten är att även ratificera FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning under regeringsperioden. 6 Utgångspunkten för denna promemoria är en målsättning i regeringsprogrammet, enligt vilken tillgodoseendet av de teckenspråkigas rättigheter utvecklas och möjligheterna att stifta en teckenspråkslag utreds. 7 Finlands Dövas Förbund har kartlagt vilka slags problem det finns för att tillgodose de teckenspråkigas språkliga rättigheter i praktiken och vilket slags mervärde ny lagstiftning skulle kunna ge. Man har behandlat flera olika alternativ för hur tillgodoseendet av de teckenspråkigas språkliga rättigheter kan främjas. Möjliga åtgärder kan vara att förbättra den nuvarande lagstiftningens funktion och tillämpning, att utveckla den gällande lagstiftningen eller att stifta en 1 Justitieministeriet 2011, s Finlands Dövas Förbund 2010, s Justitieministeriet 2011, s Regeringsprogrammet, s Regeringsprogrammet, s Regeringsprogrammet, s Regeringsprogrammet, s. 25 3

4 separat teckenspråkslag. Med teckenspråkslag kan avses både en omfattande författning och en kortfattad författning på allmän nivå. Dessa olika alternativ behandlas i denna promemoria. 2. Förbättring av lagstiftningens funktion och tillämpning Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter har lyft fram att det har funnits tydliga skillnader på olika förvaltningsområden när det gäller utvecklingen av de teckenspråkigas rättigheter. Det har gjorts positiva lagstiftningsreformer på vissa delområden, men reformerna har inte alltid genomförts enligt förväntningarna. Dessutom verkar teckenspråksgemenskapens rättigheter och tillhållande av tjänster för teckenspråkiga ofta basera sig på att medlemmarna i gemenskapen definieras som funktionshindrade på grund av dövhet, och inte på att de har rättigheter som en språklig och kulturell grupp. Arbetsgruppen har också framhävt att de beslut som påverkar teckenspråkigas ställning fattas inom många olika förvaltningsområden, och det behövs därför kontinuerligt samarbete mellan förvaltningsområdena. Samordningen är särskilt viktig i ett ekonomiskt läge där både kommunerna och Finlands Dövas Förbund har knappa resurser. Samarbetet mellan förvaltningsområdena kan i praktiken förverkligas på olika sätt. Det skulle dock vara ändamålsenligt att stärka samarbetet inom ramen för de strukturer som redan existerar. 8 Till exempel en representant för de teckenspråkiga har utsetts till permanent sakkunnig vid delegationen för språkärenden, som finns i anslutning till justitieministeriet, för mandatperioden Enligt Finlands Dövas Förbund har teckenspråket beaktats bättre än tidigare i vissa sammanhang efter att det språkpolitiska programmet för teckenspråken publicerades, men utvecklingen av tjänsterna är fortfarande mycket oenhetlig. Enligt Finlands Dövas Förbund fördröjer särskilt bristen på samarbete över förvaltningsgränserna utvecklingsarbetet. Frågor som rör teckenspråkiga ses ofta som handikappfrågor, och helheten av de språkliga rättigheterna verkar fortfarande lätt blandas ihop med de rättigheter som beviljas på grund av hörselskada. Inom vissa förvaltningsområden har man velat satsa på de teckenspråkigas behov och uppmärksammat teckenspråket i speciallagstiftningen (t.ex. medborgarskapslagen). Ibland kommer man dock enligt Finlands Dövas Förbund inte längre än till planeringsstadiet. Det skulle också vara viktigt att omsorgsfullt planera resurserna för att kunna genomföra planerna. 9 Den finns nödvändig lagstiftning, men den praxis som hänför sig till den kan enligt Finlands Dövas Förbund vara oändamålsenlig. Exempelvis principerna bakom lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010) är utmärkta, men i praktiken har det förekommit problem i verkställigheten av lagen. Konkurrensutsättningen påverkar tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna, och i praktiken finns det inte alltid möjlighet att ordna en tolk enligt kundens modersmål och individuella behov. 10 Den arbetsgrupp som år 1996 utredde teckenspråkets juridiska ställning fäste uppmärksamhet vid att kunskapen om teckenspråk är relativt liten. 11 Myndigheternas kunskap om teckenspråk är enligt Finlands Dövas Förbund fortfarande liten och medverkar till att det bara finns lite information på teckenspråk inom den offentliga förvaltningen. Arbetet för att påverka det politiska beslutsfattandet och för att rätta till de problem som uppstår i lagstiftningen är bara en del av främjandet av de 8 Justitieministeriet 2011, s Finlands Dövas Förbunds utlåtande Finlands Dövas Förbunds utlåtande Viittomakielen oikeudellinen asema 1996, s. 7 4

5 språkliga rättigheterna: det är ytterst viktigt att myndigheternas kunskaper ökas så att författningarna kan verkställas på ett ändamålsenligt sätt. 12 Enligt Finlands Dövas Förbund borde särskilt social- och hälsovårdsbranschens personal utbildas om teckenspråk och de teckenspråkigas kultur. Även de teckenspråkigas möjligheter att utbilda sig och få anställning inom branschen bör utvecklas. Enligt förbundet har social- och hälsovårdstjänsterna inte heller kartlagts tillsammans med den teckenspråkiga kundgruppen eller dimensionerats för dess behov. 13 Enligt arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter är myndigheternas kunskap om teckenspråket och dess betydelse för den språkliga och kulturella gemenskapen av central betydelse för att de teckenspråkigas språkliga rättigheter ska tillgodoses även i praktiken. Det är också viktigt att teckenspråksgemenskapen ges redan från början möjlighet att delta i det beslutsfattande som rör den. 14 Finlands Dövas Förbund har betonat att det är viktigt att teckenspråkiga får delta redan i beredningen och planeringen av författningar. Man borde dra nytta av språkgemenskapens djupa språk- och kulturkunnande. Även teckenspråksgemenskapens kunskap om de egna språkliga rättigheterna borde höjas. Detta kan skötas bl.a. genom att informera på teckenspråk. 15 Myndigheternas bristfälliga information på teckenspråk och teckenspråkets undervärderade ställning som undervisningsspråk är enligt Finlands Dövas Förbund centrala problem med tanke på de teckenspråkigas språkliga rättigheter. På teckenspråk finns inte tillräcklig information om myndighetsbeslut, tjänster och kundens rättigheter, särskilt inte på nätet. Myndigheterna borde även få mer information om att bemöta döva. De grundläggande frågorna om tillgången på information borde lösas i kommunerna. Kommunerna hänvisar ofta till begränsade resurser och antalet personer som behöver teckenspråk. Det finns inte tillräckligt med personal som använder teckenspråk. Förutom bristen på utbildning är det problematiskt att teckenspråksanvändarna är regionalt utspridda och att det särskilt i Norra Finland är brist på tolkar. 16 Teckenspråksnämnden har fäst uppmärksamhet vid bristen på tolkar och kvaliteten på översättningar och tolkningar. När det gäller undervisning i teckenspråk är situationen enligt nämnden dålig i Finland, eftersom det knappt finns några läromedel. I praktiken är ett centralt problem bristen på utbildning av teckenspråkstolkar. Situationen är särskilt svår för det finlandssvenska teckenspråket, för undervisning i finlandssvenskt teckenspråk erbjuds bara sporadiskt och det erbjuds ingen tolkutbildning. Enligt nämnden tillgodoses de teckenspråkigas grundlagsenliga rätt till sitt eget språk och sin egen kultur inte i praktiken. 17 Döva och Hörselskadade Barns Stödförening r.f. (DHBS r.f.) har lyft fram att de hörselskadade barnens individuella behov av tolkning inte tryggas. Många kommuner anställer assistenter i stället för teckenspråkstolkar, i synnerhet av ekonomiska orsaker. Det är brist på tolkar som kan finlandssvenskt teckenspråk, eftersom det inte ordnas någon utbildning för finlandssvenska teckenspråkstolkar i Finland. Assistenternas bristfälliga kunskaper i teckenspråk påverkar barnets språkutveckling och gör det svårare för barnet att delta i undervisningen och i verksamheten i klassrummet Finlands Dövas Förbunds utlåtande Finlands Dövas Förbund Justitieministeriet 2011, s Finlands Dövas Förbunds utlåtande Besök hos Finlands Dövas Förbund Teckenspråksnämndens utlåtande Hufvudstadsbladet

6 Finlandssvenska teckenspråkiga rf och teckenspråksnämnden anser att jämlikhet förutsätter åtgärder för att trygga möjligheten för barn som använder finlandssvenskt teckenspråk att gå i skola på finlandssvenskt teckenspråk. Det är viktigt att trygga att man också får service och information på finlandssvenskt teckenspråk samt säkerställa språkets fortbestånd. För detta ändamål behövs ett liknande revitaliseringsprogram som utarbetats för det samiska språket. 19 Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter fäste uppmärksamhet vid att det behövs en omfattande strategi för det finlandssvenska teckenspråket. Språkets existens är enligt arbetsgruppen allvarligt hotad och man har uppskattat att språket kommer att försvinna inom 10 år om det inte vidtas snabba och effektiva åtgärder. 20 Finlands Dövas Förbund har lyft fram att många av de teckenspråkstjänster som kommunerna och staten enligt lagen ska tillhandahålla ordnas av organisationer och frivilliga med tidsbegränsad finansiering. När målgruppen är liten är det förnuftigt att koncentrera servicen. Organiseringen och finansieringen av teckenspråkiga tjänster borde emellertid vara permanent, och tjänsterna borde ordnas i expertsamarbete med Finlands Dövas Förbund. 21 I praktiken är lagstiftningsåtgärder inte ensamma tillräckliga för att trygga de teckenspråkigas språkliga rättigheter. En betydande förändring skulle kunna åstadkommas genom att öka kunskapen och påverka inställningar Utveckling av speciallagstiftningen 3.1. Teckenspråken i speciallagstiftningen Enligt Finlands Dövas Förbund har teckenspråkiga döva traditionellt setts som en handikappgrupp i Finlands lagstiftning, och i största delen av de nuvarande författningarna ses de fortfarande som en handikappgrupp. Efter reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 har de dock också börjat betraktas som en språk- och kulturgrupp. Därför är båda perspektiven närvarande i nuvarande språklagstiftning. Ändringen beror framför allt på att kunskapen har ökat. 23 Den skyldighet att trygga teckenspråksanvändares rättigheter genom lag som anges i 17 3 mom. i grundlagen har i praktiken fullgjorts på olika sätt. Lagstiftningen inom olika områden innehåller olika bestämmelser om teckenspråkigas rättigheter. Det finns ingen allmän lag som skulle innehålla bestämmelser om användning av teckenspråk hos myndigheterna och domstolarna på samma sätt som språklagen innehåller bestämmelser om användning av finska och svenska. I olika lagar finns däremot hänvisningar till teckenspråket och hur det borde tas i beaktande. I detta sammanhang kan man skilja den administrativa lagstiftningen, lagstiftningen om rättvis rättegång, utbildningslagstiftningen och sociallagstiftningen från varandra. 24 Enligt 37 i språklagen (423/2003) ska statsrådet varje valperiod lämna riksdagen en berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen och om hur de språkliga rättigheterna förverkligats samt vid behov även om andra omständigheter som gäller språk. I berättelsen behandlas utöver finska och 19 Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna Justitieministeriet 2011, s. 16 och Finlands Dövas Förbund Seminarium om dövas rättigheter Finlands Dövas Förbund 2010, s Suksi 2006, s

7 svenska åtminstone samiska, romani och teckenspråk. Enligt 10 1 mom. i statsrådets förordning om verkställigheten av språklagen (433/2004) ska det i berättelsen behandlas utöver finska och svenska åtminstone samiska, romani och teckenspråk, samt enligt behov landets språkförhållanden i övrigt. Teckenspråket likställs således med de övriga språken vid uppföljningen av språkförhållandena. I Finland ska teckenspråkets ställning tas i särskilt beaktande minst vart fjärde år på ett sådant sätt som gör det möjligt att bedöma hur skyldigheten att säkerställa de språkliga rättigheterna enligt grundlagen fullgörs genom gällande lagstiftning. 25 Enligt 3 i lagen om Institutet för de inhemska språken (1403/2011) är det institutets uppgift att samordna språkvården av samiska, teckenspråk och romani. Enligt 4 i lagen finns det i anslutning till institutet språknämnder för finska språket, svenska språket och samiska språket samt språknämnder för teckenspråk och för romani. Nämndernas uppgift är att inom sitt respektive område utfärda rekommendationer av allmän eller principiell natur när det gäller språkbruket. I den nuvarande teckenspråksnämnden är båda teckenspråken det finska och det finlandssvenska representerade, vilket i praktiken har främjat särskilt det finlandssvenska teckenspråkets ställning. 26 Det finlandssvenska teckenspråket nämns dock inte separat i själva lagtexten. Enligt 17 3 mom. i grundlagen och motiveringen till det bildar teckenspråksanvändarna en enhetlig grupp. Finskt och finlandssvenskt teckenspråk åtskiljs inte från varandra. 27 Ett undantag från denna utgångspunkt är 13 i medborgarskapslagen (359/2003), enligt vilken en förutsättning för att en utlänning ska beviljas finskt medborgarskap är nöjaktig förmåga att i tal och skrift använda finska eller svenska eller i stället motsvarande kunskaper i finskt eller finlandssvenskt teckenspråk. Lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010, nedan tolkningstjänstlagen) trädde i kraft den 1 september Genom denna lag överfördes ansvaret för ordnandet av tolkningstjänster från kommunerna till staten, i praktiken till Folkpensionsanstalten. Tolkningstjänstlagen är sekundär till sin karaktär. Tolkningstjänst enligt denna lag ordnas när en handikappad inte med stöd av någon annan lag får tillräckligt och för sig lämplig tolkning. Särskilda bestämmelser om tolkning finns bland annat i 26 i förvaltningslagen (434/2003), 31 i lagen om grundläggande utbildning (628/1998), 5 i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000) och 3 i lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992). Enligt 10 1 och 2 mom. i tolkningstjänstlagen kan Folkpensionsanstalten ordna tolkningstjänst antingen genom att själv producera tjänsten eller genom att skaffa den av andra serviceproducenter. Folkpensionsanstalten ska ordna tolkningstjänst på det sätt som helhetsekonomiskt är mest fördelaktigt med beaktande av klienternas individuella behov. När tolkningstjänst ordnas ska serviceanvändarens önskemål, åsikter, fördel och individuella behov samt modersmål och kulturella bakgrund beaktas. Fördelar med tolkningstjänstlagen är det centraliserade beslutsfattandet för att trygga likabehandling av kunderna samt möjligheten till tillförlitlig statistikföring. En omfattande lagstiftning garanterar emellertid inte att individernas grundläggande rättigheter förverkligas, och en formell utbildning kan inte ensam garantera tolkningens kvalitet. Man kan anse att de teckenspråkigas grundläggande 25 Suksi 2006, s Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna Suksi 2006, s , 186 7

8 rättigheter tillgodoses fullt ut endast när tolkningen är av tillräckligt hög kvalitet, både från teckenspråk till talat språk och från tal till teckenspråk. 28 I praktiken köper FPA tjänsten från konkurrensutsatta serviceproducenter. Tolkningstjänstlagen har medfört betydande förbättringar i tillgången till tjänsten, för den innehåller en mer omfattande rätt än tidigare att använda tolkningstjänst utomlands samt möjligheten att använda distanstolkning. Å andra sidan har Finlands Dövas Förbund framfört i sitt utlåtande att det nya servicesystemet har upprättats långsamt och att det inte alltid har funnits tillräckliga resurser för att planera verkställandet. Enligt förbundet har informationen inte alltid nått ut till dem som använder tjänsten och de kvalitativa skillnaderna i tolkningstjänsten har ökat. Enligt förbundet har kunderna inte alltid möjlighet att få en tolk enligt sitt modersmål och individuella behov, och de regionala skillnaderna har inte minskat. 29 I 3 kap. 7 (635/2005) 2 mom. 4 punkten i lagen om Rundradion Ab (1380/1993) fastställs att Rundradion uttryckligen har en skyldighet att tillhandahålla tjänster bland annat på teckenspråk. Det har framförts att Rundradions teckenspråkiga utbud inte har ökat märkbart sedan år 1996, och att det t.ex. inte finns någon barnprogramproduktion på teckenspråk Precisering av speciallagstiftningen Det kan konstateras att lagstiftningen som reglerar olika förvaltningsområden innehåller flera bestämmelser som särskilt berör teckenspråket och teckenspråksanvändarnas rättigheter. Enligt arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter nämns teckenspråket mer sällan i lagstiftningen än de övriga språken som nämns i 17 3 mom. i grundlagen. 31 I barnombudsmannens utredning konstateras det att den nuvarande dagvårdslagen inte garanterar teckenspråkiga barn rätten till dagvård på sitt eget språk på samma sätt som för barn som talar vissa andra minoritetsspråk. 32 Teckenspråk nämns vare sig i lagen om barndagvård (36/1973) eller i förordningen om barndagvård (239/1973). De bestämmelser i lagen och i förordningen om barndagvård som gäller barn som är i behov av speciell vård och fostran har praktisk betydelse för teckenspråkiga barn. Den nuvarande lagen om barndagvård och andra bestämmelser om småbarnsfostran hindrar i och för sig inte från att tillhandahålla dagvård på teckenspråk, och flera allmänna anvisningar om bl.a. beaktande av modersmål och om särskilt stöd gör det möjligt. Man kan fråga sig om det skulle vara bättre att med stöd av 17 3 mom. i grundlagen uttryckligen föreskriva om saken. Detta skulle kanske även ha en starkare styrningseffekt i praktiken. 33 Finlands Dövas Förbund har framhävt att dagvårdslagen och bestämmelserna om dagvårdspersonalens behörighet fortfarande är bristfälliga med tanke på teckenspråkiga barn. Enligt författningarna behöver tecknande barn som är döva eller har nedsatt hörsel särskilt stöd, och därför placeras de i specialdaghem eller daghemmens specialgrupper. Dagvårdspersonalens kunskaper i teckenspråk varierar, och vanligen kan personalen bara enstaka stödtecken. Ett teckenspråkigt barn 28 Justitieministeriet 2011, s Finlands Dövas Förbunds utlåtande Justitieministeriet 2011, s Justitieministeriet 2011, s Barnombudsmannen 2012, s Justitieministeriet 2011, s. 28,

9 kan bli tvunget att klara sig i gruppen med hjälp av främmande kommunikationsmetoder. Det kan ibland finnas teckenspråkiga anställda till stöd för barnen, men det finns ingen enhetlig förpliktelse att ordna tjänster på barnens eget språk. 34 Enligt förbundet bör man i samband med beredningen av den nya lagen om småbarnsfostran överväga att inkludera teckenspråket i lagen. 35 I undervisningslagstiftningen ingår bestämmelser om teckenspråk. Enligt 10 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning (628/1998) kan skolans undervisningsspråk också vara teckenspråk, och enligt 2 mom. ska hörselskadade vid behov också få undervisning på teckenspråk. I motiveringen till bestämmelsen konstateras att åtminstone de döva som har lärt sig teckenspråk som första språk ska ges undervisning på teckenspråk. 36 I 12 i lagen om grundläggande utbildning föreskrivs det om undervisning i modersmålet, och enligt 2 mom. kan teckenspråk undervisas som modersmål enligt vårdnadshavarens val. Enligt 6 i gymnasielagen (629/1998) kan undervisningsspråket i gymnasiet också vara teckenspråk. I modersmålsundervisningen i gymnasiet kan enligt studerandens val också undervisas i teckenspråk. Enligt 11 i lagen om yrkesutbildning (630/1998) kan undervisningsspråket i yrkesutbildningen också vara teckenspråk. I modersmålsundervisningen kan enligt studerandens val också undervisas i teckenspråk. Skyldigheten att erbjuda undervisning på teckenspråk gäller bara den grundläggande utbildningen och döva som lärt sig teckenspråk som första språk. I gymnasiet kan teckenspråk väljas som läroämne, men det ingår inte i studentexamen. Lösningarna för att ordna undervisning för teckenspråksanvändare varierar på alla utbildningsnivåer. Dessa beslut påverkar faktiskt barns och ungas möjlighet att studera på teckenspråk och få undervisning i sitt modersmål, teckenspråk. Det finns inte alltid skol- eller kommunspecifika resurser eller lärare, och problemet är inte alltid tillräckligt känt. Åldersklasserna bland de teckenspråkiga är väldigt små och kommunernas resursbrist är en praktisk utmaning. För undervisning i teckenspråk i den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen betalas inte heller stöd på samma sätt som för undervisning i modersmålet för elever med samiska, romani och främmande språk som modersmål enligt undervisningsministeriets förordning om grunderna för statsunderstöd som beviljas i den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen (1777/2009). I de slutsatser som arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter dragit om undervisning och utbildning konstateras att utvecklingen av utbildningen ofta fokuserar på behovet av s.k. särskilt stöd. Dessutom lyfts fram att undervisning via en teckenspråkstolk inte motsvarar undervisning på teckenspråk eller en teckenspråkig inlärningsmiljö. 37 Finlands Dövas Förbund har framfört att det i förordningen om skolor för hörselskadade och synskadade samt rörelsehindrade (724/1984) föreskrivs om kompetensen hos lärarna på dessa specialskolor. Med stöd av förordningen krävs behörighet som specialklasslärare för en tjänst som klasslärare, ämneslärare eller lektor. Kravet på behörighet som speciallärare borde enligt Finlands Dövas Förbund dock övervägas på nytt. Nackdelen är att de teckenspråkiga klass- eller ämneslärare som utexamineras från Jyväskylä universitet inte är behöriga att söka tjänster på skolor för hörselskadade, fast de kan ge modersmålsundervisning i teckenspråk och undervisa i finska som andraspråk. Finlands Dövas Förbund har även framhävt att teckenspråkiga barn bör ges undervisning på teckenspråk, inte specialundervisning. Enligt förbundet är detta också utgångspunkten i artikel 24 i 34 Finlands Dövas Förbund 2010, s Finlands Dövas Förbunds utlåtande RP 86/1997 rd 37 Justitieministeriet 2011, s. 35 9

10 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Döva barn ska få dövsamfundets språkliga identitet. De utgör en språklig och kulturell grupp, och möjligheten att använda deras gemensamma språk måste tryggas. Enligt förbundet borde grunderna för läroplanen uppdateras så att de motsvarar de skyldigheter som konventionen ålägger staten. Man borde bland annat se över det finska och det finlandssvenska teckenspråkets ställning som modersmål, andraspråk och undervisningsspråk, samt finskans och svenskans ställning som andraspråk. 38 I barnombudsmannens utredning konstateras att implantat i innerörat och den starkare närskoleprincipen har medfört många förändringar i fråga om möjligheterna för döva barn och barn med nedsatt hörsel att delta i den grundläggande utbildningen. Målsättningen i den grundläggande utbildningen är att så många barn som möjligt ska kunna bo hemma när de går i skola samt gå i sin närskola. Även rekommendationerna i FN:s konvention om barns rättigheter följer denna riktning. Teckenspråkiga barn har rätt till lika högklassig undervisning som andra barn. De har också rätt till undervisning i sitt eget modersmål, teckenspråk. Teckenspråkiga barn har rätt att få talundervisning av god kvalitet, och barn med implantat i innerörat har rätt att få teckenspråksundervisning av god kvalitet. Denna rätt tillgodoses emellertid inte i praktiken. 39 Finlands Dövas Förbund har betonat betydelsen av kyrkans tjänster för de teckenspråkiga. Enligt förbundet borde kyrkolagen ändras så att teckenspråkiga döva skulle ha likvärdiga möjligheter att bli prästvigda Språklag om teckenspråk 4.1. Argument för stiftande av en separat lag Finlands Dövas Förbund har framfört att förbundet har som målsättning att det stiftas en separat teckenspråkslag som stöder tillgodoseendet av de teckenspråkigas språkliga rättigheter. I det språkpolitiska programmet för teckenspråken i Finland konstateras att grundlagen förpliktar att ta teckenspråket och teckenspråksanvändarnas rättigheter i beaktande inom lagstiftningens olika delområden, men att denna förpliktelse ännu inte fullgörs tillräckligt väl. En separat språklag skulle behövas för att trygga de teckenspråkiga barns språkliga rättigheter och rätt att få undervisning på sitt eget modersmål, samt de teckenspråkigas tillgång till information. För närvarande är de bestämmelser som rör teckenspråket och dess användning inte samlade i en lag, utan de är utspridda i lagstiftningen. Det finns många möjligheter att tolka dem och det finns brister i den praktiska tillämpningen. En separat teckenspråkslag skulle vara den enda möjligheten att täcka de luckor som finns i nuvarande lagstiftning. 41 Finlands Dövas Förbund har betonat att teckenspråken är likvärdiga med de talade språken. Enligt den språkvetenskapliga definitionen är teckenspråken naturliga språk. I speciallagstiftningen ingår bestämmelser om teckenspråk, men enligt förbundet tillgodoses teckenspråksanvändarnas språkliga rättigheter inte fullt ut genom gällande lagstiftning på det sätt som förutsätts i 17 3 mom. i grundlagen. Det finns inga bestämmelser om teckenspråkets ställning som språk i språklagstiftningen. Därför faller teckenspråket utanför speciallagstiftningen och den administrativa styrningen. Enligt Finlands Dövas Förbund skulle det vara nödvändigt att på lagnivå utfärda 38 Finlands Dövas Förbund Barnombudsmannen 2012, s Finlands Dövas Förbund Finlands Dövas Förbund 2010, s. 23, 27,

11 närmare bestämmelser om teckenspråk och teckenspråkigas språkliga och kulturella rättigheter, samt att ta in en hänvisningsbestämmelse om teckenspråk också till språklagen. Finlands Dövas Förbund har konstaterat att det inte finns något godtagbart skäl till att teckenspråksanvändare är i en ojämlik ställning jämfört med de andra språkgrupper som nämns i 17 i grundlagen. I den samiska språklagen har samernas språkliga och kulturella rättigheter tryggats enligt 17 2 mom. i grundlagen. Enligt 6 i grundlagen är alla lika inför lagen och ingen får särbehandlas på grund av bl.a. språk eller handikapp. Genom en lag om teckenspråk skulle teckenspråksanvändarna på motsvarande sätt som samerna få språkliga rättigheter som språk- och kulturgrupp enligt vad som förutsätts i grundlagen. 42 I regeringens proposition om språklagen konstateras att enligt 17 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. Närmare lagstiftning om detta har ännu inte utfärdats, och följaktligen har ingen hänvisning till teckenspråk kunnat tas in i den föreslagna språklagen. 43 Grundlagsutskottet har i samband med stiftandet av språklagen uttryckligen påskyndat beredningen av denna lagstiftning. 44 När riksdagens kulturutskott behandlade lagen om Institutet för de inhemska språken konstaterade utskottet att i fråga om teckenspråk bör i samband med andra språkpolitiska åtgärder och beredningen av en eventuell teckenspråkslag särskilt ges akt på om de arrangemang som vidtagits i samband med denna lagstiftning är lämpliga och i förekommande fall vidtas åtgärder som tryggar teckenspråkens ställning och utveckling. 45 Det har sagts att en allmän lag om användning av teckenspråk behövs för att förenhetliga den nuvarande regleringen. I en sådan lag skulle man bland annat kunna specificera användningen av teckenspråk vid rättegångar och ta ställning till de behov som användare av finskt och finlandssvenskt teckenspråk har inom sina språkgrupper. En allmän lag om användning av teckenspråk hos myndigheter och domstolar skulle emellertid inte minska behovet av speciallagstiftning, utan den skulle vara sekundär till sin karaktär och fylla luckorna i speciallagstiftningen. I en allmän lag skulle man eventuellt även kunna föreskriva om särskilda stödåtgärder som teckenspråkiga behöver. En speciallag om teckenspråk skulle göra det möjligt att fokusera på teckenspråkiga och följa upp tillämpningen av lagstiftningen. 46 Enligt Finlands Dövas Förbund skulle en separat teckenspråkslag trygga att teckenspråket i fortsättningen automatiskt tas i beaktande som språk i all speciallagstiftning som gäller småbarnsfostran. En teckenspråkslag skulle även indirekt förbättra teckenspråkets undervärderade ställning som undervisningsspråk. I teckenspråkslagen skulle de båda inhemska teckenspråken erkännas, och då skulle även de finlandssvenska teckenspråkigas rätt till grundläggande utbildning kunna förverkligas. Teckenspråkslagen skulle förplikta myndigheterna att informera på teckenspråk, vilket skulle vara viktigt särskilt när det gäller varningsmeddelanden. Teckenspråkslagen skulle dessutom indirekt stödja en långsiktig utveckling av Rundradions teckenspråkiga programverksamhet. Enligt Finlands Dövas Förbund har social- och hälsovårdstjänsterna inte för närvarande ordnats med tillräckligt beaktande av teckenspråkigas behov. Tjänsterna är oftast åtkomliga med hjälp av teckenspråkstolkning. Sådana tjänster som förutsätter direkt kommunikation på teckenspråk, såsom 42 Finlands Dövas Förbund RD 92/2002 rd, s GrUU 9/2002 rd - RP 92/2002 rd 45 KuUB 4/2011 rd - RP 97/2011 rd 46 Suksi 2006, s

12 dagvårds-, mentalvårds-, missbrukar- och åldringstjänster, är problematiska. Teckenspråkslagen skulle främja beredningen av sådana verksamhetsmodeller på socialtjänstens centrala områden som gäller teckenspråkiga. Enligt Finlands Dövas Förbund skulle teckenspråkslagen erbjuda en juridisk grund för definitionen av översättningar och översättarnas ställning. Det saknas en definition på officiell teckenspråksöversättning och översättarnas ställning är oklar, eftersom de inte hör till Utbildningsstyrelsens system med auktoriserade translatorer. Den teckenspråkiga kulturverksamheten utvecklas för närvarande inte på riksnivå och långsiktigt. Teckenspråkslagen skulle stärka uppfattningen om de teckenspråkiga som en kulturgrupp och därigenom förplikta till nationella strategiska riktlinjer och slutsatser i fråga om läroplanerna, finansieringen och bidragen inom den grundläggande utbildningen och lärarutbildningen. Teckenspråkslagen skulle indirekt även stödja grundandet av ett teckenspråksbibliotek. Enligt Finlands Dövas Förbund skulle det vara viktigt att genom teckenspråkslagen förplikta staten att sköta om organiseringen och finansieringen av forskning i de båda inhemska teckenspråken. I teckenspråkslagen skulle man kunna bestämma vilka teckenspråk som hör till verksamhetsområdet för Centrum för teckenspråk, och på så sätt skulle man kunna rätta till centrets oklara roll i fråga om forskning i finlandssvenskt teckenspråk. Enligt förbundet skulle man i teckenspråkslagen också kunna bestämma att de båda inhemska teckenspråken ska höra till den allmänna språkexamen på det sätt som den nya medborgarskapslagen förutsätter. 47 Enligt Finlands Dövas Förbund skulle man genom en språklag om teckenspråk fullgöra förpliktelserna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och förbereda sig på revideringen av lagstiftningen om likabehandling. Konventionen är mycket betydelsefull med tanke på de teckenspråkigas språkliga rättigheter, eftersom den är den första internationella konventionen där teckenspråket erkänns som ett självständigt språk. 48 Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter har granskat sådana internationella normer som har betydelse för teckenspråkiga och konstaterat att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är betydelsefull i sin helhet för de teckenspråkiga. Teckenspråket nämns uttryckligen i fem olika artiklar i konventionen. För det första erkänns teckenspråket som ett språk i artikel 2 och 21 i konventionen och likställs med talade språk för första gången på konventionsnivå. I artikel 24 om utbildning tas det ställning till barns rätt till sitt eget språk och sin egen kultur, och vikten av både undervisning på teckenspråk och teckenspråkiga miljöer betonas. Rätten till en kulturell och språklig identitet nämns även separat i artikel 30. I konventionen talas det inte bara om användning av teckenspråk i interaktionen mellan döva, utan i artikel 21 erkänns teckenspråket som ett språk som ska användas också i offentliga sammanhang. I artikel 9 i konventionen nämns även rollen av utbildade teckenspråkstolkar i att främja tillgänglighet och åtkomlighet på ett effektivt och högklassigt sätt. I artikel 3 i konventionen betonas dessutom att personer med funktionsnedsättning ska delta i alla beslutsfattandeprocesser som rör dem. I artikel 8 åläggs konventionsstaterna att vidta effektiva åtgärder för att höja medvetandet om personer med funktionsnedsättning och för att bekämpa fördomarna om dem Finlands Dövas Förbund Finlands Dövas Förbunds utlåtande Justitieministeriet 2011, s

13 Enligt Finlands Dövas Förbund skulle man genom att stifta en teckenspråkslag erkänna att personer med funktionsnedsättning har likvärdig rätt till att deras särskilda kulturella och språkliga identitet erkänns och stöds i enlighet med artikel 30 i konventionen Finlands Dövas Förbunds utkast till språklag om teckenspråk Finlands Dövas Förbund har utgående från språklagen (423/2003) och samiska språklagen (1086/2003) utarbetat ett utkast till en språklag om teckenspråk. Med hjälp av denna språklag skulle man trygga teckenspråksanvändarnas rätt att använda sitt eget språk, finskt eller finlandssvenskt teckenspråk, i domstolar och hos andra myndigheter samt utveckla och upprätthålla det egna språket och den egna kulturen. Lagen skulle garantera alla som behöver teckenspråk möjlighet att lära sig och använda teckenspråk. Lagen skulle tillämpas på alla uppgifter som ankommer på det allmänna, och alla myndigheter skulle ha tillsyn över att denna lag följs inom sitt verksamhetsområde. Lagen skulle även gälla affärsverk och bolag på motsvarande sätt som språklagen föreskriver. Det skulle enligt lagen inrättas en rådgivande delegation för teckenspråksärenden som skulle övervaka verkställigheten av teckenspråkslagen och den övriga lagstiftningen om de teckenspråksanvändarnas språkliga rättigheter. I kap. 1 i lagförslaget fastställs lagens ändamål och tillämpningsområde, och i kap. 2 föreskrivs det om teckenspråksanvändarnas rättigheter hos statliga myndigheter och om myndigheternas skyldigheter. I kap. 3 föreskrivs det om hur en myndighet ska gå tillväga när någon vill utövar sina språkliga rättigheter enligt lagen eller när myndigheten av annan orsak blir tvungen att använda teckenspråk. I kap. 4 föreskrivs om det allmännas skyldighet att ansvara för de språkliga och kulturella rättigheter som den teckenspråkiga minoriteten har samt att främja användning av teckenspråk och trygga teckenspråkets ställning. Dessutom skulle det i lagen föreskrivas om tillsyn över att teckenspråkslagen följs. I kap. 5 föreskrivs om affärsverks och enskildas skyldighet att ge service på teckenspråk. Vidare skulle det föreskrivas om statens ekonomiska ansvar, teckenspråkets ställning inom vissa förvaltningsområden, kunskaper i teckenspråk och behörighetsvillkor som gäller kunskaper i teckenspråk Argument emot stiftande av en separat lag Justitieministeriets arbetsgrupp som år 1996 utredde teckenspråkigas juridiska ställning konstaterade att behovet av lagstiftning gällande teckenspråk sträcker sig till flera olika ministeriers förvaltningsområden. Därför ansåg arbetsgruppen att det skulle vara ändamålsenligare att utveckla speciallagstiftningen i stället för att samla bestämmelserna i en enda lag. 51 Man kan även anse att olika myndigheter känner speciellt väl till speciallagstiftningen inom sitt eget område och att bestämmelserna i speciallagstiftningen därför är synnerligen effektiva. I 17 3 mom. i grundlagen föreskrivs särskilt om att rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp ska tryggas genom lag. Bestämmelsen förpliktar dock inte lagstiftaren att stifta en separat språklag om teckenspråk. 50 Finlands Dövas Förbund Viittomakielen oikeudellinen asema 1996, s

14 Finlands Dövas Förbunds förslag till språklag om teckenspråk är som sådan tämligen omfattande. Som modell har man använt samiska språklagen som i princip är regional och i huvudsak bunden till den samiska hembygden. Den modell som Finlands Dövas Förbund har utarbetat skulle även vara mycket kostsam. Att de teckenspråkiga språksamfunden är relativt små och regionalt utspridda skulle även kunna orsaka problem. De teckenspråkiga bor i olika delar av Finland, och de har inte lika starka bindningar till bestämda hemkommuner eller områden som till exempel de svensk- eller samiskspråkiga har. 52 Utspriddheten i samfundet är en viktig fråga som bör beaktas vid sidan av de ekonomiska resurserna. 5. Slutsatser Enligt teckenspråkssamfundet finns det fortsättningsvis brister i speciallagstiftningen och tillämpningen av den. Av den anledningen har man föreslagit att det ska stiftas en separat teckenspråkslag. Det har också framförts att en separat lag om teckenspråk skulle öka medvetenheten om teckenspråk och för sin del främja beaktandet av de teckenspråkigas språkliga rättigheter i lagberedningen och den praktiska beslutsverksamheten. Sammanfattningsvis kan man konstatera att stiftandet av en separat lag om teckenspråk skulle kunna förordas på basis av det som framförts i denna promemoria enligt ministeriets uppfattning för att förbättra tillgodoseendet av de teckenspråkigas rättigheter. Teckenspråkslagen skulle kunna göra de teckenspråkigas rättigheter synligare och öka kännedomen om dem. Även FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning lyfter fram frågan om behovet av en separat lag. En omfattande allmän lag om teckenspråk som omfattar olika livsområden skulle emellertid vara utmanande att stifta. Bestämmelser om de teckenspråkigas rättigheter finns i speciallagstiftningen, och med tanke på tillgodoseendet av de teckenspråkigas rättigheter skulle det kunna vara problematiskt att åtskilja de punkter som rör teckenspråkiga från speciallagstiftningen. Det kan antas att myndigheterna känner speciallagstiftningen inom sitt område väl, och att speciallagstiftningen därför har en tydlig styrande effekt på verksamheten. Det som därför närmast skulle kunna komma i fråga enligt justitieministeriet är en kort allmän lag om de teckenspråkigas rättigheter. Därtill verkar det vara motiverat att gå igenom den centrala speciallagstiftningen som berör teckenspråkiga och möjligtvis inleda eventuella nödvändiga revideringar. Källor Besök hos Finlands Dövas Förbund Finlands Dövas Förbund rf:s utlåtande om språkförhållandena gällande teckenspråkiga (på finska) (Finlands Dövas Förbunds utlåtande ) Finlands Dövas Förbund rf:s utredning till justitieministeriet och (på finska) (Finlands Dövas Förbund 2012) 52 Finlands Dövas Förbund 2010, s

15 GrUB 9/2002 rd - RP 92/2002 rd, Grundlagsutskottets betänkande om regeringens proposition med förslag till ny språklag och lagstiftning som har samband med den Hufvudstadsbladet Justitieministeriets seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna (Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna ) KuUB 4/2011 rd - RP 97/2011 rd, Kulturutskottets betänkande 4/2011 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om Institutet för de inhemska språken Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering (Regeringsprogrammet) RP 86/1997 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om utbildning RP 92/2002 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till ny språklag och lagstiftning som har samband med den Språkpolitiskt program för teckenspråken i Finland 2010 (Finlands Dövas Förbund 2010) Suksi, Markku: Reglering av teckenspråkigas språkliga rättigheter. JFT 1/2006, s (Suksi 2006) Teckenspråk för barn och unga i norden Fortsätter den kulturella och språkliga mångfalden i Norden? Seminarium om dövas rättigheter (Seminarium om dövas rättigheter ) Teckenspråkigas språkliga rättigheter. Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 24/2011. (Justitieministeriet 2011) Teckenspråksnämndens utlåtande om språkförhållandena gällande teckenspråkiga (på finska) (Teckenspråksnämndens utlåtande ) Titta på mig! Växelverkan och välbefinnande i döva och hörselskadade barns liv. Barnombudsmannens byrå. Publikationer 2012:3. (Barnombudsmannen 2012) Viittomakielen oikeudellinen asema. Työryhmän mietintö, oikeusministeriön lainvalmisteluosasto (Viittomakielen oikeudellinen asema 1996) 15