Granskning avseende investeringsprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning avseende investeringsprocessen Leksands kommun Augusti 2010 Rolf Hammar Certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Bakgrund och syfte Revisionsfråga Metod och avgränsning Granskningsresultat Kommunens omfattning av investeringar Organisation av den tekniska verksamheten Regler och anvisningar för investeringsverksamheten Budgetering och redovisning Budgetering och utformning av beslutsunderlag Redovisning Uppföljning och återrapportering Hantering av anläggningsreskontra

3 Sammanfattning och revisionell bedömning Komrev inom PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Leksand kommun genomfört en granskning avseende investeringsprocessen. Syftet med granskningen är att bedöma om investeringsprocessen är ändamålsenlig med avseende på styrning, redovisning och uppföljning. Med den omfattning av investeringsverksamheten som Leksand kommun har, är bedömningen att styrning, redovisning och uppföljning av investeringsprocessen i stort är ändamålsenlig, men kan utvecklas inom nedanstående områden. Är beslutsunderlagen utformade så att de ger tillräcklig information för att möjliggöra prioriteringar, styrning och kontroll? Beslut om investeringar sker i det flesta fall via den ordinarie budgethanteringen. Underlagen är relativt detaljerade med beskrivning av enskilda projekt. Underlagen för fleråriga investeringar föreslås kompletteras med uppgift om tidigare års budget och redovisning vilket inte framgår i dag. Dessutom föreslås att de övergripande sammanställningar som ekonomichefen muntligen presenterar med stöd av ett antal bilder, bifogas beslutsunderlaget för att skapa en bättre förståelse för helhet och samband mellan investeringar och god ekonomisk hushållning. De senaste åren har det varit mellan Mnkr av budgeterade investeringar som inte hinner genomföras under budgetåret utan överförs till nästa år genom tilläggsanslag. Detta signalerar att det i budgetarbetet sker för positiva bedömningar av hur snabbt investeringarna praktiskt kan genomföras. Vi rekommenderar därför att det i budgetarbetet görs en mer noggrann bedömning av när det är realistiskt att genomföra varje investering och att hänsyn då även tas till den ryggsäck med investeringar om Mnkr som rullar med över åren. Vilka principer (regler och anvisningar) finns för investeringar, följs dessa och är de ändamålsenliga? Det finns inget övergripande styrdokument avseende investeringsverksamheten utan regler och anvisningar för investeringar ingår som en del i de årliga Budgettekniska anvisningarna för Mål & budget. Bedömningen är att ett övergripande styrdokument bör tas fram kring investeringsverksamheten med utgångspunkt från de befintliga budgettekniska anvisningarna och rekommenderade redovisningsprinciper. Delar av styrningen av investeringsverksamheten sker utifrån ägardirektiven till Leksandsbostäder. Det finns i denna hantering en otydlighet i rollerna som skulle behöva utvecklas för både budget, löpande redovisning och uppföljning. Inom fastighetsområdet har detta redan gjorts genom att anställa en fastighetsansvarig i kommunen. Bedömningen är att även områdena gata och park skulle vinna på en liknande lösning. 3

4 Bedömningen är att det finns ändamålsenliga tillämpade rutiner kring den löpande hanteringen av investeringar och att de löpande utvecklas men att det brister i dokumentationen av rutinerna. Tillämpade rutiner bör dokumenteras för att säkerställa en god intern kontroll och lika hantering oavsett vem som hanterar en åtgärd. Sker budgetering och redovisning så att investeringsutgifter/uppföljningar blir rättvisande? Underlagen till både budget och löpande uppföljning är relativt detaljerade. Ekonomienheten är alltid den som tilldelar nya projektnummer för redovisning av investeringar vilket stödjer en god intern kontroll. Bedömningen är att det finns brister i följsamheten mot de principer som finns kring gränsdragningen mellan driftkostnader och investeringsutgifter vad avser beloppsgränser och livslängd. Dessutom saknas riktlinjer för gränsdragningen mellan driftkostnader och investeringsutgifter när det gäller reparations- och underhållsåtgärder. Riktlinjer bör fastställas och dokumenteras. Kommunen följer inte god redovisningssed avseende när aktivering av tillgångar sker och avskrivningar påbörjas. Kommunen bör snarast anpassa sina rutiner till god redovisningssed som innebär att avskrivning på investeringar påbörjas månaden efter det att den tas i bruk Tillämpade avskrivningstider bedöms rättvisande. Sker uppföljning och återrapportering så att kontrollen säkerställs? Uppföljning sker tre gånger per år och sker därmed så ofta att tidiga signaler om avvikelser är möjliga att fånga upp. Slutredovisning av investeringsverksamheten görs normalt i samband med årsbokslut. Kommentarerna kring de större investeringarna kan utvecklas och bli mer informativa. I samband med bokslut sker också en sammanställning av de projekt där det äskas om att tilläggsanslag med överföring av investeringspengar sker till nästa år. I den redovisningen görs också korta kommentarer om läget för investeringen Hanteras anläggningsreskontran på ett tillfredsställande sätt? Anläggningsreskontran hanteras på ett i stort tillfredsställandes sätt och de uppgifter som registreras i anläggningsregistret uppfyller formella krav. Regler för benämning av objekt för fastigheter i anläggningsreskontran bör fastställas och dokumenteras för att på så sätt underlätta avstämningar med andra register. 4

5 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte En stor del av kommunens tillgångar utgörs av anläggningstillgångar. Vidare uppgår den årliga investeringsvolymen till betydande belopp och påverkar kommunens ekonomi under många år framåt. Det är därför av stor betydelse att styrningen, redovisningen och uppföljningen av investeringarna fungerar väl för att uppnå god ekonomisk hushållning. För att få en rättvisande redovisning är det av stor vikt att klassificering av anläggnings- /omsättningstillgångar är korrekt. I kommunal redovisningslag (KRL) 6:1 anges med anläggningstillgång (investering) tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Med omsättningstillgång (drift) förstås annan tillgång. En anläggningstillgång har i regel en nyttjandeperiod överstigande tre år och ska inte vara av ringa värde. Kostnaden för en anläggningstillgång ska fördelas enligt en systematisk plan över tillgångens nyttjandeperiod. Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Leksand kommun genomfört en granskning avseende investeringsprocessen. Muntlig avrapportering av granskningens resultat har skett till kommunrevisionen Presentationsmaterial från den avrapporteringen bifogas i bilaga Revisionsfråga Granskningens ska besvara följande revisionsfråga: Är investeringsprocessen ändamålsenlig? I granskningen ingår följande granskningsmål: Är beslutsunderlagen utformade så att de ger tillräcklig information för att möjliggöra prioriteringar, styrning och kontroll? Vilka principer (regler och anvisningar) finns för investeringar, följs dessa och är de ändamålsenliga? Sker budgetering och redovisning så att investeringsutgifter/uppföljningar blir rättvisande? Sker uppföljning och återrapportering så att kontrollen säkerställs? Hanteras anläggningsreskontran på ett tillfredsställande sätt? 5

6 1.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier och utdrag ur ekonomisystemet. Intervjuer har genomförts med: - Kommunchef - Kommunalråd (kommunstyrelsens ordförande) - Ekonomichef - Beställare/samordnare av kommunens fastigheter - Ekonomer på ekonomiavdelningen De dokument som ingått i granskningen är: - Anvisningar/riktlinjer - Protokoll - Beslut/underlag för budgetering och uppföljning av investeringar - Beslut/underlag för ombudgetering av investeringar mellan åren - Redovisning för några utvalda projekt Genomgången av beslutsunderlag har avgränsats till de delar de presenterats för kommunstyrelsen/kommunfullmäktige. Någon genomgång och bedömning av de underlag och bedömningar som finns till respektive projekt avseende upphandling, byggmöten mm har inte ingått i granskningen. 6

7 2 Granskningsresultat 2.1 Kommunens omfattning av investeringar I nedanstående tabell redovisas Leksand kommuns investeringsvolym mellan åren (Mnkr) Årsbudget Ombudgeterat/ 1/ överfört från föreg år Tilläggsanslag under året Summa budget 1/ Utfall (netto) / / / I beloppet för överföring mellan åren 2006 > 2007 ingår överföring med negativa belopp (underskott) om tkr i avvaktan på särskild slutredovisning vilket minskar nettobeloppet som överförs. 2/ I beslutsunderlagen till ärendet om tilläggsanslag för överföring av investeringar mellan åren 2008 > 2009 och 2009 > 2010 avviker den totala uppgiften om årets utfall av investeringar från det slutliga bokslutets uppgift. Detta beror enligt uppgift från ekonomifunktionen på att underlaget till ärendet om tilläggsanslag sammanställs innan det slutliga bokslutet är klart. 2.2 Organisation av den tekniska verksamheten Leksands kommun har ingen egen utförarorganisation för de tekniska verksamheterna utan det är Leksandsbostäder som förvaltar de kommunala fastigheterna samt gator och parker. Detta sker med stöd av ägardirektiv. Något avtal finns inte upprättat. Kommunen har enligt ägardirektiven överlämnat förvaltning samt ny-, till- och ombyggnadsverksamhet av kommunens fastigheter till Leksandsbostäder. Dessutom omfattar uppdraget en god förvaltning av kommunens bostäder, lokaler, gator parker och de anläggningar kommunen kan komma att uppdra åt bolaget att förvalta. Kultur- och fritidsförvaltningen omfattas inte helt av uppgörelsen med Leksandsbostäder utan de har egen personal som förvaltar sina fastigheter. Inom Leksand kommun är den begränsade tekniska verksamheten organiserad direkt under kommunstyrelsen. Det finns i dag en fastighetsansvarig/-ingenjör anställd inom serviceförvaltningen (fr.o.m. hösten 2009) som har rollen som samordnare av kommunens 7

8 investeringar och underhållsåtgärder på samtliga byggnader. Fastighetsansvarig fungerar även som kommunens beställare av investeringar och förvaltningsuppdrag inom fastighetsområdet hos Leksandsbostäder. Respektive nämnd är ansvarig för att budgetera åtgärder på de fastigheter som de använder för sin verksamhet. Samordning ska dock ske med fastighetsansvarig på serviceförvaltningen. Samordningen har snabbt kommit igång sedan den fastighetsansvarige anställdes och när det gäller skolbyggnaderna har han tillsammans med Leksandsbostäder under våren gjort en samlad bedömning och prioritering av underhålls- och investeringsbehovet. Detta har gjorts sedan det framkommit akuta behov av åtgärder vid ett flertal skolor. Fullmäktige har i juni 2010 fattat beslut om tilläggsanslag med 5,1 Mnkr till extra investeringar på skolbyggnader. Enligt de Budgettekniska anvisningarna för Mål & budget ska förslag till investeringar i kommunens fastigheter alltid kostnadsberäknas av Leksandsbostäder AB. Detta ska alltid ske genom konsultationer med fastighetsansvarig på serviceförvaltningen. När det gäller kultur- och fritidsförvaltningen är kommunens fastighetsansvarige endast delaktig i åtgärder vid Leksandshallen. Kultur- och fritidsförvaltningen genomför själva upphandlingar av fastighetsentreprenader när så behövs. Tidigare fanns det även en gatu- och trafikingenjör anställd inom kommunstyrelsen med ett visst ansvar för samordning och beställning inom området gator och parker. I dag finns en sådan tjänst hos Leksandsbostäder men inte i kommunen. Det innebär att det i nuläget är Leksandsbostäder som på uppdrag av kommunen samordnar och föreslår prioriteringar av kommunala underhållsåtgärder och investeringar när det gäller gator och parker. I det arbete som pågår med att anpassa förvaltningsorganisationen till en ny politisk organisation från årsskiftet, finns det enligt uppgift tankar om att i kommunen införa en samordningsfunktion även för dessa områden. Alla intervjuade gör bedömningen att anställningen av en fastighetsansvarig har varit mycket positivt. Det finns nu någon i kommunen som med professionell kompetens har en samlad bild av statusen för kommunens verksamhetsfastigheter och som tillsammans med Leksandsbostäder kan bedöma behov av åtgärder. Vi delar bedömningen att det finns ett stort värde i att ha en funktion med en fastighetsansvarig. Det gäller både att någon med ett tydligt ansvar har en samordnande roll vid bedömningen av åtgärder på fastigheterna och att någon fungerar som professionell beställare av uppdrag både från Leksandsbostäder och från andra entreprenörer. 8

9 Vi bedömer att det finns mycket positivt i att söka en liknade lösning med en tydlig samordnare i kommunen för gatu- och parkverksamheten. Omfattningen är mindre, men det kan ändå finnas anledning att försöka söka en bra lösning i den pågående organisationsförändring som utreds med anledning av den ändrade politiska organisationen. 2.3 Regler och anvisningar för investeringsverksamheten Det finns inget övergripande styrdokument avseende investeringsverksamheten utan regler och anvisningar för investeringar ingår som en del i de årliga Budgettekniska anvisningarna för Mål & budget. Det är ekonomiavdelningen som ansvarar för anvisningarna. Till anvisningarna finns även som bilaga en mall för hur investeringsäskanden ska fyllas i. I anvisningarna ingår en detaljerad tidplan för budgetarbetet. För att tydliggöra de grundläggande principerna och rutinerna kring hanteringen av Mål & budget inkl investeringsverksamheten, kan det finnas anledning att bryta ut dessa avsnitt ur de årliga Budgettekniska anvisningarna för Mål & budget och lyfta in dessa i ett övergripande styrdokument kring investeringsverksamheten med utgångspunkt från de befintliga budgettekniska anvisningarna och rekommenderade redovisningsprinciper. Styrdokumentet bör förankras politiskt i kommunstyrelsen. Till detta kan sedan årligen tillföras de delar som mer är att beteckna som tekniska anvisningar. 2.4 Budgetering och redovisning Budgetering och utformning av beslutsunderlag Beslut om investeringar sker normalt som en del i det ordinarie budgetarbetet. Underlagen till beslut om enskilda investeringar ingår därför som en del i beslutet om budget. Beslut om investeringsbudget innebär att år ett i budgeten beslutas med ett summerat totalbelopp netto som i underlaget är preciserat i detaljerade belopp. För de efterföljande åren beslutas endast om en total nettoram för respektive år med kommunstyrelsens beredda förslag som underlag men där summering av de underliggande projekten inte alltid överensstämmer exakt med totalramen. Detaljgranskning av dessa investeringsprojekt sker följande år efter förnyade äskanden och uppföljning av tidplaner etc. Alla äskanden som avser byggnader ska stämmas av och samordnas med fastighetsansvarig vid serviceförvaltningen. Av intervjuerna framkommer att den politiska diskussionen i kommunstyrelsen/ arbetsutskott om enskilda investeringar ofta är liten i samband med själva budgetbehandlingen. Inom politiken diskuteras däremot olika satsningsområden på ett mer 9

10 övergripande plan och resultatet av den diskussionen fungerar sedan som underlag till förslag till enskilda investeringar. Exempel på ett område som i dag diskuteras inom politiken är det framtida ansvaret och hanteringen av vägar inom kommunen. En viktig del i arbetet med Mål & budget är de regelbundna träffarna i Forat. Träffar i Forat sker normalt tre gånger per år och då deltar kommunstyrelsens ordinarie ledamöter, ordförande och vice ordförande i nämnderna och Leksandsbostäder, förvaltningschefer och VD för Leksandsbostäder, kommunchef, ekonomichef, personalchef, kanslichef och förvaltningsekonomer. Vid behov deltar även vissa andra nyckelpersoner. Forat fungerar som tillfällen för informationsutbyte och dialog om kommunens utveckling och satsningar. Beredningen av förslaget till investeringsbudget (hela budgeten) sker normalt av kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande tillsammans med kommun- och ekonomichef. Inför behandlingen av investeringsbudget i fullmäktige i juni, skedde beredningen endast av kommun- och ekonomichef innan förslaget behandlades i kommunstyrelsens arbetsutskott. I en särskild bilaga till budgetförslaget finns en sammanställning med alla investeringar som äskats av förvaltningarna samt med de justeringar som beredningen föreslår. Initiering av en investering sker antingen av den nämnd som är ansvarig för verksamheten eller när det gäller byggnader av den som är ansvarig för förvaltningen av byggnaden. Historiskt har det varit lika med Leksandsbostäder men i dag är det kommunens fastighetsansvarige. När det gäller investeringar i gator och parker finns det ingen i kommunen som praktiskt har verksamhetsansvaret även om kommunstyrelsen är ägare av marken. Här är det gatu- och parkavdelningen inom Leksandsbostäder som fungerar som verksamhetsansvarig och initierar både underhålls- och investeringsbehov. I nämndernas underlag till budget för investeringar ska dessa delas in i Basinvesteringar/ reinvesteringar och Nyinvesteringar. Enligt budgetinstruktionen för investeringar ska både investeringsutgiften och påverkan på driftkostnaderna beskrivas i budgetunderlaget. Respektive nämnd får ingen ram för sina investeringar men en angiven riktpunkt för Basinvesteringar/ reinvesteringar är att de högst bör uppgå till 75 % av beloppet för årets avskrivningar. Respektive nämnd har ansvaret för att stämma av nivån innan man lämnar sitt förslag till investeringsbudget. Samtliga investeringar som är med i underlagen ska prioriteras av respektive nämnd/ styrelse. Mallen för investeringar redovisar för första budgetåret både nämndens förslag och kommunstyrelsens bedömning/ förslag till beslut. Investeringsbudgeten omfattar totalt fem budgetår/ planeringsår. Däremot finns det inte med någon information om hur mycket som eventuellt har anvisats tidigare år till en flerårig investering. Basinvesteringar/ reinvesteringar budgeteras i beslutsunderlagen ofta i klumpbelopp/ funktionsanslag för att täcka en viss typ av investeringar, men utan att precisera vilken 10

11 enskild anläggning/enhet som investeringen ska ske i. Beslut om exakt vad och var som ska investeras, tas under löpande år av respektive ansvarig nämnd/verksamhet inom den ram som budgeterats. Exempel på sådana anslag är Investeringar IT/telefoni och Vägförbättringar. I vissa fall sker en detaljerad beskrivning i underlagen men i själva budgetbeslutet fastställer fullmäktige ett klumpbelopp för dessa ändamål och inom den ramen får sedan ansvarig verksamhet prioritera. Exempel på sådana anslag är; Inventarier kostverksamhet och Diverse utrustning till befintliga fritidsanläggningar. De flesta investeringarna utgår från nämndernas behov att bedriva verksamhet men det finns en del investeringar som har sin grund i ett mer övergripande kommunalt behov som normalt uttrycks i olika byggplaner. Detta kan gälla förändringar av centrum eller strategiska trafiklösningar. När dessa investeringar ska inarbetas i budget har de redan diskuterats och värderats i samband med planarbetet och normalt blivit prioriterade redan i den diskussionen. Enligt uppgift blir ofta de ekonomiska konsekvenserna av dessa investeringar inte så ingående preciserade i samband med dessa övergripande plandiskussioner. I budget används en schablon för att beräkna kapitalkostnader för budgeterade investeringar. Schablonen innebär att totalsumman av alla investeringar beräknas ha 15 års avskrivningstid. I nämndernas nettoramar för driftbudgeten ingår inte kapitalkostnader för investeringar. För större investeringar där anslag anvisas mer än ett budgetår bedömer vi att det skulle vara en fördel att även redovisa uppgift om summan av tidigare budget och redovisning för att ge en bättre helhetsbild av investeringen. Denna redovisning kan med fördel ske som en särredovisning endast för de projekt som är berörda (enligt liknande princip om att vissa större investeringar särredovisas i årsredovisningen). Av intervjuerna framgår att ekonomichefen i samband med träffar i Fora och den politiska beredningen, redovisar ett antal övergripande bilder om helheten av planerade investeringar och dess konsekvenser för den kommunala ekonomin. Vi bedömer att det både utifrån spårbarhet och övergripande förståelse av ekonomiska samband skulle vara bra om dessa underlag bifogades budgetärendet ända till fullmäktige. Att inte räkna in kapitalkostnader i driftramarna har både för och nackdelar i ett styrningsperspektiv. Vi bedömer att det finns en högre risk att investeringar upplevs som att de inte kostar något för verksamheten. Det är därför viktigt att sambanden mellan investeringar och driftkostnader aktivt diskuteras. 11

12 2.4.2 Redovisning Löpande redovisning Varje investering tilldelas enligt de interna rutinerna normalt ett eget projektnummer. Detta för att förenkla hanteringen när investeringen ska aktiveras och avskrivning ska påbörjas. Det är den centrala ekonomifunktionen som tilldelar projektnummer. Det är konteringen i koddelen projekt som avgör om det är en investering eller inte. Vissa investeringar innehåller åtgärder som har olika livslängd och därmed olika avskrivningstider. Detta skapar problem när avskrivningen ska påbörjas och alla utgifter bokförts på samma projekt eftersom de olika delbeloppen då måste uppskattas och delas upp i efterhand. Vid ombyggnationen av kommunhuset har därför projektet redan från början delats in i olika delområden (konteras på olika objekt utöver projekt) som sedan kommer att ha olika avskrivningstider. Kontering av respektive faktura sker under ombyggnationen så långt det är möjligt på rätt objekt. I dag finns en tydlig beställare av tjänster från Leksands kommun till Leksandsbostäder när det gäller fastigheter. Det innebär som konsekvens att det finns någon i kommunen som kan godkänna att de fakturor som skickas från Leksandsbostäder till kommunen stämmer med beställningen. När det gäller investeringar i gator och parker fungerar Leksandsbostäder även som samordnare för kommunens beställningar både från Leksandsbostäder och från andra utförare vilket innebär viss problematik när det gäller godkännande och attest av kommunens leverantörsfakturor. De ansvariga i kommunen är medvetna om problemet. För att förenkla och skapa en enhetlig rutin föreslås att rutinen för att strukturera bokföringen av investeringar diskuteras inom ekonomifunktionen, fastställs och dokumenteras. Med utgångspunkt i en god intern kontroll vore det bra om en annan lösning kan åstadkommas när det gäller ansvarsfördelningen mellan kommunen och Leksandsbostäder inom området gator och parker. Gränsdragning driftkostnader och investeringsutgifter Enligt kommunens redovisningsprincip avseende gränsdragningen mellan investeringar och drift, anges att investeringar måste vara en tillgång med en varaktighet om minst tre år och ett anskaffningsvärde uppgående till minst kronor. Om inte dessa kriterier uppfylls ska utgiften bokföras som driftkostnad. Ansvaret för att kommunens princip följs, ligger hos respektive verksamhet. Det är den som konterar/ attesterar som gör en bedömning avseende detta i samband med kontering av fakturan. Den centrala ekonomifunktionen genomför kontroller av att det som bokförts som investeringar också uppfyller kraven på att klassificeras som en investering. Det kan dock 12

13 vara svårt att endast utifrån redovisningen bedöma vad som är en investering eller driftskostnad. När tveksamheter noteras kontaktas normalt berörd förvaltning för en avstämning. Varje år sker ett antal justeringar där bokföringen ändras till en driftkostnad. Det sker däremot ingen ordnad kontroll av att det som bokförts som driftkostnad skulle kunna bedömas som investering. De intervjuade gör bedömningen att det finns en större tendens att driftkostnader bokförs som investeringar än tvärt om. En annan gränsdragning mellan driftkostnader och investeringsutgifter är den som avser reparations- och underhållsåtgärder som görs på befintliga anläggningar. Här har Rådet för kommunal redovisning (RKR) i sin rekommendation nr 11.1 uttalat att Utgifter för reparationer och underhåll av en materiell anläggningstillgång som syftar till att vidmakthålla eller återställa tillgångens egenskaper skall redovisas som en kostnad den period den uppkommer. Det innebär att dessa typer av utgifter ska bokföras som en driftkostnad. I kommunens redovisningsprinciper eller i anvisningarna till budget, är denna typ av gränsdragning inte kommenterad. I investeringsbudgeten finns bland Basinvesteringarna ett antal åtgärder som enligt namnet och beskrivningen signalerar om att det kan vara fråga om åtgärder som skulle kunna klassificeras som driftkostnader. Vi bedömer att det i dag finns en otydlighet kring vad som ska bokföras som driftkostnader respektive investeringsutgift för reparations- och underhållsåtgärder. Det finns ett relativt stort tolkningsutrymme utifrån gällande god redovisningssed. Därför är det bra för att få en kontinuitet över tid och enhetlig bedömning från olika medarbetare att det finns en uttalad praxis som gäller Leksands kommun. En gemensam tolkning som gäller för kommunen bör därför utarbetas och dokumenteras. När det gäller gränsdragningen för belopp och livslängd finns det en princip som väl stämmer med god redovisningssed och är tekniskt tydlig i sin gränsdragning. I praktisk tillämpning är det dock svårare att få en enhetlig bedömning. Här bedömer vi därför att principen med fördel skulle kunna kompletteras med någon typ av tillämpningsanvisning som beskriver denna gränsdragning. Olika exempel kan med fördel tas med i anvisningen. Bedömningen av att det finns ett sådant behov sker delvis med hänvisning till de återkommande rättningar som sker i redovisningen av investeringar som klassificeras om till driftkostnader. Båda dessa förtydliganden bedömer vi skulle stärka den interna kontrollen och öka säkerheten kring en rättvisande redovisning. När en anvisning kring gränsdragningen finns klar (eventuellt redan när den finns i utkast) kan ett sätt vara att redovisa och diskutera gränsdragningen vid en av kommunens Fora. När detta är gjort bör information om vad som är att anse som en investering och vad som är en driftkostnad delges de personer som upprättar budgetförslag och som ansvarar för kontering och attest av fakturor. 13

14 Avskrivning/nedskrivning För alla investeringar som färdigställts under ett redovisningsår påbörjas avskrivningarna per den 1/7 det år den färdigställs. Aktivering, beräkning och bokföring av kapitalkostnader sker först i samband med bokslutet. God redovisningssed säger att avskrivningar ska påbörjas månaden efter det att investeringen färdigställts. Kommunen följer inte god redovisningssed avseende när aktivering av tillgångar sker och avskrivningar påbörjas. Kommunen bör snarast anpassa sina rutiner till god redovisningssed som innebär att avskrivning på investeringar påbörjas månaden efter det att den tas i bruk. Avskrivningstider Det görs en individuell bedömning av avskrivningstiderna utifrån respektive projekts art. De avskrivningstider som används följer de riktlinjer som Svenska Kommunförbundet lämnade i en skrivelse från 1997 och fortfarande betecknas som god redovisningssed. Avskrivningstiderna har tidigare bestämts i samband med att projekten avslutas (normalt vid ett bokslut). I dag försöker ekonomifunktionen så långt det är möjligt att bestämma avskrivningstiden redan när projektnummer tilldelas (innan projektet påbörjas). Vid tilläggsinvesteringar i befintliga byggnader/ anläggningar bedöms dessa normalt som en egen investering som knyts till den befintliga tillgången. Avskrivningstiden beräknas individuellt för den nya investeringen med hänsyn till investeringens art och den tidigare tillgången fortsätter sin pågående avskrivning (om det finns kvarvarande värden). Ibland sker även särskilda individuella bedömningar för vissa tilläggsinvesteringar med andra lösningar för beräkning av avskrivningar. Rutinen är inte dokumenterad. Enligt särskilt beslut i fullmäktige i juni 2010 ska kommunen investera i brandskyddsåtgärder med tkr i två av kommunens servicehus. Det är Leksandsbostäder som äger fastigheterna. Särskilda förutsättningar gäller för avskrivningstider när investeringar görs i annans fastighet. Enligt en idéskrift från Rådet för kommunal redovisning rekommenderas att avskrivningstiden ej ska överstiga kontraktstiden. Vid rapportskrivningen är det ännu inte bestämt hur avskrivningstiden ska hanteras men ekonomifunktionen är medveten om rekommendationen. Avskrivningstider bedöms i allt väsentligt följa god redovisningssed då det görs en individuell bedömning utifrån respektive investerings art och hur lång nyttjandeperiod som bedöms vara rimlig. 14

15 Rutinen för att hantera tilläggsinvesteringar bygger i dag i hög grad på personlig bedömning av den ekonom som handlägger anläggningsregistret. För att säkerställa en enhetlig tillämpning föreslås att rutinen för att hantera tilläggsinvesteringar diskuteras inom ekonomifunktionen, fastställs och dokumenteras. Ekonomifunktionen bör vid fastställande av avskrivningstid för investeringen av brandskyddsåtgärder ta hänsyn till idéskriften från Rådet för kommunal redovisning. Investeringsbidrag Kommunen har inte erhållit några investeringsbidrag under 2009, men har vid enstaka tillfällen fått detta tidigare år. Vid dessa tillfällen har investeringsbidragen reducerat investeringskostnaderna, vilket följde god redovisningssed vid den aktuella tidpunkten. Enligt en ny rekommendation från Rådet för kommunal redovisning kring intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar, ska investeringsbidrag intäktsföras successivt i takt med att investeringsobjekten skrivs av över nyttjandeperioden. Den nya rekommendationen ska tillämpas senast från och med Det kan enligt uppgift bli aktuellt med investeringsbidrag till investeringen Kajen. Den nya rekommendationen om redovisning av investeringsbidrag bör då tillämpas. 2.5 Uppföljning och återrapportering Löpande uppföljning Uppföljning av investeringarna sker i samband med budgetutfallsprognos per april, delårsbokslut per augusti och årsredovisningen. I bilaga redovisas detaljerat om läget inkl prognos för respektive investering. Utöver detta sker ingen särskild rapportering av pågående projekt till kommunstyrelsen om det inte uppstår särskilda skäl. Underlagen vid de olika uppföljningstillfällena bedöms ge tillräckligt bra bild av pågående och genomförda investeringar. Tilläggsanslag (reservationer) mellan redovisningsår I anslutning till årsredovisningen görs en särskild sammanställning av de investeringsprojekt som ännu inte är avslutade/ slutredovisade och där nämnder och förvaltningar önskar få de nettobelopp som återstår överförda till nästa år. Ekonomiavdelningen ansvarar för analys och sammanställning och skapar ett ärende om tilläggsanslag med överföring av investeringspengar mellan åren. Kommunfullmäktige fattar beslut om överföringen. 15

16 Det har de senaste åren varit mellan Mnkr som på detta sätt rullar med över åren. I vår granskning är det inte gjort någon djupare analys av innehållet i de belopp som förs över men en reflektion är att det är stora belopp i förhållande till den totala investeringsvolymen under ett år. Investeringsbudgeten upprättas med utgångspunkten att budgetbeloppen för respektive år ska motsvara de investeringar som ska genomföras under respektive kalenderår. Att det skett så stora överföringar under flera år bedömer vi signalerar att det i budgetarbetet sker för positiva bedömningar av hur snabbt investeringarna praktiskt kan genomföras. Vi rekommenderar därför att det i budgetarbetet görs en mer noggrann bedömning av när det är realistiskt att genomföra varje investering och att hänsyn då även tas till den ryggsäck med investeringar om Mnkr som rullar med över åren. Slutredovisning Slutredovisning av investeringar sker normalt i samband med bokslut. I samma förteckning som upprättas med önskemål anges även om projekten är klara och med en kort kommentar kring resultatet. Det kan även förekomma särskilda slutredovisningar under pågående år om det finns särskilda skäl. Det finns ingen rutinbeskrivning för hur slutredovisningarna ska ske. Årsredovisningen innehåller en särskild sammanställning över de större investeringsprojekten som pågått under året. I sammanställningen anges även om projektet pågår eller avslutats. Den löpande avstämningen bedöms som tillräcklig och relativt detaljerad. Det är viktigt att om större överskridanden av budgeten befaras, tidigt informera om detta och presentera alternativa lösningar för kommunstyrelsen så att de ges möjlighet att prioritera. Kommentarerna till slutredovisningarna är i flera fall korta. Det finns anledning att diskutera utforma en rutin/ mall för slutredovisning av större investeringar med bland annat krav på mer utförliga kommentarer. 2.6 Hantering av anläggningsreskontra Enligt den skrift som Rådet för kommunal redovisning har gett ut avseende avskrivningar framgår det att kommunen ska ha god överblick och kontroll över sina anläggningstillgångar. En lämplig form för detta är att upprätta ett anläggningsregister. Anläggningsregistret bör bland annat innehålla uppgift om identifikation, anskaffningsvärde, anskaffningstidpunkt, avskrivningsmetod samt ackumulerade avskrivningar. 16

17 Upplägg av projekt När ett projekt startas, läggs ett objektnummer upp i anläggningsreskontran. Om det sker olika investeringar på en fastighet, får respektive investering ett unikt objekt. I samband med detta anges bland annat projektnamn samt avskrivningstid. Nya objekt får i dag mer formella namn i stället för de populärnamn som var vanligare tidigare år. Ansvar En av ekonomerna vid den centrala ekonomienheten är ansvarig för anläggningsreskontran. Andra ekonomer vid ekonomienheten vet också hur anläggningsreskontran fungerar och fungerar som backup. Detta upplevs som positivt då det minskar sårbarheten. Aktivering I samband med bokslutet för ansvarig ekonom en genomgång av status för alla investeringsprojekt. Investeringar som är klara aktiveras och avskrivning påbörjas. Inventering Inventering av inventarier sker inte. Inventarieregister finns endast för stöldbegärlig utrustning. Gäller bl.a. register med ITutrustning. Det finns inget samband mellan dessa register och anläggningsreskontran. I samband med försäkringsupphandlingar ska alla kommunens fastigheter förtecknas och då sker en avstämning av de fastigheter kommunen äger med de fastigheter som finns i anläggningsregistret. Avstämning Vid bokslutet sker en avstämning mellan anläggningsreskontran och huvudboken. De uppgifter som registreras i anläggningsregistret uppfyller formella krav. Regler för benämning av objekten i anläggningsreskontran bör fastställas och dokumenteras. För en fastighet bör till exempel uppgift om fastighetsbeteckning anges. Detta underlättar bland annat kontrollen av att upptagna fastigheter kvarstår i kommunens ägo. Vi bedömer det bra och också nödvändigt att det är flera vid ekonomienheten som kan hantera anläggningsreskontran. För att ha kontroll på de inventarier som kommunen innehar, bör en årlig inventering göras. Idag finns inga gemensamma rutiner avseende inventering av tillgångar. När principen med att påbörja avskrivningarna månaden efter det att investeringen tagits i bruk, är det viktigt att samtidigt införa en rutin med löpande avstämning mellan anläggningsreskontra och huvudbok. 17