Sjukfrånvaro. Revisionsrapport. LANDSTINGETS REVISORER Revisionskontoret

Transkript

1 Sjukfrånvaro Revisionsrapport LANDSTINGETS REVISORER

2 REV38 2(11) Sammanfattning Syftet med granskningen är att bedöma om Hälso- och sjukvårdsnämnden har en ändamålsenlig styrning, ledning och kontroll för att minska sjukfrånvaron. Granskningen är avgränsad till ett antal enheter inom förvaltningen Specialistvården Västernorrland och sjukhuset i Sundsvall. Vi bedömer att ansvarsfördelningen är tydlig mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden. Nämnden har ett entydigt ansvar för arbetsmiljön inom specialistvården. Vi rekommenderar dock att ett par förtydliganden görs i Landstingsstyrelsens reglemente. Nämnden har i sitt styrkort fastställt målet att sjukfrånvaron ska minska med en procentenhet under 2016, från 7,4 till 6,4 procent. Det har däremot inte funnits etablerade processer för att implementera nämndens styrkort på verksamhetsnivå eller för att återrapportera resultatet från verksamheterna till nämnden, annat än på en övergripande nivå. Arbetet med att minska riskerna i arbetsmiljön och att minska sjukfrånvaron sker i huvudsak på enhetsnivå i enlighet med den fördelning av arbetsmiljöuppgifter som gäller för nämndens verksamheter. Ramen för enhetschefernas arbete utgörs av arbetsmiljölagstiftningen och landstingets personalpolitiska plattform med tillhörande Arbetsmiljöpolicy samt de landstingsgemensamma riktlinjer och rutiner som Landstingsstyrelsen/Regiondirektören fastställt. Vi kan inte se ett behov att nämnden beslutar om ytterligare anvisningar i det avseendet. Vi ser positivt på att nämnden har beslutat om en fördjupad analys av sjukfrånvaron. Vi rekommenderar dock att nämnden överväger ytterligare åtgärder för att säkerställa att tillräckliga insatser genomförs. Vi bedömer sammantaget att nämnden inte fullt ut har en ändamålsenlig styrning, ledning och kontroll för att minska sjukfrånvaron.

3 REV38 3(11) Innehållsförteckning 1 Bakgrund Syfte, revisionsfråga och avgränsning Revisionskriterier Metod Resultat av granskningen Finns det en tydlig ansvarsfördelning mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden avseende åtgärder? Har den övergripande målsättningen i landstingsplanen konkretiserats i verksamhetsplaneringen? Har nämnden säkerställt en tillräcklig uppföljning och rapportering av handlingsplaner och åtgärder? Har nämnden säkerställt att tillräckliga insatser genomförs för att minska sjukfrånvaron? Revisionell bedömning... 10

4 REV38 4(11) 1 Bakgrund Målet i landstingsplanen för är att den genomsnittliga sjukfrånvaron i landstinget inte ska överstiga 4 procent. Under 2014 och 2015 hade Landstinget Västernorrland den högsta sjukfrånvaron bland landsting och regioner med 7,3 procent av den ordinarie arbetstiden. En bidragande orsak är att långtidssjukfrånvarons andel fördubblats sedan Enligt årsredovisningen för 2015 kan bemanningsproblem och arbetstidsscheman ha bidragit till den ökande sjukfrånvaron. Fysiskt tunga arbeten i kombination med åldersstrukturen uppges även påverka sjukfrånvaron negativt. Landstingets revisorer ser en risk för att en fortsatt hög arbetsbelastning i vården och en osäkerhet i den organisatoriska arbetsmiljön kan komma att påverka sjukfrånvaron negativt under överskådlig tid. Mot bakgrund av den ökande sjukfrånvaron ser revisorerna även en risk för att Hälso- och sjukvårdsnämndens styrning och ledning och kontroll för att minska sjukfrånvaron är otillräcklig. 2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma om Hälso- och sjukvårdsnämnden har en ändamålsenlig styrning, ledning och kontroll för att minska sjukfrånvaron. Utifrån syftet ska följande revisionsfrågor besvaras: Finns det en tydlig ansvarsfördelning mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden avseende åtgärder? Har den övergripande målsättningen i landstingsplanen konkretiserats i verksamhetsplaneringen? Har nämnden säkerställt en tillräcklig uppföljning och rapportering av handlingsplaner och åtgärder? Har nämnden säkerställt att tillräckliga insatser genomförs för att minska sjukfrånvaron? Granskningen avgränsas till ett antal enheter inom förvaltningen Specialistvården Västernorrland och sjukhuset i Sundsvall. Landstingsstyrelsen är inte direkt föremål för granskningen men berörs i rollen som landstingets centrala personalorgan. 3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar. Revisionskriterierna kan ofta hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Revisionskriterierna kan också ha sin grund i jämförbar praxis. Granskningens revisionskriterier utgörs huvudsakligen av Landstingsplanen för och Kommunallag (1991:900). 1 Långtidssjukfrånvarons andel (mer än 59 dagar) av den totala sjukfrånvaron var 33,3 procent under 2013, andelen ökade till 47,6 procent 2014 och 68,7 procent Källa: SKL

5 REV38 5(11) Nämndernas ansvar för att styra, leda och kontrollera verksamheten regleras i kommunallagen. Nämnderna ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. 4 Metod Granskning har genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. Granskningen är avgränsad till förvaltningen Specialistvården Västernorrland och sjukhuset i Sundsvall. Intervjuer har genomförts med nio enhetschefer vid nio av de sjutton länsverksamheterna. 2 Vidare har intervjuer genomförts med HR-direktören och medarbetare vid HR-avdelningen. De intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska rapporten, liksom berörda länsverksamhetschefer, förvaltningschefen och regiondirektören. 5 Resultat av granskningen 5.1 Finns det en tydlig ansvarsfördelning mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden avseende åtgärder? Landstingsstyrelsen har enligt reglementet hand om frågor som rör förhållandet mellan landstinget som arbetsgivare och dess arbetstagare och har därvid bland annat att besluta om riktlinjer inom ramen för landstingets övergripande personalpolitik. 3 Ett exempel är att styrelsen har fastställt riktlinjen Arbetsmiljöarbete. 4 Hälso- och sjukvårdsnämnden har personal- och arbetsmiljöansvaret för den specialiserade vården. Ansvaret förtydligades genom ett tillägg i nämndens reglemente i oktober I det ursprungliga reglementet framgick inte nämndens arbetsmiljöansvar. 6 När den nya förtroendemannaorganisationen inrättades för mandatperioden reglerades ansvaret för arbetsmiljöfrågorna enbart i styrelsens reglemente: Landstingsstyrelsen fullgör landstingets uppgifter inom [- - -] arbetsmiljölagen. Skrivningen kvarstår i nuvarande reglemente för styrelsen. 2 Avgränsningen innebär att länsverksamheterna Hörselvården och Laboratoriemedicin inte ingår i urvalet. Hörselvården drivs som en intraprenad utifrån en överenskommelse med förvaltningen Specialistvården Västernorrland. Laboratoriemedicin är en intäktsfinansierad verksamhet som sorterar organisatoriskt under Landstingsstyrelsen. 3 Personalpolitisk plattform , Landstingsfullmäktige, , 34 med tillhörande policydokument, bland annat Arbetsmiljöpolicy, Landstingsfullmäktige, , Landstingsstyrelsen, , 73 5 Reglemente för landstingsstyrelsen, Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden och Hälsooch sjukvårdsnämnden, Landstingsfullmäktige , Reglemente för Hälso- och sjukvårdsnämnden, Landstingsfullmäktige , 174

6 REV38 6(11) I samband med en översyn av nämndernas och styrelsens delegationsordningar under 2011 förtydligades uppgiftsfördelningen avseende bland annat arbetsmiljöuppgifterna. Landstinget valde då en modell där regiondirektören är landstingets högste tjänsteman. Det innebär att det är regiondirektören som på landstingsstyrelsens och berörda nämnders uppdrag leder och fördelar arbetet och därmed ansvarar för uppgiftsfördelningen inom deras respektive ansvarsområden. Exempel på områden för uppgiftsfördelning är arbetsmiljö, brandskydd, elsäkerhet och miljö. Inom varje förvaltning ska ansvaret klargöras ner till enhetsnivå. 7 Regiondirektören fastställer också landstingsgemensamma rutiner, några exempel är rutinerna för rehabilitering, arbetsmiljö, kränkande särbehandling och våld och hot. Delegationsordningarna har senare justerats utifrån förändringarna i förvaltningsorganisationen men principen är densamma. Av Hälso- och sjukvårdsnämndens nuvarande delegationsordning framgår att fördelningen av arbetsmiljöuppgifter avser linjechefer inom Specialistvården Västernorrland, Rättspsykiatriska regionkliniken och Hörselvården. 8 Landstingsstyrelsens fördelning avser linjechefer inom Laboratoriemedicin, Landstingsservice, Landstingets kansli och Regional utveckling. 9 Enligt chefsavtalen har enhetscheferna det samlade ledningsansvaret för enhetens verksamhet, ekonomi och personal. I samband med granskningen har vi noterat att flera enhetschefer inom Specialistvården Västernorrland har ett mer omfattande ansvar än det rekommenderade spannet på medarbetare. 10 I några fall beror det på att de enskilda enheterna är stora och i andra fall ansvarar cheferna för flera enheter. Vi ser också exempel på att stora enheter delats upp mellan två enhetschefer. En av de intervjuade enhetscheferna uttrycker att tiden inte räcker till annat än den dagliga ledningen. Det har bland annat lett till att det inte bedrivits ett systematiskt arbetsmiljöarbete vid enheten under Kommentar Vi bedömer att ansvarsfördelningen är tydlig mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden. Skrivningen i reglementet om att Landstingsstyrelsen fullgör landstingets uppgifter inom arbetsmiljölagen betraktar vi som en restpost av redaktionell karaktär som bör rättas till. Vi rekommenderar istället att ett förtydligande införs i reglementet avseende styrelsens personal- och arbetsmiljöansvar, på motsvarande sätt som för Hälso- och sjukvårdsnämnden. 7 Delegering, verkställighet och uppgiftsfördelning, Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden , 76 8 Hälso- och sjukvårdsnämnden , 16 9 Landstingsstyrelsen , Riktlinjen Chefsförsörjning, styrdokumentsnummer 39710

7 REV38 7(11) 5.2 Har den övergripande målsättningen i landstingsplanen konkretiserats i verksamhetsplaneringen? Inriktningsmålet i landstingsplanen för medarbetarperspektivet är att medarbetarna är delaktiga och har en bra arbetsmiljö. Den genomsnittliga sjukfrånvaron inom landstinget ska inte överstiga 4 procent. 11 Hälso- och sjukvårdsnämnden har i sitt styrkort beslutat om målsättningar utifrån landstingsplanen. Nämndens mål avseende sjukfrånvaron är att den ska minska med en procentenhet under verksamhetsåret Under 2015 var sjukfrånvaron inom nämndens verksamheter totalt 7,4 procent. 13 Förvaltningen Specialistvården Västernorrland har inte konkretiserat målsättningen ytterligare i styrkortet. 14 Hur landstingets styrmodell med balanserade styrkort och verksamhetsrapportering ska fungera i praktiken är inte närmare känt bland de intervjuade enhetscheferna. Ingen av enhetscheferna har planerat arbetet med att minska sjukfrånvaron i en aktivitetsplan eller liknande med koppling till styrkort för Två av enhetscheferna har dock under hösten 2016 inlett ett arbete tillsammans med medarbetarna och de fackliga organisationerna för att utveckla styrkort och aktivitetsplaner på enhetsnivå för Arbetet har skett utifrån ett eget initiativ inom enheten/länsverksamheten. I samband med granskningen har vi noterat att Landstingsstyrelsens styrkort har fått genomslag i enheternas arbete med sjukfrånvaron under Styrningen kan härledas genom styrkortet för förvaltningen Landstingets kansli och vidare genom aktivitetsplanen för HR-avdelningen och uppdragen till närstödet 15 och HR-strategerna. Insatserna bekräftas av de intervjuade enhetscheferna. Några konkreta exempel i sammandrag kring rehabilitering är att samtliga långtidssjukskrivningar har kartlagts tillsammans med enhetscheferna. Underlagen ska ligga till grund för stöd till enhetscheferna för att kunna driva en mer aktiv rehabiliteringsprocess. De mest prioriterade fallen tas också löpande upp med Försäkringskassan utifrån en ny rutin för fördjupad samverkan med myndigheten. I det förebyggande arbetet har vi bland annat noterat att samtliga enhetschefer har genomgått en utbildning kring den nya föreskriften om organisatorisk och social arbetsmiljö. 16 Sjukfrånvaron och arbetsmiljöfrågorna är stående punkter på länsverksamheternas ledningsgruppsmöten, där också närstödet deltar regelmässigt. Samtliga intervjuade uttrycker att de är nöjda eller mycket nöjda med närstödet inom HR-området, även om flera av dem önskar en ökad tillgänglighet. Utgångspunkten för de intervjuade enhetschefernas arbete med att få ned sjukfrånvaron är det systematiska arbetsmiljöarbetet, särskilt utifrån de perspektiv som 11 Landstingsplan , Landstingsfullmäktige, , Balanserat styrkort 2016, Hälso- och sjukvårdsnämnden, , Källa: Årsredovisning Budget och verksamhetsplan 2016 för Specialistvården Västernorrland, Hälso- och sjukvårdsnämnden, , HR-konsulter som arbetar direkt med enhetscheferna och länsverksamheternas ledningsgrupper. 16 Arbetsmiljöverkets författningssamling AFS 2015:4 Organisatorisk och social arbetsmiljö

8 REV38 8(11) den nya föreskriften (ovan) tar upp. De arbetsmiljömässiga riskerna som redovisats för oss är påfallande olika mellan de olika vårdavdelningarna och mottagningarna som ingår i urvalet, ingen enhet är den andra lik i det avseendet. Den gemensamma nämnaren är att riskerna bedöms vara höga utifrån arbetets art, arbetsbelastningen och den organisatoriska arbetsmiljön. Vissa av riskerna bedöms ha minskat i de fall enheterna kunnat införa ett nytt schema för sjuksköterskor med tjänstgöring två av fem helger. Bland annat har tiden för återhämtning förbättrats och schemat har skapat nya möjligheter att klara bemanningen vid olika typer av korttidsfrånvaro. Det är dock för tidigt för att se några effekter på sjuktalen. Vid ett par enheter finns också höga risker i den fysiska arbetsmiljön. Nedan ges några exempel på åtgärder som de intervjuade enhetscheferna vidtagit för att minska enheternas specifika risker i arbetsmiljön: Insatser vid temadagar för utveckla tilliten inom arbetslaget, bland annat genom träning i gemensam problemlösning. Gemensamma stödsamtal för respektive personalgrupp en gång per vecka. Temadag med stöd från Länshälsan kring att arbeta i en stressig miljö, ska utmynna i en gemensam uppförandekod. Spegling inom arbetslaget i slutet av arbetsdagen. Återkommande terapisamtal. Pilotprojekt för att begränsa arbetstiden till maximalt 100 procent. Fördela ansvarsområden mera jämnt bland medarbetarna. Nytt schema där ingen arbetar ensam på natten. Utvecklad inskolning och extra stöd till nya medarbete. Genomgång av ergonomin. Alla enhetschefer betonar vikten av samverkan och delaktighet. Kommentar Utifrån vår granskning kan vi inte se att Hälso- och sjukvårdsnämndens balanserade styrkort haft någon styrande effekt på enheternas verksamhetsplanering för Däremot visar granskningen att Landstingsstyrelsens styrkort har fått genomslag i enheternas arbete med sjukfrånvaron. Den viktigaste utgångspunkten för de intervjuade enhetschefernas arbete med att minska sjukfrånvaron är det systematiska arbetsmiljöarbetet. 5.3 Har nämnden säkerställt en tillräcklig uppföljning och rapportering av handlingsplaner och åtgärder? De intervjuade enhetscheferna följer upp och rapporterar resultatet inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet och samverkansorganisationen. Några av enheterna arbetar utifrån en struktur med aktivitetsplaner där ansvaret för åtgärder, uppföljning och rapportering framgår. Andra dokumenterar åtgärder och resultat i bland annat minnesanteckningar för arbetsplatsträffar, samverkansprotokoll och i protokoll för arbetsmiljöronder. Arbetsmiljöfrågorna och sjukfrånvaron är också stående punkter på de flesta av länsverksamheternas ledningsgruppsmöten.

9 REV38 9(11) Enhetscheferna har inte möjlighet att på ett enkelt sätt ta ut statistik över sjuktalen. Enligt HR-avdelningen upphandlades inte en sådan modul till HR-systemet. Uppgifterna finns i systemet men det krävs en viss handpåläggning, något som HRkonsulterna kan bistå med. Sjuktalens utveckling följs framförallt på länsverksamhetsnivå i samband med ledningsgruppsmöten. Några av enhetscheferna har detaljerade uppgifter om utvecklingen på enheten. Enligt nämndens balanserade styrkort ska arbetet för att minska sjukfrånvaron rapporteras i samband med delårsbokslut och årsredovisning. Enheterna har inte rapporterat resultatet av beslutade och genomföra åtgärder för att minska sjukfrånvaron utifrån modellen med balanserade styrkort. Den delårsrapportering från länsverksamheterna som vi kunnat ta del av i granskningen berör inte sjukfrånvaron. Delårsrapporten för Specialistvården Västernorrland sammanfattar förvaltningens resultat och åtgärder för att minska sjukfrånvaron. 17 Sjukfrånvaron har fortsatt att öka under Utfallet är åtta procent för den period som delårsrapporten omfattar, en ökning på 0,9 procentenheter jämfört med motsvarande period föregående år. Av delårsrapporten framgår exempel på generella åtgärder för samtliga verksamheter som drivs av HR-avdelningen. Vidare ges exempel på åtgärder som genomförts i flera verksamheter inom förvaltningen som kompetenstrappa och förändrade scheman för helgtjänstgöring. Vi noterar att redovisningen av verksamheter som infört bemanning två av fem helger inte är komplett. Slutligen beskrivs ett arbetsmiljöprojekt där en av länsverksamheterna ska pröva en ny arbetstidsmodell i syfte att möjliggöra att tid avsätts för egen utveckling och återhämtning. Nämnden följer också sjuktalens utveckling inom specialistvården som helhet genom den månatliga resultatuppföljningen. I samband med redovisningen i november 2015 beställde nämnden en fördjupad analys av sjukfrånvaron på verksamhets- och/eller kliniknivå. 18 I april 2016 redovisades resultatet. Enligt rapporten stod psykiska diagnoser för nära hälften av sjukfrånvaron inom landstinget som helhet under Nära en fjärdedel var skador i muskuloskeletala systemet 20, en tiondel tumörsjukdomar och resterande 20 procent var övriga diagnoser. Undersköterskorna hade den högsta sjukfrånvaron under 2015 med cirka elva procent, följt av medicinska sekreterare och sjuksköterskor med vardera cirka nio procent. Cirka 68 procent av sjukfrånvaron inom specialistvården var längre än 59 dagar. I rapporten redovisas inte en analys på verksamhetsnivå eller statistik över av hur sjukfrånvaron fördelas mellan de olika länsverksamheterna. HR-avdelningen har bistått vår granskning med sjukfrånvarostatistik avseende perioden januari-augusti Sjukfrånvaron i de sjutton länsverksamheterna inom förvaltningen varierar mellan 3,6 och 10,2 procent av den ordinarie arbetstiden. 21 Sjukfrånvaron vid de granskade enheterna varierar mellan fyra och tolv procent. 17 Diarienummer 16HSN Hälso- och sjukvårdsnämnden, , Hälso- och sjukvårdsnämnden, , 62 med rapporten Sjukfrånvaroanalys 2015, diarienummer 16HSN brosk, bindvävshinna, ligament, muskler, skelett och senor 21 Exklusive Hörselvården och Laboratoriemedicin

10 REV38 10(11) Kommentar Rapporteringen till nämnden har under 2016 skett på en övergripande nivå från förvaltningen Specialistvården Västernorrland och HR-avdelningen inom Landstingets kansli. Nämnden har inte säkerställt tillgång till uppföljning av handlingsplaner och åtgärder från verksamheterna eller information om sjukfrånvarons utveckling på verksamhetsnivå. 5.4 Har nämnden säkerställt att tillräckliga insatser genomförs för att minska sjukfrånvaron? Hälso- och sjukvårdsnämnden begärde i april 2016 förslag till åtgärder för att komma till rätta med de höga sjukskrivningstalen. 22 Den återredovisning som lämnades till nämnden i juni 2016 berörde rubrikmässigt nya helgscheman, kompetenstrappa samt betald vidareutbildning för specialistsjuksköterskor. I övrigt hänvisades till att analys av sjukskrivningar kring orsaker och möjliga åtgärder följs upp vid verksamhetsgenomgångar. 23 Nämnden beslutade att lägga informationen till handlingarna. 24 Vi har inte kunnat finna några ytterligare åtgärder från nämndens sida för att säkerställa att tillräckliga insatser genomförs för att minska sjukfrånvaron. Kommentar Vi ser positivt på att nämnden har lagt tyngd på arbetet med att minska sjukfrånvaron. Mot bakgrund av sjuktalens utveckling bör nämnden överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa att tillräckliga insatser genomförs för att minska sjukfrånvaron. 6 Revisionell bedömning Vi bedömer att ansvarsfördelningen är tydlig mellan Landstingsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsnämnden. Nämnden har ett entydigt ansvar för arbetsmiljön inom specialistvården. Vi rekommenderar dock att ett par förtydliganden görs i Landstingsstyrelsens reglemente. Nämnden har i sitt styrkort fastställt målet att sjukfrånvaron ska minska med en procentenhet under 2016, från 7,4 till 6,4 procent. Det har däremot inte funnits etablerade processer för att implementera nämndens styrkort på verksamhetsnivå eller för att återrapportera resultatet från verksamheterna till nämnden. Arbetet med att minska riskerna i arbetsmiljön och att minska sjukfrånvaron sker i huvudsak på enhetsnivå i enlighet med den fördelning av arbetsmiljöuppgifter som gäller för nämndens verksamheter. Ramen för enhetschefernas arbete utgörs av arbetsmiljölagstiftningen och landstingets personalpolitiska plattform med tillhörande Arbetsmiljöpolicy samt de landstingsgemensamma riktlinjer och rutiner 22 Hälso- och sjukvårdsnämnden, , Diarienummer 16HSN Hälso- och sjukvårdsnämnden, , 103

11 REV38 11(11) som Landstingsstyrelsen/Regiondirektören fastställt. Vi kan inte se ett behov att nämnden beslutar om ytterligare anvisningar i det avseendet. Vi ser positivt på att nämnden har beslutat om en fördjupad analys av sjukfrånvaron. Vi rekommenderar dock att nämnden överväger ytterligare åtgärder för att säkerställa att tillräckliga insatser genomförs. Nämndens kanske viktigaste uppgift är att säkerställa att verksamheterna har förutsättningar att klara sitt uppdrag. Rapporteringen till nämnden har under 2016 skett på en övergripande nivå. Nämnden har inte säkerställt tillgång till uppföljning av handlingsplaner och åtgärder från verksamheterna eller information om sjukfrånvarons utveckling på verksamhetsnivå. Vi menar att det är av väsentlig betydelse att nämnden har tillräcklig information för att kunna utöva sitt ansvar. Vi bedömer sammantaget att nämnden inte fullt ut har en ändamålsenlig styrning, ledning och kontroll för att minska sjukfrånvaron. Härnösand Revisor