Djurskyddsutredningens betänkande Ny djurskyddslag (SOU 2011:75)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (7) Datum Diarienr AdmD Ert datum Ert diarienr L2011/3138 Landsbygdsdepartementet Stockholm Djurskyddsutredningens betänkande Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerat betänkande och får med anledning härav anföra följande. Inledning Allmänt kan sägas att kammarrätten välkomnar en översyn av gällande djurskyddslagstiftning. Kammarrätten är övergripande positiv till flera av utredarens förslag, men har en del synpunkter och kommentarer. Inför det fortsatta lagstiftningsarbetet vill kammarrätten särskilt betona vikten av proportionalitet, bl.a. i förhållande till annan lagstiftning. Kammarrätten avstyrker förslaget till införandet av sekretessbrytande regler och är kritisk till de ändrade straffbestämmelser som föreslås. Mot bakgrund av att syftet med djurskyddsutredningens arbete har varit att göra en komplett översyn av hela lagstiftningen har kammarrätten valt att även kommentera vissa delar av befintlig lagstiftning som inte föreslås att ändras. Kammarrätten använder så långt det är möjligt betänkandets rubriksättning och remissvaret är indelat i följande avsnitt. Sekretessfrågor och informationsutbyte Omhändertagande av djur och djurförbud Straffbestämmelser Krav på tillstånd enligt 16 djurskyddslagen Övriga synpunkter på föreslagna ändringar Synpunkter på oförändrad lagtext Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet:

2 REMISSYTTRANDE 2 (7) Sekretessfrågor och informationsutbyte Kammarrätten avstyrker förslaget till den sekretessbrytande regel som föreslås i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400,OSL). Med hänsyn till den personliga integriteten och de intressen reglerna om sekretess avser att skydda anser kammarrätten att det nu lämnade förslaget är alltför långtgående och därmed inte proportionerligt. Enligt kammarrätten är inte heller det underlag som redovisas i betänkandet tillräckligt för att motivera en regel av aktuellt slag. Skulle ett införande av sekretessbrytande regler trots allt bli aktuellt vill kammarrätten framföra följande. Enligt förslaget ska uppgifter som behövs för ett omedelbart ingripande kunna lämnas till kontrollmyndighet för djurskydd. Ingripanden i form av omhändertaganden verkställs dock av polismyndigheten, varför det även kan vara nödvändigt att lämna uppgifter till polisen. Det bör därför övervägas om den sekretessbrytande regeln ska gälla även till förmån för polismyndigheten. Kammarrätten vill också peka på att det kan förekomma uppgifter som skyddas av 25 kap. 1 och 26 kap. 1 OSL men som inte kan skyddas med stöd av 21 kap. 1 samma lag. Kammarrätten anser att det är viktigt att sådana uppgifter får samma skydd hos länsstyrelserna som hos socialtjänsten och inom hälsooch sjukvården och man bör därför överväga att införa regler om överföring av sekretess. Straffbestämmelser Kammarrätten är kritisk till de ändrade straffbestämmelser som föreslås. Kammarrätten anser att för stort fokus läggs på mindre förseelser som inte har eller har haft någon tydlig påverkan på djurens välfärd. Berörda myndigheter och rättsväsendet riskerar att tvingas lägga stora resurser på att utreda de mindre förseelserna istället för de mer allvarliga, särskilt med hänsyn till den skärpta anmälningsplikt som nu föreslås. Kammarrätten är också kritisk till den straffskala som utredaren föreslår för grovt brott mot djurskyddslagen. Vid en jämförelse med de straffskalor som tillämpas för brott enligt brottsbalken kan det konstateras att fängelse i fyra år är reserverat för mycket grova brott, såsom våldtäkt (6 kap. 1 tredje stycket brottsbalken). Kammarrätten anser att det inte är proportionerligt att belägga brott mot djurskyddslagen med ett så strängt straff. Kammarrätten ifrågasätter vidare de straffbestämmelser som föreslås i 12 kap. 3. Utredaren föreslår att den som bryter mot kravet på kompetens och utbildning enligt 2 kap. 2 och 8 kap. 19 ska dömas till böter. Att mäta någons kompetens på det sätt som krävs för att kunna dömas till ansvar för brott är inte möjligt och bestämmelsen blir därmed inte tillämpbar i praktiken. Även för brott mot 7 kap. 1 föreslås bötesstraff. Samma överträdelse ska också enligt 12 kap. 9 medföra att särskild avgift påförs. Påförs en särskild avgift

3 REMISSYTTRANDE 3 (7) ska det inte vara tillåtet att även döma ut ett bötesstraff. Eftersom formuleringen i 12 kap. 9 är sådan att särskild avgift ska påföras kommer en särskild avgift alltid att påföras såvida inte länsstyrelsen finner att det finns särskilda skäl att befria från avgiften. Endast i de fall då länsstyrelsen har befriat från den särskilda avgiften kan det således bli aktuellt med ett bötesstraff och kammarrätten bedömer det tveksamt om någon åklagare skulle välja att åtala ett sådant fall. Bestämmelsen i 12 kap. 3 blir då överflödig. I övrigt noterar kammarrätten att utredarens uppdrag enligt kommittédirektivet bl.a. har varit att identifiera och utmönstra otillåtna blankettstraffstadganden. Kammarrätten anser att det förslag som utredaren har lämnat är otillräckligt utifrån uppdraget. Ett stort antal av de krav som ställs i lagen, som är straffbelagda vid underlåtenhet att följa dem, ska närmare definieras och detaljeras i föreskrifter. En bedömning av om den straffbelagda gärningen i väsentlig mån framgår av föreskrifter måste därför nästan alltid göras och förslaget innebär därmed ingen förändring mot nuvarande lagstiftning. Slutligen förordar kammarrätten en översyn av rubriksättningen i 12 kap. i syfte att åstadkomma en mer konsekvent och därmed tydligare rubriksättning. Rubrikerna till 1, 2 och 7 beskriver vilken typ av brott respektive paragraf reglerar medan 3, 4 och 5 däremot anger vilket straff brotten kan medföra. Omhändertagande av djur och djurförbud Kammarrätten anser att det alltjämt finns vissa problem kring tolkningen av begreppet ha hand om djur. Problemen uppkommer främst när flera personer har olika ansvar för ett djur och när länsstyrelsens beslut om djurförbud inte har kombinerats med ett beslut att göra sig av med djuret. När ett djurförbud har meddelats får länsstyrelsen, enligt föreslagna 11 kap. 3, ålägga personen ifråga att inom viss tid göra sig av med djuret. Utredaren förordar också att länsstyrelsen följer upp meddelade djurförbud och kontrollerar att djurhållaren faktiskt gör sig av med djuret (s. 751 i betänkandet). Finner länsstyrelsen att det inte är lämpligt att förena förbudet med ett beslut enligt 11 kap. 3 anser kammarrätten att det är otydligt vilka möjligheter som då står länsstyrelsen till buds för att tillse att förbudet följs och vilka möjligheter till framtida ingripanden som finns. Det är också oklart för djurägaren vilka skyldigheter som följer av förbudet. Kammarrätten vill också påpeka att det i kommentaren till 11 kap. 3 står att länsstyrelsen i samband med att beslut om djurförbud meddelas ska bestämma när djurinnehavet senast ska vara avvecklat medan det i lagtexten står att länsstyrelsen får ålägga honom eller henne att inom viss tid göra sig av med djuret. Om ett åläggande att göra sig av med djuren inte har meddelats återstår endast ett omedelbart omhändertagande om länsstyrelsen redan i samband med att förbudet meddelas vill se till att djurinnehavet avvecklas. Ett omedelbart omhändertagande förutsätter ett konstaterat lidande för djuret, vilket inte alltid är fallet. I övrigt är ett omhändertagande möjligt, men först när det har konstaterats

4 REMISSYTTRANDE 4 (7) att ett djurförbud inte följs. Att bedöma när och om ett djurförbud inte följs är svårt om förbudet inte har kombinerats med ett åläggande att göra sig av med djuret. Kammarrätten anser att ytterligare förtydliganden är nödvändiga. För exempel på de tillämpningsproblem som kan uppkomma se det idag av kammarrätten avgjorda målet som bifogas remissyttrandet. Utredaren har inte funnit skäl att lämna några förslag beträffande bulvanskap och skenöverlåtelser utan överlåter till Jordbruksverket att lämna råd och stöd i vägledningsdokument. Kammarrätten anser att förtydliganden är nödvändiga även här och det är olyckligt att en så viktig fråga helt överlåts till Jordbruksverket. Kammarrätten noterar att Jordbruksverket i sin vägledning för kontrollmyndigheter (återgiven på s. 719 i betänkandet) anger att det är oproportionerligt att kräva att en person gör sig av med sitt sällskapsdjur för att någon i hushållet har djurförbud, trots att det i förarbetena anges att ett förbud kombinerat med ett åläggande att göra sig av med djuret innebär att personen inte får ha djur i sin omedelbara närhet. När det gäller omhändertagande av djur föreslås i betänkandet att punkterna 4 och 5 i nuvarande 31 djurskyddslagen tas bort. Kammarrätten bedömer att detta kan medföra ett försvagat djurskydd. Det kan i vissa fall anses angeläget att en person som har dömts för djurplågeri eller på annat sätt brutit mot djurskyddslagen omedelbart fråntas sina djur. Om länsstyrelsen ålägger henne eller honom att själv göra sig av med djuren uppkommer en fördröjning eftersom den givna tiden då måste väntas ut. Samtidigt är ett omedelbart omhändertagande inte möjligt om lidande hos djuren inte kan konstateras och som har anförts ovan är det oklart hur djurinnehavet då ska avvecklas. Att behålla möjligheterna att omhänderta djuren enligt punkterna 4 och 5 i nuvarande 31 djurskyddslagen innebär således ett starkare djurskydd än vad som följer av förslaget i betänkandet. Slutligen förordar kammarrätten att 11 kap. 2 i förslaget formuleras om. Det sista stycket bör stå först i paragrafen eftersom det är direkt kopplat till att förbud meddelas enligt 1. Därefter bör det anges under vilka förutsättningar förbud inte ska meddelas. Sist bör möjligheten att upphäva ett förbud finnas eftersom det inte är kopplat till vad som gäller för att meddela förbud. Krav på tillstånd enligt 16 djurskyddslagen Kammarrätten konstaterar inledningsvis att regeringen i kommittédirektivet har angett att de förslag som lämnas ska syfta till att uppnå minst samma djurskydd som i dag. Mot denna bakgrund finner kammarrätten det olyckligt att det föreslås att dagens krav på tillstånd enligt nuvarande 16 djurskyddslagen tas bort. Förslaget medför i praktiken, som flertalet länsstyrelser påpekat, att den förebyggande kontrollen av verksamheter försvinner och ersätts med ett anmälningsförfarande. I betänkandet anges att någon form av anmälningsplikt eventuellt kan vara lämpligt för nya djurverksamheter. Enligt betänkandet bör Jordbruksverket se över detta i samband med framtagandet av djurskyddsföreskrifter kopplade till utbildning (s. 647 i betänkandet). Ett bemyndigande till

5 REMISSYTTRANDE 5 (7) Jordbruksverket att besluta om en sådan anmälningsplikt har dock inte getts. Vid dagens tillståndsprövning ska särskild hänsyn tas till att den sökande kan anses lämplig att bedriva verksamheten. Enligt betänkandet ska lämplighetskravet ersättas med det allmänna kravet på kompetens och utbildning. Kammarrätten anser att inom begreppet lämplighet ryms mer än kompetens och utbildning. En person som har genomgått föreskriven utbildning kan anses olämplig på annat sätt. Utan krav på lämplighet är länsstyrelsens möjligheter till ingripande vid uppmärksammade brister också begränsade. Ett föreläggande kan meddelas att avhjälpa bristen, men möjligheten att besluta att verksamheten ska upphöra finns inte. Förslaget medför större risker för djuren och ett försvagat djurskydd. Kammarrätten noterar att betänkandet saknar förslag på övergångsbestämmelser för de verksamheter som har nekats tillstånd eller har fått sitt tillstånd återkallat. Det kan vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya lagstiftningen finnas ett antal mål i förvaltningsdomstolarna som rör tillstånd enligt nuvarande 16 djurskyddslagen och det måste klargöras hur de ska hanteras om kravet på tillstånd tas bort. Övriga synpunkter på föreslagna ändringar Transport av djur I författningskommentaren anges att 8 i nuvarande lag har överförts till den nya lagens 4 kap. 1 med enbart språkliga ändringar. Kammarrätten noterar dock att ett tillägg har gjorts genom den sista meningen där det anges att transporter av djur inte får ske under så långa tidsperioder att djur utsätts för lidande. Det är således inte fråga om enbart språkliga ändringar och tillägget och dess innebörd har inte närmare förklarats. Kontrollprogram I den föreslagna lagens 9 kap. 2 regleras möjligheterna att överklaga vissa beslut. Paragrafen är otydlig. I första stycket anges vilka beslut som får överklagas till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer. Det är oklart vilka beslut som avses. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för det allmännas talan hos förvaltningsdomstol. Att det finns beslut som kan överklagas till förvaltningsdomstol, och vilken typ av beslut det då rör sig om, anges inte. Motsvarande påpekande gäller beträffande 9 kap. 2 djurskyddsförordningen. Kammarrätten konstaterar att lagtexten måste förtydligas. Samtidigt bör en bättre lämpad rubrik till 2 väljas, exempelvis den formulering som har använts i 15 kap. 1, Överklagande av beslut om kontrollprogram. Betänkandet saknar också en analys av hur möjligheten att överklaga beslut kommer att påverka Jordbruksverket och förvaltningsdomstolarna.

6 REMISSYTTRANDE 6 (7) Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter Oavsett det skäl som anförs i författningskommentaren föreslår kammarrätten att de nya reglerna om märkning och registrering av katter införs i lagen om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen) istället för djurskyddslagen. Motsvarande och likalydande regler finns redan för hundar i tillsynslagen. Med hänsyn till att tillsynslagen ska reglera tillsyn av både katter och hundar utgör tillsynslagen en lämpligare placering för reglerna om märkning och registrering av katter än djurskyddslagen. I 2 kap. 1 den nya djurskyddslagen föreslås att den som har det huvudsakliga ansvaret för ett djur ska vara minst 16 år. Kammarrätten noterar att det sedan tidigare råder förbud mot att meddela förelägganden eller förbud enligt tillsynslagen, 10 och 15, mot den som är under 15 år. Kammarrätten förslår därför att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet tittar närmare på om förbuden i tillsynslagen blir överflödiga i och med att en 16-årsgräns införs. I betänkandet föreslås vidare att 21 i tillsynslagen tas bort. Detta kräver även en ändring av 23, där tredje punkten måste tas bort. Felaktiga hänvisningar I 13 kap. 3 djurskyddsförordningen hänvisas till 4 kap. 5 punkten 7 djurskyddslagen. 4 kap. 5 saknar en punkt 7. I förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård föreslås en ändring i 3. Lagen är indelad i kapitel och ändringen ska rätteligen föreslås i 1 kap. 3. Synpunkter på oförändrad lagstiftning Vite och särskild avgift Enligt nuvarande 37 första stycket djurskyddslagen och föreslagna 12 kap. 8 får, om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, den som har meddelats föreläggandet eller förbudet inte dömas till ansvar enligt gällande straffbestämmelser för gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Syftet med denna reglering är att undvika dubbelbestraffning. När förvaltningsrätterna prövar om ett vite ska dömas ut måste dock flera saker beaktas, t.ex. om vitesföreläggandet har utformat på ett korrekt sätt. Detta kan leda till att ett vite inte kan dömas ut trots att ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts. Det blir då inte fråga om någon dubbelbestraffning. Vid en direkt tillämpning av lagstiftningen går tvärtom personen ifråga då helt fri från påföljd. Kammarrätten förordar därför att bestämmelsen utformas på så sätt att om ett vite har dömts ut döms inte till annan påföljd för samma gärning. Motsvarande problematik fanns tidigare med viten och andra avgifter som kunde påföras enligt plan- och bygglagen (1987:10). Ett problem man nu har löst i den nya plan- och

7 REMISSYTTRANDE 7 (7) bygglagens (2010:900) 11 kap. 55. Se också prop. 2010/11:170, s. 349 f. Mot bakgrund av den tid som kan förflyta innan en ansökan om utdömande av vite har prövats av sista instans behöver det också klargöras huruvida domstolen, på motsvarande sätt, är förhindrad att döma ut ett vite om personen under tiden har dömts till annan påföljd. Detta behöver också klargöras beträffande särskild avgift enligt föreslagna 12 kap. 9, om förslaget om straffbeläggning av brott mot 7 kap. 1 genomförs. Verksamhetstillstånd om försöksdjur I nuvarande 19 a djurskyddslagen och föreslagna 8 kap. 2-3 regleras verksamhetstillstånd för att få använda, föda upp, förvara eller tillhandahålla försöksdjur. Vid prövning av verksamhetstillstånd ska särskild hänsyn tas till om den sökande kan anses vara lämplig att bedriva verksamhet. Vad myndigheten ska beakta vid bedömningen av om någon är lämplig är inte angett i lagtexten. Detta kan leda till svårigheter för myndigheterna att göra den bedömningen och det kan också leda till att olika länsstyrelser ställer olika krav. För att prövningen ska bli rättvis och förutsägbar är det viktigt att det tydliggörs vad som anses ingå i lämpligheten. För klarhetens skull bör detta anges direkt i lagen. När ett verksamhetstillstånd har beviljats kan det också återkallas. När en återkallelse får eller bör ske har inte närmare angetts i lagen och har inte heller berörts i tidigare förarbeten. Detta behöver tydliggöras. Detta yttrande har beslutats av kammarrättslagmannen Gunilla Svahn Lindström och kammarrättsrådet Fredrik Fries. Föredragande har varit kammarrättsfiskalen Anna Malmström. Gunilla Svahn Lindström Kopia till Anna Malmström Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå