Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23)

Transkript

1 YTTRANDE DATUM VÅR REFERENS 27 maj HANDLÄGGARE, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST ERT DATUM ER REFERENS Britt-Marie Arne-Hellström Fi2004/708 GD-kansli Finansdepartementet Enheten för förvaltningsutveckling Stockholm Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) Post- och telestyrelsen (PTS) lämnar i detta yttrande följande synpunkter. Sammanfattning PTS välkomnar översynen av verksförordningen. Förslaget till myndighetsförordning kommer att leda till en större tydlighet när det gäller myndigheternas ledning, deras ansvar och uppgifter. PTS anser att det är en brist att utredningen inte haft i uppdrag att ta upp frågan om antalet olika ledningsformer och vilken ledningsform som skall tillämpas vid respektive myndighet. Enligt PTS mening borde utredningen ha utvecklat frågan om hur regeringen skall sköta kontakterna med styrelsen respektive myndighetschefen. PTS konstaterar att den föreslagna myndighetsförordningen - när det gäller Myndighet som leds av en styrelse kommer att innebära en starkt begränsad möjlighet eller t.o.m. ett hinder för styrelsen att delegera ärenden av principiell karaktär eller av större betydelse, vilket kommer att leda till en betydligt större arbetsbörda för styrelsen samt medföra att beslutsfattandet kommer att ta längre tid. PTS anser det värdefullt med ett klargörande av innebörden i och omfattningen av begreppet sektorsansvar. PTS är positiv till en årsplan. PTS anser att det är nödvändigt med förordningsmotiv, men vill samtidigt peka på vissa avsnitt där systematiken leder till att texten kan missförstås. POSTADRESS Box 5398, Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS

2 2 (6) Allmänt PTS välkomnar rent generellt denna översyn av verksförordningen och speciellt utredningens förslag att samla de bestämmelser som gäller för var och en av de fyra ledningsformerna i särskilda avsnitt. På det sättet skapas en större tydlighet när det gäller myndigheternas ledning, deras ansvar och uppgifter. PTS kommer i allt väsentligt att uppehålla sig vid det avsnitt som handlar om ansvars- och ledningsfrågor och särskilt det som gäller Myndighet som leds av en styrelse. Avsnitt 7 Myndigheternas ledningsformer Utredningen framhåller att riksdagen genom sitt ställningstagande i den förvaltningspolitiska propositionen (Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, prop.1997/98:136) har bestämt vilka olika ledningsformer skall tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Av direktiven till utredningen framgår också att en av utgångspunkterna för arbetet är de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen. Det har således inte ingått i utredningens uppdrag att diskutera huruvida det skall finnas fler eller färre ledningsformer eller vilken ledningsform som tillämpas för en viss myndighet. PTS anser att det är en brist att dessa frågor inte ingått i utredningens uppdrag Myndighet som leds av en styrelse Ansvaret Enligt utredningens förslag i 22 jämfört med 6 har styrelsen, i en Myndighet som leds av en styrelse, ansvaret för att de av regeringen fastlagda målen uppnås, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt redovisas på ett tillförlitligt sätt. Som styrmedel för regeringen anges vad som kan härledas från normgivnings-, finans-, utnämnings- och kontrollmakten samt informella kontakter. Enligt PTS mening borde utredningen ha utvecklat frågan om hur regeringen skall sköta kontakterna med styrelsen respektive myndighetschefen. Uppgifterna PTS har idag har en styrelse med fullt ansvar. Enligt ett delegeringsbeslut i juni 1996 skall ärenden av principiell betydelse eller annars av särskild vikt avgöras av myndighetens styrelse. Även andra ärenden kan hänskjutas av myndighetschefen för avgörande av styrelsen När det gäller förvaltningsärenden där enskild är part har PTS i en promemoria i anslutning till delegationsbeslutet ansett att sådana beslut rör tillämpningen av lag, regeringsförordning eller myndighets föreskrifter i enskilda fall. Sådana avgöranden bör följa den redan genom författningsbeslutet fastlagda politiken och avgöras utifrån vedertagna tolkningsmetoder i enlighet

3 3 (6) med gällande praxis. Presumtionen är därför att delegering bör ske från styrelsen till myndighetschefen. I praktiken har styrelsen fattat beslut i sådana ärenden som omfattas av 13 verksförordningen men inte i några förvaltningsärenden. När det gäller ärenden om remisser, rapporter till regeringen, administrativa beslut som rör myndighetens organisation, strategier, interna handlingsplaner och myndighetens ställningstaganden i lagstiftningsfrågor har styrelsen informerats om sådana ärenden och inriktningen av beredningsarbetet. Därefter har beslutet utformats inom PTS och generaldirektören fattat beslut. Enligt förordningsförslaget skulle PTS bli en Myndighet som leds av en styrelse. I 28 anges att styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter. I författningskommentaren till 28 hänvisas - som tidigare nämnts till kommentaren till 9 som innehåller en exemplifiering av vad som avses med ärenden av principiell karaktär eller större betydelse. I uppräkningen ingår dels beslut som har större ekonomisk betydelse och dels beslut som rör den strategiska och långsiktiga planeringen, omprövning och effektivisering av verksamheten samt långsiktig kompetensförsörjning. När det gäller beslut som har större ekonomisk betydelse ställer PTS sig frågan för vem beslutet skall ha betydelse. Gäller det operatörerna, användarna/ konsumenterna, PTS eller samhället i stort? Enligt PTS uppfattning skulle följande typer av ärenden bli aktuella för beslut i styrelsen. Beslut som har större ekonomisk betydelse - Beslut i förvaltningsärenden. Som exempel på sådana beslut kan nämnas beslut om skyldigheter för operatörer som har betydande inflytande på marknader för elektronisk kommunikation enligt 4 kap. 4 och 5 kap. 13 och 14 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL). Dessa beslut innebär att företag åläggs att vidta åtgärder som kan ha stor ekonomisk inverkan på företagens verksamhet. Dessa beslut kan också sägas vara generellt verkande. Ett annat exempel är beslut enligt 7 kap. 3 EkomL om förelägganden vid höga vitesbelopp (200 Mkr) för att efter tillsyn förmå en operatör att efterleva skyldigheter som kan innebära att operatören skall upphöra med ett visst beteende eller medverka till ett visst beteende. Ett tredje exempel gäller ärenden enligt 7 kap. 10 EkomL om tvistlösning. Tvistlösningsärenden är av stor ekonomisk betydelse för de företag som berörs. Det är ofta fråga om beslut om ersättning och kostnader för samtrafik med ackumulerade belopp som kan uppgå till hundratals miljoner kronor. För dessa ärenden gäller att beslut i normalfallet skall meddelas senast inom fyra månader. Vidare meddelar PTS beslut om tillstånd till radiosändare efter allmän inbjudan till ansökan, antingen efter ett jämförande urvalsförfarande s.k. skönhetstävling eller

4 4 (6) auktionsförfarande, enligt 3 kap. 8 EkomL, eller en kombination av de båda förfarandena. Dessa tillstånd rör betydande ekonomiska värden. Motsvarande gäller tillstånd att använda nummer enligt 3 kap. 22 EkomL. - Andra ärenden PTS upphandlar idag samhällsomfattande tjänster för Mkr årligen. Upphandlingarna gäller tjänster för funktionshindrade och åtgärder för att göra tele, radio och IT-system mer robusta. Närings- respektive Försvarsdepartementet lämnar instruktioner om hur arbetet skall bedrivas. Upphandlingarna finansieras dels över statsbudgeten och dels av avgifter till PTS. Beslut som rör den strategiska och långsiktiga planeringen, omprövning och effektivisering av verksamheten samt långsiktig kompetensförsörjning. - Vägvalsfrågor Dessa ärenden kan vara av skiftande slag, men ofta av stor strategisk betydelse för PTS verksamhet. Som exempel kan nämnas frågor som rör vissa frekvensområden, som är av stort intresse för marknaden, och för vilka tillämpningar sådana områden skall avsättas. - PTS policy- och strategidokument inom områden som generella miljöfrågor, säkerhetsfrågor, riskbedömningar i PTS verksamhet och kompetensfrågor I PTS verksamhet förekommer således ett stort antal beslut av principiell karaktär eller av större betydelse. I förhållande till vad som gäller idag förefaller den föreslagna myndighetsförordningen innebära en starkt begränsad möjlighet eller t.o.m.ett hinder för styrelsen att delegera sådana ärenden, som de ovan nämnda, till myndighetschefen. Om detta är en riktig slutsats kommer utredningens förslag att leda till en betydligt större arbetsbörda för styrelsen genom ett utökat antal styrelsemöten och en mer omfattande förberedelsetid för styrelseledamöterna. Frågan om höjda styrelsearvoden kommer också att aktualiseras. Såväl kompetens- som jävsfrågor kan bli aktuella. Vidare påverkas PTS löpande arbete genom att handläggningstiden förkortas när såväl tjänstemännens som styrelsens beredning, av de ärenden där EkomL stadgar tidsfrister, måste äga rum inom fristen. Annat PTS som är en central förvaltningsmyndighet har, förutom det operativa ansvaret inom ett antal områden, vilka framgår av myndighetens instruktion, även ett sektorsansvar. PTS anser att det skulle vara värdefullt om den generella innebörden i begreppet sektorsansvar klargjordes för att på det sättet uppnå en mer enhetlig och konsekvent användning av begreppet och ett tydliggörande av omfattningen av uppgiften. Som exempel kan nämnas att e-komutredningen i sitt delbetänkande Myndighetsfrågor m.m. (SOU 2002:109) s. 14 f. tar upp samarbete och samråd

5 5 (6) med andra myndigheter som en uppgift för sektorsmyndigheten PTS. Avsnitt 11 Några jämförelser med aktiebolagslagen PTS är positiv till förslaget att myndighetens styrelse ska upprätta en årsplan för sitt arbete. Behovet av en noggrann planering blir större när styrelsens arbetsuppgifter utökas eftersom det ställer större krav på en längre framförhållning i det interna arbetet. I en årsplan blir det då viktigt att föra in sådana beslutsärenden som skall färdigställas enligt en fast tidsplan, t.ex. årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag och verksamhetsplan. Avsnitt 15 Återrapportering PTS delar i allt väsentligt utredningens uppfattning när det gäller nivån på återrapporteringen till regeringen. Stående uppgifter, dvs. sådana uppgifter som skall återrapporteras och som återkommer år från år återfinns normalt i regleringsbrevet för den aktuella perioden. När det gäller sådana uppdrag i regleringsbrev som skall redovisas efter budgetperiodens utgång anser PTS att det skulle underlätta för myndigheten om regleringsbrevet renodlades så långt det är möjligt till att endast omfatta det aktuella årets uppgifter/uppdrag och återrapporteringskrav. Avsnitt 16 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelser PTS delar utredningens uppfattning om att redovisningskravet inte bör utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. Avsnitt 21 Övriga frågor 21.3 Förordningsmotiv PTS anser att utredningens förslag att foga förordningsmotiv till förordningstexten inte bara är utmärkt utan även nödvändigt. Emellertid finns delar i systematiken som kan leda till missförstånd. Under rubriken Myndighet som leds av en myndighetschef återfinns de bestämmelser som gäller en sådan myndighet. Myndighetschefens ansvar framgår av 6 och hans uppgifter av 7. När det gäller Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse och Myndighet som leds av en nämnd hänvisas i 11 respektive 31 till 6 och 7. För Myndighet som leds av en styrelse har styrelsen enligt 22 det ansvar som anges i 6. Av författningskommentaren framgår att det som anges i 6 om myndighetschefens ansvar skall gälla styrelsens ansvar enligt 22. I stället för att hänvisa till 6 hade det måhända varit klarare och blivit

6 6 (6) mer förståeligt för läsaren om texten hade funnits direkt i såväl 22 som 11 som 31. Enligt utredningens förslag kommer PTS att bli en Myndighet som leds av en styrelse. Av 28 första stycket framgår bl.a. att styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse. I 28 andra stycket stadgas att andra ärenden får avgöras av myndighetschefen med möjlighet att delegera beslutanderätten till andra hos myndigheten. I författningskommentaren till 28 första stycket hänvisas till kommentaren till 9 (som gäller Myndighet som leds av en myndighetschef). Hela denna kommentar handlar om myndighetschefens skyldighet att avgöra ärenden motsvarande dem som anges i 28 första stycket och de andra ärenden som skall avgöras av myndighetschefen. En författningskommentar är allmänt sett värdefull, men i det relaterade fallet blir hänvisningarna förvirrande och skapar oreda. PTS föreslår därför att författningskommentarerna läggs direkt under de aktuella paragraferna och att hänvisningar undviks, även om detta leder till upprepningar. Nils Gunnar Billinger Generaldirektör