Yttrande över Får jag lov? Om planering och byggande

Transkript

1 Sundbyberg Vår referens: Vår referens: Karin Månsson/ Mikael Klein Diarienummer B 43/2005 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Stockholm Ange diarienummer vid all korrespondens Yttrande över Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) Handikappförbundens Samarbetsorgan HSO - består av 43 förbund med ca medlemmar. Plan- och bygglagen är ett viktigt instrumenten för att förverkliga HSO:s målsättning ett samhälle för alla. Till grund för vårt yttrande ligger de samlade, unika erfarenheter våra medlemmar har av svårigheter som kan uppstå i relation till den byggda miljön. Vi vet att lagstiftningen hittills inte fungerat som ett tillräckligt instrument för att skapa en tillgänglig och användbar byggd miljö för personer som lever med funktionshinder av olika slag. Vi vet också vilka svårigheter våra förtroendevalda och andra har att hävda funktionshindrades rättigheter, erfarenheter och synpunkter inom plan- och byggprocessen. Handikappförbundens synpunkter är relativt övergripande. Några av medlemsförbunden lämnar dessutom egna remissyttranden där deras speciella erfarenheter och intresseområden utvecklas. Handikappförbunden har vid olika tillfällen framfört erfarenheter, ståndpunkter och förslag till kommittén. Flertalet av dessa förslag har inte beaktats varför vi väljer att i huvudsak basera detta yttrande på tidigare skrivelser. Kommitténs erfarenhets- och problembeskrivningar stämmer emellertid relativt väl överens med Handikappförbundens uppfattning. Av detta drar vi slutsatsen att man inom samhällsbyggnadssektorn inte inser sitt eget ansvar och centrala roll i den process som krävs för att åstadkomma ett tillgängligt samhälle, d v s ett samhälle för alla.

2 2 Ett samhälle för alla FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet liksom den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, Från patient till medborgare (proposition 1999/2000:79) betonar den byggda miljöns betydelse. Handlingsplanen syftar till ett samhälle där medborgarskapet är alla människors kännemärke och där förutsättningar för självständighet och självbestämmande finns. Tre insatsområden prioriteras i planen: - handikapperspektivet skall genomsyra alla samhällssektorer, mainstreaming - ett tillgängligt samhälle skall skapas - bemötandet skall förbättras Design för alla är det synsätt som skall tillämpas för all planering och formgivning vilket innebär att planerare, formgivare och beslutsfattare ständigt måste söka lösningar som passar allt fler innevånare. Handlingsplanens mål är jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. I uppföljningen (regeringsskrivelse 2002/03:25) konstateras att kunskapen om jämställdhetsperspektivet måste ökas för att statliga och kommunala myndigheter skall kunna planera och prioritera sin åtgärder. I såväl standardreglerna som handlingsplanen betonas vikten av: - regler och lagstiftning - information till branschens aktörer - att beakta tillgänglighet och användbarhet tidigt i processen - att engagera handikapprörelsen WHO har godkänt ett nytt klassificeringssystem, International Classification of Function - ICF, för funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa. ICF betonar omgivningsfaktorernas betydelse för aktiviteter och delaktighet. ICF klassificerar inte personen utan beskriver en persons situation vid en viss aktivitet och tidpunkt. Inom FN pågår arbete med en Funktionshinderkonvention. Denna skall säkra att deklarationen om de mänskliga rättigheterna tillämpas också för funktionshindrade. I både Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (1999:132) och Lagen om likabehandling av studenter i högskolan (2001:1286) ges ett visst skydd mot bristande tillgänglighet. Förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken (2001:526) syftar till att ge full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsförhållande och är mera långtgående vad gäller miljöns utformning än Plan- och bygglagen. Diskrimineringskommittén som inom kort kommer att lämna sitt slutbetänkande överväger att föreslå bristande tillgänglighet i byggd miljö som diskrimineringsgrund. Nyckelord i dagens handikappolitik är mänskliga rättigheter, diskriminering, delaktighet och jämlikhet, mainstreaming m m. Tillgänglighet och användbarhet är de verktyg bygglagstiftningen erbjuder för att skapa förutsättningar för att tillgodose de mänskliga rättigheterna, undvika

3 diskriminering samt möjliggöra delaktighet och jämlikhet. Bristande tillgänglighet och användbarhet är därför enligt Handikappförbunden diskriminerande. Den nationella handikappolitiken gäller människor med funktionshinder och anger helt enkelt att planeringen måste utgå ifrån att människor har olika förutsättningar. I diskrimineringslagarna används begreppet funktionshinder. I Plan- och bygglagen används uttrycket personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga vilket inte omfattar alla relevanta typer av funktionshinder. Kommittén föreslår ingen ändring i PBL. Ändras inte begreppet förblir bygglagstiftningen begränsad i förhållande till både den nationella handlingsplanen för handikappolitik och t ex diskrimineringslagarna, trots den helt avgörande betydelse byggd miljö har för handikappolitikens måluppfyllelse. Det resonemang som förs i betänkandet och de förslag till förändringar kommittén lägger svarar mot de problem som upplevts med gällande bygglagstiftning, föreskrifter, resurser, rutiner, befolkningsunderlag m m. Varken de stora demografiska förändringar landet står inför i och med den åldrande befolkningen eller gällande handikappolitik tas som utgångspunkt för ett förändringsbehov. Betänkandet saknar den vision om alla människors möjligheter att vara delaktiga i samhällslivet och ha jämlika levnadsförhållanden som både internationell och nationell handikappolitik bygger på och som skall uppnås med hjälp av mainstreaming. De förslag som läggs svarar inte mot pågående samhällsförändringar. Handikappförbunden menar att som ett led i mainstreaming av handikappolitiken måste terminologin i PBL samordnas med de begrepp som används i övergripande handikappolitiska dokument vad gäller både mål och målgrupp. Plan- och bygglagens syfte måste vara att skapa förutsättningar för delaktighet och jämlikhet genom att garantera att den byggda miljön är tillgänglig och användbar för alla människor. Handikappförbundens erfarenheter av nuvarande plan- och bygglagstiftning Handikappförbunden har dålig erfarenhet av Plan- och bygglagens tillämpning. Portalparagrafen om jämlika och goda sociala levnadsförhållanden har litet genomslag. Detta beror bland mycket annat på att: - frågor som rör levnadsförhållandena för personer med funktionshinder har låg status vilket leder till bristande engagemang hos aktörerna - kunskapen om vad olika funktionshinder innebär och vad som faktiskt krävs för att den fysiska miljön ska vara tillgänglig och användbar är dålig - lagen omfattar de behov som personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga har medan andra funktionshinder också kan medföra krav på den byggda miljön - arbetsprocessen är inte sådan att tillgänglighet och användbarhet självklart integreras i såväl planering som projektering, byggande och förvaltning - föreskrifterna är otydliga och otillräckliga - tillsyns- och kontrollsystemet är bristfälligt - sanktionssystemet är otillräckligt

4 Handikappförbunden delar kommitténs uppfattning att många av de problem som uppstår beror på brister i tillämpningen. Vi tror emellertid inte att de föreslagna ändringarna och den allmänt hållna förhoppningen om att kommunernas tillämpning skall förbättras kommer att leda till en byggd miljö som medger delaktighet och jämlikhet. Vi menar att Länsstyrelsens uppgift som tillsynsmyndighet för den kommunala verksamheten eventuellt skulle kunna förstärkas. Handikappförbunden tror att det är möjligt att vända branschens ointresse och bristande kunskap till engagemang och vilja att åstadkomma en miljö som leder till ett samhälle för alla. Tillgänglighet och användbarhet är ett allmänt intresse som ska tillgodoses i konkurrens med andra intressen. Statusen för tillgänglighet och användbarhet måste höjas så att dessa frågor kan hävdas i en process där andra intressen representeras av särskilda yrkeskårer som byggnadsantikvarier, ingenjörer, ekologer m fl och i vissa fall även separat lagstiftning som Miljöbalken och Kulturminneslagen. Utbildning och forskning kring funktionshinder i förhållande till byggd miljö och plan- och byggprocessen måste etableras som ett eget ämne. Genom att fördjupa kunskaperna och relatera dem till plan- och byggprocessen skulle tillämpningen underlättas samtidigt som respekten och intresset skulle öka. En god cirkel skulle startas med resultat att kunskap om människors olika funktionsförmåga kan uppvärderas i de tekniska utbildningarna. I avvaktan på dessa långsiktiga effekter krävs kompletteringsutbildning för aktörer som kan och skall bevaka tillgänglighets- och användbarhetsaspekterna i hela plan-, bygg- och förvaltningsprocessen. Handikappförbunden menar att en rad åtgärder som FoU-insatser, utbildning, synliggörande av jämställdhetsperspektivet, pedagogiska modeller för samråd m m, skärpt granskning och kontroll samt kännbara sanktioner måste komma till stånd för att Plan- och bygglagstiftningen skall bli ett effektivt instrument i arbetet för ett samhälle för alla. Hinder för delaktighet och jämlikhet Exemplen på miljöer som förhindrar delaktighet och jämlikhet är många. Det kan vara bergiga områden, trappor, tunga eller svåröppnade dörrar, svårorienterade lokaler, porttelefoner som inte går att nå eller förstå, hörseltekniska hjälpmedel saknas eller är ur funktion, otillgängliga och oanvändbara toaletter eller inga toaletter alls, allergiframkallande växter osv. Det handlar om såväl stora som små miljökomponenter. Boverkets byggregler berör endast några av alla dessa. För den enskilda människan kan ett till synes litet hinder vara det som omöjliggör delaktighet i den utsträckning man önskar. Människor utsätts för stora påfrestningar i form av buller, luftföroreningar, strålning m m. Hur mycket miljöpåverkan vi tål och hur vi reagerar varierar. Miljöpåverkan av olika slag kan verka utlösande för vissa sjukdomar och försvåra delaktighet och jämlikhet för personer som lever med sjukdomar eller skador. Det är uppenbart att t ex buller påverkar hur personer med nedsatt hörsel kan fungera i samhällslivet men det kan också vara avgörande för t ex psykiskt funktionshindrades möjligheter.

5 Handikappförbunden menar att lagstiftningen måste omfatta och kunna reglera alla till den fysiska miljön hänförbara hinder som möter personer med olika funktionsnedsättningar liksom de risker människor utsätts för. Detta tillgodoses inte i föreliggande förslag. Hållbar utveckling Bebyggelsemiljöns kvalitet och utformning är grundläggande för människors livsvillkor och den sociala välfärden. Den sociala välfärden är en del av den långsiktigt hållbara samhällsutvecklingen som behandlas i betänkandet. Hållbarhetsmålet har tre dimensioner; ekologisk, ekonomisk och social. Den ekologiska dimensionen är den som i de allra flesta fall förknippas med hållbar utveckling. Den sociala dimensionen innefattar delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder, i bygglagssammanhang uttryckt som tillgänglighet och användbarhet. Handikappförbunden menar att den sociala dimensionen, omfattande tillgänglighet och användbarhet, tydligt måste komma till uttryck i det praktiska arbetet med långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Förslag i denna riktning saknas i betänkandet. Översiktsplan Regeringen har i proposition (1994/95:230) om kommunal översiktsplanering framhållit att ett kommunalt tillgänglighetsprogram bör ingå som en del av översiktsplanen. I det kan riktlinjer ges för hur de handikappades villkor i kommunen skall förbättras. Regeringen ansåg att sådana tillgänglighetsprogram borde upprättas i varje kommun. Handikappförbunden kan konstatera att regeringens uppfattning om vikten av tillgänglighetsprogram som en del i den översiktliga planeringen inte har fått genomslag i praktiken. Handikapporganisationerna har inte getts möjligheter att spela den roll i utarbetandet av sådana program som regeringen förutsatte. Inte heller har socialtjänstens delaktighet i samhällsplaneringen, enligt 5 Socialtjänstlagen, funnit sina former vad gäller tillgänglighet och användbarhet för personer som lever med olika funktionsnedsättningar. Delaktighet i samhällslivet och jämlika levnadsförhållanden innebär att personer med funktionshinder i första hand skall kunna fungera självständigt. Detta är viktigt att ha i åtanke i samband med den översiktliga planeringen där kommunikationer, service och t ex rekreation behandlas. Handikappförbunden ser positivt på de ambitioner som uttrycks i betänkandet vad gäller översiktsplanens strategiska betydelse där handlingsberedskap för framtida anspråk skall speglas liksom koppling till andra program samt konsekvensbeskrivningar göras. Vi ser också positivt på viljan att engagera medborgarna och samtidigt förstärka och förenkla samrådet. Handikappförbunden menar emellertid att det tydligt måste framgå att de ovan givna ambitionerna också omfattar handikappolitiken, konsekvenser för funktionshindrade samt samråd med handikapprörelsen.

6 Detaljplan I direktiven till PBL-kommittén anges att kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. I en detaljplan kan kommunen genom bestämmelser garantera att viktiga allmänna intressen tillgodoses. En kommun kan dock inte ställa högre krav på t.ex. tillgänglighet och användbarhet än som föreskrivs i lagar och föreskrifter. Eftersom föreskrifterna i Boverkets Byggregler är få är det i praktiken många åtgärder som lämnas åt godtyckliga bedömningar, trots att lagens generella bestämmelse är att allt, med några i lagen angivna undantag, som byggs ska bli tillgängligt och användbart. I mark- och exploateringsavtal kan emellertid högre krav än de som ställs i BBR skrivas in liksom förtydliganden av generella krav till vilka föreskrifter saknas. Möjligheterna att göra mindre avsteg från gällande detaljplan används tyvärr inte så sällan av politiker för att tillgodose önskemål från fastighetsägare även när det handlar om genomgripande ingrepp. Med en ökad tydlighet i kommunens översiktsplan beträffande ambitioner och krav från kommunens sida kan detaljplanearbetet underlättas. Ett nära samarbete mellan byggherre och kommun kan i vissa fall minska handläggningstiden och underlätta en högre grad av industriellt byggande. Handikappförbunden anser att kommittén borde prövat möjligheten att införa krav på konsekvensbeskrivningar vad gäller villkoren för personer med funktionshinder för detaljplaner i likhet med vad som gäller beträffande miljömålen. Tillgänglighet och användbarhet är en del av den sociala dimensionen av långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Tillgänglighet och användbarhet skulle därför kunna vara en del av den miljökonsekvensbeskrivning som skall göras. Ett alternativ är att låta tillgänglighet och användbarhet ingå i de genomförandebeskrivningar som föreslås. Ökad valfrihet, d v s mindre detaljerade planer i kombination med en effektivare kontroll skulle kunna vara positivt ur flera synpunkter, t ex kan det stimulera utveckling mot bättre lösningar i syfte att öka tillgänglighet och användbarhet. Vi tror emellertid inte att det idag finns förutsättningar för att den kontroll som krävs skall komma till stånd. Vi ser också en risk i att insynen, bl a för handikapprörelsen, försvåras. Handikappförbunden menar att konsekvensbeskrivningar avseende villkoren för personer med funktionshinder måste vara obligatoriska för detaljplaner. Övriga materiella synpunkter Tillgång till ändamålsenliga bostäder är en nödvändighet för delaktighet och jämlikhet. Rörelsehinderförbundens undersökning av bostadsanpassningsbidragets tillämpning visar bl a att anpassning många gånger behövs för att avhjälpa brister som enkelt kunnat ingå i alla bostäders grundutförande. Dålig ljudisolering är ett återkommande problem i många bostäder och

7 bostadsområden. Svårt funktionshindrades behov kan allt mer tillgodoses med hjälp av avancerade tekniska utrustningar vilka underlättas i bostäder som från början är anpassade till det moderna kommunikationssamhället. Handikappförbunden menar att den generella bostadsstandarden måste anpassas efter äldre och funktionshindrades välkända behov och nya tekniska möjligheter. Handikappförbunden är positiva till en översyn av föreskrifterna för tillgänglighet och användbarhet i Byggnadsverksförordningen i syfte att göra tvåvånings bostadshus mera tillgängliga och användbara. Handikappförbunden avvisar kommittén förslag att eventuellt undanta bostäder mindre än 50 kvm från kravet på tillgänglighet och användbarhet. Handikappförbunden välkomnade lagstiftningen om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder i byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser. Lagstiftningen bör enligt vår mening utvidgas till att omfatta också andra byggnadsverk, t ex. bostadshus och andra lokaler och platser. Handikappförbunden menar att tillämpningen av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder måste utvidgas. Fasta anordningar, exempelvis bankomater och skyltning, utgör en gråzon i lagstiftningen. Det måste klargöras att sådana anordningar skall vara tillgängliga och användbara för alla och vem som ansvarar för detta. Handikappförbunden menar att ansvaret för tekniska anordningars tillgänglighet och användbarhet måste klargöras. Bygglov och bygganmälan Ur de aspekter Handikappförbunden har att beakta har inte en uppdelning i bygglov och bygganmälan varit rationellt. Vi anser heller inte att systemet med bygganmälan och det begränsade inflytande som det ger kommunernas byggnadsnämnder är tillfyllest för att garantera att slutprodukten uppfyller samhällets krav. Handikappförbunden är positiva till den föreslagna sammanslagningen av bygglov och bygganmälan där förutsättningar för att tillgodose de allmänna samhällskraven prövas. Handikappförbunden menar att vid mindre avvikelse från detaljplan måste det i motiveringarna ingå en beskrivning avseende konsekvenser för personer med funktionshinder och hur eventuella negativa konsekvenser skall kompenseras.

8 Handikappförbunden är positiva till att även inre ändringar blir bygglovpliktiga men menar samtidigt att effekterna för tillgängligheten och användbarheten alltid måste beaktas. Handikappförbunden instämmer i att handläggarkompetensen för bygglovsprövning behöver förstärkas men ställer oss undrande till hur detta i praktiken skall kunna tillgodoses. Handikappförbunden ser i princip positivt på den stärkta ställningen för varsamhetskravet. Vi menar emellertid att det inte får tillämpas på bekostnad av det allmänna intresset tillgänglighet och användbarhet. Erfarenheten visar att med kunskap och ömsesidig respekt kan lösningar utformas där båda intressena tillgodoses. Tillsyns- och kontrollsystemet Den byggda miljön utformas ofta så att hinder uppstår för personer med funktionsnedsättning i strid med vad som regleras i lagstiftningen. Detta visar att det nuvarande tillsyns- och kontrollsystemet är ineffektivt. Behovet av individuell bostadsanpassning beror t ex ofta på att den generella tillgängligheten och användbarheten enligt plan- och bygglagen inte tillgodosetts. Kommunerna förlitar sig på byggherrens egenkontroll och utövar sällan ens den tillsyn som de enligt nuvarande lagstiftning har möjlighet till. I byggherrens egenkontroll saknas ofta den särskilda kompetens som krävs för att kontrollera att kravet på tillgänglighet och användbarhet är uppfyllt. Fristående sakkunnig kan anlitas om det i egenkontrollen inte finns nödvändig kompetens. Även när fristående sakkunniga anlitas kan problem uppstå. Handikappförbunden välkomnar förslaget om en sammanhållen lovprocess som bl a innebär samråd redan i projekteringsstadiet. Handikapprörelsen måste emellertid ha möjlighet att delta i samråden eller på annat sätt medverka så som idag kan ske genom de kommunala handikappråden. Handikappförbunden menar att certifiering av sakkunniga måste vara regel oavsett om de är fristående, verkar inom egenkontrollen eller annan oberoende kontroll. Handikappförbunden ser positivt på att kvalitetsansvariga föreslås få ett tydligare samhälleligt uppdrag men menar samtidigt att deras kompetens vad gäller de allmänna samhällintressena måste säkerställas. Handikappförbunden menar att särskild uppmärksamhet måste riktas på medvetenhet och kompetens i tillsyns- och kontrollprocessen vad gäller bostäder. Detta gäller inte minst för mindre om- och tillbyggnader som ofta omfattar utformningar som inte är tillgängliga och användbara. Sanktionssystemet Nuvarande sanktionssystem är ineffektivt. Att kommunen stoppar ett pågående bygge förekommer ytterst sällan. De sanktionsavgifter som kan tas ut är löjligt låga och den föreslagna höjningen till 2000 kr är inte tillräcklig. Användningsförbudet har veterligen aldrig använts på grund av bristande

9 tillgänglighet och användbarhet och torde i praktiken inte kunna användas eftersom fel och brister upptäcks först när en byggnad redan har tagits i bruk. Handikappförbunden ser positivt på förslaget att slutbevis skall krävas för att byggnaden skall få tas i bruk. Vi menar emellertid att det samtidigt måste finnas en skyldighet för fastighetsägaren att åtgärda brister som upptäcks först i bruksskedet, t ex hörseltekniska installationer som inte fungerar. Handikappförbunden menar att det viktigaste när brister vad gäller tillgänglighet och användbarhet uppdagas är att rättelser kommer till stånd. Vi beklagar därför att kommittén inte ens behandlat förelägganden och handräckning. Sakägare Enligt nuvarande Plan- och bygglag ingår inte handikapprörelsen i sakägarkretsen vilket t ex vissa hyresgästorganisationer gör. Handikappförbunden ser positivt på kommitténs förslag om förbättrade möjligheter till insyn och inflytande men menar att detta inte kan ersätta handikappföreningarnas behov av att ingå i sakägarkretsen. Vi menar också att beslutsfattarna i detta sammanhang måste vara uppmärksamma på de varierande förutsättningar personer med funktionshinder har att vara delaktiga i insynen och utöva sitt inflytande. Sammanfattningsvis menar Handikappförbunden att Plan- och bygglagen måste inordnas i handikappolitikens mainstreaming vad gäller både mål och målgrupp samt att hållbarhetsmålets sociala dimension måste uppvärderas. Vi är positiva till en sammanhållen lovprocess och kvalitetsansvarigas ökade ansvar för de allmänna samhällsintressena. Tyvärr är vi pessimistiska vad gäller kommunernas förutsättningar att med dagens resurser och de föreslagna instrumenten effektivt och kunnigt säkerställa att den byggda miljön ger förutsättningar för allas delaktighet och jämlikhet. Med vänlig hälsning HANDIKAPPFÖRBUNDENS SAMARBETSORGAN - 43 handikappförbund i samverkan Ingemar Färm Ordförande Stefan Eklund Åkerberg T.f. Generalsekreterare