Kommunal tillsyn och statlig tillsynsvägledning i PBL. Lars Brask Boverket

Transkript

1 Kommunal tillsyn och statlig tillsynsvägledning i PBL Lars Brask Boverket

2 PBL innehåller en hel del fallgropar och det kan bli fel Sida 2

3 Byggnadsnämndens tillsynsområde Bygglovsansökan Bygglovsprövning OBS 1 - tillsynsansvaret gäller även krav som inte hanteras i lov eller anmälan OBS 2 tillsynsansvaret gäller även krav i bruksskedet Bygglov beviljas Tekniskt samråd Startbesked Kontrollplan Arbetsplatsbesök Slutsamråd Slutbesked Anmälan Sida

4 Kommunens tillsyn i PBL jämfört med ÄPBL Tillsynsbegreppet insnävat Granskning i efterhand i syfte att undersöka om en bindande regel eller dom och beslut med stöd av en sådan regel följts, med ingripande för att få något utfört, rättat eller stoppat om så inte är fallet Förstärkta tillsynsverktyg OBS det förebyggande arbetet minst lika viktigt som tillsynsarbetet Sida 4

5 Tillsynsroller i PBL - kommunal tillsyn Anmälare av avvikelser Allmänheten Byggnadsnämnden Tillsynsobjekt Byggherrar, fastighetsägare, ägare av byggnadsverk, kontrollansvariga, sakkunniga, funktionskontrollanter, huvudmän för allmänna platser m fl (8:2 PBF) Tillsynsmyndighet Byggnadsnämnden (11:3 PBL) Tillsynsvägledare Länsstyrelserna (regionalt) och Boverket (nationellt) (8:13 15 PBF) Sida 5

6 Byggherrens/ägarens ansvar Gäller vid uppförande, ändring, anläggning och underhåll av byggnadsverk, tomter, allmänna platser m.m. Byggherren/ägaren ska Följa bindande föreskrifter och domar bindande beslut (DP, OB, lov, startbesked (inklusive kontrollplan), kompletterande villkor, slutbesked, tillsynsbeslut Delta vid tekniskt samråd, arbetsplatsbesök och slutsamråd Utföra kontroller under byggskedet Göra anmälningar enligt KP Rätta till avvikelser Bibehålla tekniska egenskaper under byggnadens livslängd Sida 6

7 Byggnadsnämndens tillsynsansvar Utöva tillsyn en skyldighet inte valfritt BN är skyldig att pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse eller föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen (PBL 11:5) På kommunens initiativ eller efter anmälan Krav på skyndsam handläggning om det finns anledning att ingripa enligt 11 kap PBL (10:37 PBL) Tillsyn är myndighetsutövning innebär rättigheter men även skyldigheter och ett ansvar! Sida 7

8 Byggnadsnämndens tillsynsansvar BN är skyldig att regelbundet följa upp och utvärdera sitt tillsynsarbete på begäran lämna den information som Boverket och länsstyrelsen behöver för sin tillsynsvägledning. Sida 8

9 Byggnadsnämndens tillsynsverktyg Förebyggande insatser Byggsanktionsavgifter (en blandning av sanktion och löpande vite) Förelägganden Förbud att använda byggnadsverk eller fortsätta arbete/åtgärd Ingripanden mot kontrollanter och KA Vite eller på försumligs bekostnad utföra åtgärd eller upprätta handlingar Handräckning (kronofogden) Tillträdes- och upplysningsrätt Polisen

10 Olika typer av förelägganden Lovföreläggande Föreläggande om underhållsutredning Åtgärdsföreläggande Rättelseföreläggande Rivningsföreläggande Föreläggande för ökad trafiksäkerhet Föreläggande om stängsel kring byggnadsverk för industri Produktföreläggande

11 Exempel på kommunal tillsyn En lov- eller anmälanpliktig åtgärd har utförts utan lovbeslut eller anmälan eller i strid med lovbeslut Lovföreläggande och förbud att fortsätta åtgärden/arbetet Beslut om att BN upprättar ritningar mm Rättelseföreläggande (om inte lov i efterhand) Vite eller beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad (kopplat till stoppbeslut / rättelseföreläggande) Handräckning En lov- eller anmälanpliktig åtgärd har påbörjats utan startbesked Byggsanktionsavgift/rättelseföreläggande + alla verkställighetsmedel utom vite Förbud att fortsätta åtgärden/arbetet + vite (annan överträdelse)

12 Exempel på kommunal tillsyn En väsentlig del av kontrollplanen har inte följts Förbud att fortsätta åtgärden/arbetet Vite Ett byggnadsverk har tagits i bruk utan slutbesked eller interimistiskt slutbesked Byggsanktionsavgift Användningsförbud (ej vite eller annat verkställighetsmedel) Rättelseföreläggande och beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad Handräckning (kopplat till rättelseföreläggande) Det saknas förutsättningar att meddela slutbesked Användningsförbud Vite

13 Exempel på kommunal tillsyn Ett byggnadsverk uppfyller inte tekniska egenskapskrav Åtgärds- eller rättelseföreläggande Förbud att fortsätta åtgärden/arbetet (uppenbarhetskrav) Användningsförbud Vite eller beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad Handräckning (kopplat till åtgärds- och rättelseföreläggande) Ett byggnadsverk uppfyller inte underhållskravet Åtgärdsföreläggande eller föreläggande om underhållsutredning alt. rivningsföreläggande Vite eller beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad Handräckning

14 Exempel på kommunal tillsyn Enkelt Avhjälpta Hinder har inte undanröjts Åtgärdsföreläggande Vite eller beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad Handräckning Rasrisk o/e legionella i befintlig byggnad Användningsförbud Rättelseföreläggande Vite eller beslut om att åtgärden ska ske genom BN på den försumliges bekostnad (kopplat till rättelseföreläggande) Handräckning (kopplat till rättelseföreläggande) En kontrollansvarig eller funktionskontrollant har åsidosatt sina skyldigheter Utseende av annan

15 Exempel på byggprocessarbete (inte tillsyn men minst lika viktigt!) Genomgång av handlingar mm vid tekniskt samråd inför startbesked Byggherrens förslag till kontrollplan och övriga handlingar Beslut om startbesked/vägrat startbesked Villkor i kontrollplan mm Kontrollarbete (egenkontroll eller sakkunnig) Arbetsplatsbesök Genomgång av byggherrens dokumentation från egenkontroll Beslut om kompletterande villkor till startbeskedet Genomgång vid slutsamråd OBS flera av dessa aktiviteter kan aktualisera en tillsynsinsats

16 Boverkets och länsstyrelsernas tillsynsvägledning Vägledning om Effektivt och metodiskt tillsynsarbete Utformning av tillsynsbeslut Tillsynsfrågan i förebyggande skeden Former för tillsynsvägledning Boverkets kunskapsbank (texter, goda exempel, rättsfall) Webbseminarier Nationella och regionala konferenser Nätverksarbete Treårig planering och regelbunden rapportering Sida 16

17 Boverkets TVL-arbete Webbseminarium nästa tema? Film om byggsanktionsregler Kunskapsbanken och tillsyn på G Texter, goda exempel, länkar, processbeskrivningar m.m. Regeringsuppdrag till Boverket om förstärkt TVL Regeringsuppdrag till Lst om uppföljning av BN:s arbete med tillsyn av tillgänglighet och EAH Nationell TVL-vägledningsinsats om tillsyn av EAH/tillgänglighet Grund- och vidareutbildning tillsyn ingår Sida 17

18 Varför är kommunens PBL-tillsyn viktig? Tillsyn bidrar till lagenlighet och rättvisa = demokrati Tillsyn har en förebyggande signalverkan Tillsyn bidrar till säkra, sunda, energieffektiva och tillgängliga byggnader Tillsyn kan på sikt minska kostnaderna för att avhjälpa fel och brister Sida 18

19 Målet med kommunens PBL-tillsyn En tillämpning enligt PBL och ett slutresultat som är säkert och sunt Sida 19

20 BYGGNADSNÄMNDENS TILLSYN Människors hälsa 40% av flerbostadshusen har inte en godkänd ventilationskontroll 1/3 av alla småhus har mögellukt eller synligt mögel Foto: Jörgen Wiklund 20

21 BYGGNADSNÄMNDENS TILLSYN Tillgänglighet Mer än var fjärde kommun säger att man bara i låg grad har åtgärdat enkelt avhjälpta hinder 21

22 BYGGNADSNÄMNDENS TILLSYN Människors säkerhet Det finns cirka hissar i Sverige som inte har besiktats En tredjedel av de hissar som besiktas har allvarliga brister Liftar, rulltrappor och motordrivna portar ingår också i tillsynen 22

23 BYGGNADSNÄMNDENS TILLSYN Brandsäkerhet Många ändringar görs utan att fastighetsägaren eller byggherren vet hur brandskyddet ska se ut Foto: Rune Johansson 23

24 Byggnadsnämndens tillsyn och ansvarsfrågor Foto: Martin Fransson 24

25 Tillsyn bekvämt och obekvämt Tillsyn är lätt när Någon bryter medvetet upprepade gånger mot regler och beslut En miljö eller specifik värdefull byggnad blir förstörd Någon (annan) blir lidande på grund av en olaglig åtgärd Tillsyn är besvärligare när BN är osäker på slutresultat BN möter aggressiva och på annat sätt svårhanterbara personer Mottagare av tillsyn saknas BN känner medkänsla med folk som begår misstag av okunskap Politiker är ovilliga att ingripa med tillsyn Reglerna för ingripande känns knepiga, kräver stor arbetsinsats och tiden/resurserna är knappa

26 Grundläggande förutsättningar för tillsyn Kompetens och resurser Planering och effektiva rutiner/arbetssätt Förankring och tydlig befogenhet att fatta beslut = våga vara myndighet Rätt underlag för beslut Erfarenhetsåterföring Sida 26

27 Hur kan kommunen planera tillsynen och varför? Inget krav på planering av tillsyn men. fördelar med planering Resurser säkras Tillsynen synliggörs inom kommunen Tillsynen kan prioriteras Tillsynen kan effektiviseras Tillsynen kan följas upp och utvärderas Bra början att prioritera Tillsynen av Enkelt avhjälpta hinder Erfarenheter från tidigare Sida 27

28 Hur kan BN förebygga behovet av tillsynsingripande? Viktigt att BN under byggprocessen och i information klargör sina olika roller för byggherrar, ägare m fl Informera om ansvar i PBL Pröva ansökningar om lov Stötta byggherrar utifrån förutsättningarna i de enskilda projekten (processledning) Bedöm om de tekniska egenskapskraven kan antas bli uppfyllda (men inte ta över BH:s ansvar!) Utöva tillsyn över att bindande regler, domar och beslut följs Viktigt att det inte framstår som osannolikt att BN kan komma att ingripa med tillsyn Sida 28

29 Hur kan BN förebygga behovet av tillsynsingripande? Lovbeslut Informera om byggnadsnämndens roll som processledare och tillsynare Informera om betydelsen av att anlita teknisk kompetens och att inte påbörja utan startbesked Tekniskt samråd / startbesked Anpassa arbetsinsatsen till det enskilda projektet Varna för projektet om tvivel Anpassa KP till det enskilda projektet (omfattning, anmälningar, sakkunnigkontroll m.m.) Vägra vid behov startbesked Sida 29

30 Hur kan BN förebygga behovet av tillsynsingripande? Arbetsplatsbesök Tydliggör BN:s roll Kolla att KP följs Kalla vid tveksamhet till nytt tekniskt samråd o/e besluta om kompletterande villkor Slutsamråd (inför bruksskedet) Behövs intyg från certifierad sakkunnig? Vägra slutbesked Bruksskedet Informera ägare av hissar, ventilationssystem och publika lokaler/allmänna platser (EAH) Sida 30

31 Byggnadsnämndernas tillsyn läget? Delvis orimliga och ologiska byggsanktionsavgifter Marginell tillsyn i avvaktan på ändrade regler = otillfredsställande läge Viss motvilja mot tillsynsarbete + allmän resursbrist = mindre tillsynsarbete framförallt egeninitierad tillsyn Stort behov av tillsynsvägledning Upprepade svartbyggen ett regelproblem Olika förutsättningar i mindre och större kommuner (resurser och kompetens) JO-kritik mot omfattningen av kommunernas PBL-tillsyn Sida 31

32 Byggsanktioner mm - Förändringar 1 juli 2013 Samma grundstruktur som tidigare Avgifterna fastställda av regeringen i förordning Avgifterna kopplade till prisbasbeloppet Avgifterna tillfaller kommunen Avgifter även utan uppsåt eller slarv Inga skönsmässiga bedömningar om befrielse från avgift Samma avgifter i hela landet Upprepad dubblering av byggsanktionsavgiften om rättelse inte sker Förbud mot att döma ut vite om byggsanktionsavgift Sida 32

33 Byggsanktioner mm - Förändringar 1 juli 2013 Förändringar av reglerna för byggsanktionsavgift Fokusering på påbörjande utan startbesked och i viss mån ibruktagande utan slutbesked Halvering av avgift för påbörjande utan startbesked om bygglovsbeslut eller anmälan (9:3a PBF) Förtydligande av dubblering av avgiften varje gång till rättelse sker eller högst 50 prisbasbelopp (9:2 PBF) Delvis sänkta men också höjda och mer heltäckande och differentierade avgifter Sida 33

34 Byggsanktioner mm - Förändringar 1 juli 2013 Möjligt att sätta ned byggsanktionsavgift i enskilda fall (11:53a PBL) till hälften eller en fjärdedel om avgiften inte bedöms stå i rimlig proportion till den aktuella överträdelsen Vid prövningen ska särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art OBS möjligheten till total befrielse kvarstår om oskäligt m h t sjukdom, opåverkbara händelser eller den sanktionsskyldiges agerande (11:53 PBL) Sida 34

35 Byggsanktioner mm - Förändringar 1 juli 2013 Ändrad definition av sanktionsarea Öppenarea ingår och medför att t ex carport och skärmtak inkluderas (1 kap 7 PBF) Förtydligad anmälanplikt (6:5 6 PBF) Övergångsbestämmelser Ändringar i PBL och PBF trädde ikraft den 1 juli 2013 Nedsättningsmöjlighet i PBL ska tillämpas för tid från och med den 2 maj 2011 Äldre regler i PBF gäller för överträdelser som ägt rum före den 1 juli om inte de nya reglerna leder till lindrigare påföljd Sida 35

36 Ex. övergångsregler lägst avgift? Nybyggnad; en- och tvåbostadshus Nybyggnad 200 m 2 Startar åtgärd Ingen lovansökan Inget startbesked Lovansökan, ej beviljad Inget startbesked Beviljat lov Inget startbesked Tar i bruk utan slutbesked (bara) Före 1 juli kr kr kr Från och med 1 juli kr kr 50% kr kr kr September 2013/Yvonne Svensson

37 Ex. övergångsregler lägst avgift? Tillbyggnad; en- och tvåbostadshus Tillbyggnad 30 m 2 Totalyta 200 m2 Före 1 juli 2013 Från och med 1 juli 2013 Startar åtgärd Ingen lovansökan Inget startbesked Lovansökan, ej beviljad Inget startbesked Beviljat lov Inget startbesked Tar i bruk utan slutbesked (bara) kr kr kr kr kr 50% kr kr kr September 2013/Yvonne Svensson

38 Ex. övergångsregler lägst avgift? Annan anläggning; plank, mur Plank 20 m Startar åtgärd Ingen lovansökan Inget startbesked Lovansökan, ej beviljad Inget startbesked Beviljat lov Inget startbesked Tar i bruk utan slutbesked (bara) Före 1 juli kr kr 0 kr _ Från och med 1 juli kr kr 50% kr _ September 2013/Yvonne Svensson

39 Ex. övergångsregler lägst avgift? Markåtgärd; inom tomt. Schaktning 200 m 2 Startar åtgärd Ingen lovansökan Inget startbesked Lovansökan, ej beviljad Inget startbesked Beviljat lov Inget startbesked Tar i bruk utan slutbesked (bara) Före 1 juli kr kr 0 kr _ Från och med 1 juli kr kr kr _ September 2013/Yvonne Svensson

40 Ex. övergångsregler lägst avgift? Annan anläggning: upplag Upplag pallar 40 m 2 Startar åtgärd Ingen lovansökan Inget startbesked Före 1 juli 2013 Från och med 1 juli kr kr Lovansökan, ej beviljad Inget startbesked kr kr Beviljat lov Inget startbesked Tar i bruk utan slutbesked (bara) 0 kr 50% kr 0 kr 2002 kr September 2013/Yvonne Svensson

41 Övergångsbestämmelser i PBL och PBF HR = nuvarande lagstiftning gäller Undantag för överträdelser / tillsynsingripanden Prövningen i sak = lagstiftningen som gällde när överträdelsen skedde ska tillämpas Påföljden = lagstiftningen som leder till lindrigast påföljd ska tillämpas Sida 41

42 Svartbygge som påbörjats innan 2 maj 2011 ÄPBL tillämplig vid bedömning av överträdelse förbud att påbörja lovpliktiga åtgärder utan bygglov = överträdelse Inget krav på startbesked = ingen överträdelse Lindrigaste påföljd för att bygga utan lov? ÄPBL byggnadsavgift och tilläggsavgift PBL mellan 2/ och 30/ Byggsanktionsavgift för påbörjande utan ansökan om lov PBL fr.o.m. 1/ = Ingen byggsanktionsavgift Andra möjligheter att ingripa? Rättelseföreläggande (om inte preskriberat) ingen påföljd utan ett verkställighetsmedel Sida 42

43 Svartbygge som påbörjats/tagits i bruk mellan 2 maj 2011 och 30/ PBL 2/ / tillämplig vid bedömning av överträdelse förbud att påbörja lovpliktiga åtgärder utan ansökan om lov/anmälan = överträdelse Förbud att påbörja utan startbesked = överträdelse Förbud att ta i bruk utan slutbesked = överträdelse Lindrigaste påföljd för att bygga utan ansökan om lov? PBL 2/ / olika byggsanktionsavgifter (totalbelopp?) PBL fr.o.m. 1/ byggsanktionsavgift - ingen halvering - (totalbelopp?) Andra möjligheter att ingripa? Sida 43 Rättelseföreläggande (om inte preskriberat) ingen påföljd utan ett verkställighetsmedel

44 MÖD nya avgöranden Förlorad talerätt för grannar som tillstyrkt lovansökan lovbeslut anses inte gå dem emot (prövningstillstånd i HD) Rättelse av påbörjande utan startbesked = återställande av de lov- eller anmälanpliktiga åtgärder som utförts (startbesked i efterhand är inte rättelse) Balkong är tillbyggnad och altan kan vara fasadändring Bygglovsbeslut kan inte ändras Tidsbegränsat bygglov måste avse ett tillfälligt behov Föreläggande om återuppförande om rivning utan lov eller startbesked Kolfilterfläkt inte tillräcklig ventilation (överklagat) Alltid bygglovplikt för byggnad som placeras inom 4,5 m från gräns mot väg eller gata Sida 44

45 Nytt och blandat (med eller utan koppling till tillsynsvägledning) Ylva Aller ny verksamhetschef på Boverket Stig Åkerman på Lsn i Västernorrland fr o m 1 december Sänkta krav för fler studentbostäder/bostäder för unga m.fl. Lagrådsremiss ändringar 1/ (exempel) vindslägenheter mindre än 35 kvm undantas från krav på tillgänglighet och användbarhet (Lagrådet tveksamt!) Inget tekniskt samråd vi flyttning av enkla byggnader Ändringar i BBR - på remiss Byggkravsutredningen Förbud mot kommunala särkrav (krav utan verkan - kostnadseffektivitet) Ansvarig entreprenör nytt tillsynsobjekt? Åtgärdandeförsäkring ersätter byggfelsförsäkring? Sida 45

46 Nytt och blandat (med eller utan koppling till tillsynsvägledning) Kontrollplaner föreskrifter o/e allmänna råd? (förutsattes i förarbeten till nya PBL) Buller o strandskydd lite rörigt nu - många utredningar m.m. Allmänna råd om planbestämmelser remiss Nya sanktionsregler tillämpas se film från Boverket Webseminarium 5 december Kortare tid från idé till spaden i marken, hur gör man? Boverksrapport om goda exempel på hur kommuner kan arbeta med inventering av tillgänglighet (underlag för tillsyn) Boverket.se snart i ny version - användarnytta i fokus Sida 46

47 Regeringsuppdrag på Boverket (urval) Kartlägga upplägg av grundutbildning PBL 2 workshops i november om grund- och vidareutbildning till PBLhandläggare + webbenkäter och intervjuer Redovisas januari pengar Tillsynsvägledning och uppföljning av tillsyn? Uppföljning BN:s tillsyn EAH och tillgänglighet Lst Förstärkt tillsynsvägledning + pengar Utreda behovet av definitioner av termerna byggnadshöjd, vind, källare, suterrängvåning och nockhöjd/totalhöjd i PBL/PBF (31/1 2014) Sida 47

48 Regeringsuppdrag på Boverket (urval) Undantag från bygglovplikt för skyltar och ljusanordningar (redovisas snart) Vägledande underlag för byggande i närheten av bullrande industrier, hamnar m.m. Planeringsförenklande åtgärder (december) Kartläggning av Bisfenol-A Skärpta krav på energihushållning Konsekvenser av eventuell utökning av lovfrihet för komplementbyggnader Sida 48

49 Regeringsuppdrag utökning av åtgärder som kan undantas från krav på bygglov Del 1 - Förslag och konsekvenser av en utökning av tillåten storlek av bygglovfria komplementbyggnader enligt 9:4 PBL (redovisades i december 2013) Del 2 - Överväga om ytterligare åtgärder än de plangenomförandeutredningen föreslagit ska undantas från det generella kravet på bygglov (redovisas senast 1 juli 2014) Plangenomförandeutredningens förslag att göra en liten tillbyggnad på högst 15 kvadratmeter om den inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, i befintlig byggnad eller komplementbyggnad inreda ytterligare en bostad, och utföra högst 2 takkupor som upptar maximalt halva takfallet om det inte innebär ingrepp i den bärande konstruktionen. Sida 49

50 Del 1 - Förslag och konsekvenser av en utökning av tillåten storlek av bygglovfria komplementbyggnader enligt 9:4 PBL Alternativ 1 Utökad area för friggebod till 20 kvm och taknockshöjden till 3,5 m Oförändrade regler om avstånd till gräns och grannes medgivande Inget krav på KA Anmälanplikt för friggebodar som efter grannes medgivande uppförs närmare gränsen än 4,5 m BN ska endast bedöma säkerhet mot brandspridning Sida 50

51 Del 1 - Förslag och konsekvenser av en utökning av tillåten storlek av bygglovfria komplementbyggnader enligt 9:4 PBL Alternativ 2 Bygglovsfrihet för bostadsbyggnad om högst 25 kvm och med högst 4 m takhöjd i anslutning till befintligt en- och tvåbostadshus Får strida mot Dp Anmälanplikt utan krav på tekniskt samråd och kontrollplan Kan kombineras med dagens friggebodar (högst 15 kvm) Sida 51

52 Några allmänna goda råd Tillämpa PBL och håll er inom bedömningsutrymmet Satsa på er förebyggande processledande roll Planera tillsynen Samarbeta med andra kommuner Samordna olika tillsynsverksamheter Delegera beslutsbefogenheten att stoppa arbete och meddela användningsförbud Sida 52