Konsekvensanalys av delmålet - Hållbart brukande under miljökvalitetsmålet: Hav i balans samt levande kust och skärgård (Riksantikvarieämbetets del

Transkript

1 Konsekvensanalys av delmålet - Hållbart brukande under miljökvalitetsmålet: Hav i balans samt levande kust och skärgård (Riksantikvarieämbetets del av miljömålet)

2 Inledning De åtgärder som här konsekvensanalyseras är de av Riksantikvarieämbetet föreslagna åtgärder som inte tidigare analyserats av Naturvårdsverket. Föreliggande konsekvensanalys tar endast upp de delar som direkt berör Riksantikvarieämbetets verksamhet. Delmålet omfattar flera myndigheter och aktörer. Analysen av de föreslagna åtgärderna för att uppnå delmålet varsamt brukande under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är främst inriktad på delmålets kulturmiljövärden. Den övergripande metodiken i denna analys har följt de riktlinjer för konsekvensanalyser som beskrivs i Naturvårdsverkets rapport Konsekvensanalys steg för steg (2003). Problemanalys Kust- och skärgård har unika upplevelsevärden och särskilda kultur- och naturmiljöer. Det sentida rationella jord- och skogsbruket har i lägre grad omvandlat landskapet. Problematiken i kust och skärgårdsområden ser delvis olika ut. Tre huvudkategorier kan identifieras: 1) områden med en permanentning av sommarstugeområden med ökat exploateringstryck på natur- och kulturmiljöer, 2) områden där permanentbostäder blir sommarbostäder, ofta i kombination med högt besökstryck under sommaren och ett generellt sett ökat exploateringstryck tryck på natur- och kulturmiljöer, 3) områden som avfolkas med begränsat besökstryck under sommaren. I mer tätbebyggda kustområden sker en privatisering av stränder. De areella näringarna har i skärgården konkurrensnackdelar. Trots i många fall relativt sett korta avstånd till tätorter utgör många skärgårdar glesbygder. Målformulering Senast år 2015 ska kust- och skärgårdslandskapets värden för natur- och kulturmiljön vara kända samt tillsammans med sociala värden bevaras och utvecklas genom ett hållbart brukande Det innebär att: Kommunala översiktsplaner och andra styrdokument bidrar till ett bevarande och en utveckling av natur- och kulturmiljön. Kust- och skärgårdslandskapet är tillgängligt för friluftsliv och rekreation Arealen betade holmar, öar och strandängar ökar Kust och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer från olika tider tas om hand så att en mångfald bibehålls Mängden kust- och skärgårdsanknutna särskilt värdefulla helhetsmiljöer som långsiktigt bevaras får inte understiga 80 st. Åtgärder Arbeta med kommunala översiktsplaner och regionala utvecklingsprogram för kustoch skärgårdsområden Samordna olika stödformer till förmån för skärgårdens unika värden Stöd och utbildning av entreprenörer för utförande av byggnads- och landskapsvård i och utanför skyddade områden Inrätta kulturreservat för ett urval av kulturmiljöer som inte ges tillräckligt skydd genom nya kommunala PBL-beslut. En översyn av befintliga naturreservat med avseende på avgränsningar, syften, föreskrifter, kulturhistoriska värden och skötselplaner. Informationsinsatser genom en uppdatering av de regionala natur- och kulturmiljöprogrammen samt tillgängliggörande på Internet. 2

3 Metod för kostnadsberäkningar I beräkningarna av de aktuella kostnaderna är det de statsfinansiella kostnaderna som redovisas i monetära termer för tidsperioden Kostnaderna har räknats om (diskonterats) med en ränta på 4 procent. En annuitetsfaktor används för att räkna om investeringen (år 0) till en konstant årlig kostnad över investeringens beräknade livslängd. Den årliga kapitalkostnaden erhålls genom att multiplicera investeringsutgiften med annuitetsfaktorn. För kulturreservaten tillkommer en årlig driftskostnad (beräknad som netto). Tidsramen för denna studie samt brist på underlagsmaterial har fått begränsa de samhällsekonomiska kostnaderna för privatpersoner och företag att innefatta endast kvalitativa värden. Det är komplicerat att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna som exempelvis ett inrättande av kulturreservat för med sig och dess påverkan på enskilda och företag eftersom det varierar beroende på lokalisering och inriktning på reservatet samt antal inblandade aktörer. Intentionen är att även intäkter i form av ökad sysselsättning vid inrättande av exempelvis kulturreservat skall kunna beräknas monetärt framöver. Trots att konsekvensanalysen är baserad på bristfälligt underlag bör följande räkneexempel ändå kunna ge en indikation på de indirekta konsekvenserna i form av kostnader och nyttor Översiktsplaner och områdesskydd enligt PBL PBL-beslut och översiktsplaner är viktiga styrande dokument för förvaltningen av kust och skärgårdar. För skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är plan- och bygglagen ett viktigt instrument. Med såväl detaljplan som områdesbestämmelser kan det bestämmas hur olika egenskaper och värden i bebyggelsen ska skyddas och vidmakthållas. Genom att klara ut i en detaljplan eller i områdesbestämmelser vilka skydds- och hänsynsregler som gäller för flera fastigheter inom ett område kan efterföljande bygglovsprövningar effektiviseras. Planläggningskostnaden för ett område kan kosta från kronor och uppåt. Med områdesbestämmelser går det att införa generella bestämmelser för många fastigheter vilket minskar kostnaderna. När en detaljplan görs inför en större förändring och nya byggrätter delas ut betalar fastighetsägaren/ byggherren normalt en planavgift. En annan kostnad som kommunen kan få om långtgående skyddsbestämmelser införs i detaljplan eller områdesbestämmelser är kostnader för ersättning till fastighetsägaren om denna lider skada av en plan. Sådan skada kan inträffa om rivningsförbud införs eller underhållskostnaderna på grund av skyddsbestämmelserna blir betydligt högre än de annars skulle vara. Kust- och skärgårdskommunerna är ofta små och genomförandet av översiktsplanerna ligger till stor del på kommunerna. Ca 60 procent av kustkommunerna har en kommunomfattande översiktsplan som är antagen 2001 eller senare. Drygt en fjärdedel av översiktsplanerna är från början av 1990-talet. Endast 15 kommuner har antagit särskilda fördjupningar av översiktsplanen för kust- och skärgårdsområdet eller genomfört samråd. Av dem är endast hälften gjorda efter Översiktsplanernas värden och kvaliteter som olika intresseområden för kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv faktiskt innehåller och vad det innebär för möjligheter till byggande är ofta bristfällig. Översiktsplanerna är ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar utveckling och förvaltning av kustområden. Enligt Boverkets rapport Vad händer med kusten så kan man visa på att i de län som har arbetat med att ta fram underlag som beskriver områdenas natur- och kulturvärden har kommunerna en större framförhållning till kustzonernas exploatering. Det finns ett behov av att stärka översiktsplanerna i kust- och skärgårdskommunerna vilket innebär höga kostnader. Många kommuner, särskilt de små, har inte tillräckligt med resurser 3

4 för att upprätthålla en aktuell översiktplanering som tar tillvara alla behov. Om kommunerna får större möjligheter att genomföra översiktsplaner så leder det på sikt till bättre beslut om användningen av mark- och vattenområden. En stärkt översiktsplan möjliggör bättre områdesskydd. Riksantikvarieämbetet och Boverket bör få i uppdrag att utreda ett nytt stöd till kust och skärgårdskommunerna för att genomföra översiktsplaner och vid behov fördjupade översiktsplaner. Ett stöd som kan utformas på liknande sätt som det stöd som finns för vindkraft. Samordna olika stödformer till förmån för skärgårdens unika värden Det finns ett behov av att initiera och stöda projekt i kust- och skärgårdskommunerna utifrån befintliga stödsystem. De befintliga stödsystemen bör användas i större utsträckning av skärgårdens jordbruksföretag och andra markägare för vård och restaurering av odlingslandskap och värden i kulturmiljön. En samordnare från länsstyrelsen bör få i uppdrag att aktivera ortsborna i exempelvis Landsbygdsprogrammet och uppmuntra Leadergrupper med ansökningar samt informera om befintliga stödformer. En uppskattad kostnad för 4 heltidstjänster under perioden beräknas uppgå till 14 miljoner kronor netto. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på 2,8 miljoner kronor per år. Stöd och utbildning av entreprenörer I samordningen av befintliga stödformer så kan det även ingå att informera om möjligheter för småföretagare till kompletterande utbildningar som leder till ökad kompetens i natur- och kulturmiljö frågor. Vård och underhåll av byggnader Behovet av vård och underhåll för det äldre småskaliga byggnadsbeståndet är påtagligt över hela landet. För att försöka utforma en åtgärd som med enkla administrativa insatser bidrar till bevarandet av hotad bebyggelse har några länsstyrelser initierat ett mindre och i vissa fall schablonliknande bidrag, Uppmuntransbidragen, inom ramen för Kulturmiljövårdsbidraget. Uppmuntransbidragen innebär i korthet att medel har avsatts till primära byggnadsvårdsinsatser vid mindre ekonomibyggnader av överloppskaraktär så som lador, källare och fähus. Erfarenheter från försöken med uppmuntransbidrag som ersättning för enklare former av byggnadsvård visar att det är en effektiv åtgärd för att stimulera lantbrukaren eller markägaren till att ta hand om sina överloppsbyggnader. Det relativt sett marginella ekonomiska tillskottet har i flera fall varit avgörande för att motivera lantbrukare eller markägare till att rädda en ekonomibyggnad som inte längre fyller en funktion på gården. Den genomsnittliga kostnaden för utbetalda medel till uppmuntransbidrag går att beräkna utifrån exempel på utbetalda medel under Exempelvis användes under 2006 totalt 3,1 miljoner kr i bidragsmedel för uppmuntransbidrag vilket ger en medelbidragssumma på kr. Staten har bidragit med dryga 25 % av kostnaden medan lantbrukaren/markägaren har tagit resterande kostnad. Arbetet med uppmuntransbidragen har aktualiserat frågan om möjligheten att införa ett nytt ekonomiskt styrmedel som kan komplettera landsbygdsprogrammet och vården av skyddad bebyggelse genom att stimulera till byggnadsvård även i andra delar av landskapet. Uppmuntransbidraget kan behöva modifieras för att passa kust- och skärgårdens bebyggelse. 4

5 Beräknad kostnad för uppmuntransbidraget i kust- och skärgårdslänen Det av Riksantikvarieämbetet beräknade behovet av uppmuntransbidraget i kust- och skärgårdslänen är bidrag till 20 byggnader per år per län. Under perioden innebär det bidrag till 1400 byggnader till en beräknad kostnad av 26,7 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på 5,3 miljoner kronor per år. Certifiering av sakkunniga kontrollanter Boverket har tagit fram föreskrifter, KUL1, som skapar en möjlighet att certifiera sakkunniga kontrollanter av byggnaders kulturvärden. Dess syfte är att säkerställa den sakkunniges kunskaper om sådana tillståndspliktiga förändringar som regleras i plan- och bygglagen (PBL), miljöbalken (MB) och lagen om kulturminnen mm (KML) samt de förordningar och föreskrifter som meddelas med stöd av dessa lagar. Föreskrifterna underlättar för såväl enskilda personer som byggnadsnämnder och byggherrar när man vill bedöma om en viss person har tillräcklig kompetens eller tydliggöra vilka kompetenskrav som krävs. De personer som idag har den kompetens som föreskrifterna kräver kommer att ha en kostnad för certifiering och omcertifiering vart femte år. Kostnaderna uppskattas till ca kronor och ungefär lika mycket vid omcertifiering. Boverket har tidigare analyserat konsekvenserna för de som skall certifieras, certifieringsorganen, byggnadsnämnden, intygsgivare, utbildningsinstanser m fl. (BFS 2006:6). I följande analys har vi valt att räkna på kostnaden för att certifiera 3 byggnadsantikvarier på varje länsmuseum belägna i ett kustlän det vill säga totalt 42 antikvarier under perioden Kostnaderna innefattar en certifieringskostnad, kurs och tentamen, på ca kronor per person samt en omcertifiering på ytterligare ca 5000 kronor per person. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnad på ca kronor eller drygt kronor per år. Därtill kommer kostnader för förlorad arbetstid. En förhållandevis låg kostnad som bidrar till att säkerställa tillvaratagandet av bebyggelsens kulturvärden i en förändringsprocess. Riksintressen för kulturmiljövård I Sverige finns ca 1700 områden som är av riksintresse för kulturmiljövården, det är allt från små miljöer som speglar en speciell historisk epok till vidsträckta landskapsavsnitt som utvecklats under lång tid. Urvalet av riksintressen har en förhistoria som går tillbaka till den fysiska riksplaneringen (FRP) från tidigt 1970-tal. Det nuvarande urvalet gjordes i samband med tillkomsten av naturresurslagen (NRL) 1987, då begreppet riksintresse fick en juridisk innebörd. Det är staten som beslutar om riksintressen för mark och vattenområden som har nationell betydelse för bevarande och utveckling. Att ett område är av riksintresse betyder att miljön är skyddsvärd ur ett nationellt perspektiv, men inte att miljön är automatiskt skyddad. Syftet är att dessa nationella intressen ska hävdas i den kommunala fysiska planeringen och beslut om markanvändningen. Områdena ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada de värden som är av riksintresse. Riksintressena är en av statens få möjligheter att bevaka så de nationella intressena tas tillvara i kommunernas planering. Föråldrade och otydliga riksintressebeskrivningar har gjort det svårt att hävda och förklara innebörden i dessa intressen. Riksantikvarieämbetet framhåller vikten av aktuella och användbara kunskapsunderlag för att i planerings- och förändringssituationer kunna värna betydelsefulla kvaliteter. Syftet är att fatta bra beslut som i sig är en förutsättning för tillvaratagande och utveckling. RAÄ har i samband med yttrande över Boverkets skrivelse till regeringen om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riksintresse stöttat förslagen avseende behovet av en central översyn av befintligt riksintressesystem. RAÄ har i det sammanhanget 5

6 poängterat att en central översyn av systemet bör ske innan en översyn och kunskapsuppbyggnad av respektive sektors riksintressen görs. Regeringen har ännu inte återkommit i frågan. I väntan på eventuella centrala initiativ kan mycket göras regionalt och lokalt med bl a revidering, komplettering av urvalet utifrån de kategorier som idag saknas i det egna länet. Kostnader för en regional översyn av riksintressen En uppskattad kostnad för minst en heltidstjänst á kronor per länsstyrelse blir en sammanlagd kostnad på ca 10 miljoner kronor per år beräknat på en femårsperiod. Den totala kostnaden beräknas bli 50 miljoner kronor netto. Kulturreservat Kulturreservat är ett relativt nytt skyddsinstrument som fortfarande är under utveckling. Kulturreservatsinstrumentet skall inte självständigt användas för att uppfylla kulturmiljöns bevarandebehov, utan snarare fungera som referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landskapets värden. Processen med att bilda kulturreservat är komplex och reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att kulturreservaten ska säkerställa områden med utgångspunkt i det breda miljöbegreppet. En av de viktigaste parametrarna är förankringen med brukarna. I ett kulturreservat är kostnaderna initialt höga till följd av utredningsarbete, intrångsersättningar, restaureringsinsatser, investeringskostnader och åtgärder för tillgänglighet. Stor vikt läggs vid bred medverkan och förankringsprocessen tar som regel lång tid. Målet är lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar inom förvaltningen av kulturreservaten. Den tidskrävande processen ställer krav på personella och ekonomiska resurser som saknas idag. En ekonomiskt begränsande faktor är kulturmiljövårdsanslaget som inte har ökat på ca 15 år trots att en rad nya uppdrag tillkommit, däribland möjligheten att bilda kulturreservat. Beräknad kostnad för inrättande av kulturreservat Riksantikvarieämbetet anser att behovet av att avsätta ytterligare kulturhistoriska helhetsmiljöer som kulturreservat är stort. Det är endast 2 av totalt 14 kustlän som har ett kulturreservat med bäring på miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård (Brottö i Stockholm samt Sandviken i Västernorrland). Ytterligare kulturreservat bör inrättas om alla län belägna vid kusten skall få minst ett kulturreservat vardera. Resursbehovet för en sådan utveckling går att beräkna vad gäller kostnader för inrättande och skötsel utifrån genomsnittskostnader för befintliga kulturreservat. Den genomsnittliga kostnaden för inrättande av ett kulturreservat (t o m 2004) är 3,8 miljoner kronor och för driften (exklusive värdet av ideella insatser) uppgår kostnaden till ca kronor per år. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Kostnaden för inrättandet av 12 nya reservat fram till år 2015 beräknas uppgå till 51 miljoner kronor och den totala driftskostnaden för 5 år beräknas uppgå till drygt 25 miljoner kronor netto. Det sammanlagda resursbehovet för inrättande och skötsel fram till 2015 blir således ca 76 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på drygt 15 miljoner kronor per år. Därtill kommer ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna i form av ytterligare anställningar i motsvarande 0,5 heltidstjänster per länsstyrelse för en kostnad av ca 25 miljoner kronor netto fram till år Naturreservat Naturreservat har funnits under lång tid som ett skyddsinstrument. Kust- och skärgårdens skyddade naturmiljöer utgör till betydande delar biologiskt kulturarv. Det är värdefullt om 6

7 man vid revidering av skötselplaner uppmärksammar de kulturmiljöer som finns samt utvecklar skötseln av biologiskt kulturarv. För att kulturmiljöerna skall bevaras och utvecklas så krävs utökade insatser i form av vård och underhåll. I de befintliga naturreservaten är det inte alltid hela sammanhängande kulturmiljöer som finns medtagna. För att kulturmiljöerna skall bevaras och utvecklas krävs utökade insatser i form av vård och underhåll. Skötselplaner måste kopplas till en praktisk förvaltning. Det finns ett stort behov av en översyn av skötselplaner för drygt 70 st befintliga naturreservat och nationalparker i skärgården. Beräknad kostnad för en översyn av skötselplaner Den beräknade kostnaden för en översyn av skötselplaner och iståndsättningskostnad beräknas till kronor per reservat. Det sammanlagda resursbehovet för en revidering av skötselplaner fram till år 2015 blir således ca 4 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på kronor per år. Därtill kommer ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna i form av ytterligare anställningar motsvarande 0,5 heltidstjänster per länsstyrelse för en kostnad av ca 25 miljoner kronor netto fram till år Informationsinsatser för byggnader och bebyggelsemiljöer För att aktörer skall ta initiativ till och på rätt sätt bevara, vårda och bruka samt utveckla kustoch skärgårdsområden, krävs kunskap om vilka värden som finns. Den information och rådgivning som sker behöver utökas. Bland annat finns det behov av att uppdatera de regionala natur- och kulturmiljöprogrammen och anpassa dem för Internet. En uppskattad kostnad för förbättrade informationsinsatser för kust och skärgårdens traditionella byggnader och bebyggelsemiljöer beräknas uppgå till en kostnad av totalt 67 miljoner kronor fram till år 2015 eller en årlig kostnad på ca 14 miljoner kronor per år. Referensalternativ (0-alternativ) Vad blir effekterna om inte skydds- eller bevarandeåtgärder av värden i kulturmiljön genomförs? Det innebär att människors tillgång till en mångfald av kulturhistoriska värden minskar. Samtidigt försvinner även möjligheterna att använda dessa områden för lokal och regional utveckling. Det materiella och immateriella kulturhistoriska värdet påverkas negativt och den historiska kunskapen dräneras. Bristen på bra och tillgänglig information leder till minskad medvetenhet och okunskap om den egna bygdens bebyggelsemiljöer. Privata aktörer och kommunen får svårigheter att ta tillvara bygglov på ett sådant sätt att det anpassas till de traditionella bebyggelsemiljöerna. Exempel på uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer värderas i kvalitativa termer och kostnader ställs mot samhällsnyttan. Intäkterna består uteslutande av icke-monetärt skattade värden och den större delen av samhällsnyttan får beskrivas med ord och plus eller minus. Tabellen nedan illustrerar enkelt hur åtgärden att inrätta kulturreservat leder till uppnådd samhällsnytta. Genomförandet av ett områdesskydd i form av ett kulturreservat resulterar i statsfinansiella kostnader i form av intrångsersättning och ersättning för skötsel. Det innebär en kostnad för samhället att inrätta ett kulturreservat men leder till samhällsnytta genom ökad kunskap, ökad sysselsättning osv. 7

8 Inrättande av kulturreservat samt en översyn av befintliga naturreservat Direkta konsekvenser Indirekta konsekvenser Ett urval av helhetsmiljöer som visar på skärgårdens typiska kulturmiljöer har skyddats Bevarade kultur- och naturvärden + Bevarade immateriella kulturvärden + Lokal och regional utveckling + Ökad sysselsättning + Ökad kunskap om natur- och + kulturvärden Ökad turism och upplevelsenäring + Bevarade sociala värden + Bidrar till måluppfyllelsen av i snitt + 3 miljömål Ökad areal av betade strandängar + och holmar Ökad tillgänglighet för friluftsliv + och rekreation (Inrättande av kulturreservat) Utrednings och uppföljningsarbete Intrångsersättning Information/tillgängliggörande Restaurering, vård och underhåll 51 mkr Årlig ersättning/drift 25 mkr (Revidering av skötselplaner i naturreservat) Information/tillgängliggörande Restaurering, vård och underhåll 4 mkr Administrativa kostnader 50 mkr Summa Konsekvenser som värderas i kronor 130 mkr Övriga konsekvenser Avslutande diskussion Miljönytta är svårt att mäta monetärt och det finns ett stort behov att utveckla metoder att värdera icke-monetära nyttigheter för att kunna mäta miljönytta. En alternativ analysmetod kan vara en så kallad multikriterieanalys. En multikriterieanalys är ett strukturerat sätt att jämföra fördelar och nackdelar med ett förslag. De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer kan värderas i någon annan typ av viktningssystem för att på så sätt illustrera betydelsen av olika effekter för samhället. Konsekvenserna kan presenteras tillsammans trots att de är en mix av kvalitativ, kvantitativ och monetär information. Precis som i en samhällsekonomisk analys görs vissa antaganden. Risken finns att värden på olika effekter är avhängig den person som gör analysen. Alternativet är att helt avstå från att använda den här typen analysmetoder vilket leder till sämre underlagsmaterial för beslutsfattarna (SIKA 2005:5). En analys med inriktning på kvalitativa bedömningar är därför nödvändig. 8

9 Referenser: Boverket 2006 Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. Miljömålsrådet Miljömålsrådets riktlinjer för underlag till den fördjupade utvärderingen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket 1999 Miljömål i Sverige. Val av åtgärder. Metod för sammanvägning och samhällsekonomiska bedömningar. Naturvårdsverket (2003) Konsekvensanalys steg för steg handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket 2004 Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar. Riksantikvarieämbetet 2003 Kulturreservat. En handbok för bildande, förvaltning och utveckling av kulturreservat enligt 7 kapitlet 9 Miljöbalken. Riksantikvarieämbetet 2006 Kulturreservaten. Återrapportering enligt 2005 års regleringsbrev. SIKA (2005) - Den samhällsekonomiska kalkylen En introduktion för den nyfikne. Rapport 2005:5. 9