Hoppet om resultatagendan

Transkript

1 Hoppet om resultatagendan En studie av Utrikesdepartementets styrning av det svenska utvecklingssamarbetet Masteruppsats vårterminen 2012 Statsvetenskapliga institutionen Masterprogrammet Offentlig politik och organisation Författare: Erik Levander Handledare: Göran Sundström

2 Abstract The purpose of this thesis is to examine the Ministry for Foreign Affairs in its management of Swedish development cooperation. The analysis is based upon Nils Brunssons book and theory Mechanisms of hope. By using different mechanisms of hope as indicators applied on current development cooperation management the analysis draws the following conclusions: In the field of measuring results in development cooperation, The Ministry for Foreign Affairs in particular and Sida in general are in a critical state. According to interviews with civil servants at both agencies, as well as experts in the field, it is clear that the government's results agenda is contributing to an already confused apparatus. The thesis finds that the government prefers to talk about the good principle of measuring results instead of describing the practice of actually measuring results. This is a well- known critique of results based management and the thesis finds several historical examples of similar types of strategies used over the years. It remains unclear if the Minister for International Development Cooperation makes the right decisions. What is clear is that the Ministry for Foreign Affairs and its agencies is very skillful at withholding their hope of the results agenda despite critique from experts in development cooperation. The current ambition to control dominates the most important part of development cooperation, the ability to learn. This thesis contributes to science by developing a new mechanism that can be added to the theory of Mechanisms of hope. 2

3 Innehållsförteckning ABSTRACT INLEDNING THE MECHANISMS OF HOPE SYFTE FRÅGESTÄLLNINGAR RESULTATAGENDAN TEORI METOD ABDUKTIV METOD OPERATIONALISERING MÅL - OCH RESULTATSTYRNING I KORTHET INLEDANDE REFLEKTIONER KRING MATERIALET BAKGRUND EN KOMPLEX HISTORIA STATSKONTORETS UTREDNING AV 2007 ÅRS MODELL FÖR RESULTATSTYRNING EN SKOG AV STRATEGIDOKUMENT ANALYS AV HOPPETS MEKANISMER AVSNITT 1 MEKANISM 1. UNDVIKANDE AV PRAKTIK/ URVAL AV PRAKTIK MEKANISM 1.2. ATT SÄLJA IN PRINCIPEN MEN IGNORERA PRAKTIKEN MEKANISM 1.3. SVARTMÅLA DET GAMLA MEKANISM 1.4. UNDVIK SLUTSATSER DRAGNA AV ANDRA MEKANISM 1.5. UNDVIKANDET AV KONSEKVENSER FÖR PÅ SÅ SÄTT LEGITIMERA REFORMEN MEKANISM 1.6. TRENDKÄNSLIGHET (NY) MEKANISM 1.7. RATIONALITET HÅLLS PÅ AVSTÅND I TID OCH RUM MEKANISM 1.8. DET FÖRSTA STEGET ANALYSDEL AV HOPPETS MEKANISMER AVSNITT 2 42 MEKANISM 2.1. TOLKA RESULTATET POSITIVT 42 MEKANISM FÖRMÅGAN ATT LYCKAS VIA MISSLYCKANDEN 43 MEKANISM HITTA ANDRA FÖRKLARINGAR ÄN ATT NÅGOT ÄR FEL MED SJÄLV REFORMEN 45 MEKANISM 2.2 DET FINNS INGET ALTERNATIV 48 MEKANISM 2.3. DET UNIKA OCH DET GENERELLA 51 AVSLUTNING VARFÖR STYRNINGEN INTE FUNGERAT KOMPLEXITETEN POLITISK INBLANDNING KRITIKEN INGEN NYHET ETT FÖRSVARSTAL SLUTKOMMENTAR LITTERATURFÖRTECKNING

4 Jag vill rikta ett stort tack till intervjupersonerna i denna uppsats. Utan er välvilja och engagemang hade studien inte kunnat genomföras. Även ett stort tack till handledare Göran Sundström för värdefulla kommentarer och gedigen vägledning under uppsatsarbetet. 4

5 Inledning Den västerländska kulturen är baserad på hoppet om en bättre värld. Detta gör att vi som lever i detta hopp, lätt kan leva i två världar samtidigt: Världen så som vi uppfattar att den är i nuvarande form, och världen så som vi tycker att den egentligen borde vara. Dessa världar behöver inte ha särskilt mycket gemensamt. Det faktum att skillnaden är stor mellan de två världarna, hur världen är skapt och hur vi anser att den borde vara skapt, gör sällan att vi tappar hoppet om den ena eller den andra. Vi kämpar ständigt för att upprätthålla bilden av att vi är på rätt väg mot att skapa den perfekta tillvaron. Genom olika typer av organisatoriska reformer hoppas vi kunna förändra nuvarande praktik så att den hamnar mer i linje med gällande principer eller politiska agendor. Världen är full av exempel på organisatoriska reformer som lyckats eller misslyckats beroende på hur man tolkar dom och vilka mekanismer som använts. Det intressanta i detta resonemang som inleder Nils Brunssons bok Mechanisms of Hope är att även då det konstaterats att en reform misslyckats, dras sällan slutsatsen att man borde sluta försöka uppnå en värld så som den borde vara och istället fokusera på hur världen faktiskt är skapt. Nils Brunsson har mycket framgångsrikt 1 försökt förklara varför organisatoriska reformer genomförs, varför de får ett visst innehåll och vilka resultat de ger. Reformer framstår ofta som mycket lockande för höga chefer, bl. a. därför att de utlovar förändringar som skulle få organisationen att likna ett allmänt omfattat ideal. Det finns dock en tendens att reformer inte får lika positiva resultat som förväntat, något som ofta leder till nya reformförsök. Det normativa målet kvarstår ofta som ett realistiskt nåbart sådant, även om ytterst få tecken tyder på dess realisering. Vårt hopp för en bättre fungerande värld, organisation eller förvaltning lever vidare, trots återkommande misslyckanden. 2 1 Nils Brunsson har publicerat mer än tjugo böcker och ett stort antal artiklar om organisationer. Han bl. a bidragit till utvecklingen av beslutsteori och institutionell teori i innehade Brunsson Stockholms stads professur i företagsekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm. Han har idag professuren i företagsekonomi vid Uppsala universitet och är även proffessor vid SCORE (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor) tilldelades Brunsson Vetenskaprådets anslag till framstående forskare. Sedan 1990 är han ledamot av Ingenjörsakademin. 2 Brunsson Nils 2006 Mechanisms of Hope, s 11 5

6 I boken Mechanisms of Hope ger Nils Brunsson detaljerade beskrivningar av hur organisationer, använder sig av olika mekanismer för att behålla bilden av sig själv som rationellt agerande organisationer. Via användandet av dessa mekanismer styrs också organisationens individer vidare i sin tro att de rationella principer och organisatoriska reformer som ännu inte realiserats via ett liknande rationellt agerande, kommer att slå igenom bara man anstränger sig lite till. Via retorik och diverse strategier sprungna ur mekanismerna lyckas därför organisationen ofta bortse från de ofta komplexa förhållanden som råder då man t.ex. vill mäta resultat i utvecklingssamarbete vilket den här uppsatsen behandlar. Misslyckas organisationen med sina strategier och användandet av mekanismerna, riskerar dess reform 3 att klassas som irrationell och byts därför snart ut. Bevisligen har regeringen sedan 2006 varit mycket framgångsrik med att driva resultatagendan inom biståndet vidare trots mycket kritik och stora implementeringsproblem. Bland annat så har biståndsförvaltningens 4 ansvarsfördelning 5 till stor del ritats om, dock utan större påverkan vad gäller biståndets resultat. Till detta inrättades en ny myndighet 2007, med uppdrag att utvärdera det svenska utvecklingssamarbetet. 6 SADEV utvärderades av Statskontoret under 2012 och blev hårt kritiserad för att endast ha ägnat sig åt kortsiktiga interna processutvärderingar av biståndets resultat. 7 Till detta så har stora personalförändringar ägt rum på både Sida såväl som UD, delvis p.g.a. kontrasterande uppfattningar om regeringens resultatagenda. 8 Därför känns det mycket intressant att undersöka hur det kommer sig att man kan fortsätta styra enligt devisen mål - och resultatstyrning på biståndsområdet, trots uppenbara brister i såväl styrning som resultat. 3 i detta fall identifierat som resultatagendan användandet av mål - och resultatstyrning av det svenska utvecklingssamarbetet 4 I den här uppsatsen ingår Utrikesdepartementet, Sida, utlandsmyndigheter såsom ambassader, och ramorganisationer i definitionen biståndsförvaltningen. 5 Bland annat har UD tagit över policyformuleringen i biståndet från Sida, vilka förut bestämde över detta. 6 Insititutet för utvärdering av det svenska utvecklingssamarbetet 7 av- svenskt- bistand- en- oversyn- av- utvarderingsverksamheten/ 8 Detta styrks bl.a. av de intervjuer som genomförts men även öppna brev till biståndsministern. 6

7 Via den innehållsliga idéanalys som jag har genomfört på uppsatsens insamlade empiri kan en ny bild av den svenska biståndsstyrningen ges. De intervjuer som genomförts med personal på Sida, Utrikesdepartementet samt sakkunniga inom biståndsområdet förmedlar en bild av ett mycket politiserat och turbulent svenskt utvecklingssamarbete. Att det var på detta sätt är föga förvånade då Sverige är ett av världens ledande biståndsgivarländer med en årlig biståndsbudget på 35 miljarder sek. Detta innebär att det rör sig om en betydande summa pengar och i bakvattnet av detta finns ett stort antal involverade aktörer. Idag är Sverige ett av få länder som ger över 1 % av BNP till utvecklingssamarbete. 9 Enligt biståndsminister Gunilla Carlssons arbetar svenska skattebetalare 24 minuter i veckan för det svenska biståndet. 10 Debatten kring biståndet kan anses vara mycket fördelaktig för min uppsats då en del av min insamlade empiri inkommit från tidningar, radio och diverse seminarium under de år som studerats. 11 Det har också medfört problem då jag hört mig för angående intervjuer. Vissa intervjupersoner har avböjt intervju och andra har inte velat bli inspelade av ren rädsla för repressalier trots utlovad anonymitet. Samtliga nio intervjupersoner svarar alla samma sak på frågan om vem som driver frågan om resultat i det svenska utvecklingssamarbetet: politikerna. The Mechanisms of hope Jag vill hävda att det fall jag studerar i den här uppsatsen, Utrikesdepartementets styrning av det svenska utvecklingssamarbetet, är ett exempel på hur Mechanisms of hope används i praktiken. Genom att applicera mekanismerna på min empiri, är det min förhoppning att försöka förklara hur regeringen via nedanstående mekanismer väljer att bortse från den rigida lärandeprocess som både det svenska utvecklingssamarbetet samt mål och resultatstyrningen genomgått på forskar- och myndighetsnivå. Detta för att bibehålla hoppet om sin 9 oecd.com aidflows.org Sverige brukar toppa dessa listor gällande effektivitet och resultat, och andel bistånd/ BNP Se källhänvisningar 7

8 resultatagenda inom det svenska utvecklingssamarbetet och minimera risken för att tappa hoppet om sin egen rationalitet. I denna uppsats har inte alla mekanismer 12 i boken använts. Istället har ett urval gjorts efter att intervjuerna genomförts och empirin analyserats. Mekanismerna har alltså använts som en mall där de mekanismer som fått flest nedslag utifrån empirin inkluderats i uppsatsen. I efterhand kan det tilläggas att samtliga mekanismer som fanns tillgängliga i boken fick nedslag i min empiri, men vissa framstod som mer tydliga än andra och har därför valts ut. Jag har även valt att kategorisera mekanismerna i två stycken huvudmekanismer med tillhörande undermekanismer, för att på så sätt underlätta för läsaren. Det rör sig totalt om 12 av totalt 16 ursprungsmekanismer i denna uppsats uppdelade på två kategorier. Det ska tilläggas ett en av mekanismerna 13 är ett resultat av uppsatsens undersökning. Under uppsatsens gång har jag valt att döpa om Nils Brunssons engelska term Mechanisms of hope till den svenska termen Hoppets mekanismer. Hoppets mekanismer kommer alltså att representera Mechanisms of hope under uppsatsen gång. Hoppets mekanismer Mekanism 1. Undvikande av praktik/ urval av praktik 1.2 Sälja in principen men ignorera praktiken 1.3 Irrelevans av tidigare erfarenheter 1.4 Undvika slutsatser dragna av andra 1.5 Undvika konsekvenser 1.6 Trendkänslighet (utveckling via uppsats) 1.7 Rationalitet hålls på avstånd i tid och rum 1.8 Det första steget Mekanism 2. Tolka resultatet positivt 2.1 Tolka resultat positivt Förmågan att lyckas vi misslyckanden Hitta andra förklaringar än något är fel med själva reformen 2.2 Det finns inget alternativ 2.3 Det unika och det generella 12 Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s (Totalt 12 av 16 mekanismer) 13 Mekanism 1.6 Trendkänslighet 8

9 Syfte Syftet med denna uppsats är att undersöka i vilken utsträckning Hoppets mekanismer kan användas för att förklara Utrikesdepartementets nuvarande styrning av det svenska utvecklingssamarbetet via sin resultatagenda. Frågeställningar 1. I vilken utsträckning kan Nils Brunssons två mekanismer med tillhörande undermekanismer förklara regeringens resultatagenda i det svenska utvecklingssamarbetet? 2. Hur tar mekanismerna sig uttryck applicerade på insamlad empiri? Resultatagendan Under slutet av 2011 och början på 2012 formulerade regeringen en nygammal 14 satsning inom det svenska utvecklingssamarbetet. Denna satsning innebar framför allt ett förtydligat fokus på att uppvisa ett effektivt och resultatgenererande svenskt utvecklingssamarbete. Den ökade agendan för resultat inom biståndet kan bero på många olika faktorer. Vissa hävdar att kraven på resultat har ökat markant sedan regeringsskiftet 2006 medan andra hävdar att det ständigt har funnits där, oavsett politisk färg. 15 En tänkbar förklaring till jakten på resultat, och som ofta uppges vara anledningen till resultatagendan av både politiker och sakkunniga, är regeringens numera årliga resultatskrivelser om det internationella biståndet till riksdagen. 16 I dessa, som är tre till antalet i dagsläget, uppger regeringen att man upplevt stora svårigheter med att härleda var svenska biståndspengar tar vägen. Än mindre vad det har gett för resultat. Därför vill regeringen nu öka kraftansträngningen mot att just kunna uppvisa resultat för de svenska skattebetalarna och öka resultatfokuset Under 2007 inledde Alliansen en reformering av biståndet och biståndsförvaltningen iljo%20och%20klimat.pdf sid Baserat på uppsatsen intervjuer, samt diverse debattsidor Modell för ökad resultatstyrning 2007 och lördagsintervju 9

10 På Statskontorets inrådan ska nu en ny biståndsplattform sjösättas där samtliga styrdokument på området ska återfinnas. I linje med detta tilldelades Sida (Swedish International Development Agency) uppdraget att tillsammans med Utrikesdepartementet utveckla en ny form av samarbetsstrategier för det bilaterala biståndet. Dessa strategier ska nu förnyas och döpas om till resultatstrategier. Resultatstrategierna är de strategier som reglerar biståndet till ett visst mottagarland. Jag har i denna uppsats valt att utgå från arbetet med resultatstrategierna, för att försöka fånga in en så färsk och heltäckande bild som möjligt av Utrikesdepartementets resultatagenda inom det svenska utvecklingssamarbetet. Anledningen till att jag valde dessa strategier var därför att jag antog att de personer som var mest uppdaterade med resultatagendan skulle arbeta med dessa strategier. Dessa strategier kan tillsammans med det nya insatshanteringssystemet på Sida Sida at work ses som det det första steget mot regeringens nya resultatfokus. Teori Mål - och resultatstyrningen, vilken är grundbulten i regeringens resultatagenda inom utvecklingssamarbetet, härstammar ifrån den ekonomiska diskursen och antagandet om att människan är rationellt agerande 18. Man väljer därför ofta att se organisationer som rationella verktyg för att uppnå önskade mål. Genom att välja rätt medel på vägen antar ekonomer därför ofta att man kan uppnå organisationens mål utan avvikelser. Det antas som en självklarhet att organisationen gör rätt val i svåra situationer kring olika organisationsmoden och trender. 19 Detta antagande har kritiserats ett antal gånger 20 inte minst inom den sociologiska institutionalismen. 21 Kritikerna menar att det inte kan finnas något 18 Sörensen och Torfing 2008 Theories of democratics network governance Palgrave Macmillan s (rational choice instititutionalism) 19 Eriksson Zetterquist 2009, Institutionell teori Sahara printing s 6 20 March & Simon 1958 Organizations 2:a upplagan New york: Simon 1957 models of man new york wiley 10

11 som heter rationellt grundande beslut. Då det är omöjligt för en person att förutse alla tänkbara utfall av en situation, kan endast begränsad rationalitet finnas. Beslutsfattande handlar ju ofta om att beakta politiska, känslomässiga och strategiska effekter, varför det skulle vara omöjligt att hitta det ultimata beslutet. Nils Brunssons bok behandlar också denna problematik kring rationalitet och kan antas inneha en annan teoretisk men ändå liknande utgångspunkt, nämligen den sociologiskt nyinstitutionella teorin 22. Den centrala tanken i denna teori är att institutioner utvecklas när människor lever och verkar inom dom samtidigt som organisationen också påverkas av sin omgivning. Jag instämmer till stora delar i denna teoretiska ansats och kommer därför att tillämpa det nyinstitutionella tankesättet i den här uppsatsen. Centrala begrepp inom denna teori kan ses som mytperspektivet, löskoppling och isomorfism 23. De tre begreppen behandlas redan nu därför att läsaren i viss mån kommer att återkomma till dessa längre i analysdel och sammanfattning. Mytperspektivet innebär att många delar av den formella strukturen i en organisations agerande är så starkt institutionaliserade att de fungerar närmast som myter. Tekniker för redovisning, produktion och styrning behöver inte vara effektiva utan används för att de får organisationen att framstå som legitim, rationell och modern i jämförelse med andra organisationer (lämplighetslogik 24 ). Begreppet löskoppling 25 beskriver hur den formella strukturen i en organisation skiljs från vad som görs i praktiken. Resultatet av denna löskoppling blir att organisationen till slut består av två organisationsstrukturer: Den formella strukturen som lätt kan ändras då trender och moden förändras och den informella strukturen, vilken uppvisar de anställdas egentliga beteende i organisationen. Enligt Karl Weick 26 kan en organisation använda sig av löskoppling för att just framstå som rationellt agerande inför befolkning och 21 Meyer & Rowan 1977Institutionalizing organizations: formal structure as myth and ceremony, American journal of sociology 83, Erikssons- Zetterquist 2009 s 63: Meyer and Rowan 1977 institutionalisez organizations: Formal structure as Myth and Ceremony: Dimaggio and Powell 1983 The iron Cage revisited: institutional Isomorphism and collective rationality in organizational fields Peters Guy 2005 Institutional theory in political science s March and Olsen 1995 Democratic Governance New york, The free press s Weick 1976 Educational organizations as loosely coupled systems. Administrive science quarterly. 21: Weick 1976 ur Eriksson Zetterquist 2009 s 69 11

12 andra organisationer. Detta kommer vi att se exempel på i denna uppsats vilket kommer att sammankopplas med Nils Brunssons teorier ur Hoppets mekanismer. Det tredje begreppet, isomorfism, innebär kortfattat att byråkratin inom organisationer är så kraftfull i sitt sätt att kontrollera människor att den är oåterkallelig när den väl etablerats. Det är inte en slump att arbetsmarknader, skolor och företag är så slående lika varandra. Organisationer är därför inte individuella, nyttomaximerande organisationer vilket rational choiceteorin hävdar. Istället menade bl.a. Di Maggio & Powell 27 att organisationer genom sin interaktion inom ett visst område bidrar till att bli mer lika varandra de blir isomorfa. Metod Frågeställningarna kommer att studeras utifrån Nils Brunssons bok Mechanisms of Hope. Boken innehåller ett antal mekanismer som används för att förklara hur bland annat mål - och resultatstyrning infördes i svenskt statsförvaltning på 80- talet. Via dessa mekanismer påvisas det i Brunssons bok hur organisationer historiskt sett ständigt kämpat för behålla bilden av sig själv som rationellt agerande. Det är min ambition med den här uppsatsen att jämföra det historiska förfarandet i Brunssons bok innehållandes lansering, bevarande och utveckling av mål - och resultatstyrning med utgångspunkt i förvaltningspolitiken, med nuvarande styrning av det svenska utvecklingssamarbetet och regeringens resultatagenda. På så sätt blir jämförelsen klarare än att endast delge läsaren den uppdaterade versionen. Det ska påpekas att de två huvudaktörerna i det svenska utvecklingssamarbetet: UD och Sida inte här ses som två motpoler i diskussionen om styrningen av det svenska utvecklingssamarbetet av vare sig läsaren eller författaren. De ska snarare ses som två sammanlänkade aktörer där departementet delegerar 27 Dimaggio and Powell 1983 The iron Cage revisited: institutional Isomorphism and collective rationality in organizational fields

13 uppgifter till den verkställande myndigheten. Att det sedan uppstår meningsskiljaktigheter mellan de två betyder inte att det representerar myndigheten Sidas samlade uppfattning och inte heller Utrikesdepartementets samlade uppfattning. Abduktiv metod Den här uppsatsen bygger på en metod där man blandar ett induktivt och deduktivt förhållningssätt. Den abduktiva metoden innebär att man alternerar mellan ställningstaganden utifrån egen empiri och den valda teorin på området. 28 Allt för att komma fram till ett intressant och nyskapande resultat. 29 Allt eftersom arbetet fortskridit har jag kommit på nya intressanta infallsvinklar och frågor till mina intervjuer, vilket är ett vanligt förfarande i den abduktiva metoden. Detta bör inte ses som en nackdel utan som en fördel då intervjuerna efterhand upplevdes som mer effektiva och skarpa. De mekanismer som realiserats har inte på förhand valts ut. Istället har uppsatsens undersökning fått fälla avgörandet gällande detta. Hoppets mekanismer har använts till att formulera en mall med ett antal öppna frågeställningar till de intervjuer som genomförts under våren 2012 på Utrikesdepartementet, Riksdagskansliet, Sida och Stockholms universitet via ett snöbollsurval 30. Intervjufrågorna har haft ambitionen att vara mycket öppna och i minsta möjliga mån styrande i svaren då detta kan påverka utfallet av respondentens svar. 31 Efter att intervjuerna har genomförts har jag studerat intervjupersonernas uttalanden utifrån Brunssons beskrivning av mekanismerna och därigenom fått ett utslag enligt nedan. Samma förfarande har använts för att studera offentliga dokument skrivna av regeringen och Sida. Till detta kommer även uttalanden i det offentliga rummet 32 att studeras via dessa mekanismer då de klassats som 28 Alvesson, Mats & Sköldberg, Kaj (1994). Tolkning och reflektion- vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod 29 Héritier Dellaporta & Keating, 2008 Approaches and methodologies in the social sciences. A pluralist perspective, 30 Essaiasson et al 2004 Metodpraktikan s Leech Interview methods in political science Rutgers university debattartiklar samt intervjuer i tv och radio 13

14 empirimaterial. 33 Analysen hat inslag av innehållslig idéanalys 34 där själva kärnan i ett resonemang är det centrala. Vad gäller avgränsning av min uppsats har endast material från regeringsskiftet 2006 och framåt studerats, med huvudfokus på och med utgångspunkt i arbetet med de nya resultatstrategierna. Detta för att uppsatsen har ambitionen att påvisa hur nuvarande styrning inom utvecklingssamarbetet kan förstås med hjälp av Brunssons mekanismer. Operationalisering Att agera rationellt I uppsatsen används benämningen att agera rationellt vid ett flertal tillfällen, varför det kan vara på sin plats att operationalisera eller framförallt förklara detta begrepp lite tydligare. För det första finns det många olika benämningar och förklaringar till vad rationalitet är för något. Enligt Nils Brunssons teori i Hoppets mekanismer 35, är det i princip omöjligt att agera helt rationellt. Detta är oftast ingen nyhet för människan, och därför använder man sig av ofta av mekanismer för att i alla fall framstå som rationell. Människan är irrationell i grunden Mycket av människans beteende är egentligen irrationellt i grunden. Många ser rationalitet som något plötsligt och intentionellt som vi tillämpar vid beslutsfattande. Men när vi är intentionella, och grundar våra beslut på tidigare erfarenheter, imiterar andras beteende, eller följer befintliga regler är vi ju egentligen irrationella. Som en äkta rationellt agerande individ bör man kontrollera sig själv, och inte snegla på vad andra gör. I dagens samhälle tillåter vi oss själva att styras av förutbestämda regler, istället för att förlita oss på vår egen rationalitet. Begrundar man logiken bakom att agera rationellt i en viss situation, består denna logik helt och hållet av en bedömning av hur framtiden 33 Se källhänvisning 34 Bergström och Boreus 2009 Textens mening och makt s Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s

15 ska utfalla något som är mycket svårt eller helt omöjligt att förutsäga. Precis som March & Olsen 36 menar Brunsson därför att vi inte kan vara fullständigt rationellt agerande. Vi väljer istället det alternativ som bäst tillfredsställer nuvarande situation. 37 Trots vetskapen om denna irrationalitet fortsätter vi gärna dagligen med att legitimera våra handlingar med att vi hade goda intentioner, följde vår intuition eller utvärderade situationer på ett visst sätt. När vi belägger vår rationalitet med argument behandlar man sällan sitt agerande innan det rationella beslutet togs d.v.s. den information som användes till grund för beslutet. Även i de fall där vi har varit irrationella innan beslutet togs genom t.ex. regelföljande, imitering eller experimentering, lyckas vi alltid framhålla vårt beteende som ett resultat av rationellt agerande. 38 Det är mot denna något problematiska bakgrund som jag vill att läsaren ska förstå termen rationalitet och agera rationellt. Det är nämligen av speciellt värde att ha med sig denna diskussion då mål och resultatstyrningen, vilken avser biståndet, till stor del bygger på den rationella människans agerande. Mål - och resultatstyrning i korthet Uppsatsen kommer nedan att behandla en inneboende problematik kring vad mål - och resultatstyrning innebär. Därför redogörs nu i inledningen, uppsatsens syn på vad denna styrning består av. I Sverige använder sig regeringen av en styrmodell som kallas mål - och resultatstyrning 39, vilken i sin nuvarande form varit dominerande sedan 80- talet och framåt, även inom förnyelsen av statsförvaltningen. Mål - och resultatstyrningen innebär att staten istället för att styra processerna i detalj istället formulerar övergripande och realistiska målformuleringar efter vilka utförarna själva får lägga upp arbetet. 36 Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006, s Ibid s ibid. S Modellen har bland annat omnämnts som den största förvaltningspolitiska reformen sedan Axel Oxenstiernas tid : Ahlenius ur Staten sviker ämbetsmännen Moderna tider, mars

16 Den bygger på en stark tilltro till instrumentalitet och att de mål man sätter ska gå att mäta. Resultatstyrningen bygger på fem antaganden: Det första antagandet innebär att enskilda enheter i förvaltningen ska kunna härleda kausala kopplingar mellan deras egna aktiviteter och resultaten av dessa aktiviteter. Det andra antagandet är att myndigheter ska kunna utvärdera sig själva utan att göra subjektiva val i återrapportering till regeringen. Ett tredje antagande är att information kommandes från lägre nivåer i förvaltningen ska kunna aggregeras och användas som beslutsunderlag för långt mer invecklade aktiviteter. Det fjärde antagandet innebär att politiker ska kunna formulera klara och mätbara mål för samtliga förvaltningsmyndigheter/ enheter. Till sist menar man genom det femte antagandet att det är möjligt att dra en klar gräns mellan politik och förvaltning. 40 Styrningen har en grundläggande föreställning om att politikers och tjänstemäns verksamheter både kan och ska hållas isär. Politikerna ska ägna sig åt politik, vilket bl.a. innebär formulering av mål och riktlinjer till förvaltningen. Tjänstemännen å sin sida ska ägna såg åt administration och genomförande. 41 När det gäller de politiska målformuleringarna ska dessa vara utformade enligt SMART kriterierna. 42 Detta innebär att målen i myndigheternas regleringsbrev ska vara: specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. Styrmodellen kräver också att de resultat och utgifter som staten genererar utvärderas och följs upp samt återkopplas tillbaka till politikerna. Bristfälliga resultat ska leda till reaktioner och ansvarsutkrävande, sedan startas process om på nytt 43. Inledande reflektioner kring materialet Det är viktigt att vara medveten om att den här uppsatsens empiri till stor del bygger på min egen tolkning av materialet. Därför kan de slutsatser som dras i 40 Sundström. G., Management by Results. Its Origin and Development in the Case of the Swedish State, in International Public Management Journal, vol.9, nr 4, Sundström G. och Pierre J Samhällsstyrning i förändring s 7: Sundström G 2003 Stat på villovägar s Ds 2000:63 s Sundström G 2003 Stat på villovägar s 12 16

17 den här uppsatsen aldrig sägas vara kausala eller påvisa sanningen 44. Däremot kan denna uppsats bidra till forskningssamhället via givandet av ett nytt sätt att undersöka empiri och en ny bild av Utrikesdepartementets styrning av det svenska utvecklingssamarbetet. Det ska medges att det har varit komplicerat att tolka mekanismerna på ett korrekt sätt. Det är lätt att lockas till att vrida en mekanism så att den passar in på empirin. Ambitionen har dock alltid varit göra en korrekt bedömning av mekanismer samt hålla en balanserad diskussion med en blandning av aktörer. Det kan påpekas att många av mekanismerna kan tyckas vara snarlika till sin karaktär och att dessa möjligen skulle kunna sammanfattats under en enda mekanism. Hade detta genomförts anser jag att själva undersökningen inte levererat samma bild av styrningen av det svenska utvecklingssamarbetet. Det finns en fördel med att använda sig av ett urval än att vara låst till t.ex. en enda mekanism. Materialet i denna uppsats har också beaktats utifrån att området är klassat som politiskt turbulent vilket innebär att mina intervjupersoner kan ha uppgett en felaktig/ förvrängd bild av ett riktigt skeende. Detta är dock något man får räkna med då man gör en intervjuundersökning och bör inte klassas som något stort problem. De debattartiklar och seminarier som jag har deltagit och analyserat har varit mycket professionellt genomförda och allt material från intervjuer finns dokumenterat/ transkriberat. Bakgrund I motsats till den bild av ett ihärdigt biståndsdiskuterande som diverse debattsidor ger, 45 är den allmänna opinionen mycket svag gällande biståndets inriktning och framförallt dess styrning. Undersökningar visar att svenska folket har mycket liten kunskap gällande biståndets effekt, inriktning och funktion, och att man dessutom inte ser några större problem med det 44 Torstendahl Källkritik, metod och vetenskap Se Svd, Dn, newsmill, timbro och bistandsdebatten.se 46http:// % pdf 47 skarnas%20syn%20på%20sida- Sifo% pdf 17

18 nuvarande biståndsanslaget på 35,6 miljarder sek. Man kan därför ställa sig frågan varför området ändå generar så mycket känslor? Till stor del handlar det om två skilda men ändå på ett visst sätt sammanlänkade områden. Jag väljer att kalla dessa områden debatten om styrningen av biståndet och debatten om biståndets former. Styrdebatten inom biståndet kommer endast att bhandlas i denna uppsats. Kortfattat kan man säga att den traditionella styrdebatten inom biståndet handlar om på vilket sätt staten ska styra sin biståndsförvaltning. Det handlar oftast om vilken grad av mål - och resultatstyrning man bör använda sig av, och svårigheten i att formulera adekvata mål och resultatförväntningar. Som vi ska se nedan vet ofta utförarna inte vad som förväntas av dom utifrån den politik som ges. Till följd av detta har det visat sig svårt att bedöma måluppfyllelsen i regeringens tre prioriterade tematiska områden inom biståndet där: Sverige ska vara med och stärka demokrati och mänskliga rättigheter, anpassning till klimatförändringar och kvinnors roll i utvecklingen. 48 Vissa konstaterar att man därför inte bör använda sig av mål och resultat på biståndsområdet då de anser att den typ av styrning inte levererar, medan andra tycker att man lika gärna kan fortsätta med styrformen då det inte finns något annat mindre dåligt styralternativ. Det senare påståendet kan sägas ha varit det dominerande förhållningssättet inom svensk statsförvaltning de senaste 30 åren. 49 Debatten om biståndets former å sin sida handlar till stor del om vilken typ av bistånd som generar mest förändring och resultat både för mottagarlandet men även givarlandet. Det är även den typen av debatter som brukar återfinnas på dagstidningarnas debattsidor, då de verkar vara den typ av bistånd som väcker mest uppmärksamhet och delar ut politiska poäng. Det säger sig självt att uttalanden såsom Sverige skänker pengar rätt ned i diktaturers statskassor ger Sundström, Göran 2003 Stat på villovägar 18

19 mer uppmärksamhet än uttalanden i likhet med nu döper vi om Sidas samarbetsstrategier, då tidigare styrning inte gett tillräckliga resultat. Den här uppsatsen kommer därför att behandla styrdebatten inom svenskt utvecklingssamarbete och i mycket liten grad debatten om biståndets former. En komplex historia Komplexiteten i styrningen av svenskt utvecklingssamarbete har påtalats i flera olika sammanhang. Statskontoret konstaterade t.ex. i en rapport 2005 att målbilden inom styrningen av svenskt bistånd var komplex och svåröverskådlig. 50 Denna bild bekräftades även under 2012 i en ny utvärdering av samma myndighet. 51 Vid två olika tillfällen konstaterade även OECD DAC att svenskt utvecklingssamarbete kännetecknades av a forest of policies och layers of complexity. 52 Redan innan denna kritik fördes fram men också i samband med den har regeringen försökt att förtydliga och förenkla sin styrning av biståndsförvaltningen beslutade man bland annat om en Samlad modell för resultatstyrning av utvecklingssamarbetet. Syftet med modellen var att öka kvaliteten och effektiviteten i svenskt utvecklingssamarbete genom att regeringens styrning förtydligas och att informationen om det svenska utvecklingssamarbetets resultat inhämtas systematiskt och bedöms och analyseras mot uppställda mål. 53 Statskontorets utredning av 2007 års modell för resultatstyrning Som en uppföljning av denna resultatstyrningsmodell från 2007 fick Statskontoret under 2011 i uppdrag av regeringen att utvärdera huruvida en stärkt resultatstyrning har bidragit till en mer effektiv, tydlig, strategisk, långsiktig och resultatinriktad styrning av verksamheten. Utvärderingens 50 Statskontoret 2005: OECD peer review of Sweden, 2005 och UD2007/22431/USTYR 19

20 centrala slutsats, vilken kom att bli mycket uppmärksammad och uppskattad av både regeringen och dess kritiker kan enklast sammanfattas via detta citat. Statskontorets slutsats är att styrsystemet försvårar möjligheterna för regeringens prioriteringar att slå igenom. Statskontorets utvärdering visar också att berörda aktörer i styrkedjan har svårt att förstå och ta till sig styrsystemet. 54 De åtgärder som regeringen under senare år har vidtagit och som har varit avsedda för att förbättra styrningen av utvecklingssamarbetet, har alltså inte genererat förväntad effekt. Styrsystemet som används är fortfarande mycket komplext och svårt att överblicka. En del i denna problematik är att det svenska utvecklingssamarbetet styrs genom en mängd internationella och nationella mål som sedan formuleras i ett stort antal styrdokument till svenska myndigheter och utlandsmyndigheter. Detta medför att det blir svårt för myndigheter och departement att utläsa vad som är regeringens vilja och ambition inom utvecklingssamarbetet. En skog av strategidokument 55 Den långa kedjan av mål och krav börjar på internationell nivå där man som givarland ska ta hänsyn till FNs Milleniemål 56 som uttrycker ett antal krav på vad som ska åstadkommas av det gemensamma internationella utvecklingssamarbetet. Till detta ska man också ta hänsyn till OECDs Parisdeklaration 57 med krav på effektivitet inom det internationella biståndet, dvs. ett antal krav på hur det internationella samarbetets bistånd ska bedrivas avseende bl.a. givarsamordning, ägarskap och insatsstrategi. Dessa krav och mål 54 Statskontoret 2011:25 s 7 55 Egen översättning från policy. Denna benämning kommer genomgående att användas istället pga. böjningsproblematik

21 omsätts sedan för svensk del i ett stort antal strategidokument 58 som ska vara vägledande för Sida och utlandsmyndigheterna vilka i sin tur ska omsätta dessa till insatser i enskilda utvecklingsländer. Insatserna i de enskilda länderna ska sedan styras av samarbetsstrategier (numera resultatstrategier och utgångspunkt för denna uppsats) som också de styrs av mellan ska- krav 59 från regeringen till både Sida och biståndsmottagarlandet. Hänsyn ska också tas till Sveriges politik för global utveckling (PGU) från samt regeringens tre huvudsakliga tematiska prioriteringar. Statskontoret drog därför också slutsatsen att regeringen väsentligt bör reducera antalet styrdokument. Kvarvarande dokument måste därefter bli tydligare och innehålla uppföljningsbara mål - en kritik som känns igen när det gäller mål och resultatstyrning Det måste också tydligare framgå hur de övergripande målen ska omsattas i konkreta insatser i enskilda medlemsländer. Statskontoret konstaterade också att regeringens långsiktiga och strategiska styrning måste utvecklas. Nuvarande styrning har varit alltför fokuserad på att redovisa kortsiktiga prestationer och effekter, något som ofta inte låter sig göras på ett område såsom bistånd. Statskontoret menade därför också att regeringen bör inrikta sig på att göra fler förutsättningslösa analyser av själva mervärdet av svenskt utvecklingssamarbete i olika miljöer och situationer. Vidare visade också rapporten att regeringen styr Sida och andra aktörer vid sidan av den formella styrningen via särskilda beslut och uppdrag i regleringsbrevet samt genom detaljerade krav på processer och metoder. Statskontoret menade därför att regeringen i högre grad bör fokusera på den strategiska styrningen av utvecklingssamarbetet och vara mer återhållsam med styrsignaler till myndigheter vid sidan av ordinarie styrning. 58 ca: 70 strategidokument: Myndighetsinstruktion, regleringsbrev, 12 ämnesstrategidokument, nio tematiska strategier, 32 samarbetsstrategier, 12 organisationsstrategier för det multilaterala utv.samarbetet, 6 samarbetsstrategier för regioner s Premfors et al 2009 Demokrati och Byråkrati, Sundström 2003 Stat på villovägar, 21

22 Värdet av den årliga resultatredovisningen ifrågasattes också då det råder en obalans mellan resultatredovisning och resultatanalys. Regeringen ställer nämligen långtgående krav på den årliga redovisningen av resultaten av det svenska utvecklingssamarbetet men samtidigt omfattar denna redovisning endast en begränsad del av alla de insatser som genomförs under ett år, en kritik som känns igen historiskt sett då man utvärderat mål - och resultatstyrning. Att endast en begränsad del av alla insatser tas med i redovisningen beror på ett flertal olika parametrar enligt Statskontoret: De insatser som finns att tillgå i resultatredovisningarna är ofta av kvantitativ kortsiktigt karaktär. D.v.s. de insatser som går att mäta och kvantifiera tas gärna med, samtidigt som de mer svårmätta insatserna lämnas därhän. Problemet ligger också delvis på resursbrist hos Sida och UD men framförallt pga. tids - och utrymmesbrist i de rapporteringsmanualer som finns tillgängliga och som beordras användas av regeringen. Ofta ska resultatredovisningen för en insats inte vara längre än tio sidor lång, vilket gör det omöjligt att för Sida att rapportera på ett adekvat sätt. 22

23 Analys av Hoppets mekanismer avsnitt 1 Här börjar uppsatsens första analysdel där varje mekanism exemplifieras med exempel från litteratur och intervjuundersökning. Analysdel ett domineras av temat att man som makthavare gör ett urval av praktik eller undviker vissa praktiska erfarenheter för att framhäva sin reform. Mekanismer avsnitt 1 1: Undvikande av praktik/ urval av praktik 1.2 Sälja in principen men ignorera praktiken 1.3 Irrelevans av tidigare erfarenheter 1.4 Undvika slutsatser dragna av andra 1.5 Undvika konsekvenser 1.6 Trendkänslighet (utveckling via uppsats) 1.7 Rationalitet hålls på avstånd i tid och rum 1.8 Det första steget Mekanism 1. Undvikande av praktik/ Urval av praktik Ska man lyckas genomföra en reform och dessutom få önskad effekt av denna måste man enligt Hoppets mekanismer sammanfoga principen om en reform med det praktiska utförandet av densamma. Att sammanfoga dessa borde dock vara speciellt svårt inom biståndsområdet då det består av ett stort antal aktörer och mycket komplexa samband vilket behandlats ovan. I linje med detta finns det ett stort antal exempel på hur organisationer istället för att sammanfoga princip med praktik, försöker hålla isär de två via löskoppling. 63 På så sätt kan man tala om principen kring resultatagendan och samtidigt strunta i att behandla praktiken, d.v.s. hur den rent praktiskt ska genomföras och förstås. Samtidigt är det inte heller lätt att lyckas med denna åtskillnad av princip och praktik. Studierna i Hoppets mekanismer har dock visat att det inte är en omöjlighet. Det går alltså att hålla sina principiella idéer skilda från de praktiska erfarenheter och komplikationer som uppstår vid pådrivandet av en reform. Många av mekanismerna som används i denna uppsats handlar just om att 63 se ovan för förklaring 23

24 undvika praktikens lärdomar för att behålla hoppet om pågående reform och drömmen om den rationella organisationen. 64 Jag vill hävda att ett liknande beteende går att urskilja utifrån den intervju - och dokumentstudie jag har genomfört under våren De mekanismer som behandlas kommer i möjligaste mån att först exemplifieras med ett historiskt fall, för att sedan exemplifieras med nuvarande uppsatsfall. Mekanism 1.2. Att sälja in principen men ignorera praktiken Rationella organisationsmodeller/ reformer brukar primärt kritiseras för att de är svåra att genomföra i praktiken. Reformens utfall blir helt enkelt inte så lyckat som den var ämnad att vara. Samtidigt har själva principen att agera rationellt och att reformera verksamheten inte alls på samma sätt kritiserats. Att sälja in själva principen att man vill reformera, eller försöker reformera, är därför enklare än att sälja den rationella praktiken d.v.s. själva genomförandet av en reform. De som sålde en rationell reform i Hoppets mekanismer koncentrerade sig därför på att sälja principen. Vid den norska statsförvaltningen tillhandahöll regeringen en detaljerad beskrivning av den rationella principen av att använda mål - och resultatstyrning i den offentliga förvaltningen. Man behövde bättre fokus mot resultat och det är viktigt att varje myndighet blir medveten om resultaten av dess aktiviteter. I det svenska historiska fallet användes en hel utredning till att framhålla det principiella ramverket för den rationella modell som kallades mål - och resultatstyrning på 70- talet. Det finns många exempel på uttalanden i denna utredning som lyder resultat ska vara det objekt som får mest uppmärksamhet, det är viktigt att vara mål- orienterad. Samtidigt diskuterades själva genomförandet, hur resultaten skulle uppnås/ praktiken mycket lite eller inte alls. 65 I fallstudierna separerades diskussion och beslut om den rationella principen från detsamma gällande praktiken. Denna separation skedde i både tid och rum. 64 Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s

25 En organisation skötte principen och en annan skötte själva praktiken. Vid den norska statsadministrationen var det regeringen som introducerade principen och myndigheten Statskonsult som beskrev och implementerade dess innehåll. I det svenska fallet var det en kompletteringsproposition från som introducerade principen, medan implementeringen sköts nedåt till myndighetsväsendet. Den tillfälliga separationen påvisar att den rationella principen var mer prioriterad än dess praktiska konsekvenser: Båda den svenska och den norska regeringen beslutade alltså att implementera den rationella styrreformen d.v.s. mål - och resultatstyrning även fast diskussionerna om dess genomförande och konsekvenser hölls på en mycket abstrakt nivå. Beslut som rörde de mer praktiska termerna började först vid ett mycket senare stadium på basis av att man redan bestämt att principen ska börja gälla. 67 Till detta kan det läggas att det ofta skiljer flera år mellan diskussioner kring reformens idéer och principer å ena sidan, och dess implementation och effekter å andra sidan. Denna typ av organisering minimerar nämligen att de två egentligen sammanhängande processerna konfronterar varandra. Därigenom kan beslut tas om reformen utan att diskutera exakt hur den ska implementeras och därigenom undviks kritik. Ett sådant förhållningssätt leder ofta till att praktikerna som drabbas av reformen omsätter dess idéer och principer efter eget tycke, så kallad mekanisering En liknande utveckling kan vi se i regeringens agerande och dess fokusering på resultat via resultatagendan. Ovanstående diskussioner kan enklast jämföras med lanseringen av de nya resultatstrategierna inom det bilaterala biståndet. Än idag finns inget formellt dokument som beskriver hur resultatstrategierna ska se ut eller genomföras. Ändå togs beslutet att de befintliga samarbetsstrategierna från 2010 skulle sluta användas innan de implementerats, i inväntan på de nya. Detta medför långtgående konsekvenser för effektiviteten i det svenska 66 Statskontoret effektiv styrning och sektoriseringsproblem 2006: 2 s Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s Vi återkommer till mekanisering längre in i uppsatsen. 69 Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s

26 utvecklingssamarbetet. Bland annat resulterar detta agerande i att många länder som Sverige ger bistånd till styrs via förlegade strategier daterade Man tog alltså ett beslut om principen att införa nya strategier långt före praktiken fastlagts för hur och vad de nya strategierna skulle åstadkomma. De tidigare samarbetsstrategierna, vilka var mycket komplicerade rent metodmässigt fick enligt mina intervjupersoner på Sida aldrig någon förklaring till varför de inte skulle användas. Personalen på Sida fick bara veta att de nu återigen skulle tas fram nya sådana strategier. En tjänsteman på GD- sekretariatet på Sida uppgav att han inte kunde ge mig någon information om arbetet med de nya strategierna därför att det inte finns något material än, trots att jag visste att material fanns. 70 Två andra tjänstemän på Sida uttalar sig, apropå att sälja in principen att reformera men inte beakta praktiken: En kritik som kommunicerades var att målen i 2010 års samarbetsstrategier (nu nedlagda) var så luddiga. Men då gör man ju faktiskt en tankemiss i det hela för att målen i de strategierna, togs ju fram utifrån de ännu äldre strategierna. Då kan man ju inte döma ut de nuvarande riktlinjerna för att de har luddiga mål förstår du? 71 Det är ett intressant år för hela biståndet allt ska lösas med det nya insatshanteringssystemet och det har både UD och Sida investerat otroligt mycket i Onekligen så är det väl så att det är en försöksverkstad, man provar ju liksom nytt hela tiden. 72 Om Utrikesdepartementet själva direkt hade ålagts att implementera resultatagendan och resultatstrategierna i statsförvaltningen, skulle det varit en stor risk att praktiska problem och konsekvenser rapporterats tillbaks direkt. Därför är det bekvämare att ta på sig ansvaret för att sälja in principen och utveckla denna och sedan delegera praktiken och dess konsekvenser till en myndighet eller lager av aktörer. 70 IP 3 71 IP 1 72 IP 2 26

27 Det första beslutet om att ta sig an en rationell reform var alltså mycket lätt att ta och även svårt att motsäga, precis som med regeringens önskan om att se mer resultat i biståndet. Alla vill ju se mer resultat i biståndet. De mer praktiska konsekvenserna och implementeringen av själva reformen, sker ofta vid ett mycket senare stadium. På detta sätt blir det också svårt för dom som kritiserat reformen att vi ett senare tillfälle försöka få den ogjord. 73 Mekanism 1.3. Svartmåla det gamla I fallstudierna från Hoppets mekanismer valde de som introducerade mål - och resultatstyrningen att inte beakta redan dragna erfarenheter av reformarbete från tidigare år. Således hade denna kritik ingen effekt på reformatörernas hopp om rationalitet och fortsatta arbete med reformen. 74 De som lanserade den nya rationella reformen ville alltså inte bygga den på redan existerande modeller, det ville heller inte börja med att analysera redan existerande situationer för att på så sätt kunna analysera vad som hade kunnat göras på ett bättre sätt. En konsult i en av fallstudierna från Hoppets Mekanismer presenterade sin affärsplan såsom att nyckeln till framgång handlade om att undvika analys från tidigare situationer och implementeringar. Vid implementeringen av resultatstyrningen i den svenska och norska statsförvaltningen nämndes tidigare erfarenheter från det praktiska utövandet i mycket liten grad och när det skedde hölls det på mycket basal nivå och benämndes i negativa termer. Dåvarande praktik utpekades/ svartmålades som det motsatta till att vara rationell och därför undermålig för att kunna utveckla en rationell princip. Man legitimerar alltså det nya med att svartmåla det gamla, att styrningen fungerade undermåligt och att organisationen inte var tillräckligt rationell och effektiv. Istället behövde man nu den nya reformen för att rättfärdiga organisationens överlevnad Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s Ibid s Brunsson Nils Mechanisms of Hope 2006 s