Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet 2004:1

Transkript

1 Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet 2004:1

2 MISSIV DATUM DIARIENR /145-5 ERT DATUM ER BETECKNING M2003/85/Kn Regeringen Miljödepartementet Stockholm Uppdrag att utreda Kemikalieinspektionens verksamhet Regeringen gav den 13 mars 2003 Statskontoret i uppdrag att göra en övergripande översyn av och belysa behov av förändringar av Kemikalieinspektionens verksamhet samt föreslå hur den ska finansieras. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet (2004:1). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, organisationsdirektör Michael Borchers, avdelningsdirektör Gunnar Gustafsson, avdelningsdirektör Clas Heinegård och avdelningsdirektör Maria Ingelsson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Maria Ingelsson POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3

4 Innehåll Sammanfattning Överväganden och förslag Utgångspunkter Regeringens styrning av Kemikalieinspektionen Kemikalieinspektionens roll i kemikaliearbetet Konsekvenser för Kemikalieinspektionen av en förändrad EUlagstiftning Kemikalieinspektionens framtida resursbehov och finansiering Uppdraget Regeringens direktiv Tolkning av uppdraget Utredningsarbetet Kemikalieinspektionens verksamhet i går och i dag Kemikalieinspektionens uppgifter och mål Omfattning och organisation av Kemikalieinspektionens verksamhet i dag Kemikalieinspektionens utveckling Effektivitet och kvalitet i dagens verksamhet Sammanfattande bedömningar Den svenska kemikaliestrategin och Kemikalieinspektionens huvudmannaskap för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö Kemikaliestrategi för Giftfri miljö Giftfri miljö och Kemikalieinspektionens roll och uppgifter Giftfri miljö som grund för ambitionsnivå och prioriteringar i kemikaliearbetet Sammanfattande bedömningar Förändrade EU-regler för allmänkemikalier Genomförande av EU:s nuvarande regelverk Kemikalieinspektionens nuvarande arbete med allmänkemikalier Förslag till ny kemikaliepolitik inom EU Effekter av förändrad lagstiftning på Kemikalieinspektionens verksamhet Sammanfattande bedömningar

5 6 Förändrade EU-regler för bekämpningsmedel Regelverk under förändring Kemikalieinspektionens nuvarande arbete med bekämpningsmedel Effekter av förändrad lagstiftning på Kemikalieinspektionens verksamhet Sammanfattande bedömningar Effekter på Kemikalieinspektionens tillsyn och tillsynsvägledning Tillsynen över kemiska produkter Kemialieinspektionens tillsyn i dag Tidigare bedömningar av Kemikalieinspektionens tillsyn Konsekvenser av nya EU-regler Sammanfattande bedömningar Finansieringen av Kemikalieinspektionens verksamhet Nuvarande finansiering Allmänna principer för avgiftsfinansiering Tidigare bedömningar av Kemikalieinspektionens finansiering Förändringar till följd av nya EU-regler Sammanfattande bedömningar Bilaga 1 Uppdraget Bilaga 2 Litteratur- och intervjuförteckning Bilaga 3 Sammanställning av Kemikalieinspektionens resursbedömningar

6 Sammanfattning Statskontoret har givits i uppdrag av regeringen att göra en övergripande översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektionens verksamhet och resurser. En utgångspunkt för översynen är de konsekvenser som aktuella förändringar inom kemikaliepolitiken, framför allt av EU:s gemensamma kemikaliepolitik, kan komma att få för myndigheten. Kemikalieinspektionen har bistått Statskontoret med bedömningar av det framtida resursbehovet för verksamheten. Myndigheten bedömer sig fram till år 2007 behöva resurser som motsvarar en ökning av anslaget med omkring 60 procent jämfört med år Statskontoret konstaterar att det i dag inte är möjligt att bedöma de långsiktiga konsekvenserna för Kemikalieinspektionens verksamhet av de nya EU-reglerna, då förhandlingar om lagstiftningens utformning fortfarande pågår. Konsekvenserna bedöms dock på kort sikt vara begränsade. Långsiktiga beslut om resursdimensioneringen kan vänta. De konsekvenser som är aktuella på kort sikt är i första hand ett fortsatt intensivt förhandlingsarbete om lagstiftningens utformning och en ökad ärendemängd i bekämpningsmedelsarbetet. Utifrån målet för den nationella kemikaliepolitiken, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, går det i princip att motivera varje utökning av verksamheten och förstärkning av resurserna. Det är därför enligt Statskontoret nödvändigt att identifiera den basnivå som EU-lagstiftningen kräver och för vilken Kemikalieinspektionen måste få tillräckliga resurser. Övriga insatser bör baseras på politiska beslut och strategier. Beslut om myndighetens framtida resurser bör också inbegripa överväganden om möjligheterna att effektivisera den befintliga verksamheten. Enligt Statskontoret finns det behov av en tydligare styrning av Kemikalieinspektionen. Regeringen bör formulera verksamhetsmål för myndigheten som tydliggör på vilket sätt myndighetens verksamhet förväntas bidra till målen, och vad som inte kan påverkas av myndigheten. Regeringen bör också klargöra vilken roll Kemikalieinspektionen ska spela i det framtida kemikaliearbetet. Det gäller bl.a. myndighetens roll för att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och den roll myndigheten ska ha för att driva på och påverka i detta arbete, särskilt utanför det egna verksamhetsområdet. Statskontoret anser, i likhet med andra bedömare, att en större del av Kemikalieinspektionens verksamhet de närmaste åren bör finansieras med skattemedel. Detta eftersom delar av verksamheten inte går att hänföra till en 7

7 tydlig motprestation gentemot industrin och därför inte ryms inom bemyndigandet att ta ut avgifter enligt miljöbalken. 8

8 1 Överväganden och förslag 1.1 Utgångspunkter De förändringar av kemikaliepolitiken som är aktuella inom de närmaste åren står i fokus för Statskontorets analys av Kemikalieinspektionens verksamhet. Framför allt är det den fortsatta utvecklingen av EU:s harmoniserade kemikaliepolitik som kan skapa delvis nya förutsättningar för myndigheten. Statskontoret konstaterar att det ännu så länge är svårt, och i vissa fall omöjligt, att med någon precision bedöma de konkreta konsekvenserna av de nya EU-reglerna och när de inträffar. Det gäller framför allt hur behovet av resurser förändras. Vissa av våra förslag måste därför bli principiella. I takt med att processen löper så kommer förutsättningarna att klarna. Först då går det att precisera de långsiktiga effekterna, t.ex. när det gäller storleken på Kemikalieinspektionens anslag. Samtidigt som vi har analyserat effekterna av de kommande förändringarna så har vi identifierat viktiga frågor och problem kring den nuvarande verksamheten. Flera av våra överväganden och förslag är därför inte direkt kopplade till förändringarna av EU:s kemikaliepolitik. 1.2 Regeringens styrning av Kemikalieinspektionen Statskontorets förslag Regeringen bör tydligare definiera och avgränsa Kemikalieinspektionens uppdrag med utgångspunkt i politiska beslut. Vidare bör regeringen formulera tydliga verksamhetsmål för Kemikalieinspektionen. Målen bör klargöra på vilket sätt Kemikalieinspektionens verksamhet kan förväntas bidra till att målen uppnås, och vad som inte kan påverkas av myndigheten. Det måste också avspeglas i de krav på återapportering som regeringen ställer på myndigheten. Ramarna för Kemikalieinspektionens deltagande i förhandlingsarbetet om utformningen av EU-lagstiftningen bör tydliggöras och arbetet bör utgå från en tydlig strategi som tar sin utgångspunkt i de resultat som Sverige vill uppnå. Då de intensiva förhandlingarna om lagstiftningen har avslutats bör verksamhetsmålen i högre utsträckning fokusera på lagstiftningens tillämpning. Verksamhetsmålen bör formuleras så att myndigheten på ett effektivt sätt kan genomföra de obligatoriska uppgifter som lagstiftningen innebär och så att de ger en tydlig grund för prioriteringar av övriga insatser inom ramen för lagstiftningen. 9

9 Statskontoret anser att regeringen behöver styra Kemikalieinspektionen på ett tydligare sätt än hittills. Det gäller oberoende av förändringarna till följd av den europeiska kemikaliepolitiken. Effekterna av bristande styrning märks i dag, och kommer att bli ännu tydligare när myndigheten ska anpassa sin verksamhet till EU:s nya regler. Regeringen har vid flera tillfällen i budgetsammanhang påtalat behovet av ett bättre underlag för beslut om hur stora resurser som Kemikalieinspektionen behöver. Den osäkra planeringssituation som de aktuella förändringarna i EU:s harmoniserade kemikalielagstiftning för med sig är en viktig orsak till detta. Kemikalieinspektionen har fått ökade resurser för EUarbetet, men anser att än mer resurser kommer att krävas framöver för såväl förhandlingsarbete som tillämpning av den nya lagstiftningen. De aktuella förändringarna bör dock ses i ljuset av Kemikalieinspektionens tidigare utveckling. Bildandet av Kemikalieinspektionen år 1986 innebar en prioritering av kemikaliepolitiken. Sedan dess har myndighetens totala kostnader vuxit snabbt och var år 2002, i reala tal, nära 3,5 gånger så höga som vid myndighetens bildande. Samtidigt har verksamhetens fokus förändrats. Trots ökningen av de totala kostnaderna har kostnaderna för en av myndighetens ursprungliga uppgifter, tillsyn, varit tämligen konstant. I stället har verksamheten blivit alltmer politiknära, då beslut kring såväl regelverk som enskilda kemikalier numera i stor utsträckning fattas efter förhandlingar på EU-nivå. Riksdagens beslut att anta miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har höjt ambitionsnivån i kemikaliepolitiken. Kemikalieinspektionens verksamhetsmål utgår i dag från målet Giftfri miljö med delmål och är i hög utsträckning formulerade i termer av att myndigheten ska verka för en utveckling mot målen. Det innebär att de övergripande målen för verksamheten utgörs av mål för effekter i samhället i stort, snarare än mål för myndighetens egna prestationer. Dessa effekter påverkas av många fler faktorer än Kemikalieinspektionen insatser, varför kopplingen mellan måluppfyllelsen och Kemikalieinspektionens insatser till stora delar är otydlig. Målet Giftfri miljö är ambitiöst och de strategier som finns innehåller bara i begränsad utsträckning grunder för konkreta prioriteringar av Kemikalieinspektionens verksamhet. Med utgångspunkt i målet Giftfri miljö och behovet att utveckla EU:s kemikaliepolitik går det i princip att motivera varje utökning av verksamheten och förstärkning av resurserna. Enligt Statskontoret är den situationen inte tillfredställande. Statskontoret anser att regeringen tydligare bör söka definiera och avgränsa Kemikalieinspektionens uppdrag med utgångspunkt i politiska beslut. Först därefter går det att på ett meningsfullt och systematiskt sätt bedöma den lämpliga nivån på myndighetens resurser. För att åstadkomma en tydligare styrning av Kemikalieinspektionen bör verksamhetsmålen formuleras så att de är lätta att följa upp, både när det 10

10 gäller effekter och kostnader. Det är också viktigt att klargöra på vilket sätt myndighetens verksamhet kan förväntas bidra till de övergripande målen, och vad som inte kan påverkas av myndigheten. Det bör uppmärksammas att möjligheterna till och behovet av tydlig styrning varierar mellan olika verksamheter. Pådrivande arbete, som förhandlingsarbete, ställer särskilda krav på utformningen av styrningen. Då Kemikalieinspektionen tillhör de myndigheter som är mycket aktiva i EU-arbetet finns det skäl att tydligt ange på vilket sätt och i vilken omfattning Kemikalieinspektionen ska delta i detta arbete. Det är vidare viktigt att förhandlingsarbetet har en tydlig politisk förankring. Då det intensiva förhandlingsarbetet är avslutat bör Kemikalieinspektionens berörda verksamhetsmål inte i lika hög grad fokusera på att påverka utformningen av EU:s regelverk. Regeringen bör i stället formulera verksamhetsmål som möjliggör för myndigheten att på ett effektivt sätt genomföra Sveriges obligatoriska uppgifter i EU-lagstiftningens olika arbetsprocedurer och som ger en tydlig grund för prioriteringar av övriga insatser inom ramen för lagstiftningen. Det bör uppmärksammas att EU-lagstiftningen innehåller mer eller mindre tydliga riktlinjer och tidsfrister och att det är angeläget att verksamhetsmålen är förenliga med dessa. 1.3 Kemikalieinspektionens roll i kemikaliearbetet Statskontorets förslag Statskontoret anser att det är angeläget att regeringen klargör vilken roll Kemikalieinspektionen ska spela i det framtida kemikaliearbetet. Rollen bör tydligt framgå av myndighetens instruktion och verksamhetsmålen i myndighetens regleringsbrev. En grundläggande fråga för Kemikalieinspektionen är vilken roll regeringen vill se för myndigheten framöver. Inspektionens förhållandevis nya roll som huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ställer denna fråga på sin spets. Även den alltmer politiska roll som Kemikalieinspektionen har fått i förhandlingsarbetet inom EU väcker frågan om myndighetens roll. Regeringen har i olika sammanhang valt att på delvis olika sätt ge uttryck för vad Kemikalieinspektionens huvudmannaskap för målet Giftfri miljö innebär. Enligt myndighetens instruktion är ansvaret begränsat till en samordnande och uppföljande roll. Samtidigt har regeringen i sin miljömålsproposition uttalat att de miljömålsansvariga myndigheternas roll innefattar såväl uppföljning och utvärdering av arbetet med miljömålen som uppgifter 11

11 av pådrivande och strategisk karaktär. De övergripande målen för Kemikalieinspektionens verksamhet, som de formulerats i myndighetens regleringsbrev, kan anses spegla denna bredare tolkning. Trots att Kemikalieinspektionens verksamhetsmål utgår från målet Giftfri miljö med delmål förefaller miljömålsarbetet i dag i stora delar bedrivas som en enskild verksamhet utan tydlig koppling till Kemikalieinspektionens verksamhet på andra områden, som riskbedömning och riskbegränsning. Detta är en rimlig tolkning av uppgiften utifrån formuleringen i instruktionen. Samtidigt uppger sig Kemikalieinspektionen tolka sitt uppdrag som miljömålsansvarig myndighet som att ansvaret även omfattar pådrivande arbete. Enligt Statskontoret är det rimligt att sätta målet Giftfri miljö i fokus för Kemikalieinspektionens verksamhet. Detta skulle innebära att myndigheten får en tydligare strategisk och pådrivande roll i arbetet med miljökvalitetsmålet än hittills. Enligt Statskontoret bör ett sådant val av inriktning innebära att Kemikalieinspektionens miljömålsarbete utvecklas till ett strategiarbete för myndighetens hela verksamhet. Eftersom miljökvalitetsmålet spänner över ett vidare fält än det som Kemikalieinspektionen direkt kan påverka, bör regeringen också klargöra i vilken utsträckning myndigheten ska driva ett aktivt och pådrivande arbete utanför det egna verksamhetsområdet. På vissa områden är det rimligt att också i fortsättningen begränsa myndighetens ansvar till att samordna och följa upp effekterna av andras insatser. Det finns också ett behov av att klargöra hur målet Giftfri miljö relaterar till den strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som Naturvårdsverket ansvarar för. 1.4 Konsekvenser för Kemikalieinspektionen av en förändrad EU-lagstiftning Statskontorets förslag Det är för närvarande osäkert vad förändringarna av EU:s regelverk för allmänkemikalier respektive bekämpningsmedel konkret kommer att innebära för Kemikalieinspektionens verksamhet. Regeringen bör därför extra uppmärksamt följa utvecklingen under den period då stora förändringar är aktuella. Vid behov av ökade resurser för förhandlingarna i ministerrådet kring utformningen av den harmoniserade lagstiftningen bör dessa tillföras Regeringskansliet. Kemikalieinspektionens bidrag till förhandlingsarbetet bör definieras tydligt, både när det gäller uppgifter och kostnader. Utgångspunkten för arbetet med EU-lagstiftningen bör vara att i första hand verka för fungerande system, med en proportionell fördelning av uppgifter 12

12 mellan medlemsländerna och tydliga riktlinjer för hur uppgifterna ska genomföras. Tydliga och uppföljningsbara verksamhetsmål bör formuleras för Kemikalieinspektionens tillämpning av lagstiftningen. Prioriteringar av icke obligatoriska uppgifter inom ramen för lagstiftningen bör ske enligt tydligt preciserade och politiskt förankrade strategier och mål, som tydligt anger hur dessa uppgifter förväntas bidra till att uppfylla det svenska målet Giftfri miljö. Förestående förändringar För närvarande pågår stora förändringar av den harmoniserade EU-lagstiftning som reglerar kemikalieområdet. Ett förslag till sammanhållen lagstiftning för registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH) har lämnats av kommissionen under hösten Ett intensivt förhandlingsarbete har de senaste åren pågått i kommissionens arbetsgrupper och förväntas nu fortsätta i ministerrådet och Europaparlamentet. Statskontoret bedömer att REACH-förordningen kommer att träda i kraft tidigast i januari För Kemikalieinspektionen innebär det att åren kommer att präglas av förberedande arbete i form av stöd till regeringens förhandlingar i rådet samt insatser inom den s.k. interimsstrategin. När lagstiftningen träder i kraft kommer den inledningsvis att genomföras i begränsad omfattning. Effekterna på omfattningen av Kemikalieinspektionens verksamhet bedöms därför inledningsvis bli begränsade. Bekämpningsmedel är en grupp kemikalier som omfattas av särskilda regler. Tidigare har nationell lagstiftning gällt för godkännande av bekämpningsmedel, men nu håller harmoniserade direktiv för växtskyddsmedel respektive biocidprodukter successivt på att införas inom EU. Tekniska förhandlingar kring detaljutformningen av regelverken pågår. De verksamma ämnen som redan fanns på marknaden när respektive direktiv trädde i kraft ses över enligt särskilda översynsprogram, där arbetsbördan fördelas mellan medlemsländerna. Denna verksamhet kommer att öka. I takt med att beslut fattas om verksamma ämnen ska de bekämpningsmedel som innehåller ämnena omprövas på nationell nivå, varför även denna verksamhet bedöms öka. Parallellt med processen att genomföra direktiven pågår förhandlingar om omfattande revideringar av dem samt om en tematisk strategi för användning av bekämpningsmedel. Några formella förslag till utformning av dessa nya regelverk finns ännu inte och osäkerheterna kring hur lång tid förhandlingsprocesserna kommer att ta är stora. Det nya växtskyddsmedelsdirektivet förväntas träda i kraft omkring år och den tematiska strategin omkring år Förhandlingarna kring det nya biociddirektivet förväntas inledas inom ett par år, kanske under år

13 Förhandlings- och förberedelsearbete Förhandlingsarbetet kring REACH-förordningen och de förändrade regelverken för bekämpningsmedel kan antas bli fortsatt intensivt under de närmaste åren. Regeringen har vid flera tillfällen pekat ut en effektiv europeisk kemikalielagstiftning som en viktig och kanske nödvändig förutsättning för att det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna uppnås. Därmed är en tillfällig satsning motiverad under denna period. Den politiska förankringen är viktig i förhandlingsarbetet. Det gäller i synnerhet i rådsarbetet. När nu förhandlingarna om REACH går in i en ny fas är det därför enligt Statskontoret lämpligt att ökade resurser för detta arbete tillförs Regeringskansliet, snarare än Kemikalieinspektionen. Det bör dock poängteras att erfarenheterna visar att framgång i förhandlingsarbetet förutsätter hög kompetens i kemikalietekniska frågor. Förhandlingarna kring de nya regelverken för bekämpningsmedel har ännu inte kommit i gång och det är svårt att bedöma i vilken fas de olika processerna kommer att befinna sig vid olika tidpunkter. Det förhandlingsarbete som nu är aktuellt innefattar frågor om vilka uppgifter de nationella myndigheterna ska utföra inom ramen för gemenskapens kemikaliepolitik samt om hur arbetet ska finansieras. De beslut som fattas under de närmaste åren kan komma att få stora konsekvenser för Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov. Det bör uppmärksammas att om tjänstemän från Kemikalieinspektionen representerar regeringen i förhandlingsarbetet och deltar i utformningen av de svenska förhandlingspositionerna, förhandlar de även om den egna myndighetens framtida roll. En central utgångspunkt för det svenska agerandet inom ramen för den nya kemikalielagstiftningen bör, i enlighet med regeringens bedömningar, vara att verka för att få den nya lagstiftningen att fungera och för att varje medlemsland ska kunna utföra sina tilldelade uppgifter på ett effektivt sätt. Det finns därför anledning att stödja gemenskapsåtgärder som ökar medlemsländernas förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Detta talar för en prioritering av arbetet med framtagande av tekniska vägledningar i syfte att bl.a. säkerställa en acceptabel nivå på kvaliteten på de nationella myndigheternas arbete i de olika arbetsprocedurerna. Genomförande av lagstiftningen EU-lagstiftningen ställer formella krav på de nationella myndigheterna, i form av obligatoriska uppgifter och i vissa fall tydliga riktlinjer och tidsfrister för arbetet. Utrymmet för prioriteringar och val av ambitionsnivå i arbetet med denna typ av uppgifter är begränsat. Under de första åren av REACH-systemets genomförande kommer de nationella myndigheterna att ha relativt få obligatoriska uppgifter inom ramen för 14

14 arbetsprocedurerna för utvärdering och godkännanden. En grundläggande tanke med den nya lagstiftningen är att ansvar för bl.a. riskbedömningar av kemiska ämnen flyttas från myndigheterna till industrin. Ansvaret för riskbedömningar ska enligt kommissionens lagförslag, i motsats till ett tidigare förslag, uteslutande ligga på industrin. Då formella förslag till utformning av de nya regelverken för bekämpningsmedel ännu saknas går det bara att spekulera kring vilka obligatoriska uppgifter som kommer att falla på de nationella myndigheterna i framtiden. Stora förändringar kan dock bli aktuella. Vad gäller det nya växtskyddsmedelsdirektivet har t.ex. ett harmoniserat system för godkännande av växtskyddsmedel diskuterats. Vad gäller bekämpningsmedel är det istället genomförandet av dagens växtskyddsmedels- och biociddirektiv som får effekter på Kemikalieinspektionens verksamhet under de närmaste åren. Enligt dessa direktiv är den nationella prövningen av bekämpningsmedel, dvs. produkter, samt de riskbedömningar för gemenskapens räkning av nya respektive existerande verksamma ämnen som faller på medlemsstaten, obligatoriska uppgifter. Arbetsbelastningen i denna verksamhet bedöms öka, när takten i översynsprogrammen för existerande verksamma ämnen ökar. Enligt Statskontoret bör verksamhetsmål formuleras för Kemikalieinspektionen så att myndigheten på ett effektivt sätt kan genomföra sina obligatoriska uppgifter. Verksamhetsmålen bör så långt som möjligt uttryckas i operativa resultatkrav för olika typer av obligatoriska uppgifter, med utgångspunkt i bl.a. de tidsramar som ska gälla för uppgifternas utförande. Återrapportering bör ske genom att Kemikalieinspektionen särskilt redovisar antalet erhållna/utförda obligatoriska uppgifter samt kostnaderna för dessa. Enligt Statskontoret skulle sådana verksamhetsmål ligga helt i linje med regeringens bedömning om vikten av att medlemsländerna verkligen genomför och tillämpar EU:s miljöregler för att reglerna ska verka fullt ut och leda till minskad belastning på miljön. Lagstiftningen innehåller även uppgifter som inte är obligatoriska. De nationella myndigheterna kan här välja att ta på sig uppgifter för gemenskapens räkning utöver de som regelverket kräver. Ett exempel på sådana uppgifter inom REACH-systemet är ämnesutvärderingar för att bedöma kvaliteten på industrins uppgifter och om dessa behöver kompletteras. Granskning av andra länders rapportörskap inom REACH-systemet såväl som enligt växtskyddsmedels- och biociddirektivens regler är heller inte fullt ut en obligatorisk uppgift. För denna typ av uppgifter finns det stora möjligheter att välja var insatserna ska sättas in, och hur aktivt frågor kring enskilda ämnen ska drivas, utifrån nationella prioriteringar. 15

15 Genom att särskilja obligatoriska och icke obligatoriska uppgifter är det möjligt att på ett mer systematiskt sätt hantera de faktorer som påverkar omfattningen av respektive uppgift. Detta ökar i sin tur möjligheten att skilja på Kemikalieinspektionens resursbehov utifrån en basnivå som utgår från Sveriges skyldigheter som medlemsstat i EU och resursbehovet utifrån den ambitionsnivå som målet Giftfri miljö innebär. När det gäller icke obligatoriska uppgifter inom ramen för EU-lagstiftningen är det enligt Statskontoret angeläget att regeringen tydligt tar ställning till inriktningen på och omfattningen av Kemikalieinspektionens insatser. Verksamhetsmål som tydligt anger hur insatserna bidrar till att uppfylla det svenska målet Giftfri miljö bör formuleras. Liksom för obligatoriska uppgifter är det enligt Statskontoret angeläget att operativa resultat- och återrapporteringskrav så långt möjligt ställs upp för utförandet av icke obligatoriska uppgifter. Det kan konstateras att ambitionsnivån vad gäller icke obligatoriska uppgifter har stor betydelse för inflytandet över den faktiska tillämpningen av lagstiftningen. Det bör dock uppmärksammas att en hög ambitionsnivå i varje enskilt fall inte med automatik leder till hög måluppfyllelse. En hög grad av aktivitet från svensk sida genererar också uppgifter för andra medlemsländer. Arbetsprocesserna inom ramen för lagstiftningen riskerar därmed att bli utdragna och ineffektiva. Det kan också uppstå en situation där vissa medlemsländer på ett passivt sätt kan dra nytta av resultatet av andra länders frivilliga insatser. De aktuella förändringarna i EU-lagstiftningen innebär att nya uppgifter tillkommer och att vissa befintliga uppgifter förändras. Detta kan komma att få konsekvenser för Kemikalieinspektionens roll och för ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och andra aktörer. Det är inte självklart att uppgifter enligt lagstiftningen ska skötas uteslutande av Kemikalieinspektionen. Ett exempel är socioekonomiska och näringspolitiska bedömningar, där Kemikalieinspektionen i dag inte har en uppbyggd kompetens. Nya krav på kontaktytor med andra myndigheter uppkommer också till följd av att biociddirektivets regler innebär att ansvaret för vissa produkttyper kan vara gränsöverskridande. Det kan därmed finnas ett behov av att se över ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och andra myndigheter. När det gäller den information och vägledning, inte minst till mindre företag och till kommuner, som sannolikt kommer att behövas, är det rimligt att industrin och dess organisationer medverkar. Den nya EU-lagstiftningen på kemikalieområdet kommer att ställa krav på en fungerande nationell tillsyn. Statskontorets bedömning är dock att Kemikalieinspektionens tillsyn först på sikt kommer att påverkas av den nya kemikalielagstiftningen. Statskontoret kan konstatera att Kemikalieinspektionen påbörjat ett arbete i syfte att förbättra och stärka tillsynen. Antalet 16

16 inspektioner har också ökat avsevärt de senaste åren. Enligt Statskontoret bör Kemikalieinspektionen fortsätta arbetet med att stärka tillsynen och utveckla effektiva metoder för tillsynen. Statskontoret anser också att Kemikalieinspektionen bör följa upp tillsynens resultat på ett bättre sätt. Det gäller resultaten av den egna tillsynen, men även av den operativa tillsyn på kemikalieområdet som utförs av länsstyrelser och kommuner. 1.5 Kemikalieinspektionens framtida resursbehov och finansiering Statskontorets förslag Konsekvenserna för omfattningen av Kemikalieinspektionens verksamhet av de nya EU-reglerna bedöms på kort sikt vara begränsade och behäftade med osäkerheter. Beslut om resursdimensioneringen på längre sikt kan vänta. Regeringen bör följa utvecklingen och fatta beslut om prioriteringar och resurser för Kemikalieinspektionens verksamhet från år till år. Kemikalieinspektionens framtida resurser bör bestämmas med utgångspunkt i tydliga verksamhetsmål och prioriteringar. De satsningar som görs på pådrivande och uppföljande arbete måste baseras på tydliga politiska beslut och strategier och ett klargörande av vad rollen som ansvarig miljömålsmyndighet innefattar. Hur stora resurser som ska satsas på förhandlingsarbete och icke obligatoriska uppgifter inom ramen för EU-lagstiftningen måste avgöras av Sveriges ambitionsnivå och en strategisk bedömning av möjligheterna att påverka de andra medlemsländerna. EU-lagstiftningen innehåller obligatoriska uppgifter vilka till stor del är avgiftsfinansierade. Beslut om resurser till dessa verksamheter bör baseras på prognoser över hur kostnader och intäkter utvecklas. De avgifter som Kemikalieinspektionen tar ut bör ses över, så att avgifterna verkligen stämmer överens med myndighetens kostnader och motprestationer. Kemikalieinspektionen bör få i uppdrag att systematiskt undersöka möjligheterna att effektivisera och rationalisera sin verksamhet. I första hand gäller det system, rutiner och stöd för tillsyn och prövning. Kemikalieinspektionen har bistått Statskontoret med bedömningar av myndighetens framtida resursbehov. Fram till år 2007 anser sig myndigheten behöva ett resurstillskott om ca 72 årsarbetskrafter, vilket motsvarar omkring 57 mnkr, samt i storleksordningen 9,5 mnkr i expensmedel. Därtill anser sig myndigheten behöva ytterligare ca 7 årsarbetskrafter för arbete med riskbedömningar av bekämpningsmedel som finansieras i särskild ordning. Detta kan jämföras med de drygt 150 årsarbetskrafter och det anslag på ca 102 mnkr som myndigheten tilldelats för år

17 De uppgifter som Kemikalieinspektionen anser kommer att kräva mest resurser i tidsperspektivet är förhandling och genomförande av den föreslagna EG-förordningen för allmänkemikalier, REACH, (ca 27 extra årsarbetskrafter till 2007, inkl. stöd till företag m.m.) samt tillämpning av och förhandlingsarbete kring EG-direktiven för bekämpningsmedel (ca 19 årsarbetskrafter). Därtill kommer behov av förstärkningar av tillsynen (ca 8 årsarbetskrafter, varav 3 till följd av REACH), uppföljande och pådrivande arbete som kan motiveras av det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (ca 11 årsarbetskrafter) samt till stödfunktioner (ca 6 årsarbetskrafter). De förändringar som är aktuella för budgetåret 2005 är i första hand förhandlingsarbete om utformningen av EU-lagstiftningen samt en förväntad ökning av antalet riskbedömningar och omprövningar av godkännanden i bekämpningsmedelsarbetet. På längre sikt, under åren , kan det bli aktuellt med ett genomförande av ett första, begränsat steg av den nya REACH-förordningen. Även det nya växtskyddsmedelsdirektivet och regelverket för den tematiska strategin för användning av bekämpningsmedel kan antas träda i kraft under denna period. Osäkerheterna om vad den nya lagstiftningen i praktiken kommer att innebära för Kemikalieinspektionens verksamhet är dock fortfarande betydande. Som Kemikalieinspektionen också påpekar måste resursbedömningarna därför anses vara högst preliminära. Statskontoret kan konstatera att förändringarna kommer att införas successivt, varför beslut om större förändringar av Kemikalieinspektionens resurser bör tas efter hand. Kemikalieinspektionen har ansett att det inte är möjligt att skilja på behovet av resurser utifrån en basnivå som utgår från Sveriges skyldigheter som medlemsland i EU och behovet av resurser utifrån ambitionsnivån i det nationella målet Giftfri miljö. Statskontoret menar att det är angeläget att försöka göra detta. Det finns enligt Statskontoret ingen, i objektiv mening, given resursnivå för myndighetens verksamhet. Tilldelning av resurser måste baseras på politiska ställningstaganden och prioriteringar, där såväl önskad ambitionsnivå som tillgång på resurser vägs in. Regeringen bör vidare bedöma behovet av resurser förutsättningslöst. De tidigare ökningarna, som ofta har skett genom engångsbelopp och tillfälliga förstärkningar, kan alltså inte användas som golv när de framtida resurserna ska bestämmas. Hur stora resurser som ska satsas på det fortsatta förhandlings- och förberedelsearbetet kring EU:s framtida kemikalielagstiftning måste avgöras utifrån Sveriges ambitionsnivå och utifrån en strategisk bedömning av möjligheterna att påverka övriga medlemsländer. Enligt Statskontoret bör ökade resurser för förhandlingsarbetet i ministerrådet om utformningen av REACH-förordningen tillfälligt tillföras Regeringskansliet. I den mån Kemikalieinspektionens resurser ska utnyttjas i detta arbete bör det vägas in hur detta påverkar myndighetens övriga uppgifter. De resurser som Kemi- 18

18 kalieinspektionen i dag avsätter till att förbereda och påverka REACH bör enligt Statskontoret vara tillräckliga för att Kemikalieinspektionen ska kunna delta aktivt i arbetet med interimsstrategin under år Förhandlingar kring de nya regelverken för bekämpningsmedel kommer med stor sannolikhet att vara aktuella under perioden , men det är i dag inte möjligt att bedöma när arbetstoppar kan infalla. Beträffande Kemikalieinspektionens resurser för genomförande av lagstiftningen för allmänkemikalier bör det uppmärksammas att REACH-systemet kommer att börja genomföras i ett första, begränsat steg fr.o.m. tidigast år Medlemsstaternas myndigheter kommer då att utföra förhållandevis få obligatoriska uppgifter inom ramen för arbetsprocedurerna för utvärdering och godkännanden. Det bör även beaktas att betydande resurser för dessa uppgifter kommer att frigöras från dagens arbete med att genomföra befintliga EU-regler och det interimsarbete som ska bedrivas under åren De resurser som i dag står till Kemikalieinspektionens förfogande för EU-relaterat arbete med allmänkemikalier framstår därmed enligt Statskontoret som tillräckliga för att myndigheten under åren ska kunna utföra sina obligatoriska uppgifter inom REACH-systemet. Dessa uppgifter kommer till stor del att kunna finansieras via avgifter. Kemikalieinspektionens kommer dock att behöva tillkommande resurser under perioden för de frivilliga uppgifter som avses genomföras inom ramen för REACH. För dessa uppgifter bör regeringen tydliggöra på vilket sätt de kan förväntas bidra till att uppfylla målet Giftfri miljö. När det gäller genomförandet av lagstiftningen för bekämpningsmedel kan det konstateras att de översynsprogram för existerande ämnen som är aktuella innebär ett ökat antal rapportörskap för Kemikalieinspektionen, och därmed ökad omfattning av det Svenska rapportörprogrammet, SERP. SERP finansieras dock med särskilda avgifter som Kemikalieinspektionen disponerar, varför regeringen inte behöver fatta beslut om resursnivån för denna verksamhet. I takt med att verksamma ämnen i bekämpningsmedel godkänns på EU-nivå ska de bekämpningsmedel som innehåller dessa ämnen omprövas på nationell nivå. Det finns därför anledning att anta att arbetsbelastningen i Kemikalieinspektionens prövningsverksamhet kommer att öka under de närmaste åren. För att täcka kostnaderna för denna verksamhet tas avgifter ut av industrin. För detta arbete bör inspektionen tillföras resurser i proportion till antalet tillförda ärenden. Kemikalieinspektionen bör ta fram prognoser över antal ärenden, kostnader och avgiftsintäkter som underlag för beslut om anslagsnivån. I den mån Kemikalieinspektionen bedömer att avgifterna inte är tillräckliga för att täcka kostnaderna för verksamheten bör avgifterna ses över. 19

19 Den EU-gemensamma beslutsprocessen om verksamma ämnen innebär också möjlighet för Kemikalieinspektionen att granska andra medlemsländers riskbedömningsrapporter. Beslut om ambitionsnivå och resurser för detta arbete måste fattas av regeringen utifrån politiska ställningstaganden. Kemikalieinspektionens tillsyn påverkas endast delvis och på sikt av de nya EU-reglerna. För närvarande pågår ett arbete med att stärka tillsynen. Statskontoret kan också konstatera att antalet inspektioner har ökat avsevärt. Statskontorets bedömning är att Kemikalieinspektionen har goda förutsättningar att uppnå regeringens mål om en ökad tillsynsfrekvens inom ramen för nuvarande resurser. Beträffande behovet av resurser till följd av de nya EU-reglerna bör regeringen ta ställning till detta när dessa har implementerats och verkat några år och när ansvarsfördelningen mellan Forum för tillsyn inom den nya EU-myndigheten och de nationella tillsynsmyndigheterna slutgiltigt har klarlagts. För övrigt pådrivande och uppföljande arbete som kan motiveras av det nationella målet för kemikaliepolitiken, bör satsningarna baseras på tydliga prioriteringar och strategier. Ett beslut om hur mycket resurser som ska satsas på Kemikalieinspektionens arbete till följd av huvudmannaskapet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, måste baseras på ett klargörande av vad rollen som ansvarig miljömålsmyndighet innefattar. Centrala myndighetsuppgifter för Kemikalieinspektionen är tillsyn och prövning. Dessa är operativa, återkommande och relativt rutinartade verksamheter. Därmed bör det finnas relativt goda möjligheter att rationalisera och effektivisera dem. Statskontorets bedömning är att Kemikalieinspektionens verksamhet sällan har varit föremål för några omfattande krav på kostnadsbesparingar eller effektiviseringar. En förklaring kan vara att myndigheten i stort sett varje år har fått ökade resurser. De externa och interna kraven på ökad effektivitet och sänkta kostnader har sannolikt varit mindre än för många andra myndigheter. Utan att ha gjort några djupare undersökningar är Statskontorets bedömning att det borde finnas möjligheter att förbättra rutiner, system och stöd för myndighetens mer rutinartade verksamhet. Enligt Statskontoret bör därför bedömningar om Kemikalieinspektionens framtida resurser även inbegripa överväganden om möjligheterna att effektivisera den befintliga verksamheten. Enligt Statskontoret bör Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera delar av sin verksamhet. Beträffande finansieringen av Kemikalieinspektionens verksamhet kan det konstateras att tidigare utredningar har bedömt att dagens avgifter i viss utsträckning finansierar verksamhet som inte innebär någon tydlig motprestation gentemot industrin och inte bedöms rymmas inom bemyndigandet att ta ut avgifter enligt miljöbalken. Ett tydligt exempel på detta är förhandlingsarbetet i EU, vilket är en uppgift som inte kan kopplas till enskilda till- 20

20 verkare eller användare av kemiska ämnen eller produkter. Även vissa problem med kostnadstäckningen av Kemikalieinspektionens verksamhet har uppmärksammats. Statskontoret vill understryka vikten av att avgifterna ses över, i enlighet med de förslag som tidigare utredningar har redovisat. Förslagen innebär att Kemikalieinspektionens verksamhet, under en övergångsperiod, i högre grad än i dag behöver finansieras med skatter. Enligt nuvarande förslag till REACH-förordning ska de behöriga nationella myndigheterna ersättas ekonomiskt av den europeiska kemikaliemyndigheten för de obligatoriska uppgifter de utför. Detta innebär att möjligheterna att nationellt besluta om avgiftsnivåer begränsas. Enligt Statskontoret är det i detta sammanhang värt att uppmärksamma de utvärderingsinsatser som det svenska Läkemedelsverket har gjort inom ramen för EU:s godkännandesystem för läkemedel. Det ekonomiska underskott som har uppstått i denna verksamhet har gjort att regeringen undantagit verksamheten från det ekonomiska målet om att bedriva verksamheten med full kostnadstäckning. Samma situation kan uppstå avseende godkännandeproceduren inom REACH. Enligt Kommissionens förslag ska medlemsländernas myndigheter inte ersättas för de frivilliga uppgifter de har för avsikt att utföra. Det innebär att dessa uppgifter måste finansieras på annat sätt. På längre sikt ser Kemikalieinspektionen ett behov av ytterligare betydande resursökningar för att klara tillämpningen av REACH. För bekämpningsmedelsarbetet bedömer Kemikalieinspektionen att den reformerade lagstiftningen kan komma att innebära ett något minskat behov av resurser. Osäkerheterna i dessa bedömningar är dock stora, då det i praktiken bara går att spekulera kring hur de nya regelverken kommer att se ut. En blick i backspegeln visar att nya utmaningar hela tiden har uppkommit. Detsamma kommer med stor sannolikhet att gälla även i framtiden. Det gäller t.ex. arbete med globala regler för kemikalier och regler för varor som innehåller kemikalier. Detta understryker enligt Statskontoret ytterligare de bedömningar som tidigare gjorts om behovet av tydliga mål, politiska ställningstaganden och prioriteringar för Kemikalieinspektionens verksamhet. 21

21 22

22 2 Uppdraget 2.1 Regeringens direktiv Statskontoret har givits i uppdrag av regeringen att göra en övergripande översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet. Enligt regeringens direktiv ska Statskontoret särskilt belysa de förändringar i myndighetens verksamhet som följer av propositionerna Kemikaliestrategi för Giftfri miljö (prop. 2000/01:65) och Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130), huvudmannaskapet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, miljöbalken samt kemikaliepolitiken i EU. I uppdraget ingår också att belysa behov av förändringar vad gäller mål, inriktning och prioriteringar i inspektionens verksamhet på grund av dessa förändringar. Statskontoret ska dessutom studera om förändringarna skapar förutsättningar för effektivitetsförbättringar, kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättringar. Eventuella behov av förstärkningar i myndighetsverksamheten samt effekterna därav ska belysas. Utifrån slutsatserna av översynen ska Statskontoret också se över och lämna förslag om finansieringen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Till grund för översynen bör bl.a. Kemikalieutredningens betänkande (SOU 2001:4) ligga. De förslag i betänkandet som avser omfördelning av tillsynsansvaret ingår dock inte i Statskontorets uppdrag. 2.2 Tolkning av uppdraget Fokus på förändringar Vi har tolkat uppdraget som att vi ska göra en övergripande översyn som särskilt belyser de förändringar i Kemikalieinspektionens verksamhet som följer av aktuella förändringar i kemikaliepolitiken i Sverige och i EU. Vi har därför inte gjort någon djupare granskning av hur olika delar av verksamheten fungerar i dag, utan fokuserat förväntade effekter av aktuella förändringar på kemikalieområdet. Under arbetets gång har vi dock identifierat ett antal intressanta frågeställningar kring myndighetens nuvarande verksamhet. Därför görs även vissa överväganden som inte är direkt kopplade till förändringarna. De förändringar i kemikaliepolitiken som vi har fokuserat är: Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Målet kan anses ha indirekta effekter på Kemikalieinspektionens verksamhet i stort genom att ambitionsnivån och prioriteringarna inom kemikaliepolitiken ändrats. Sedan Kemikalie- 23

23 utredningen lämnade sitt betänkande (SOU 2001:4) i december 2000 har delmål preciserats och en strategi för att uppnå dessa utarbetats. Kemikalieinspektionens huvudmannaskap för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för målet sedan hösten 2001 och arbetet är fortfarande under utveckling. Förändrad EU-lagstiftning för allmänkemikalier: Kommissionens förslag till ny EG-förordning för allmänkemikalier (REACH), är tänkt att ersätta vissa befintliga rättsakter och innebär grundläggande förändringar av bl.a. ambitionsnivå, arbetsfördelning och beslutsprocesser. Förändrad EU-lagstiftning för bekämpningsmedel: Harmoniserade regler för godkännande av växtskyddsmedel tillämpas i Sverige sedan halvårsskiftet 2003 och harmoniserade regler för godkännande av biocidprodukter börjar successivt tillämpas. Samtidigt förväntas revideringar av dessa båda regelverk samt införande av en tematisk strategi för användning av bekämpningsmedel. Enligt direktiven ingår det i uppdraget att belysa de förändringar i Kemikalieinspektionens verksamhet som följer av miljöbalken. Kemikalieutredningen (SOU 2001:4) konstaterade att miljöbalkens regler om kemiska produkter inte innebär några stora förändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produkter. De förslag kopplade till miljöbalken som lämnades handlade om tillsynen. I våra direktiv anges uttryckligen att de förslag i Kemikalieutredningens betänkande som avser omfördelning av tillsynsansvaret inte ingår i uppdraget. Vi har heller inte kunnat finna någon ytterligare aspekt eller förändring av miljöbalken som innebär särskilda förändringar av förutsättningarna för Kemikalieinspektionens verksamhet. Vi har ändå valt att lyfta fram tillsynen i ett särskilt kapitel, eftersom det är ett område där Kemikalieinspektionen har pekat på ett förhållandevis stort behov av resurstillskott Konkretiseringsgrad i bedömningar och förslag Det skulle leda för långt att inom ramen för denna övergripande översyn lämna konkreta förslag till utformning av verksamhetsmål, prioriteringar och resursdimensionering av Kemikalieinspektionens verksamhet. Vi har därför valt att redovisa de bedömningar som Kemikalieinspektionen har bistått oss med och att använda dessa som utgångspunkt för en diskussion om de osäkerheter och oklarheter samt de möjligheter till val av mål, prioriteringar och ambitionsnivå som finns. 24

24 2.2.3 Tidsperspektiv Enligt uppdraget ska Kemikalieinspektionen bistå Statskontoret med det underlag som behövs för översynen. Kemikalieinspektionen har lämnat ett underlag som utgår från det tidsperspektiv under vilket de förändringar vi har att studera är aktuella. Skälet till detta är att vi bedömt det som meningsfullt att fånga upp bedömningar om utmaningar för verksamheten längre fram i tiden. Osäkerheterna kring förändringarna i EU-lagstiftningen är dock i dagsläget mycket stora, varför vi inte har bedömt det som meningsfullt att i detalj redovisa bedömningar för mer en ett antal år fram i tiden. Vi har därför valt att i första hand belysa perioden Utredningsarbetet I enlighet med direktiven har Kemikalieinspektionen bistått Statskontoret med underlag för översynen. Kemikalieinspektionen har löpande under arbetets gång tagit fram underlag innehållande beskrivningar av förestående förändringar av förutsättningarna för verksamheten och bedömningar av framtida resursbehov 1. Underlag för Statskontorets analys har också inhämtats genom studier av skriftligt material och genom ett flertal intervjuer med såväl anställda vid Kemikalieinspektionen som andra personer med kunskaper på kemikalieområdet. En referensgrupp har varit knuten till projektet. Referensgruppen har bestått av miljöchef Mona Blomdin-Persson, Naturskyddsföreningen, verkställande direktör Owe Fredholm, Plast- och kemiföretagen, departementssekreterare Johan Gråberg, Miljödepartementet, professor Sven Ove Hansson, KTH och avdelningsdirektör Erik Westin, Naturvårdsverket. Referensgruppen har haft en rådgivande roll. För innehållet i denna rapport svarar Statskontoret. Kemikalieinspektionen har givits tillfälle att faktagranska sakinnehållet. Rapporten har utarbetats av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av avdelningsdirektör Maria Ingelsson, uppdragsledare, avdelningsdirektör Gunnar Gustafsson, avdelningsdirektör Clas Heinegård samt organisationsdirektör Michael Borchers. Avdelningsdirektör Jan Möller har bidragit med ett underlag om möjligheter till effektivitetsförbättringar, kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättringar i Kemikalieinspektionens verksamhet. 1 I rapporten redovisas de resursbedömningar som Kemikalieinspektionen har angett per den 18 december

25 26

26 3 Kemikalieinspektionens verksamhet i går och i dag I detta kapitel beskrivs kortfattat förutsättningarna för Kemikalieinspektionens verksamhet i form av uppgifter och mål samt myndighetens organisation och nuvarande verksamhet. För att ge perspektiv på dagens förändringar beskrivs vidare kortfattat Kemikalieinspektionens resursutveckling och verksamhetens inriktning över tid. Som bakgrund till vårt uppdrag görs också en tillbakablick över senare års budgetdiskussioner kring Kemikalieinspektionen. Slutligen diskuteras kortfattat möjligheterna till effektiviseringar och kvalitetsförbättringar i dagens verksamhet. 3.1 Kemikalieinspektionens uppgifter och mål Enligt myndighetens instruktion 2 är Kemikalieinspektionen central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer 3. Ansvarsområdet omfattar tillverkning, import och hantering av de kemiska produkter som inte faller inom andra myndigheters ansvarsområden, som t.ex. läkemedel och kosmetika. Sedan hösten 2001 ansvarar Kemikalieinspektionen också för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Till de uppgifter Kemikalieinspektionen enligt instruktionen särskilt ska utföra hör att, avseende kemiska produkter och biotekniska organismer och risker som dessa kan medföra: Följa utvecklingen, utreda, sammanställa och dokumentera Ansvara för register och officiell statistik Pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning Utöva tillsyn och stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter Lämna information Medverka i det internationella samarbetet. Målen för verksamheten anges i Kemikalieinspektionens regleringsbrev. Verksamheten är uppdelad i verksamhetsområden, som i sin tur är indelade i 2 Förordning (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 3 Med kemisk produkt avses ett kemiskt ämne och beredningar av kemiska ämnen. Med bioteknisk organism avses en sådan produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, däribland virus, nematoder, insekter eller spindeldjur. 27