Analys av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen inom Norden

Transkript

1 1 (17) Analys av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen inom Norden Postadress Besöksadress Telefon Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se

2 2 (17) Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Uppdragets utformning 4 2 Allmänt Tillämplig socialförsäkringslagstiftning Vad innebär det att förordning 1408/71 tillämpas Arbetslöshetsförmåner 6 3 Konsekvenser av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen Bestämmelser om vilket lands lagstiftning som ska tillämpas Socialavgifter Sjukvård i gränsområdena Underlag för beräkning av dagersättning, sjukpenning och föräldrapenningförmåner Förmåner till barn och familj Stod till funktionshindrade och för vårdbehövande barn Sjukpenning till arbetslösa personer som är sjukskrivna Personer som är i behov av rehabilitering Förmåner till pensionärer Personer med sjuk- eller aktivitetsersättning Ålderspensionärer Administrativa rutiner 14 4 Slutsats 15 5 Beslut 17 Postadress Besöksadress Telefon Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se

3 3 (17) Analys av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen inom Norden 1 Sammanfattning Regelverken för socialförsäkringen kan sammanfattas som nationell lagstiftning, EG-lagstiftning och Nordiska konventionen om social trygghet. Förutom i de fall där Nordiska konventionens specialbestämmelser är tillämpliga innebär tillämpningen av regelverken inom Norden inte någon skillnad mot tillämpning i förhållande till andra medlemsländer, EES-länder och Schweiz. Den geografiska närheten innebär emellertid att det är lättare för en person att ha sin bosättning kvar i ett nordiskt land medan arbete utförs i ett annat nordiskt land. De redovisade konsekvenserna av tillämpningen av regelsystemen har till stor del sin grund i att samordningsbestämmelserna i Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 hänvisar till vilken nationell lagstiftning som ska tillämpas i olika situationer. Förordningen innebär en samordning, koordinering, av medlemsländernas lagstiftningar och innebär inte någon harmonisering av ländernas lagstiftningar. De nationella lagstiftningarna har olika innehåll och ett byte av försäkringsland innebär därför också ändrade försäkringsvillkor. De situationer som har lyfts fram kan delas in i fyra olika grupper med olika orsaker till problemen. Anledningarna kan vara principen om att ett lands lagstiftning ska gälla, olikheter i ländernas nationella lagstiftningar, att det saknas samordningsbestämmelser för vissa situationer samt villkoren i nationell lagstiftning. Vissa förhållanden har sin grund i principen om att personen ska vara omfattad av endast ett lands lagstiftning. I vissa fall medför det att personen kan komma i ett ofördelaktigt läge. Så är fallet inom bidragsområdet där principen får till följd att en ensamstående förälder bosatt i Sverige och omfattad av ett annat lands lagstiftning inte har rätt till förmåner enligt svensk lagstiftning. Ett annat problem är då en person blivit arbetslös under sin sjukperiod och därefter blir deltidsjukskriven. Om personen påbörjar ett deltidarbete i ett annat land innebär det att försäkringen flyttas över till det nya arbetslandet vilket får till följd att sjukpenningen upphör i det tidigare försäkringslandet. Postadress Besöksadress Telefon Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se

4 Olikheterna i ländernas nationella lagstiftningar är en av grunderna till de förhållanden som uppstår när försäkringstillhörigheten övergår till ett annat land. Ett byte av försäkringsland innebär bland annat andra villkor för rätten till en förmån och andra nivåer på förmåner och avgifter. Det gäller framför inom sjukersättningsområdet. Länderna har olika villkor för rätten till ersättning såsom kriterier för rätt till ersättning, kraven på medicinskt underlag, varaktigheten av arbetsförmågans nedsättning, omfattningen av arbetsförmågans nedsättning samt ersättningsnivåerna. Även de stora skillnaderna i nivån på socialavgifterna i Sverige och Danmark inom Öresundsområdet är ett sådant exempel. Problem kan också uppstå på grund av att EG-rätten saknar samordningsbestämmelse för en viss situation. Det rör främst situationen för sjukskrivna personer. När en persons anställning upphör under sjukperiod och rätt till ersättning inte längre föreligger från det senaste arbetslandet finns det inte någon bestämmelse som ger rätt till fortsatt ersättning i bosättningslandet. Resultatet blir i vissa fall densamma för den som blir sjuk efter det att anställningen upphört. Ett medlemsland har dock möjlighet att träffa överenskommelse som går utöver EG-rätten så länge den är i linje med EG-rättens anda och den inte är diskriminerande mot övriga EU-medborgare. Ett exempel på att det är villkoren i nationell lagstiftning som är orsaken till problemet finns inom bidragsområdet. För att möjliggöra utbetalning av barnbidrag till pappan krävs att mamman överlåter rätten till honom. Det gäller även när mamman omfattas av ett annat lands lagstiftning. Om överlåtelse saknas kan barnbidraget inte betalas ut till pappan trots att han arbetar och är bosatt i Sverige. Regleringsbrevet innehåller inte något uppdrag att ge förslag på lösningar på de redovisade situationerna. Beroende av i vilken lagstiftning situationen har sin grund kan det behövas olika åtgärder för att få en förändring till stånd i den mån så är önskvärt. I förebyggande syfte är det också viktigt att den enskilde har tillgång till information om hur socialförsäkringen påverkas i olika situationer. Möjligen kan en tydligare analys av konsekvenserna för den enskilde redan i lagstiftningsprocessen förebygga att nya oönskade situationer uppstår. Eftersom förordning 1408/71 handlar om en samordning av medlemsstaternas lagstiftningar och inte en harmonisering får förändrade villkor vid byte av försäkringsland ses som en naturlig följd av dess tillämpning. Rapporten inleds med ett allmänt avsnitt som beskriver de tillämpliga socialförsäkringslagstiftningarna samt innebörden av att förordning 1408/71 tillämpas. Därefter följer en beskrivning av de situationer Försäkringskassan har valt att lyfta fram. Rapporten avslutas med de slutsatser som Försäkringskassan kommit fram till. 1.1 Uppdragets utformning Försäkringskassan har i Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Försäkringskassan fått i uppdrag att analysera hur tillämpningen av regelverket för socialförsäkringen fungerar för personer som bor och arbetar i olika 4 (17)

5 nordiska länder. Uppdraget ska redovisas senast den 16 maj Uppdraget har vid kontakter med Socialdepartementet också förtydligats. Det som ska lyftas fram är oönskade konsekvenser vid tillämpningen av regelverken samt varför dess konsekvenser uppstår. Uppdraget är inte begränsat till gränsarbetarsituationer utan gäller även situationer som kan uppstå vid flyttning mellan de nordiska länderna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har fått ett liknande uppdrag och analysen bör enligt förtydligandet ske i samarbete med IAF. 2 Allmänt 2.1 Tillämplig socialförsäkringslagstiftning Den socialförsäkringslagstiftning som är aktuell att tillämpa då en person flyttar eller på annat sätt rör sig inom Norden är nationell lagstiftning, EGlagstiftningen och Nordiska konventionen om social trygghet. Vad gäller nationell lagstiftning innehåller Socialförsäkringslagen (SFS 1999:799) bland annat förmånsgemensamma bestämmelser om villkor för att vara försäkrad, försäkringstid och rätten till förmåner vid utlandsvistelse. Även den specifika förmånslagstiftningen blir tillämplig. Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 innehåller samordningsbestämmelser för den som rör sig inom EU. Förordningen gäller för anställda, egenföretagare och studerande som är medborgare i ett EU-land samt för deras familjemedlemmar. Förordning 1408/71 har sin grund i EGfördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer. Genom Rådets förordning (EG) nr 859/03 av den 14 maj 2003 tillämpas förordning 1408/71 även på medborgare från tredje stat om det är på grund av personens medborgarskap som förordningen inte är tillämplig. Danmark har inte antagit förordning 859/03 vilket innebär att Danmark inte tillämpar samordningsbestämmelserna på medborgare från tredje stat. Även Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet kan påverka tillämpningen. Nordiska konventionen om social trygget av den 18 augusti 2003 hänvisar i princip till förordning 1408/71 men innehåller också vissa specialbestämmelser. Konventionen tillämpas på samtliga personer som är eller har varit försäkrade i ett nordiskt land. Danmark har anmält undantag från tillämpningen vad gäller förmånsslagen familjeförmåner och familjebidrag, arbetslöshetsförmåner och grundpensioner. 2.2 Vad innebär det att förordning 1408/71 tillämpas Tillämpning av förordningens bestämmelser innebär en samordning, så kallad koordinering, av medlemsstaternas lagstiftning. Det rör sig inte om någon harmonisering av ländernas lagstiftningar. Varje medlemsland utformar sin nationella lagstiftning. Det gäller till exempel villkor för att omfattas, vilka förmåner som erbjuds, villkor för rätt till en speciell förmån, förmånens storlek, hur länge en förmån kan utges samt nivån på avgifterna. Som nämnts har förordning 1408/71 sin grund i EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer. Ett medlemslands nationella lagstiftning får därför inte innebära ett hinder för den fria rörligheten. 5 (17)

6 Förordningen bygger på fyra huvudprinciper. Likabehandling vilket innebär att en bestämmelse i ett medlemslands lagstiftning inte får vara diskriminerande mot övriga EU-medborgare. En annan är möjligheten att lägga samman försäkringsperioder från tidigare försäkringsland för att få rätt till förmån i ett annat medlemsland. Förordningen innehåller uttryckligen förbud mot krav på bosättningen för vissa förmånsslag och förmånsspecifika bestämmelser om rätt till ersättning vid bosättning i annan medlemsstat än den behöriga, exoportabilitetsprincipen. Ett särskilt beräkningssätt gäller för vissa typer av förmåner vid invaliditet, ålderdom och till efterlevande, den så kallade pro rata temporis principen. Ersättning beräknas i proportion till vad personen tjänat in i de olika medlemsländerna. Generellt blir konsekvenserna av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen densamma oavsett vilket EU/EES-land som personen har anknytning till. Bestämmelserna är inte unika för nordiska förhållanden förutom i de fall specialbestämmelse i Nordiska konventionen är tillämplig. Den geografiska närheten till de övriga nordiska länderna gör det dock lättare för personer att bo i ett nordiskt land och arbeta i ett annat. Även de nordiska ländernas försäkringssystem med bosättning som grund för vissa förmåner kan medföra andra effekter än vad som är normalt i förhållande till övriga medlemsländer. Eftersom den nationella lagstiftningen ska tillämpas innebär det att villkoren, innehållet, omfattningen, nivån etc. ändras då en person övergår från ett lands försäkring till ett annat. Denna förändring kan innebära såväl en mer generös försäkring som en mindre fördelaktig. Om en försäkring kan ses som mindre fördelaktig eller inte beror också på vilken del av försäkringen som är aktuell för den enskilde. Tillämpningen av förordningens samordningsbestämmelser får också konsekvenser för personens arbetsgivare eftersom förordningen även reglerar enligt vilket lands lagstiftning socialavgifter ska betalas. 2.3 Arbetslöshetsförmåner Förordning 1408/71 omfattar även arbetslöshetsförmåner och i vissa fall är rätten till förmåner vid sjukdom och moderskap samt familjeförmåner knutna till att personen uppfyller villkoren för bestämmelserna om arbetslöshetsersättning. Rätten till ersättning från Försäkringskassan blir då beroende av om personen har fått rätt till arbetslöshetsersättning enligt särskilt angivna bestämmelser i förordningen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har ett motsvarande uppdrag och Försäkringskassan har i underhandskontakt med Socialdepartementet fått i uppdrag att samordna sitt uppdrag med IAF. IAF ska redovisa sitt uppdrag först den 1 september 2008 och Försäkringskassans rapport innehåller inte någon djupare analys av konsekvenserna av samspelet mellan tillämpningen av Försäkringskassans och IAF:s verksamhetsområde. Försäkringskassan kommer att fortsätta diskussionen med IAF vad gäller de frågor där arbetslöshetsförsäkringen och Försäkringskassans verksamhetsområde berör varandra. 6 (17)

7 3 Konsekvenser av tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen Förordning 1408/71 som är tillämplig på de nordiska förhållandena leder inte alltid till önskade eller avsedda konsekvenser för den enskilde. I följande avsnitt ges exempel på sådana situationer. 3.1 Bestämmelser om vilket lands lagstiftning som ska tillämpas Förordning 1408/71 reglerar vilket lands lagstiftning en person ska vara omfattad av, dvs. vilket lands lagstiftning som ska tillämpas. En grundläggande princip är att personen ska vara omfattad av endast ett medlemslands lagstiftning. Huvudregeln är att det är arbetslandets lagstiftning som ska tillämpas, lex loci laboris. Även socialavgifterna ska betalas i det land vars lagstiftning är tillämplig och enligt det landets lagstiftning. För att försäkringen inte ska flyttas över till ett annat land för kortare perioder finns särskilda bestämmelser för den som normalt arbetar i mer än ett medlemsland. Det finns också regler för arbetstagare som sänds ut av sin arbetsgivare för att tillfälligt utföra arbete för arbetsgivarens räkning i ett annat medlemsland. Motsvarande gäller för egenföretagare som tillfälligt arbetar i ett annat medlemsland. Även för sjömän finns det särskilda regler. Förordningen gör det möjligt för medlemsländerna att träffa överenskommelse om undantag från lagvalsbestämmelserna. Sådan överenskommelse kan träffas för en enskild anställd eller egenföretagare eller för grupper. Överenskommelsen ska vara till fördel för personen den gäller för. I förhållande till Finland kan det uppstå problem när en person som tidigare varit försäkrad i Sverige och bosatt här påbörjar ett tillfälligt arbete i Finland. Den finska nationella lagstiftningen innehåller krav på fyra månaders sammanhängande arbete för att en person som inte är bosatt i Finland ska bli omfattad av vissa delar av den finska försäkringen, bl. a. sjukförsäkringen. Med hänsyn till bestämmelsen om att arbetslandets lagstiftning ska gälla innebär det att personen till viss del blir utan försäkringsskydd. Omständigheten att socialavgifter ska betalas i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig och enligt det landets lagstiftning gör att lagvalsbestämmelserna får betydelse för både arbetstagare och arbetsgivare. Skillnaderna i nivån på svenska och danska socialavgifter är ett tydligt exempel på detta. De svenska socialavgifterna uppgår till 32, 42 %. I Danmark är det den anställde som betalar in avgiften som uppgår till 9 %. För en utländsk arbetsgivare som saknar fast driftställe i Sverige uppgår den svenska socialavgiften till 24,93 %. Lagvalsbestämmelserna innebär att en person som är bosatt i Sverige och normalt arbetar både i Sverige och Danmark ska omfattas av svensk lagstiftning oavsett omfattningen av arbetet i Sverige och oavsett om det är för samma arbetsgivare som arbetet utförs eller inte. Det innebär att den danske arbetsgivaren ska betala socialavgifter enligt svensk lagstiftning. Det har fått till följd att danska arbetsgivare har blivit mindre intresserade av att anställa personer från Sverige när de även utför arbete i Sverige. Det förekommer också exempel på att den danske arbetsgivaren i anställningskontraktet uttryckligen infört förbud för den anställde att påbörja arbete i Sverige. 7 (17)

8 Socialavgiftsnivån påverkar arbetsgivarens kostnader och kan på så sätt även påverka konkurrensen mellan svenska och danska företag. Inom den internationella transportverksamheten är normalt placeringen av företagets säte avgörande för var personen ska vara försäkrad. Svenska företag som vänder sig till samma internationella marknad som ett danskt företag får i sådana fall en högre kostnad för socialavgifterna än ett konkurrerande danskt företag. En annan situation i förhållande till Danmark är då en person som är bosatt i Sverige är timanställd i mindre omfattning i Danmark. Om arbetet omfattar mindre än nio timmar per vecka blir personen inte omfattad av den danska försäkringen och några ATP-avgifter betalas inte. Om personen inte också utför arbete i Sverige upphör den svenska försäkringen vilket kan innebära att personen varken är omfattad av svensk eller dansk försäkring och har inte rätt till exempelvis sjukpenning om han eller hon skulle bli sjuk. Kulturarbetare bosatta i Sverige är en grupp som ofta arbetar i både Sverige och Danmark. En del startar egen verksamhet i Sverige vilket innebär att båda ländernas lagstiftning ska tillämpas. Personen är då försäkrad för den egna verksamheten i Sverige och för anställningen i Danmark. En sådan lösning kan i senare skede få negativa konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringen om personen skulle bli arbetslös eftersom möjlighet till sammanläggning av perioder saknas för egenföretagare. För att underlätta den fria rörligheten i Öresundsregionen har Sverige och Danmark träffat en principöverenskommelse för personer som normalt arbetar i de båda länderna. Överenskommelsen är begränsad till den som har samma arbetsgivare i de båda länderna och har även villkor om att arbetet ska vara av en viss omfattning. Överenskommelsen kan också tillämpas på den som utför någon form av förtroendeuppdrag i sitt bosättningsland. Överenskommelsen gör det möjligt att inte tillämpa bestämmelsen om att bosättningslandets lagstiftning ska gälla om personen arbetar i både bosättningslandet och ett annat EU- EES-land. Överenskommelsen har löst en del problem men omfattar inte dem som har olika arbetsgivare i de båda länderna. Även om överenskommelsen inte är tillämplig finns det inte något som hindrar att länderna ändå träffar överenskommelse om undantag. Enligt uppgift från Sikringsstyrelsen är Danmark emellertid normalt inte berett att träffa överenskommelse om att dansk lagstiftning ska gälla eftersom den danska institutionen har svårt att kontrollera att den svenska arbetsgivaren uppfyller de villkor som en tillämpning av dansk lagstiftning medför. Danmark har i sin nationella lagstiftning gjort det möjligt för anställd och arbetsgivare att träffa avtal om att den anställde själv ska erlägga socialavgifter i Sverige och därefter få göra avdrag för denna vid deklaration i Danmark. En konsekvens är att den anställde får ta en del av lönen i anspråk för betalning av socialavgifterna. Möjligheten ska göra det lättare för danska arbetsgivare att anställa personer som är bosatta i Sverige och som på grund av arbete även i Sverige ska omfattas av svensk lagstiftning. Det är oklart om inkomsten från den danska arbetsgivaren är att betrakta som inkomst av egen verksamhet eller som inkomst av anställning i Sverige. Försäkringskassan utreder för närvarande frågan. 8 (17)

9 3.1.1 Socialavgifter Som nämnts tidigare innebär bestämmandet av den tillämpliga lagstiftningen att även socialavgifterna ska betalas i det utpekade landet och enligt det landets lagstiftning. När svensk lagstiftning ska tillämpas och svenska avgifter betalas i Sverige även för inkomster i annat medlemsland har Skatteverket tidigare uppgett att det har saknats möjlighet att uppbära avgifter från den utländska arbetsgivaren. Försäkringskassan går inte närmare in på denna fråga men vill peka på ett möjligt problem. 3.2 Sjukvård i gränsområdena Gränssjukvårdsförordningen tillkom 1962 för att underlätta tillgången till vård för de svenskar som bor vid gränsen till Finland respektive Norge, eftersom dessa personer ibland hade lättare att ta sig till en läkare på andra sidan gränsen än till en läkare i Sverige. Gränssjukvårdsförordningen har dock spelat ut sin roll sedan det blev möjligt att dels söka förhandstillstånd för planerad vård enligt förordning 1408/71, och dels söka planerad vård utomlands med stöd av EG-fördragets artiklar 49 och 50 om fri rörlighet för tjänster. Detta eftersom det i princip uteslutande är lönsammare för en enskild person att söka ersättning med stöd av EG-fördraget än med stöd av Gränssjukvårdsförordningen. Det borde därför utvärderas om denna förordning inte kan upphävas. En situation som har uppmärksammats i media är att läkare i Norrbotten som tidigare har utfärdat remisser för sina patienter till läkare i Finland nu har upphört med detta. Patienterna får istället remisser till svenska läkare som finns på väsentligt längre avstånd från patienten vilket innebär långa reser för personen ifråga. Enligt EG-fördraget kan patienten fortfarande söka vård i Finland oberoende av remiss om villkoren i övrigt är uppfyllda. Det innebär dock ett omständligare förfarande för den enskilde. 3.3 Underlag för beräkning av dagersättning, sjukpenning och föräldrapenningförmåner Villkoren för att en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ska kunna fastställas är som regel att personen har en inkomst av förvärvsarbete i Sverige. Det innebär att den som har varit omfattad av ett annat lands lagstiftning och därefter blir omfattad av svensk försäkring måste börja arbeta här och få en inkomst av förvärvsarbete för att få en SGI fastställd. För den som varit bosatt i Sverige under sitt arbete i ett annat medlemsland och därefter blir arbetssökande och berättigad till arbetslöshetsförmåner i Sverige finns bestämmelser som gör det möjligt att få kontantförmåner vid sjukdom samt familjeförmåner från bosättningslandet. Förmånerna från bosättningslandet kan då utges som om han eller hon omfattats av det landets lagstiftning under sin senaste anställning. Det innebär att en person som haft sin bosättning kvar i Sverige vid arbete i ett annat medlemsland och därefter blir arbetslös och arbetssökande i Sverige kan få sjukpenning och föräldrapenning med den utländska inkomsten som grund. Om personen inte uppfyller villkoren för att den bestämmelsen ska kunna tillämpas är det inte möjligt för personen att få ersättning baserad på tidigare 9 (17)

10 inkomster. Så är till exempel fallet om personen efter anställning i ett annat land är sjuk och därför förhindrad att söka arbete. En annan liknande situation blir aktuell om personen har uppburit sjukpenning under en längre tid i Sverige och gör ett arbetsförsök i ett annat land. När personen börjar arbeta i det andra landet flyttas försäkringstillhörigheten över till det landet och försäkringen i Sverige upphör. Även om arbetsförsöket på grund av sjukdom blir kortvarigt sker inte någon återflyttning till svensk försäkring. Ersättningen ska istället utges från det nya arbetslandet enligt det landets lagstiftning. För en studerande som har en vilande SGI som omfattas av skydd p.g.a. studier och börjar arbeta i ett annat land innebär det att försäkringen flyttas över till arbetslandet. Det i sin tur innebär att personen inte längre har rätt till någon SGI i Sverige. 3.4 Förmåner till barn och familj Den svenska föräldrapenningen och tillfälliga föräldrapenningen betraktas vid tillämpningen av förordning 1408/71 som familjeförmåner varför samordningsbestämmelserna för familjeförmåner tillämpas. Övriga svenska familjeförmåner är sådana förmåner som i Sverige nämns som bidragsförmåner. Om föräldrarna är försäkrade i olika medlemsländer och har rätt till familjeförmåner från respektive land finns särskilda prioriteringsbestämmelser som anger vilket land som i första hand har att utge förmånerna och vilket land som ska betala tilläggsbelopp. En familj kommer alltid att få en sammanlagd ersättning som motsvarar det belopp som utges enligt lagstiftning i landet med högst ersättning. Föräldrapenningförmånerna är till stor del förmåner som ska täcka inkomstbortfall. De flesta övriga familjeförmåner är som nämnts mera traditionella bidragsförmåner som inte är kopplade till inkomstbortfall. Samordningen av dessa olika typer av förmåner får i vissa fall stora ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Om föräldrapenning ska utges i form av tilläggsbelopp från Sverige innebär det att den svenska ersättningen ska innehållas till den del som familjförmån utges från det andra landet där den andra föräldern är försäkrad. De svenska familjeförmånerna, inklusive föräldrapenningen som ska täcka ett inkomstbortfall, kan till exempel bli reducerade med de danska familjeförmånerna om den andre föräldern är försäkrad i Danmark och Danmark är primärt ansvarig för familjeförmånerna. I arbetet med tillämpningsförordningen till förordning 883/04 har detta uppmärksammats och problemet kommer troligen att lösas när den nya samordningsförordningen börjar tillämpas. En annan faktor som har betydelse för samordningen är om jämförelsen ska ske per familjemedlem, per familjemedlem och förmån eller per familj. Bestämmelsernas lydelse tyder på att det är en jämförelse per familjemedlem som avses vilket är Sveriges tillämpning. Danmark och Norge gör däremot sin jämförelse per familjemedlem och förmån. Finland i sin tur jämför det totala beloppet för hushållet med det andra landets totala belopp för hushållet. 10 (17)

11 Den nya samordningsförordningen 883/04 med dess tillämpningsförordning kommer troligen att tydligare ange hur jämförelserna ska ske varför även detta problem bör vara övergående. Som beskrivits i tidigare avsnitt innehåller förordning 1408/71 samordningsbestämmelser som anger vilket lands lagstiftning som ska tillämpas. En central princip är att en person endast ska vara omfattad av ett lands lagstiftning. I linje med denna princip innehåller SofL en bestämmelse som anger att en person som med stöd av förordning 1408/71 omfattas av ett annat lands lagstiftning inte är försäkrad för sådana förmåner som förordningen omfattar, 3 kap 16. Många av de situationer som lyfts fram inom bidragsområdet har sin grund i denna princip. Bestämmelsen har dock en förhållandevis liten betydelse i förhållande till övriga nordiska länderna där förmånsnivåerna oftast är lika höga eller ibland högre än de svenska. För ensamstående föräldrar som är bosatta i Sverige och som arbetar i ett annat land kan situationen ses som ofördelaktig eftersom bidragsförmåner i en sådan situation inte kan utges från Sverige trots att personen är bosatt här. Till exempel innehåller den finska lagstiftningen inte bostadsbidrag i form av särskilt bidrag utan endast bidrag för bostadskostnader. Föräldern blir inte heller kompenserad för det lägre bidraget av de förmåner som kan utges från Finland. Liknande situation uppkommer i förhållande till Danmark där det inte finns rätt till motsvarande förmån. För en familj som bor i Sverige och där båda föräldrarna arbetar i ett annat nordiskt land innebär det att de trots bosättning i Sverige inte har rätt till svenskt barnbidrag och andra bosättningsbaserade förmåner som omfattas av förordning 1408/71. Om föräldrarna är separerade och bosatta i Sverige kan det bli problem om mamman börjar arbeta i ett annat land. En förutsättning för att barnbidrag ska kunna betalas ut till pappan att mamman överlåter rätten till honom. Om pappan förvärvsarbetar här är Sverige primärt ansvarig för familjeförmånerna och det finns risk att det land där kvinnan är försäkrad endast betalar tilläggsbelopp utöver ett fiktivt barnbidrag även om överlåtelse inte gjorts. Barnbidrag från Sverige kan inte betalas ut till pappan eftersom betalningsmottagare saknas. En sådan tillämpning har uppmärksammats då kvinnan varit försäkrad i Danmark. Förordningen innehåller dock en skyddsregel som gör det möjligt för de behöriga institutionerna att reglera ersättningen. Det gäller i de fall de förmåner som betalas ut inte kommer barnet tillgodo. En liknande situation som kan uppstå för separerad förälder som inte förvärvsarbetar är följande. Om en av föräldrarna börjar arbeta i ett annat land ska familjeförmåner i första hand utges därifrån. Eventuellt tilläggsbelopp kan utges från Sverige till den föräldern som inte arbetar. Enligt svensk lagstiftning är varje person individuellt försäkrad medan andra länders lagstiftningar kan betrakta familjen som en enhet försäkringsmässigt. Ytterligare en aspekt är att länderna kan ha olika syn på familjen och familjemedlemsbegreppet vilket kan leda till skillnader i tillämpningen av samordningsbestämmelserna. 11 (17)

12 3.5 Stöd till funktionshindrade och för vårdbehövande barn Handikappersättning och vårdbidrag är genom EG-domstolens dom från den 18 oktober 2007 att betrakta som kontantförmån vid sjukdom. Det innebär att dessa förmåner kan utges till anställda och egenföretagare som är omfattade av svensk försäkring samt deras familjemedlemmar även om de är bosatta i ett annat medlemsland. Det innebär också att förordningens samordningsbestämmelser för kontantförmåner vid sjukdom är tillämpliga. Tidigare har Sverige haft förmånerna antecknade i förordningens bilaga IIa eftersom de har betraktats som sådana särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som varit undantagna från export. Med hänsyn till den korta tid som förflutit sedan EG-domstolens dom har några konsekvenser av samordningen ännu inte visat sig. Försäkringskassan har startat ett samarbete med övriga nordiska länder för att utreda vad den nya situationen innebär. Genom samordningsbestämmelserna har den anställde eller egenföretagaren har rätt till kontantförmåner från det land där han eller hon är försäkrad även om personen är bosatt i en annan medlemsstat. Även den anställdes eller egenföretagarens familjemedlem har rätt till sådan kontantförmån från försäkringslandet i den mån familjemedlemmen inte har rätt till sådana förmåner i bosättningslandet. Vid det inledande mötet tydliggjordes vissa frågor. Bestämmelsen innehåller en samordning av förmånerna för familjemedlemmen medan det är oklart vad som gäller om den anställde eller egenföretagaren har rätt till förmån från sitt försäkringsland medan familjemedlemmen har rätt till motsvarande förmån i bosättningslandet. Det är också oklart om samordningsbestämmelsen för familjmedlemmar kan åberopas om förmånen utges till barnet enligt ett lands lagstiftning (vilket är fallet enligt dansk lagstiftning) och till makan respektive maken enligt det andra landets lagstiftning. En annan fråga är vilka förmåner som är jämförbara och kan betraktas som sådana förmåner i bosättningslandet? Administrativa kommissionen har också utsett en grupp som ska utreda den nya situationen och den nordiska arbetsgruppen kommer att vidareförmedla sina frågor till den gruppen. 3.6 Sjukpenning till arbetslösa personer som är sjukskrivna Ett centralt problem vad gäller sjukpenning är försäkringssituationen för den som är arbetslös. Om sjukskrivningen övergår till deltid och personen får ett deltidsarbete i ett annat land innebär det att den svenska försäkringen upphör eftersom försäkringen flyttas över till det nya arbetslandet. Det innebär också att personen blir utan ersättning för den del som han eller hon fortfarande är sjuk. Förordningen ger i vissa fall en arbetslös person rätt till ersättning i sitt bosättningsland trots att han eller hon inte börjat arbeta där efter sin senaste anställning i ett annat medlemsland. Förutsättningen för en sådan rätt är att personen under sin senaste anställning hade sin bosättning i det andra landet och efter det att anställningen upphört fått rätt till arbetslöshetsersättning i bosättningslandet. Ersättning vid sjukdom ska då utges från bosättningslandet som om personen hade haft sin anställning där. 12 (17)

13 Om en persons anställning upphör under en sjukperiod och rätten till sjukpenning löper ut i det senaste arbetslandet finns det inte någon bestämmelse som ger fortsatt rätt till ersättning i bosättningslandet. Detsamma gäller om personen blir sjuk efter det att anställningen upphört men personen inte hunnit börja uppbära arbetslöshetsersättning i bosättningslandet innan sjukdomsfallet inträffar. Om personen flyttat efter det att anställningen upphörde föreligger inte heller någon sådan rätt. Om förutsättningarna är uppfyllda kan det bli aktuellt att pröva sjukersättning i Sverige. 3.7 Personer som är i behov av rehabilitering I Danmark sker en särskild prövning av fortsatt rätt till ersättning efter 52 veckors sjukskrivning. Efter 52 veckors sjukskrivning kan personen ha rätt till forrevalidering enligt dansk lagstiftning. Under forrevalideringen utges sjukpenning, det vill säga kontantförmån vid sjukdom. Åtgärder under forrevalideringen kan för den som är bosatt i Sverige utges i Sverige enligt svensk lagstiftning som en vårdförmån vid sjukdom. Forrevalideringen kan därefter övergå i revalidering. Den danska revalideringen behandlas i Danmark som en vårdförmån. Det gäller både ersättningen och åtgärden. Det innebär att det inte är möjligt att exportera den till Sverige. Anledningen är att förordningens samordningsbestämmelser säger att vårdförmåner som utges i bosättningslandet ska utges enligt det landets lagstiftning. Enligt svensk lagstiftning utges inte ersättningen som en vårdförmån utan som en kontantersättning och innebär att personen inte har rätt till någon kontantersättning från Sverige i det fallet den danska försäkringen övergår i revalidering. Om en person som är bosatt i Sverige och arbetar i Danmark inte uppfyller villkoren för fortsatt rätt till ersättning efter 52 veckor innebär det att han eller hon endast kan få svenskt försörjningsstöd. Om arbetsförmågan är varaktigt nedsatt kan personen få rätt till sjukersättning. Den danska motsvarigheten till försörjningsstöd kontantstøtte är betydligt högre än försörjningsstödet vilket innebär att en person bosatt i Danmark och arbetande i Sverige inte drabbas lika hårt. Försäkringskassan har ett pågående samarbete med de danska myndigheterna för att ta fram gemensamma rutiner för de danska och svenska institutionerna för att säkra att personer som bor i ett av länderna och arbetar i det andra landet inte går miste om de rättigheter som följer av förordningen. 3.8 Förmåner till pensionärer Personer med sjuk- eller aktivitetsersättning När en person har arbetat och/eller varit bosatt i mer än ett nordiskt land bedöms rätten till ersättning utifrån respektive lands lagstiftning. Eftersom ländernas nationella lagstiftningar innehåller olika villkor för rätt till ersättning innebär det att prövningen av rätten till ersättning kan få olika resultat i de berörda länderna. Skillnaderna kan gälla kriterierna för rätt till ersättning, kraven på medicinskt underlag, varaktigheten av arbetsförmågans nedsättning, omfattningen av arbetsförmågans nedsättning samt ersättningsnivåerna. 13 (17)

14 Några exempel på skillnader kan redovisas. SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG I Danmark ställs det högre krav för att bevilja förtidspension. Det innebär att en person kan beviljas hel sjukersättning från Sverige medan Danmark avslår ansökan. Om personen har haft en stor del av sin försäkringstid i Danmark innebär det ekonomiskt bortfall för den enskilde. Även i förhållandet mellan Norge och Sverige får skillnaderna i lagstiftningarna betydelse. Bedömningen när det gäller medicinskt underlag skiljer sig mellan länderna och personen kan anses ha restarbetsförmåga i ett land och anses vara helt arbetsoförmögen i det andra. Om personen haft försäkringstid i Finland och Sverige kan det medföra problem då den finländska ersättningen vad gäller folkpension endast kan beviljas som hel förmån medan arbetspension kan beviljas som hel eller halv. Detta till skillnad från den svenska ersättningen som kan utges som kvarts-, halv-, trefjärdedels- och hel ersättning. Följden av att svensk sjukersättning beviljas för en person som bor i Finland blir också att personen inte kan tillgodoräknas försäkringsperioder för folkpension från Finland Ålderspensionärer Under de år som närmast följde efter det att EES-avtalet och därmed också bestämmelserna i förordning 1408/71 blev gällande för Sverige var det inte ovanligt att Skatteverket i Sverige felaktigt registrerade pensionsgrundande inkomster (PGI) för gränsarbetare. Personer som var bosatta i Sverige och arbetade i ett annat nordiskt land fick i sådana fall PGI från två länder. I de fall detta upptäcks kan Skatteverket utan begränsning i tid ompröva ett beslut om det anses uppenbart felaktigt. Olika pensionsåldrar i länderna innebär att en person under en viss tid kan bli utan ersättning helt eller delvis. Som exempel kan nämnas förhållandet mellan Sverige och Norge. Den allmänna pensionsåldern i Norge är 67 år. I Sverige kan inkomstrelaterad ålderspension tas ut när en person fyllt 61 år. Garantipension däremot kan tas ut tidigast från 65 års ålder. Det betyder till exempel att en person som bor i Sverige och som arbetat i Norge större delen av sitt yrkesverksamma liv och blir arbetslös vid 65 års ålder varken kan få A- kassa från Sverige eller få pension från Norge. 3.9 Administrativa rutiner Tillämpningen av samordningsbestämmelserna innebär normalt att information behöver tas in från den eller de andra berörda medlemsstaterna. För att handläggningen och beslutet till den enskilde inte ska bli fördröjt är det viktigt att den information som efterfrågats sänds över till det land som efterfrågat den så snabbt som möjligt. En generell iakttagelse är att det inte alltid fungerar helt tillfredsställande. När den nya förordningen 883/04 med dess tillämpningsförordning börjar tillämpas är avsikten att informationsutbytet ska ske på elektronisk väg för att snabba upp handlingen. Även om informationen kommer att sändas elektroniskt innebär det dock ändå att informationen i många fall får tas fram på manuell väg. Det kommer därför att vara viktigt att besvara förfrågningar skyndsamt även efter det att förordning 883/04 börjar tillämpas. 14 (17)

15 15 (17) 4 Slutsats Uppdraget enligt regleringsbrevet avser att analysera tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen inom Norden. De situationer som redovisats är dock till stor del sådana som förekommer även i förhållande till andra EU/EESländer. Den geografiska närheten till de övriga nordiska länderna innebär emellertid att det är mer vanligt förekommande att personer arbetar i ett annat nordiskt land än där de bor. Det går inte att bedöma i vilken omfattning de olika situationerna förekommer. En sådan uppgift kräver att en manuell statistik förs av Försäkringskassans kundmötesorganisation. Samordningsbestämmelserna är en koordinering av medlemsstaternas lagstiftning och har inte till syfte att harmonisera ländernas socialförsäkringslagstiftningar. Bestämmelserna anger vilket lands lagstiftning som ska tillämpas. Den nationella lagstiftningen får dock inte innebära ett hinder för den fria rörligheten. Grunden för uppkomsten av de beskrivna situationerna kan sorteras i fyra olika grupper. Dessa är principen om att ett lands lagstiftning ska gälla, olikheterna i ländernas nationella lagstiftningar, att det saknas samordningsbestämmelser för vissa situationer samt villkoren i nationell lagstiftning. Principen att ett lands lagstiftning ska tillämpas får inom bidragsområdet till följd att en ensamstående förälder bosatt i Sverige och omfattad av ett annat lands lagstiftning inte har rätt till förmåner enligt svensk lagstiftning. En annan situation som har sin grund i principen att personen bara ska vara försäkrad i ett land är då en arbetslös deltidssjukskriven person börjar deltidsarbeta i ett annat medlemsland. Försäkringen flyttas då över till det nya arbetslandet och personen har inte längre rätt till sjukpenning från Sverige. Olikheterna i ländernas nationella lagstiftningar är grunden för de situationer som redovisats inom sjukersättningsområdet. Det gäller framför allt ländernas olika villkor för rätten till ersättning såsom kriterier för rätt till ersättning, kraven på medicinskt underlag, varaktigheten av arbetsförmågans nedsättning, omfattningen av arbetsförmågans nedsättning samt ersättningsnivåerna. Även konsekvenserna av de stora skillnaderna i nivån på socialavgifterna i Sverige och Danmark inom Öresundsområdet är ett sådant exempel. Den stora skillnaden i nivån mellan svenska och danska avgifter kan i vissa fall påverka möjligheten för en person bosatt i Sverige att få anställning i Danmark. Ett exempel på att det är villkoren i nationell lagstiftning som är orsaken till problemet finns inom bidragsområdet. Svensk lagstiftning kräver att mamman överlåter barnbidragsutbetalningen till pappan för att göra utbetalning till honom möjlig även i de fall hon är omfattad av ett annat lands lagstiftning. Problem uppstår om barnets pappa arbetar i Sverige. Sverige blir då primärt ansvarigt att betala familjförmåner. När överlåtelse saknas är det inte möjligt att betala barnbidrag till pappan även om han är omfattad av svensk försäkring. I vissa fall beräknas tilläggsbeloppet från mammans försäkringsland, t ex Danmark, som om rätten till bidraget finns i Sverige oavsett om mamman överlåter eller inte. Det fiktiva bidraget kan då komma att reducera familjeförmånerna från mammans arbetsland. Försäkringskassan bör ta upp problemet med Sikringsstyrelsen för närmare diskussion.

16 Det finns inte samordningsbestämmelser för samtliga situationer som kan uppkomma. De situationer som lyfts fram är sådana som rör sjukskrivna personer. Det ena fallet är när en persons anställning upphör under sjukperiod och rätt till ersättning inte längre föreligger från det senaste arbetslandet. Det finns inte någon bestämmelse som ger rätt till fortsatt ersättning i bosättningslandet. Om förutsättningarna är uppfyllda kan det i Sverige bli aktuellt att pröva sjukersättning. Resultatet blir detsamma om personen blir sjuk efter det att anställningen upphört men personen antingen inte haft sin bosättning kvar i ett annat land under anställningen eller inte hunnit börja uppbära arbetslöshetsersättning innan sjukdomsfallet. Ett annat problem är då en person blivit arbetslös under sin sjukperiod och därefter blir deltidsjukskriven. Om personen påbörjar ett deltidarbete i ett annat land innebär det att försäkringen flyttas över till det nya arbetslandet vilket får till följd att sjukpenningen upphör i det tidigare försäkringslandet. Uppdraget i Regleringsbrevet innehåller inte någon begäran om förslag till lösningar på de situationer som uppmärksammats. Det kan dock konstateras att lösningarna kan finnas inom olika lagstiftningssystem. Det i sin tur innebär att det krävs olika angreppssätt för att få en förändring till stånd. Vissa situationer har sin grund i EG-rättens samordningsbestämmelser. Det gäller framförallt då principen om att personen ska vara omfattad av endast ett lands lagstiftning gör att personen kommer i ett ofördelaktigt läge. Ett byte av försäkringsland innebär bland annat andra villkor för rätten till en förmån och andra nivåer på förmånerna. EG-rätten kan också anses ha sin grund i de fall det saknas samordningsbestämmelse för en viss situation. Ett medlemsland har dock möjlighet att träffa överenskommelse som går utöver EG-rätten så länge den är i linje med EG-rättens anda och den inte är diskriminerande mot övriga EUmedborgare. Vissa av problemen har sin orsak i nationell lagstiftning. Det gäller till exempel då pappan inte kan uppbära barnbidrag i Sverige på grund av att mamman som är försäkrad i ett annat medlemsland inte överlåter rätten till barnbidrag till honom. Det är möjligt att den enskilde personens förväntningar av innebörden av principen om rätt till fri rörlighet för arbetstagare är en annan än vad den faktiskt är. Att det finns en rätt till fri rörlighet i vissa situationer innebär till exempel inte att personens socialförsäkringsrättigheter automatiskt följer med vid byte av bosättnings- eller sysselsättningsland. Informationen om vad som gäller i olika situationer är därför viktig. Den måste också vara lättillgänglig för den enskilde både vad gäller var den finns att tillgå samt att innehållet är lätt att förstå. De nordiska länderna har efter uppdrag från Nordiska ministerrådet tagit fram en gemensam portal för information om socialförsäkringen i de nordiska länderna. Det är av central betydelse att den enskilde blir informerad om vikten att på förhand skaffa information om hur hans eller hennes ändrade förhållande påverkar socialförsäkringen för att undvika negativa överraskningar då det blir aktuellt att söka en förmån. I preventivt syfte kan det också i lagstiftningsprocessen behövas en tydligare analys av hur den föreslagna lagstiftningen med hänsyn till EU:s samordningsbestämmelser påverkar den enskilde individen. Det är viktigt att lyfta fram inte bara i vilken utsträckning den föreslagna lagstiftningen stämmer överens med EG-rätten utan även vad detta i så fall får för konsekvenser för den enskilde. 16 (17)

17 Som framgår ovan finns det flera olika orsaker till de redovisade situationerna. I den utsträckning en förändring är önskvärd kan det därför behövas åtgärder på olika nivåer. Orsaken till många situationer som kan uppfattas som ofördelaktiga för den enskilde har dock sin grund i ländernas olika lagstiftningar. Eftersom förordning 1408/71 handlar om en samordning av medlemsstaternas lagstiftningar och inte en harmonisering får det ses som en naturlig följd av dess tillämpning. 5 Beslut Beslut i detta ärende har fattats av avdelningschef Birgitta Målsäter i närvaro av avdelningschef Gunnar Johansson, enhetschef Christina Janzon och verksamhetsutvecklare Ann-Kristin Robertsson, den senare som föredragande. 17 (17) Birgitta Målsäter Ann-Kristin Robertsson