Högre pensionsålder - motiv för och emot

Transkript

1 Högre pensionsålder - motiv för och emot Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

2 Pensionsåldersutredningen Stockholm Tfn Omslag: Elanders Sverige AB Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2012

3 Innehåll Innehåll... 1 Förord... 3 Sammanfattning Bakgrund Försörjningsbördan i olika tappningar Ålderspensionerna och den flexibla pensionsåldern Teori och verklighet Åldersgränser och ekonomiska drivkrafter Flexibiliteten i praktiken Utträdesåldern Utbildningsnivåns betydelse När lämnar kommande generationer arbetslivet? Mer flexibel pensionsålder... 28

4

5 Högre pensionsålder - motiv för och emot Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens kunskaps- och analysunderlag har ett antal underlagsrapporter beställts av forskare och experter. Denna rapport har utarbetats av Hans Olsson, ekonom, Pensionsmyndigheten. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna men de utgör ett värdefullt underlag till utredningens analyser. Anna Hessel och Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med underlagsrapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på Ingemar Eriksson, Särskild utredare 3

6

7 Högre pensionsålder - motiv för och emot Sammanfattning Medellivslängden fortsätter att öka enligt SCB:s prognoser. År 2070 kommer det enligt dessa att finnas drygt 40 personer som är i åldern 65 år och äldre per 100 personer i åldern år. I dag är det 30 och huvuddelen av dessa eller 93 procent arbetar inte. Om inte fler av de äldre arbetar i framtiden kommer de förvärvsarbetandes försörjningsbörda för de äldre att öka kraftigt. Det är dessutom långt ifrån alla i åldern år som arbetar, och andelen arbetande har minskat under de senaste trettio åren. Denna minskade sysselsättningsgrad motsvarar en minskning i antalet sysselsatta på 0,3 procent per år, eller sammanlagt uppemot 10 procent. Om denna tendens fortsätter, blir den framtida försörjningsbördan för de äldre ännu tyngre. Bland de äldre kommer det vidare att ske en strukturell förskjutning, genom att antalet äldre äldre ökar mest. Antalet personer som är 80 år och äldre kommer att fördubblas sett i relation till antalet sysselsatta, även om nedgången i sysselsättningsgraden bland de yngre hejdas i framtiden. Detta betyder att en kraftigt växande del av samhällets resurser troligen behöver tas i anspråk för äldreomsorg, även om hälsotillståndet bland de äldsta skulle förbättras. Denna klassiskt pessimistiska analys förutsätter dock att pensionsåldern inte höjs. Om fler arbetar högre upp i åldrarna ökar naturligtvis försörjningsbördan mindre kraftigt. Det nuvarande pensionssystemet har en inbyggd mekanism som premierar ett senare uttag av ålderspension. Den årliga pensionen blir högre ju längre man väntar med att börja ta ut den. Det är upp till individen själv att välja pensionsålder från 61 års ålder och uppåt, med undantag för låginkomsttagare som är beroende av garantipension och bostadstillägg. Där finns alltjämt en lägsta pensionsålder på 65 år. Flertalet som börjar bli äldre kan därför åtminstone i princip, och om de är friska välja mellan att arbeta eller att njuta av fritid under den senare delen av livet. I det senare fallet blir alltså den årliga pensionen lägre, men den bedöms kanske av individen ändå som tillräcklig. Detta särskilt om den kompletteras med avtalspension och eget tidigare pensionssparande. Pensionssystemet innehåller emellertid också en slags fattigdomsfälla. Pensionen skrivs årligen inte upp i takt med de förvärvsarbetandes inkomstutveckling, utan först efter ett avdrag på 1,6 5

8 Högre pensionsålder motiv för och emot procent per år. Detta betyder att vad som vid det första pensionsuttaget framstod som en acceptabel standard gradvis försämras i relation till de förvärvsaktivas standard. Efter 20 år som pensionär har man tappat ca 70 procent i relation till de arbetandes inkomstutveckling. Det är viktigt att göra klart detta för dem som står i begrepp att pensionera sig. Allt fler har under de senaste tio åren skjutit upp uttaget av ålderspension till efter 65-årsdagen. Allt fler har också börjar ta ut pensionen tidigare. Nettoeffekten har blivit att genomsnittsåldern då pensionen tas ut legat stabil vid 65 år, den ålder som av tradition uppfattats som den normala pensionsåldern. Det är fullt tillåtet att kombinera även full ålderspension från det allmänna systemet med arbete i den utsträckning man vill. I åldern över 65 år är det därför åtskilliga som arbetar, åtminstone på deltid eller sporadiskt, trots att de har full ålderspension. I åldern år är det likaså en del som tagit ut pension, men ändå arbetar. Även om genomsnittsåldern för det första uttaget av ålderspension är 65 år, är genomsnittsåldern då man lämnar arbetslivet (utträdesåldern) betydligt lägre, nämligen 63 år. Viktigaste försörjningskälla för dem som lämnar arbetet före 65 är inte uttag av ålderspension utan sjukersättning (som tidigare hette förtidspension). Det rör sig alltså om hälsoskäl. I övrigt förekommer tjänstepensionering, avgångsvederlag och liknande, betalat av arbetsgivaren, vidare eget sparande, försörjning genom anhöriga m.m. Utträdesåldern är hög i ett internationellt perspektiv, men särskilt i ett europeiskt. Den har ökat med ungefär ett år sedan 1990-talets mitt. Ett skäl bakom ökningen är den kraftiga höjningen i den genomsnittliga utbildningsnivån bland personer i åldrarna över 60 år. Människor med högre utbildningsnivå har en högre utträdesålder än de med lägre. Det främst bland de lågutbildade som frekvensen av förtidspensionärer är hög. En ökad restriktivitet i beviljandet av förtidspension (sjukersättning) har också inverkat, oavsett utbildningsnivå. Om utträdesåldern ska kunna öka även i framtiden är det viktigt att på olika sätt (hälso-, arbetsmiljö- och attitydmässigt) underlätta för den typ av anställda som i dag förtidspensioneras i 60-årsåldern och ännu tidigare, att kunna fortsätta arbeta upp till en ålder som åtminstone närmar sig 65-årsåldern. 6

9 Högre pensionsålder - motiv för och emot 1 Bakgrund Många länder i västvärlden planerar att höja pensionsåldern eller har redan höjt den. Höjd pensionsålder har lanserats som ett av vapnen i krisbekämpningen efter 2008 års finanskris och de under 2011 återkomna europeiska skuldproblemen. De reella direkta effekterna av en höjd pensionsålder är dock med nödvändighet långsiktiga och kan därför inte i sig bidra nämnvärt till en lösning av de akuta skuldproblemen. Som kortsiktigt vapen är det kanske mest ett sätt att demonstrera politisk handlingskraft. Detta kan å ena sidan ha positiva psykologiska effekter genom att förstärka krismedvetandet globalt och lokalt. Å andra sidan har åtgärderna på flera håll medfört social oro. I Sverige, som för närvarande har välordnade offentliga finanser, har krisargumentet inte haft någon särskilt stor tyngd i diskussionen om höjd pensionsålder. Det finns emellertid andra argument. Ett argument utgår från pensionssystemets behov av höjd pensionsålder för sin egen hållbarhets skull. Visserligen är pensionssystemet finansiellt stabilt, men det finns nämligen mekanismer inbyggda som gör pensionerna lägre om pensionsåldern inte stiger (eller sjunker). Dels finns det s.k. delningstalet, som relaterar pensionen till den återstående livslängden vid pensioneringstillfället. Dels finns den s.k. balanseringen, eller bromsen som denna vanligen kallas i den allmänna debatten, och som träder i kraft om systemets tillgångar understiger skulderna. I så fall sänker denna broms både pensionerna och de pensionsrätter som är under intjänande. Här är det fråga om pensionssystemets politiska stabilitet. Systemet kan råka i vanrykte om många anser att pensionerna är för låga vid en oförändrad pensionsålder som de uppfattar som normal och rimlig. Krav kan ställas på förändringar och kompletteringar som i grunden strider mot själva systemidéerna. Dessa motiv för högre pensionsålder diskuteras längre fram i rapporten, under rubriken Åldersgränser och ekonomiska drivkrafter. Dessförinnan tas här upp en rad bredare samhällsekonomiska skäl för att höja pensionsåldern, vilka utgår från de försörjningsproblem som uppstår om ett växande antal overksamma äldre måste försörjas av ett på sin höjd svagt ökande antal förvärvsarbetande. 7

10 Högre pensionsålder motiv för och emot 2 Försörjningsbördan i olika tappningar Försörjningsbördan för äldre beskrevs förr och långt in på talet oftast som ett puckelproblem: den stora talsgenerationen var ett köttberg som skulle bli bekymmersamt fram till 2030-talet, men sedan försvinna. Vad man inte räknade med var den långsiktigt ökande medellivslängden. SCB antog i sina befolkningsprognoser att medellivslängden skulle fortsatta att öka under högst ett par decennier framåt. Numera räknar man däremot med en mycket långsiktigare ökning av livslängden. Antalet personer som är 65 år och äldre i förhållande till den s.k. förvärvsaktiva befolkningen (15 64 år eller år) kommer, med relativt kortvariga uppehåll, att fortsätta stiga. Källa: SCB, befolkningsstatistik och befolkningsprognosen I figuren tillämpas en ganska stelbent, även internationellt vanlig, åldersuppdelning av befolkningen: i förvärvsaktiva (15 64 år) och äldre (65 och däröver). Man bortser då från att inte alla i åldern år arbetar, och att en del som är över 65 ändå arbetar. Dessa 8

11 Högre pensionsålder - motiv för och emot avvikelser förändras över tiden, vilket kan ge upphov till vilseledande slutsatser. 1 Intressantare kan vara att undersöka hur antalet personer som inte arbetar förhåller sig till antalet som gör det. Det visar sig att det i åldern 15 år och uppåt i nuläget (2010) finns 75 icke-sysselsatta (dvs. inkl. pensionärer) per 100 sysselsatta. Bara hälften av dessa utgörs av gruppen 65 år och äldre. 2 De övriga är studerande, förtidspensionerade med sjuk- eller aktivitetsersättning, personer med pension före 65 års ålder (allmän pension, tjänstepension, avgångsvederlag, hemarbetande, m.fl.) Sjukskrivna som har sin anställning kvar räknas som sysselsatta. I figur 2 presenteras försörjningsbördans utveckling för de sysselsatta enligt två alternativ. I alternativ 1 antas antalet sysselsatta växa i takt med befolkningen i åldern år. I så fall kommer det år 2070 att finnas 92 icke-sysselsatta i åldern 15 år och äldre per 100 sysselsatta, mot som nämnts 75 i dag. Redan 2035, när 40-talistpuckeln börjat ebba ut går det 89 icke-sysselsatta på 100 sysselsatta. 1 Klassificeringen har också då och då förändrats. För inte så länge sedan var det vanligt att ange den förvärvsaktiva åldern som år, vilket var en anpassning till att de flesta ungdomar gick i gymnasiet. Man argumenterade, åtminstone i andra europeiska länder, för att i stället använda år, eftersom den genomsnittliga åldern för utträdet från arbetslivet är 60 år eller t.o.m. ännu lägre. Det senaste, och som nu tillämpas i Sverige, är emellertid att använda år som norm. Detta leder till svårigheter när det exempelvis gäller att tolka och jämföra sysselsättningsgrader, men är ett uttryck för strävandena från bl.a. EUkommissionens sida att höja pensionsåldern. Att använda statistiska klassificeringar för sådana ändamål kan ifrågasättas. 2 Det finns vissa i gruppen 65+ som är sysselsatta. De ingår oegentligt i kvotens både täljare och nämnare, men borde inte ingå i täljaren. År 2010 rörde det sig om cirka 115 tusen personer, vilket motsvarade 6,6 procent av alla 65+ och 2,6 procent av totala antalet sysselsatta. Det bör nämnas att dessa personer har förhållandevis kort genomsnittlig veckoarbetstid, drygt 20 tim/vecka. 9

12 Högre pensionsålder motiv för och emot Alt. 1. Antalet sysselsatta antas förändras i samma takt som befolkningen år. Alt. 2. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen år antas minska i samma takt som under perioden , dvs. med 0,3 procent per år. Källor: SCB, arbetskraftsundersökningar (AKU), befolkningsstatistik och befolkningsprognos Man kan räkna ut hur många som i alternativ 1 skulle behöva byta sida från icke-sysselsatta till sysselsatta för att helt eliminera ökningen i försörjningsbörda från 2010 till Det rör sig om inte fullt personer, vilket skulle betyda cirka 10 procent fler sysselsatta år Om detta ska åstadkommas innebär det att befolkningen i genomsnitt förlänger sitt arbetsliv med 4 år, givet oförändrad ålder vid debuten på arbetsmarknaden. Risken att utvecklingen går åt motsatt håll är dock stor. I alternativ 2 räknas med en minskning i sysselsättningsgraden (sysselsatta i relation till åldersgruppen år) i samma takt som under trettioårsperioden Det är då att märka att det under 1980-talet, taget för sig, skedde en ökning i sysselsättningsgraden som följd av att kvinnornas inträde på arbetsmarknaden då fullbordades. Sedan 1990 har kvinnors och mäns sysselsättningsgrader utvecklats ungefär parallellt. I detta alternativ 10

13 Högre pensionsålder - motiv för och emot kommer det år 2070 att finnas 124 icke-sysselsatta i åldern 15 år och däröver per 100 sysselsatta, jämfört med 75 i dag. Tar man 1990 som utgångspunkt för övningen blir ökningen ännu kraftigare. Det är svårt att föreställa sig hur ett sådant alternativ skulle kunna bli verklighet. Om man för ögonblicket bortser från hur stora (eller små) ålderspensionerna skulle bli, kan man fråga sig vilket skattetryck skulle behövas för att betala de utgifter för vård, skola och omsorg som vi hittills har ansett som självklart ska bekostas via skattsedeln? Frågan ska inte siffermässigt besvaras just här. Men det skulle kanske bli nödvändigt med växande inslag av privat finansiering eller privat försäkringsmässig finansiering. Sådana lösningar förändrar dock inget i grunden. Växande delar av de privata disponibla inkomsterna skulle behöva användas till dessa ändamål och inkräkta på de inkomster som normalt förväntas vara tillgängliga för traditionell privat konsumtion av varor och tjänster. Ett särskilt exempel kan ges på detta problem, nämligen det växande antalet personer i åldern 80 år och äldre per 100 sysselsatta personer. Det är i denna ålder som människors beroende av äldreomsorg börjar bli stort. I dag går det cirka 11 i den åldersgruppen på 100 sysselsatta. Antalet har inte ökat nämnvärt de senaste 10 åren och kommer inte att göra det under de allra närmaste åren heller. Orsaken är att de som föddes på 1930-talet är så pass fåtaliga, jämfört med dem som föddes på 1940-talet. Men inom kort kommer 40-talsgenerationen in i äldreomsorgsåldern. Och år 2070 kommer det i det värre scenariot (alternativ 2) att finnas 25 personer i åldern 80+ per 100 sysselsatta. 11

14 Högre pensionsålder motiv för och emot Alt. 1. Antalet sysselsatta antas förändras i samma takt som befolkningen år. Alt. 2. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen år antas minska i samma takt som under perioden , dvs. med 0,3 procent per år. Källor: SCB, arbetskraftsundersökningar (AKU) och befolkningsstatistik och befolkningsprognos Vad man kan hoppas på och kanske är det en sannolik utveckling är att å ena sidan förbättrad hälsa medför att de största behoven av äldreomsorg uppstår först vid högre ålder. Å andra sidan är det, med växande levnadsstandard bland den förvärvsaktiva befolkningen, rimligt att förväntningarna på boende- och konsumtionsstandard höjs även från de äldres sida, inte minst kanske från de anhörigas. 3 Ålderspensionerna och den flexibla pensionsåldern Ålderspensionerna är till skillnad från andra delar av välfärdssektorn, t.ex. äldreomsorgen, inte skattefinansierade på vanligt sätt. Det har ändå framförts önskemål om att höja pensionsåldern, inte minst av försörjningsskäl. Ett opinionsmässigt problem, som Sverige delar med andra länder, är att en centralt beslutad höjning 12

15 Högre pensionsålder - motiv för och emot av pensionsåldern knappt önskas av enskilda löntagare och enskilda arbetsgivare, eller deras organisationer. Det är främst centralt placerade politiker och byråkrater, som ser framtida svårigheter som de vill förebygga. Med tanke på hur det reformerade ålderspensionssystemet är konstruerat är dessutom förutsättningarna för att genomföra en höjning annorlunda här än i många andra länder. I det nuvarande systemet för inkomstgrundad ålderspension kan en person fritt välja att pensionera sig från 61 års ålder eller senare. Pensionens storlek bestäms av hur stora inbetalningar av pensionsavgifter som gjorts fram till pensioneringstillfället. Detta betyder att pensionen står i proportion en individs inkomster under de förvärvsaktiva åren. Den som slutar sitt arbetsliv tidigt kommer att få tillgodoräkna sig lägre pensionsgrundande inkomster än om han/hon fortsatt att arbeta längre. Redan av detta skäl blir pensionen lägre vid tidig pensionering. Härtill kommer att pensionen anpassas till den förväntade återstående livslängden som pensionär. Detta görs med en för det svenska pensionssystemet nyskapad teknik med delningstal. Summan av inbetalda avgifter är ett pensionskapital, som fördelas på den förväntade återstående livslängden genom att divideras med det vid pensioneringstidpunkten aktuella delningstalet. Syftet är att göra systemets samlade förväntade utbetalningar oberoende av åldern vid pensioneringen. Individen betalar alltså i princip själv merkostnaden för en tidig pensionering, och tillgodogör sig själv vinsten av att välja en sen. Genom denna konstruktion saknas egentligen anledning att tala om en allmän pensionsålder. I verkligheten behöver den principiella sanningen att individen själv betalar ett tidigt uttag av pension modifieras av flera skäl. Ett skäl som redan här ska nämnas är risken för vad som kan kallas moturval. Personer som är medvetna om att de har en kortare förväntad livslängd än genomsnittligt kan ha anledning att välja en låg pensioneringsålder i syfte att hinna få ut mer från systemet. Personer som däremot tror sig leva länge kan vilja vänta med pensioneringen för att kunna få högre pension under sina förväntat många år i hög ålder. Statistiskt hör män och låginkomsttagare till den förra gruppen, kvinnor och höginkomsttagare till den senare. Sådana moturval kan göra att systemets utgifter blir större än förutsett, vilket betyder att delningstalen egentligen skulle ha bort vara högre för att kompensera för detta. Den finansiella belastning som moturval skulle medföra hanteras nu av den s.k. balanseringen, dvs. vad som brukar kallas bromsen. 13

16 Högre pensionsålder motiv för och emot Undersökningar av hur ekonomins tillväxtpotential har använts till ökad fritid respektive till ökad materiell standard visar att den senare användningen dominerat stort. Potentialen, mätt som BNP per arbetad timme, kan sedan hundra år tillbaka uppskattas ha blivit 13 à 14 gånger högre. Om vi nöjde oss med den genomsnittliga materiella livsinkomsten som den såg ut i början av 1910-talet, skulle den livsinkomsten med vår nuvarande produktivitet kunna arbetas ihop på tre år. Uppskattningsvis mellan 10 och 20 procent av tillväxtutrymmet har långsiktigt sett tagits ut i ökad fritid, vilket skett genom kortare veckoarbetstider, längre semester, mer sjukfrånvaro samt genom högre debutålder i arbetslivet och lägre pensionsålder. Under de senaste åren har man dock i flera av dessa avseenden noterat en ökad benägenhet att använda tillväxtutrymmet till ökad materiell konsumtion huruvida detta är en bestående förändring eller ett mer tillfälligt trendbrott är svårt att säga. 4 Teori och verklighet Man kan göra gällande att i en marknadsekonomi, med fritt val för individen att fördela sin potential mellan förvärvsarbete och fritid, skulle maximal välfärd uppstå om individen gjorde sitt val med ledning av lönenivån per timme och värdet av en extra timmes fritid. Ju mindre fritid individen har, desto värdefullare är varje timme, jämfört om han/hon redan har mycket fritid. Individen bör arbeta precis så mycket att värdet av den sista fritidstimmen är lika med timlönenivån. Arbetar han/hon mer än så, motsvarar värdet av den sista arbetade timmen inte förlusten av den sista fritidstimmen. Arbetar han/hon mindre, motsvarar vinsten av den sista fritidstimmen inte förlusten av den sista arbetstimmen. Fritiden är konsumtionsvara bland andra tänkbara konsumtionsvaror, och det gäller att fördela sina resurser mellan dem på ett optimalt sätt. Detta är marginalvillkor för välfärdsmaximering som formulerades i den nationalekonomiska vetenskapens barndom. I teorin skulle det saknas anledning för centralt placerade politiker att införa regler om pensionsåldern eller att ens fundera över frågan. Emellertid utgjorde denna teori en stark förenkling av verkligheten, och det redan när den kom till. I dag är den det i än högre grad och det av flera skäl. 14

17 Högre pensionsålder - motiv för och emot Teorin bygger för det första på att arbetet är ett nödvändigt ont och att fritiden är den njutbara delen av tillvaron. Så var det i högre grad förr än nu. Det finns visserligen fortfarande en del som har anledning att uppfatta arbetet mest som en plåga. Men med tekniska möjligheter att undanröja fysiska påfrestningar och med arbetsuppgifter som är socialt och intellektuellt stimulerande har allt fler börjat se arbetet som ett värde i sig. Alltså som en ytterligare konsumtionsvara, vid sidan av den rena fritiden och de olika materiella konsumtionsvaror som man kan köpa för sin lön. Detta ligger troligen delvis bakom bl.a. tendensen att utträdesåldern under senare år är högre. Detta är särskilt tydlig bland högutbildade personer med stimulerande arbeten (se närmare i det följande). Medan denna modifikation av den enkla teorin saknar nämnvärda pensionspolitiska implikationer, är det värre med en annan avvikelse från förutsättningarna. Teorin utgår från att människor betalar all sin konsumtion själv. Så är det inte, och i mindre grad nu än förr. En betydande del av konsumtionen finansieras med skattemedel, och man får därtill av sociala skäl i vissa situationer skattefinansierade transfereringar. Det är nästan omöjligt att komma ifrån den skattekil som snedvrider individens val mellan arbete och fritid. Den som använder tid till arbete betalar skatter och avgifter för kollektiva ändamål, medan fritiden är skattefri. Fria val för individerna riskerar att leda till en tidsanvändning som inte är i överensstämmelse med deras verkliga preferenser när det gäller offentligt finansierad konsumtion och socialförsäkringar. När en stor del av hushållens konsumtionsbehov tillhandahålls genom offentlig konsumtion, finansierad med höga skatter, kan det ligga i den enskildes privata intresse att hålla nere arbetstiden, eftersom inkomsten efter skatt blir så liten. 3 Poängen är att personen tycker sig få delar av den offentligt finansierade konsumtionen i alla fall. Men om alla gör på det sättet blir slutresultatet en lägre konsumtion än vad individerna egentligen vill ha, givet deras intjäningsförmåga, eftersom de tillgängliga skattemedlen blir för små. I dagens pensionssystem reduceras problemet på sätt och vis, genom att den inkomstgrundade pensionen står i proportion till hur länge man arbetat. Ju längre man arbetar, desto högre blir pensionen. Men problemets grundläggande kärna finns kvar, även om den samlade skattekilen skulle ha varit större om t.ex. pensionen utgjorde ett visst belopp lika för alla oavsett vid vilken 3 Det finns ett motargument, den s.k. inkomsteffekten: om inkomsten efter skatt är låg nödgas individen att arbeta mera (inte mindre) för att få ihop till en önskad privat konsumtionsnivå. 15

18 Högre pensionsålder motiv för och emot ålder den tas ut. Den nedre åldersgränsen på 61 år för pensionsuttag kan ses som uttryck för en bedömning att skattekilen i allt väsentligt består. Att som ibland sägs individen själv bekostar ett tidigt uttag av inkomstgrundad ålderspension är därför inte riktigt sant, beroende på de skatter m.m. för gemensamma ändamål som betalas på arbetsinkomsterna, och som i så fall också minskar när inkomsten blir lägre. 4 Ett tredje skäl till modifiering kan sammanfattas med uttrycket bristande information. I ålderspensionssystemet överförs lösningen av försörjningsproblemet till den enskilde. Om människor inriktar sig på att 65 år är den normala och rättmätiga pensionsåldern kan de på grund av konstruktionen med delningstal m.m. komma att upptäcka att pensionssystemet är dåligt och blir allt sämre allteftersom tiden går. Detta kan skapa en växande politisk och/eller facklig efterfrågan på högre pensioner. Från en övergripande synpunkt kan det i så fall bli en överförsäkring som beskär de disponibla inkomsterna under de delar av livet när man ska skaffa bostad, försörja barn, m.m. Det är viktigt att främst Pensionsmyndigheten informerar om sammanhangen, i enlighet med bl.a. den tabell som visas i det följande avsnittet. En komplettering skulle kunna göras med uppgifter om de uppoffringar av konsumtionsutrymme i yngre dagar som oförändrad pensionsålder i förening med oförändrade krav på pensionsnivåer förutsätter, i form av högre skatter och avgifter. Som en fjärde aspekt av vikt finns det s.k. fripassagerarproblemet. Nästan alla samhällen erbjuder någon form av ekonomisk grundtrygghet, vilket betyder att en person med låga inkomster kan ha liten orsak att fortsätta arbeta, om den inkomstrelaterade pension som han/hon kan uppnå ändå inte överstiger denna grundtrygghetsnivå. 5 Åldersgränser och ekonomiska drivkrafter Att det finns en lägsta gräns vid 61 års ålder för att ta ut ålderspension kan ses mot bakgrund av dessa motiv. Det finns i systemet ännu en åldersgräns, 65 år, som är lägsta ålder för att ta ut garanti- 4 Effekten mildras dock något av den skattemässiga kompensation för egenavgiften till pensionssystemet som den förvärvsarbetande erhåller, och av det förvärvsavdrag som införts från och med år

19 Högre pensionsålder - motiv för och emot pension och statligt bostadstillägg till pensionärer (BT). Dessa fördelningspolitiska komplement till pensionen har stor betydelse för personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension, och avräknas mot stigande sådan pension. Avräkningen sker enligt olika scheman i olika inkomstskikt för de två slagen av komplement. De resulterande marginaleffekterna är stora, vilket betyder att en person i lägre inkomstskikt har mycket litet utbyte av en ökning i inkomstgrundad pension sedan avräkningen av garantipension och BT gjorts. Åldersgränsen 65 år sammanhänger med det tidigare nämnda fripassagerarproblemet. Det har inte ansetts rimligt att vid 61 års ålder kunna få ut en pension som är endast obetydligt lägre än vid pensionering vid 65 år. Vid 61 års ålder skulle den ekonomiska drivkraften för individen att vänta med pensionsuttaget då bli liten. En alternativ lösning på detta problem kunde ha varit att beräkna även garantipensionen enligt försäkringsmässiga principer, dvs. att anpassa beloppet till den förväntade återstående livslängden på samma sätt som för den inkomstgrundade pensionen. Vid uttag före 65 års ålder skulle då garantinivån vara lägre än vid 65 år och vid senare uttag högre. En ambition vid pensionsreformen var emellertid att garantinivån jämte statligt bostadstillägg med en viss marginal skulle undanröja behovet av kommunalt ekonomiskt bistånd (socialbidrag). Detta hade varit svårt att uppfylla med en försäkringsmässigt nedräknad garantipension vid tidigt pensionsuttag. Priset för den valda lösningen är dock att pensionsålderns rörlighet nedåt i realiteten begränsas för dem med låga inkomster. För en del kategorier var rörligheten nedåt större med det äldre pensionssystemets utformning. Både ATP- och folkpensionsdelen kunde (och kan ännu inom ramen för övergångsreglerna) tas ut före 65 år, efter en typ av försäkringsmässig nedräkning. För personer med så höga förvärvsinkomster att de inte, eller bara till liten del, berörs av de fördelningspolitiska komplementen, innebar pensionsreformen i ett avseende faktiskt en urholkning av incitamenten till att gå senare i pension. Konstruktionen med delningstal innebär nämligen att den försäkringsmässiga nedrespektive uppräkningen av pensionsnivåerna (jämfört med uttag vid 65 år) blivit något mindre. Effekten är till en viss del skenbar, eftersom delningstalen även innefattar ett förskott av pension. Detta betalas successivt tillbaka genom att pensionsuppräkningen sker 1,6 procentenheter långsammare än tillväxten i systemets 17

20 Högre pensionsålder motiv för och emot inkomstindex. 5 Ju tidigare pensionen tas ut, desto större blir den ackumulerade avbetalningen på förskottet, vilket betyder att systemskillnaden kan anses skenbar. Den verkliga ekonomiska fördelen av att senarelägga pensionen underskattas. Å andra sidan medför inkomster under fler intjänandeår ett större intjänat pensionskapital och därmed en högre pension. Fyra ytterligare år av förvärvsarbete kan exempelvis betyda tio procents högre pension. I det gamla systemet betydde några år mer eller mindre oftast lite eller inget för intjänandet. Källa: Pensionsmyndigheten. Anm: Uppgift saknas för året Huvudorsaken till att denna s.k. norm 1,6 infördes var att pensionärerna antogs ha störst ekonomiska behov när de var i yngre och friskare ålder. 18

21 Högre pensionsålder - motiv för och emot Pensionsmyndigheten brukar illustrera den flexibla pensionsålderns sätt fungera med hjälp av begreppet behövlig pensionsålder. Med utgångspunkt från den förväntade livslängd som gällde när principerna för det reformerade pensionssystemet beslutades (i juni 1994), kan den pensionsålder som neutraliserar effekten av livslängdsökningen sedan dess beräknas. Den behövliga pensionsåldern är den ålder de försäkrade måste arbeta till och ta ut pension vid för att livslängdsökningen och det högre delningstalet inte ska ge en lägre pension i förhållande till inkomstnivån under det sista året före pensioneringen (kompensationsgraden). Genom att fortsätta att arbeta efter 65 års ålder tjänar den försäkrade in ny pensionsrätt och genom att ta ut pensionen vid en högre ålder blir delningstalet lägre. Även de s.k. arvsvinsterna blir högre, dvs. det tillskott till pensionsbehållningen som uppkommer genom att en del hinner avlida. Detta samverkar till att öka pensionernas storlek. Vid tolkningen av figur 4 behöver man dock beakta att det nya pensionssystemet, även bortsett från effekten av ökande livslängd, är något mindre generöst än det gamla. Detta är i huvudsak förklaringen till att den behövliga pensionsåldern stiger så påtagligt mellan årskullarna födda 1940 och Årskullar födda före 1954 har vissa delar pensionen beräknad enligt de äldre reglerna. För årskullar födda från 1955 och framåt stiger den behövliga pensionsåldern med ungefär en halv månad per årskull, givet SCB:s befolkningsprognoser. 19

22 Högre pensionsålder motiv för och emot Källa: Pensionsmyndigheten. Även om pensioneringsåldern höjs i enlighet med den behövliga, stiger den genomsnittliga tid som olika årskullar förväntas vara pensionerade. Denna tid ökar från 17 år och 5 månader för årskullen född 1930 om den pensioneras vid 65 års ålder, till 19 år och 1 månad för årskullen född 1990 om den pensioneras vid sin behövliga pensionsålder på 68 år och 10 månader. Hela livslängdsökningen behöver inte tas i anspråk av mer arbete. Betydelsen av den snabba livslängdsökning som skett kan illustreras på följande sätt. I årsredovisningen för 2001 angavs den behövliga pensionsåldern för årskullen född 1955 till 66 år och 1 månad. Den senaste beräkningen, i tabell 1, visar i stället 67 år och 2 månader. En ökning med ett drygt år sedan för tio år sedan. Vid reformtillfället 1994 var den senast kända förväntade återstående livslängden vid 65 års ålder 17,4 år. År 2009, dvs. 16 år senare, hade den återstående livslängden ökat med cirka 2 år. Om det inte finns någon anpassningsmekanism inbyggd i pensionssystemet kan bara detta innebära en höjning av de samlade pensionsutgifterna på närmare 15 procent. Det ska påpekas att de beräkningar av behövlig pensionsålder som redovisats i det föregående avser det basscenario som Pensionsmyndigheten använder i sina framskrivningar. Basscenariot innebär bl.a. att avkastningen på AP-fondernas kapital 20

23 Högre pensionsålder - motiv för och emot blir 1,45 procentenheter högre än den antagna reala lönetillväxten. I Pensionsmyndighetens pessimistiska scenario räknas i stället med en avkastning som är lika med den antagna reala lönetillväxten. I detta scenario aktualiseras systemets s.k. balansering under en mycket stor del av de framtida decennierna. I så fall blir de behövliga pensionsåldrarna högre. Å andra sidan finns också ett optimistiskt scenario där avkastningen antas bli 3,5 procentenheter högre än den reala lönetillväxten. Med detta scenario blir överskotten i pensionssystemet mycket stora, faktiskt så stora att det i längden inte behövs några pensionsavgifter för att finansiera pensionerna. Om en s.k. överskottsutdelning införs, om vilket det finns ett utredningsförslag, 6 skulle det alternativt bli möjligt att väsentligt sänka den behövliga pensionsåldern. 6 Flexibiliteten i praktiken Det är alltjämt en väl etablerad tradition i Sverige att gå i pension vid 65 års ålder. En stor majoritet av befolkningen tar ut ålderspension just vid den åldern. Under senare år har det dock skett en ökning av andelen personer med ålderspension i åldern år, parallellt med en viss ökning även i andelen som väntar med att ta ut pensionen till efter 65 år. Spridningen i uttagsålder kring den magiska 65-årsdagen har således ökat något. Medelåldern för första uttag av ålderspension har sjunkit en aning. År 2003 hade 6,5 procent av befolkningen i åldern år ålderspension (hel eller partiell), men år 2010 var det hela 14,6 procent (se figur 5). 7 Andelen med pension på deltid är mycket liten, men har också den ökat. Även ökningen i andelen med sent uttag är betydande. År 2010 var det drygt 5 procent av befolkningen i åldern år som inte hade någon allmän ålderspension, vilket kan jämföras med knappt 2 procent år Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet SOU 2004: Personer med enbart premiepension ingår inte i dessa tal. Det är inte så få som tagit ut småbelopp av premiepension i syfte att få billigare kollektivtrafikresor, m.m. 21

24 Högre pensionsålder motiv för och emot Anm. Personer med enbart uttag av premiepension har exkluderats. Källor: Pensionsmyndigheten och SCB:s befolkningsstatistik. Den andel av befolkningen som i åldern år förvärvsarbetar i viss utsträckning, var emellertid år 2010 cirka 3 gånger större än den som saknade allmän pension, allt enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar. Ganska många kombinerar alltså full ålderspension med viss förvärvsverksamhet. 8 Det kan nämnas att det är få som har partiell ( deltids ) ålderspension efter 65 års ålder, knappt personer. I åldern år ger frekvensen av ålderspensionärer tvärtom en starkt överdriven bild av den faktiska förvärvsintensiteten. Långt ifrån alla de cirka 85 procent som inte har ålderspension arbetar. Detta speglar att det finns andra sätt att lämna arbetslivet före 65 år än genom att ta ut ålderspension. Förtidspensionering med sjukersättning dominerar stort. Andra har tjänstepension och avgångsersättningar av olika slag, eller hemarbetar (främst kvinnor). 8 De cirka 16 procent i åldern år som arbetar, arbetar i genomsnitt cirka 26 tim/vecka. 22

25 Högre pensionsålder - motiv för och emot 7 Utträdesåldern Med hjälp av dessa utträdesvägar lämnar en genomsnittlig förvärvsarbetande arbetsmarknaden betydligt tidigare än vid 65 års ålder. År 2010 var den genomsnittliga utträdesåldern cirka 63 år, om man utgår från personer som vid 50 års ålder fanns med arbetskraften. Genom SCB:s arbetskraftsundersökningar är det möjligt att följa utträdesåldern bakåt i tiden. År 1963 var den för män 9 drygt 68 år och har därmed sjunkit med närmare 5 år sedan dess. Då var utträdesåldern således i genomsnitt högre än den allmänna pensionsåldern, som var 67 år. Pensionsåldern sänktes 1976 från 67 till 65 år, vilket kunde motiveras som en anpassning till att den faktiska utträdesåldern år 1975 hade gått ned till just 65 år (för män). Utträdesåldern sjönk inte omedelbart med två år, men likväl med närmare ett år fram till år Man kan emellertid förmoda att den skulle ha fallit även utan sänkning av den formella pensionsåldern. Utträdesålderns nedgång var en kontinuerlig process, som sedan fortsatte ända fram 1990-talskrisen. Den grundläggande orsaken till den sjunkande faktiska utträdesåldern stod att söka i den långsiktiga ekonomiska tillväxten och den ökade levnadsstandard som den medfört. Sveriges första allmänna pensionsförsäkring infördes 1913, redan då med pensionsåldern 67 år. Dessförinnan hade de äldres behov av omsorg och försörjning varit en angelägenhet för familjen eller ytterst för kommunens fattigvård. Det fanns även möjlighet att få pension före 67 år vid varaktig oförmåga att försörja sig, en invalidpension vad som senare blev förtidspension och numera heter sjukersättning. Pensionsbeloppen var små. Många fortsatte av ekonomiska skäl troligen att arbeta efter pensionsåldern om de hade kraft och möjlighet. Långt ifrån alla uppnådde å andra sidan pensionsåldern. Den tidiga folkpensionen var i hög grad en försäkring mot ålderdomssvaghet, som gav en minimiförsörjning till dem som på grund av ålder eller invaliditet hade svårt att arbeta. 9 Det stöter på begrepps- och beräkningsmässiga svårigheter att för kvinnor ange en utträdesålder från arbetsmarknaden för en historisk tid då hemarbete var ett viktigt inslag och förvärvsarbete (i varje fall för gifta kvinnor) ofta hade sidoordnad betydelse. 23

26 Högre pensionsålder motiv för och emot Källa: Bearbetningar av SCB:s arbetskraftsundersökningar. Mer om beräkningsmetoden finns i Pensionsmyndighetens skrifter Pensionsåldern (2011) och Arbetslivets längd (2011). I dag uppfattas ålderspensionen mer som en möjlighet att tillbringa senare delen av livet i ledighet vid förhållandevis god hälsa och välmåga. Att denna förändring i synsätt blivit möjlig beror på ekonomins väldiga produktivitetstillväxt. Den inkomstskapande produktionsförmågan mätt som BNP per arbetad timme ett visserligen ofulländat och osäkert mått på produktiviteten kan som tidigare nämnts uppskattas vara gånger större i fast penningvärde än år Detta motsvarar en volymökning på närmare 3 procent per år. Även den långsiktiga ökningen i andelen långtidssjuka och förtidspensionerade har delvis en bakgrund i välståndstillväxten. Med stigande levnadsstandard har inte bara den acceptabla miniminivån för livets materiella nödtorft stigit. Gränsen för när ohälsa och arbetsoförmåga ska anses motivera försörjningshjälp har också förskjutits. Åtskilliga av dem som i dag förtidspensioneras med 24

27 Högre pensionsålder - motiv för och emot sjukersättning skulle längre tillbaka i historien ha fått klara sig utan samhällets bistånd. 8 Utbildningsnivåns betydelse Med bakgrund av den bild som i det föregående tecknats skulle det snarast kunna uppfattas som överraskande att utträdesåldern upphörde att falla under 1990-talet, och att den därefter till och med stigit under några år. En viktig bidragande orsak till detta har varit den kraftiga ökningen i den genomsnittliga utbildningsnivån. De stora årskullarna från 1940-talet nådde på 1990-talet den ålder då utträdet brukar ta sin början. Men det inträffade något av en utbildningsrevolution på 1960-talet, och 40-talsgenerationen har haft mindre fysiskt krävande arbeten, med mindre förtidspensionsrisker, jämfört med dem som föddes på 1930-talet och tidigare. Högre utbildning innebär i regel också att arbetet är mer intellektuellt stimulerande. Pensionsmyndigheten har beräknat 10 att personer födda 1939 med olika utbildningsnivåer genomsnittligt lämnade arbetslivet vid följande åldrar: Källa: Pensionsmyndigheten. Det osäkert om utträdesåldern fortsätter att öka på motsvarande sätt för kommande generationer. Under en ganska lång period har förtidspensioneringarna av relativt unga personer ökat. En del av höjningen i utträdesåldern under senare år beror också på att bl.a. tjänstepensioneringarna före 65 års ålder har minskat. Det rör sig främst om personer som pensioneras på arbetsgivarnas egen bekostnad eller genom avtalspension, således utan förtida uttag av ålderspension från det allmänna systemet. Exempelvis har 10 Se t.ex. skriften Pensionsåldern (2011). 25

28 Högre pensionsålder motiv för och emot vissa kommunalanställda som tidigare hade avtalsenlig pensionsålder 63 år fått denna höjd till 65 år, vilket särskilt för kvinnor är en faktor bakom den höjda utträdesåldern. Källa: Bearbetningar av SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU). Minskningen i tjänstepensionering kan kanske inte gå så mycket längre: andelen i åldern år med ålders- och tjänstepension uppgick till 11 procent år Om trenden med höjd utträdesålder kommer att fortsätta i framtiden behöver detta främst ske genom ytterligare minskning i andelen personer med sjukersättning (förtidspensionärer) och genom att fler arbetar bortom 65 års ålder, den ålder som alltjämt är väl förankrad i det allmänna medvetandet som pensionsåldern. 11 Att beräkningarna stannar vid år 2004 beror på att SCB efter omläggningen av arbetskraftsundersökningarna (AKU) år 2005 inte längre redovisar detta slags uppgifter. 26

29 Högre pensionsålder - motiv för och emot 9 När lämnar kommande generationer arbetslivet? Utträdesåldern, som den beskrivits i det föregående, ger en ögonblicksbild för vart och ett av de redovisade åren. Den anger den ålder då årets 50-åringar i genomsnitt lämnar arbetsmarknaden, förutsatt att de vid högre åldrar får samma arbetskraftsdeltagande som successivt äldre personer hade under samma år. 50-åringarna antas, när de blir t.ex. 65 år, ha samma arbetskraftsdeltagande som dagens 65-åringar har. Utträdesåldern innehåller därmed ett slags prognosmoment, eller rättare sagt antagande om ett fortvarighetstillstånd, på liknande sätt som i de beräkningar av förväntad återstående medellivslängd vid en viss ålder som redovisas i befolkningsstatistiken. Utträdesåldern beräknad på detta sätt kan lämpligen kallas den förväntade utträdesåldern. Det går också att beräkna genomsnittsåldern vid vilken en viss årskull lämnade arbetskraften, den årskullsvisa utträdesåldern. Detta ställer högre krav på historiskt datamaterial. Vill man i år (2011) beräkna utträdesåldern för exempelvis personer födda 1940 behövs data för arbetskraftsdeltagandet från 1990 (då de var 50 år) och framåt, och man behöver därtill i princip göra antaganden om arbetskraftsdeltagandet från 2011 och framåt, dvs. efter 70 års ålder. För yngre personer, t.ex. födda 1950, är det inte möjligt att beräkna årskullsvisa utträdesåldrar, eftersom de ännu 2010 bara var 60 år gamla. Figur 8 visar att den årskullsvisa utträdesåldern har stigit för kullarna födda Men årskull 1941 har en utträdesålder på knappt 62,5 år, dvs. mer än ett halvår lägre än den förväntade utträdesåldern, som var 63,1 år Sistnämnda ålder är den årskullsvisa utträdesålder som kommer att uppnås i fortvarighetstillståndet med oförändrade arbetskraftsdeltaganden i olika åldrar över 50 år. Det gäller alltså årskullen född 1960, som ju fyllde 50 år

30 Högre pensionsålder motiv för och emot Källa: Bearbetningar av SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU). 10 Mer flexibel pensionsålder De ekonomiska drivkrafterna för att ta ut ålderspension senare är relativt väl tillgodosedda i det svenska allmänna pensionssystemet. Inom delar av avtalsförsäkringarna finns dock inslag som fortfarande gör 65 år till en naturlig avgångsålder. Delvis rör det sig om attityder hos arbetsmarknadens parter själva. Om man på ett allmänt plan vill sträva mot en högre pensionsålder finns det dock anledning att diskutera på vad sätt man inom respektive pensions- och socialförsäkringssystemsystem genom olika administrativa bedömningar av individens arbetsförmåga kan och bör verka för ett mera flexibelt och individanpassat regelverk. Bakgrunden är att människors olika förutsättningar att arbeta när de blir äldre, på grund av förslitningsskador, sjukdomar m.m. skulle kunna vara särskilt viktiga när systemen ändras för att höja den genomsnittliga pensionsåldern. Några frågor som då blir särskilt intressanta är vilka system som ska ansvara för individbedöm- 28

31 Högre pensionsålder - motiv för och emot ningen (sjukförsäkring, allmänna pensionen etc.) och hur åldersgränser och regeltillämpning inom socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, socialtjänst m.fl. regelsystem bör reformeras. Pensionsbeslut och pensionsönskemål är i hög grad beroende av vad som hänt tidigare i arbetslivet. Det gäller såväl viljan som förmågan och möjligheterna att arbeta vidare. Här finns en stor och potentiellt viktig kontaktyta mellan pensionssystemen och arbetslivets trygghetsförsäkringar. Går det kanske att hitta ingångar till mera flexibla lösningar genom att utnyttja detta samspel på ett mera kreativt sätt? 29

32