1 Ny bok: Hållbar. vattenförvaltning. Innehåll

Transkript

1 Vattenstrategiska forskningsprogrammet JUNI 2004 NR 1 VASTRA är ett multidisciplinärt, lösningsorienterat forskningsprogram som bedriver forskning kring strategier för en långsiktigt hållbar vattenförvaltning. Målet för VASTRA är att bidra till ökad kunskap och utveckling av metoder och verktyg som väsentligt bidrar till att finna effektiva och socialt accepterade lösningar av problemen med övergödning. Programmet pågår från år 1997 till och med 2004 och den andra avslutande fasen av programmet påbörjades år Boken Hållbar vattenförvaltning (ISBN ) av L. Lundqvist, A. Jonsson, V. Galaz, M. Löwgren och J. Alkan Olsson kan beställas via VASTRA:s hemsida: Hållbar vattenförvaltning organisering, deltagande, inflytande, ekonomi är titeln på en ny bok från VASTRA:s samhällsvetenskapliga forskare. Boken fokuserar på det lokala perspektivet och vill ge svar på frågor som: Hur kan vattenförvaltning organiseras och skötas genom självförvaltning på lokal nivå? Hur kan brukarnas deltagande och inflytande säkras? Hur kan man beräkna vattnets värde och fördela kostnader för åtgärder mellan olika intressenter? Vilka medel kan användas för att åstadkomma önskvärda vattenmål? Under de närmaste åren ska EU:s ramdirektiv för vatten genomföras i Sverige med målet att uppnå god vattenstatus i samtliga vatten senast Det kommer att innebära stora förändringar. En helt ny organisation för vattenförvaltning ska upprättas, som grundas på en indelning i avrinningsområden. Flera statliga myndigheter arbetar med att utforma riktlinjer och handledningar för att ta fram de åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som ramdirektivet kräver. Miljöbalken och lagen om vattenverksamhet ändras för att passa in i den nya ordningen. Allt detta kommer att påverka alla som på olika sätt använder resursen vatten och de tjänster som vattnet erbjuder. Boken vänder sig därför till alla på lokal, regional och även nationell nivå som redan nu berörs och kommer att beröras av det stora arbetet med att praktiskt genomföra EU:s vattendirektiv. Det gäller de som arbetar med förvaltningen av våra vattenresurser, inom exempelvis miljövård, planering och lokal/regional utveckling, de som genom sin verksamhet påverkar vattnets kvalitet, exempelvis lantbrukare och företag, samt andra brukare av vattnets tjänster, som lokala miljö- och fritidsorganisationer. Boken riktar sig även till studenter vid universitet och högskolor, som vill utbilda sig för att i framtiden axla en del av ansvaret för att Sveriges vatten blir förvaltade på ett långsiktigt hållbart sätt. På följande sidor ger författarna en kort presentation av bokens olika delar. KONTAKT Anna Jöborn Ingela Danielsson ADRESS Göteborgs universitet Box Göteborg TELEFON E-POST info@vastra.org WEBBPLATS Innehåll 1 Ny bok: Hållbar vattenförvaltning 2 Alternativ för lokal självförvaltning 3 Metoder för ökat deltagande 4 Samverkan och konflikt 4 Ekonomisk värdering av vattentjänster 5 Ekonomiska styrmedel för att minska övergödningen

2 2 Alternativ för lokal självförvaltning Lokalt samarbete kring vård och nyttjande av vattenresurser finns överallt, och ökar i omfång och betydelse. En världsomspännande rapport från början av 2001 uppskattar antalet samarbeten till flera hundra tusen. Boken Hållbar vattenförvaltning diskuterar främst privat samverkan mellan brukare/intressenter inom ett lokalt vattenområde som riktar olika anspråk mot den gemensamma resursen. Brukare och intressenter avtalar på eget initiativ sinsemellan om gemensamma aktiviteter, om ömsesidig fördelning av skyldigheter och rättigheter, liksom om ramar för och konfliktlösning kring den utnyttjade resursen. Vad som aktualiseras genom EU:s vattendirektiv är att avtal om vattensamverkan mellan brukare/intressenter dras in som en del i genomförandet av de åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som direktivet föreskriver. Man får en extern legitimering av samarbetet, som bland annat kan innebära att vattenvårdande åtgärder i lokal samverkan godkänns som del i det övergripande vattenarbetet enligt direktivet. Två så kallade superlokala samverkansalternativ har förts fram i den svenska diskussionen kring vattendirektivet, nämligen framförhandlade miljööverenskommelser/avtal och vattenvårdssamfälligheter. Utifrån befintlig forskning har jag funnit att de har olika för- och nackdelar. Avtalen kan ge kostnadseffektiv måluppfyllelse genom anpassade insatser. De tillvaratar lokal kunskap och engagemang och utnyttjar aktörers identifikation med övriga brukare och med det aktuella vattenområdet. Genom att initiativet ligger hos de samverkande aktörerna finns möjligheter till flexibla lösningar och procedurer. Avtalsmodellen gör inflytande möjligt för många olika intressenter kring resursen Till nackdelarna hör att det är svårt att avgränsa kretsen av»berörda«aktörer. Det är också svårt att rättvist bestämma individuella kostnader, fördelar och bidrag. Problem finns med hur man ska kunna kontrollera»friåkare«som inte uppfyller sin del. Man har funnit att det krävs»eldsjälar«och organisatorisk ingenjörskonst för att hålla frivillig samverkan igång, liksom att det måste finnas en tradition av samverkan och förtroende mellan olika berörda grupper. Avtalsmodellen kräver stor egen insats från avtalande parter både i formulerings- och i genomförandeledet. Den förutsätter goda kunskaper om vattenområdet, om andra parter, och vana vid samverkan i olika organisatoriska sammanhang. En vattenvårdssamfällighet bildas på initiativ av vattenmyndigheten eller berörd(a) aktör(er). Vattenmyndigheten definierar de vattenvårdande åtgärder som ska genomföras i samverkan, avgränsar samverkansområdet med hänsyn till åtgärder samt geografiska och hydrologiska förhållanden, och anger målen för området och när de ska vara uppfyllda. Bildandet sker genom en lantmäteriförrättning av lantmäterimyndigheten. Samfälligheten har fördelar i form av en kostnadseffektiv måluppfyllelse genom anpassade insatser. Den möjliggör en avgränsning av individuella kostnader, fördelar och bidrag. Det är lätt att kontrollera»friåkare«och att tillvarata de ingående lokala brukarnas praktiska kunskaper om resursen. Samfälligheten är också en organisationsform som minskar behovet av lokala»eldsjälar«, och ger kontinuerlig stadga över tid. Samfälligheten har ett lagstadgat informationsansvar för att resultat eller problem i samverkan når fram till alla berörda och till myndigheterna. Till nackdelarna hör den komplicerade proceduren för att ändra de ekonomiska villkoren. Det är svårt att åstadkomma lämplig ekologisk kunskapsbas utan experthjälp. På grund av den strikta organisationsformen sprids vatteninformationen bara till de medverkande, inte självklart till andra intressenter i vattenresursen. Det är alltså svårt för andra vattenberoende intressenter att nå inflytande. Dessutom kan flexibla procedurer och lösningar försvåras genom den fasta organisationsformen. Vad beträffar resursåtgång uppstår en hög förrättningskostnad i startskedet, men samtidigt finns ju klara principer för hur den ska fördelas mellan de ingående aktörerna. T E X T Lennart J Lundqvist, Göteborgs universitet

3 3 Metoder för ökat deltagande Fram tills för några år sedan var allmänhetens och intressenas deltagande i vattenvården i huvudsak hänvisat till formella processer eller informella påtryckningar i samband med den kommunala översiktsplaneringen och vid prövningen av tillstånd för miljöfarliga verksamheter. Men bestämmelserna i EU:s ramdirektiv för vatten, som nu blir gällande i Sverige, förutsätter ökat deltagande i vattenskötseln, både som ett demokratiskt mål i sig och som medel för att nå effektivitet och legitimitet i vattenvårdsarbetet. Därmed ökar behovet av kunskaper om hur man kan öka deltagandet, inte minst också därför att dagens svåraste vattenproblem kommer av diffusa utsläpp, orsakade av ett mycket stort antal aktörer. Boken ser på deltagande som»involvering av individer och grupper utanför den formella statliga och kommunala beslutsapparaten i offentlig politik«. Den sammanfattar erfarenheterna av olika metoder för deltagande i naturresurs- och vattenförvaltning, och försöker se hur dessa kan passas in i ett svenskt vattensammanhang. av direkt medbestämmande knappast bli aktuellt över hela linjen. En strategi för vilken grad av deltagande som är juridiskt/administrativt möjlig och demokratiskt önskvärd på olika nivåer måste därför finnas. Medborgarkontroll Delegerad makt Kompanjonskap Medbestämmande Ett komplement till det allmänna medborgarperspektivet är att arbeta med ett intressentbaserat synsätt i deltagandeprocessen. Vilka aktörer har vad slags intresse av vattenresurser, och på vilken nivå i den hierarki av avrinningsområdesbaserade förvaltningsnivåer som upprättas enligt EU:s vattendirektiv? En analys av varje grupps storlek och organiseringsgrad, intresse mot vattenresursen, resurser i form av ekonomi och kunskaper m m kan ge viktiga utgångspunkter för hur man utformar deltagandemöjligheter som passar dessa gruppers förutsättningar. Vilka metoder bör då användas i en specifik vattenvårdssituation? En viktig faktor är vilken typ av informationsflöden som uppstår vid användandet av en viss deltagandemetod. Generellt kan sägas att metoder som skapar förutsättningar för tvåvägskommunikation mellan intressenter och myndigheter såväl som mellan olika grupper av intressenter är att föredra framför sådana som skapar ett ensidigt informationsflöde från myndighet till allmänhet eller ger en intressentgrupp ett informationsförsteg. Metoderna för ökat deltagande presenteras i form av en stege. Ju högre upp man kommer, desto starkare och mera vidsträckt blir inflytandet, från tämligen passiv eller»mottagande«medverkan över medinflytande och medansvar till faktiskt medbestämmande. Vilka vattenfrågor lämpar sig för olika grader av deltagande? Eftersom vattendirektivet innehåller stora delar av myndighetsutövning kan deltagande i form Legitimering Konsultation Information Sysselsättningsterapi Manipulation Medinflytande och medansvar Medverkan T E X T Anna Jonsson,

4 4 Samverkan och konflikt T E X T Victor Galaz, Göteborgs universitet Vid mitten av 1990-talet stod det klart att Sverige inte skulle lyckas med att uppnå den halvering av kväveläckaget som satts upp som mål tio år tidigare. Kväveläckaget i Halland och Skåne visade sig särskilt problematiskt, med bottendöd och överhängande hot om total utrotning av kustens marina liv. Men varför har beslutsfattare på central, regional och kommunal nivå ännu inte lyckats få bukt med problemet efter så många år? Det finns all anledning att ifrågasätta om»mer«eller»bättre«kunskap i sig löser problemet. I boken Hållbar vattenförvaltning diskuteras en mycket viktig anledning till varför eutrofieringsproblematiken visat sig så svårbearbetad, nämligen frånvaron av gemensamt handlande från viktiga vattenaktörer. Varför är det så svårt att få till stånd en frivillig, ambitiös och åtgärdsinriktad samverkan mellan olika vattenintressenter såsom kommuner, industrier, jordbruksintressen och miljöorganisationer? Boken utvecklar varför samverkan mellan lokala naturresursbrukare är viktig i hanteringen av vattenresurser. Den visar också hur möjligheter och utmaningar för gemensamt handlande kan förstås teoretiskt. En viktig poäng är att beslutsfattare när de diskuterar samverkan mellan vattenintressenter, samtidigt måste ta inbyggda fördelningskonflikter på allvar. Jag visar hur denna samverkan sett ut i Sverige, och varför den enligt den miljöpolitiska forskningen hittills inte fungerat på ett åtgärdsinriktat sätt. Som avslutning utpekas möjliga handlingsvägar för att skapa en samverkan som inte bara är frivillig, utan som också leder till nödvändiga miljöförbättringar. Det står tämligen klart att fördelningen av ansvar för svensk vattenvårdspolitik mellan olika kommuner och centrala myndigheter starkt bidragit till att svåra vattenproblem återstår att lösa. En samordning enligt ambitionen i ramdirektivet är ett välbehövligt första steg mot att få bukt med problemet. Om detta resulterar i myndigheter som lyckas med det svåra konststycket att skapa både ett trovärdigt centralt hot, och trovärdiga centrala åtaganden som resulterar i miljöförbättringar är dock än så länge en öppen fråga. Ekonomisk värdering av vattentjänster T E X T Marianne Löwgren, Med EU:s vattendirektiv kommer ett mer marknadsbetonat synsätt in där man skiljer på vattentjänster, vattenanvändning och aktiviteter. Det nya begreppet vattentjänster är en aning främmande. Vi är vana att tänka på vatten som en fri nyttighet som hittills inte riktigt har ingått i det»vanliga«ekonomiska systemet. Priset för vatten ingår normalt i hyran eller syns som en för fastighetsägaren relativt liten kostnad inbakad i den kommunala renhållningsräkningen. Vattentjänster är verksamhet som gäller försörjning med renvatten och bortforsling av förorenat vatten inom sektorerna hushåll, industri, jordbruk och turism. Till vattenanvändning räknas aktiviteter som kan påverka vattnets status, till exempel sjöfart, vattenreglering, översvämningsskydd, vattenkraftsutvinning och konstbevattning. Aktiviteter är annat som varken räknas till vattentjänster eller vattenanvändning, till exempel fiske och rekreation. Målet i EU:s ramdirektiv för vatten är att god vattenkvalitet ska uppnås så effektivt som möjligt. Avrinningsmyndigheten gör en ekonomisk analys av hur befintliga yt- och grundvattenresurser brukas. I åtgärdsplanerna ska sedan kostnadseffektiva vattenåtgärder föreslås där det behövs. Genom en prissättning som avspeglar vattentjänsternas nytta för olika brukare ska användningen av vattenresurserna styras i rätt riktning. I ramdirektivet finns ett samhällsekonomiskt synsätt. Priserna för vattentjänster ska täcka inte bara de företagsekonomiska (finansiella) kostnaderna för drift, underhåll, administration och kapital, utan också resurskostnader (alternativkostnader) och miljökostnader. Att fastställa finansiella kostnader och resurskostnader är relativt lätt, men det fattas ännu bra och enkla metoder att avgränsa och värdera miljökostnaderna. Genom forskning och samarbete med andra länder i unionen håller vi på att utveckla en praxis för Sverige. Några möjliga sätt att gå till väga beskrivs närmare i boken Hållbar vattenförvaltning.

5 5 det lokala perspektivet Ekonomiska styrmedel för att minska övergödningen Först i slutet av 1980-talet började ekonomiska styrmedel användas i större skala i svensk miljöpolitik. Med ekonomiska styrmedel kan man antingen definiera en kostnad eller öka kostnaden för att använda en resurs, till exempel luft, vatten, kväve etc, och därigenom sporra till beteenden som minskar oönskade miljöeffekter. Man försöker helt enkelt styra olika aktörers handlande via plånboken. Exempel på ekonomiska styrmedel är avgifter, skatter, bidrag, subventioner och system med överlåtbara utsläppsrättigheter. För övergödningen kan framförallt införandet av avgiften på handelsgödsel 1984 ses som en startpunkt. Andra medel är diverse bidrag till jordbruksektorn och avloppsrenings/vattenavgiften. Skatten på handelsgödsel har haft en måttlig direkt effekt på användningen av handelsgödsel. Däremot har inkomsterna använts till åtgärder för att minska övergödningen, och till forskning och information till jordbrukare. Bidragen till jordbruken har ändrats flera gånger och effekterna är därför svåra att utvärdera. Troligen skulle en bättre samordning av bidragen till känsliga och belastade områden ge en större miljöeffekt. Avgiften för avloppsrening har varit effektiv men eftersom den endast ska täcka kostnaderna för reningen ger den få incitament att minska belastningen. Andra styrmedel för att åstadkomma en minskad övergödning är olika system med utsläppsrättigheter och gödselräkenskaper. System med utsläppsrättigheter är dock på många sätt problematiska. Det är svårt att härleda uppkomna miljöskador till ett specifikt utsläpp. Därmed blir administrationen kostsam. Gödselräkenskaper kopplade till ett system med avgifter är också problematiska. Arbetsbördan för jordbrukarna och kostnaden för administrationen av avgiften är stora i förhållande till effekten. Jordbrukarna gör redan idag mycket på frivillig basis för att effektivisera gödslingen och gödselhanteringen. Därför skulle man kunna tänka sig att gödselräkenskaper vore ett sätt att föregå de högre krav på vattenkvaliteten som kommer att ställas genom EU:s vattendirektiv. Andra möjligheter att förbättra effektiviteten ligger i en bättre samordning av de styrmedel som redan finns. Från ett lokalt perspektiv innebär detta bland annat att öka kunskapen om styrmedel. System med utsläppsrättigheter är på många sätt komplicerade. Dock skulle man kunna tänka sig att handel med rättigheter för exempelvis gödselanvändning i vissa fall skulle kunna vara en lokalt framkomlig väg för att minska övergödningen i våra vattendrag. T E X T Johanna Alkan Olsson, B O K E N S K A P I T E L : 1 En ny svensk vattenregim det lokala perspektivet 2 Vatten en omstridd allmänningsresurs 3 Intressen, konflikter och ramar för lösning 4 Vägar till konfliktlösning 5 Det nya Vattensverige och ramarna för lokal vattenförvaltning 6 Miljööverenskommelser som metod för lokal vattenförvaltning 7 Vattensamfälligheter som metod för lokal vattenförvaltning 8 Deltagande en bestämning 9 Metoder för ökat deltagande 10 Deltagandets effekter 11 Spelet om övergödningen en konfliktanalys av samverkan kring vattenresurser 12 Spelet om övergödningen en tillämpning och möjliga utvägar 13 Vattnets värde och kostnad värderingsmetoder 14 Kostnad vad är det? 15 Den ekonomiska analysen i vattendirektivet 16 Miljö, ekonomi och styrmedel 17 Skatter som styrmedel 18 Avgifter som styrmedel 19 Bidrag som styrmedel 20 Alternativa ekonomiska styrmedel 21 Ekonomiska styrmedel i ett lokalt förvaltningsperspektiv 22 För vattnet i tiden?