Rapport 2006:96 VÅRD OCH STRAFF. Granskning av socialtjänstens avslag på ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval.

Transkript

1 Rapport 2006:96 VÅRD OCH STRAFF Granskning av socialtjänstens avslag på ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval

2 RAPPORT 2006:96 ISSN X RAPPORTANSVARIGA Socialkonsulenterna Stefan Boman, Håkan Frändemark och Tarja Mattila UTGIVARE Länsstyrelsen Västra Götalands län ENHET Socialenheten ADRESS Södra Hamngatan 3, Göteborg TELEFON FAX Rapporten finns att hämta som en pdf-fil på under rubriken Publikationer

3 VÅRD OCH STRAFF Granskning av socialtjänstens avslag på ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval Rapport 2006:96

4 Bakgrund Riksdagen har den 5 april 2002 beslutat om en nationell handlingsplan mot narkotika. I handlingsplanen görs en särskild satsning inom kriminalvården. Ett område som lyfts fram och behöver utvecklas är samarbetet mellan kriminalvården och socialtjänsten när det gäller behandlingsinsatser för dömda narkotikamissbrukare. Länsstyrelsen har med en enkät till samtliga 69 socialnämnder/motsvarande i länets 49 kommuner gjort en kartläggning avseende hur många ärenden om kontraktsvård och vård enligt 34 lagen om kriminalvård i anstalt, Kval nämnderna har handlagt under en tolvmånadsperiod. Kartläggningen gällde perioden till Vi frågade hur många ansökningar avseende kontraktsvård och vård enligt 34 Kval, som hade handlagts och hur många ansökningar som hade beviljats eller avslagits. Vi frågade också om det fanns riktlinjer och rutiner för samarbete mellan socialtjänsten och kriminalvården samt om det fanns skriftliga handläggningsrutiner avseende dessa ärenden. Av kartläggningen framkom att nämnderna hade sammanlagt avslagit 33 ansökningar om kontraktsvård och 44 ansökningar om vård enligt 34 Kval. Av länets 69 socialnämnder redovisade 36 att man hade avslagit någon eller några ansökningar om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval. Flest avslag redovisades från Göteborgs stad (24 avslag) och Borås (11 avslag). I övrigt redovisades mellan 1 och 4 avslagsbeslut/kommun. Efter att ha sammanställt kartläggningen beslutade Länsstyrelsen att i en verksamhetstillsyn följa upp alla de avslagsbesluten som nämnderna redovisat i kartläggningen. Bakgrunden var att det i olika sammanhang, bland annat i SOU 2005:82 Personer med tungt missbruk stimulans till bättre vård och behandling uppges att flera rapporter antyder att det har skett ett skifte inom socialtjänsten från offensivt uppsökande insatser och försök att motivera till vård, till en mer avvisande eller prövande inställning där personer med missbruk måste hävda sin vilja till vård för att få del av insatser. Vidare uppges det i SOU 2005:82 att det finns problem inom missbruksvården som beror på uppsplittringen mellan huvudmännen. Länsstyrelsen syfte med tillsynen var att granska socialtjänstens handläggning och beslutsmotiveringar, den enskildes rättssäkerhet, socialtjänstens samarbete med Kriminalvården, samt barnperspektivet. Länsstyrelsen har begärt att respektive nämnd i de ärenden som i kartläggningen redovisats som avslagsbeslut i ska inkomma med dokumentationen avseende ansökan, utredningen samt beslutet i ärendet. Dals-Ed, Grästorp, Hjo, Karlsborg, Tanum och Tjörn uppgav att de inte hade handlagt några ärenden om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval.

5 Resultat av granskningen Flera kommuner/nämnder har rapporterat skiljaktiga uppgifter till kartläggningen respektive verksamhetstillsynen. Vid kartläggningen som låg till grund för granskningen redovisade nämnderna 77 avslagsbeslut. I denna granskning har nämnderna redovisat totalt 54 avslagsbeslut. Skillnaderna i redovisade uppgifter och nämndernas motiveringar till dessa framgår av bilaga. Av de avslagsbesluten som ingick i denna granskning avsåg 61 procent (32 st.) ansökningar enligt 34 Kval och 39 procent (22 st.) avsåg ansökningar om kontraktsvård. beviljar ansökningar om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval från kvinnor än från män. En annan förklaring kan vara att kvinnor får sämre information från socialtjänsten och kriminalvården om möjligheterna att ansöka om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval. Länsstyrelsen anser det angeläget att respektive nämnd uppmärksammar könsfördelningen i ärenden rörande kontraktsvård och vård enligt 34 Kval och om nämnden behöver vidta åtgärder utifrån jämställdhetsperspektiv. Av de 54 personerna som fått avslag på sina ansökningar var 53 män och en kvinna. De flesta var i åldern 30 till 50 år. Den helt övervägande delen, 48 personer, var av svensk härkomst. Ålder Ålder - avslag 34/kontaktsvård n=51 Nämnderna har av olika anledningar gjort felaktiga redovisningar av avslagsbesluten i 24 fall. Länsstyrelsen anser att det är anmärkningsvärt att flera nämnder har sådana brister i uppföljningssystemen att man inte kan göra korrekta redovisningar om hur många personer som ansökt om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval och vilka som har beviljats eller fått avslag på sina ansökningar. Länsstyrelsen noterar att det i det granskade materialet endast finns en kvinna som fått avslag på sin ansökan. Länsstyrelsen har inte inom ramen för denna granskning undersökt om denna fördelning mellan könen återspeglar den faktiska könsfördelningen mellan personer som ansöker om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval eller om det bara slumpat sig att så få kvinnor finns i det granskade materialet. Dock väcker fördelningen funderingar om orsaken till detta. En förklaring kan vara att socialtjänsten i större utsträckning procent av personerna som fick avslag på sina ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval var under 30 år. Detta är enligt Länsstyrelsens bedömning en hög andel. Kriminalvården och socialtjänsten har ett stort ansvar för att unga människor ska motiveras för vård och behandling för sitt missbruk. ål d er

6 Handläggningstid Hur lång tid har socialtjänstens utredning tagit? 34 (n=31) Kontraktsvård (n=20) > 1 v ec k a 34 Kontraksvård 1-3 v 4-6 v 7-10 v v 2 0 > Av de 31 ärenden rörande ansökningar om 34 Kval som har granskats har 16 utredningar färdigställts inom sex veckor och av dessa har fem utredningar färdigställts inom tre veckor. För de övriga 15 ansökningar har utredningstiden varit sju veckor eller mer. Av de 20 ärenden rörande ansökningar om kontraktsvård som har granskats har 11 utredningar färdigställts inom tre veckor. I nio ärenden har utredning pågått i fyra veckor eller mer. En ansökan om bistånd i samband med kontraktsvård kräver i de flesta fall en mycket skyndsam handläggning. Detta förutsätter ett nära samarbete mellan kriminalvården och socialtjänsten. Vidare förutsätter det att socialtjänstens handläggningsrutiner och beslutsgången är anpassade så att en snabb handläggning blir praktiskt möjligt. Av kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om kontraktsvård, KVFS 2006:18 framgår att det är kriminalvårdens frivård som har ansvar för att pröva klientens förutsättningar för att komma ifråga för kontraktsvård samt att genomföra kontraktsvårdsutredning och upprätta behandlingsplan. Eftersom socialtjänsten har ett generellt vård- och kostnadsansvar för missbrukare så är det angeläget att samarbete med socialtjänst initieras i ett tidigt skede i utredningen. Kriminalvårdens utredning och behandlingsplan för kontraktsvård kan användas som underlag för socialtjänstens handläggning. Enligt Länsstyrelsens uppfattning ger detta förutsättningar för att socialtjänstens utredning om kontraktsvård bör kunna genomföras och beslut fattas skyndsamt. Även när det gäller ansökan om bistånd i samband med 34 Kval bör socialtjänsten samarbeta och samordna sina åtgärder med kriminalvården för att underlätta utredning och förkorta handläggningstid. Då handläggningen av vård enligt 34 Kval inte styrs av domstolsförhandling är kravet på kort utredningstid inte lika uttalad som vid kontraktsvård. Länsstyrelsen vill dock betona att socialtjänstlagens och förvaltningslagens krav på skyndsam handläggning gäller även vid ansökan om vård enligt 34 Kval. Beslut och beslutsmotiveringar Skriftliga avslagsbeslut fanns dokumenterade i 85 procent av de redovisade ärendena, 73 procent av ansökningarna avslogs helt medan 27 procent var delavslag. Motiveringar till avslagsbeslut har till exempel varit att ärendet måste utredas bättre, bristande motivation hos den sökande, vårdbehovet kan tillgodoses på annat sätt, t ex genom öppenvård, annan huvudman, eller annan kommun. I 88 procent var beslutet i enlighet med utredarens förslag. Fyra avslagsbeslut var inte motiverade. Detta gällde två avslags-

7 beslut från Skövde där en ansökan om kontraktsvård och en ansökan om vård enligt 34 Kval hade avslagits av socialnämndens behandlingsutskott mot utredarens förslag. Avslagsbesluten var inte motiverade. Två avslagsbeslut från Ulricehamn saknade beslutsmotivering. Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att inte alla avslagsbeslut var försedda med beslutsmotivering. Enligt 20 förvaltningslagen, FL, är huvudregeln att ett slutligt beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången av ärendet. Det har stor betydelse att ett beslut är tydligt utformat för att den enskilde ska kunna förstå vilken rätt han eller hon har. Att inte lämna beslutsmotivering innebär att den enskilde kan få svårigheter att bemöta avslagsbeslutet vid ett eventuellt överklagande och riskerar därmed att lida rättsförlust. Länsstyrelsen vill poängtera att ärendet måste utredas bättre inte är acceptabel motivering för avslagsbeslut. Det är nämndens ansvar att i sin utredning ta fram behövligt underlag för beslut. Utredning från kriminalvården I 58 procent av de granskade avslagsbesluten fanns en utredning från kriminalvården. Länsstyrelsen anser att det bör finnas en utredning från kriminalvården i samtliga ärenden som rör kontraktsvård och vård enligt 34 Kval. Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd, SOSFS 2006:11 framgår att ledningssystem bör säkerställa att det finns rutiner som tydliggör ansvaret för samarbete, internt och externt. Detta gäller den enskildes behov av insatser vad avser t ex överföring av information och hur samverkan skall bedrivas såväl internt, inom och mellan nämnder, som externt med myndigheter och andra aktörer med beaktande av bestämmelserna i sekretesslagen. Kontakter Av granskningen framgår att socialtjänsten enligt dokumentationen har haft personlig kontakt med den sökande i 70 procent av de granskade ärendena. I femton ärenden skedde detta genom att socialsekreterare besökte den enskilde på häkte, i nio ärenden besökte den sökanden socialkontoret och i sjutton ärenden hade den enskilde och socialsekreterare kontakt på telefon. I de ärenden där socialtjänsten inte haft kontakt med den sökande hade uppgifter till utredningen inhämtats från frivården. Länsstyrelsen anser att socialtjänsten vid alla ansökningar rörande kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval bör ha personlig kontakt med den sökande. Länsstyrelsen vill i sammanhanget påtala vikten av att socialtjänsten i sin handläggning av ärenden som rör enskilda förutom bestämmelserna i SoL även beaktar bestämmelserna i förvaltningslagen om kommunicering och om att den enskilde ska kunna få komma till tals. Barnperspektivet 19 av de 51 personer som ansökte om kontraktsvård eller vård enligt 34 Kval hade minderåriga barn. I tio av dessa ärenden framgick att socialtjänsten hade beaktat ett barnperspektiv. I 15 ärenden framgick att den sökande var ensamstående eller hade vuxna barn. I 17 av 51 ärenden framgick det inte av dokumentationen om den sökande hade barn eller inte.

8 Har den sökande minderåriga barn? (n=51) framgår inte 17 ja 19 nej 15 Av 1 kap. 2 SoL framgår att när åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år. Av dokumentationen i de granskade ärendena framgick barnperspektiv endast i tio ärenden, vilket Länsstyrelsen bedömer som inte godtagbart. Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att det i 17 av 51 granskade ärenden inte framkom om den sökande hade minderåriga barn. Vidare finner vi det oacceptabelt att det i nio ärenden, där socialtjänsten hade kännedom om att den sökande hade minderåriga barn, inte framgår om barnperspektiv har beaktats och i så fall på vilket sätt. Enligt Länsstyrelsens mening skall det i samtliga ärenden framgå om sökanden har barn eller inte och i de ärenden där den sökande har minderåriga barn skall det framgå på vilket sätt socialtjänsten har beaktat barnperspektivet i sin utredning och bedömning.

9 Sammanfattning av Länsstyrelsens bedömningar Länsstyrelsen konstaterar att i 58 procent av de granskade ärendena har socialtjänsten samarbetat med kriminalvården. Länsstyrelsen anser det angeläget att samarbete sker i samtliga ärenden rörande kontraktsvård och vård enligt 34 Kval. Ett välutvecklat samarbete mellan socialtjänsten och kriminalvården är en bra grund för att personer med tungt missbruk ska få den vård och behandling som de är i behov av. Ett sätt att utveckla samarbetet mellan socialtjänsten och kriminalvården kan vara att myndigheterna tillsammans upprättar skriftliga rutiner eller riktlinjer för samarbetet. Ett annat sätt att utveckla samarbetet är att socialtjänsten och kriminalvården använder sig av samma evidensbaserade och beprövade arbetsmetoder/instrument, förslagsvis ASI (Addiction Severity Index). Länsstyrelsen anser det angeläget att samtliga nämnder säkerställer att det inom nämnden bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete som ger nämnden tillförlitligt underlag vid uppföljning och planering av verksamheten. Det kan inte anses acceptabelt att flera nämnder av olika anledningar inte har kunnat ta fram korrekta uppgifter om hur många ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval man handlagt. Socialstyrelsen har i augusti 2006 beslutat om föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS, (SOSFS 2006:11 utgiven, september 2006). Av dessa framgår att för att kontinuerligt och långsiktigt utveckla och säkra verksamhetens kvalitet bör nämnden inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Ledningssystemet bör säkerställa att det systematiska kvalitetsarbetet omfattar metoder för uppföljning och utvärdering av verksamhetens planering, genomförande, resultat och utveckling. Länsstyrelsen anser att som en del i det systematiska kvalitetsarbetet bör rutiner för uppföljning av beslut avseende kontraktsvård och vård enligt 34 Kval ingå. Länsstyrelsen finner att 24 % av de personer som fick avslag på sina ansökningar om kontraktsvård och vård enligt 34 Kval var under 30 år. Nämndernas motiveringar till avslagen varierar men i flertal ärenden har motiveringen varit den sökandes bristande motivation. Länsstyrelsen har inte i det granskade materialet kunna finna att nämnderna i dessa ärenden vidtagit några åtgärder i syfte att försöka stärka den enskildes motivation till vård och behandling. Vissa av de granskade avslagsbesluten har inte varit motiverade alls. Detta kan tala för att nämnderna har haft en mera avvisande eller prövande inställning än den aktiva och motiverande inställning som nämnderna enligt 5 kap 9 SoL skall ha för att en person med missbruk får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Barn till missbrukare och barn vars föräldrar sitter i fängelse är utsatta. Det är viktigt att socialtjänsten upprättar rutiner som säkerställer att barnperspektivet beaktas i ärenden avseende kontraktsvård och vård enligt 34 Kval. Detta gäller även om den sökande inte har barnet boende hos sig.

10 Bilaga Kommun/ nämnd Uppgift till kartläggning (antal beslut) Uppgift till verksamhetstillsyn (antal beslut) Motivering till skillnader i uppgifterna Bollebygd 1 vård enl 34 Kval 0 Utredningen fullföljes inte p.g.a. att den sökande avvek från anstalt. Sdn Bergsjön 4 vård enl 34 Kval 2 kontraktsvård Utredningen om vård enl 34 Kval fullföljes inte p.g.a. att den sökande avvek från anstalt. Sdn Biskopsgården 2 kontraktsvård 0 kontraktsvård 0 vård enl 34 Kval Respektive utredning fullföljes inte p.g.a att den sökande inte medverkade till utredning. Alternativ ansökan återkallad fanns inte i Länsstyrelsens enkät. Falköping 1 kontraktsvård 0 Den sökande återkallade ansökan efter förhandsbesked om att kontraktsvård inte skulle beviljas då han i nära tid avbrutit beviljad kontraktsvård. Borås 10 vård enl 34 Kval 1 kontraktsvård 1 vård enl 34 Kval 1 kontraktsvård 1 januari 2005 genomfördes en organisationsförändring där en ny socialnämnd tog över ansvaret från kommundelsnämnderna för bl.a. IFO. I den nya organisationen saknas system för att få fram uppgifter från tidigare kommundelsnämnderna. Sdn Gunnared 3 kontraktsvård 0 kontraktsvård 1 vård enl 34 Kval Samtliga tre ärenden rörande kontraktsvård bedömdes vara förfrågningar där, för socialtjänsten okänd person, ringde från häktet några dagar före rättegång utan att kriminalvården var delaktig. Efter det att personerna fått information om att ansökan måste utredas av socialtjänsten valde de att inte ansöka om kontraktsvård. Sdn Majorna 1 kontraktsvård 2 34 Kval 1 kontraktsvård 1 34 Kval Ett redovisat ärende låg utanför granskningsperioden och ett ärende redovisades felaktigt som avslag. Kungälv 2 kontraktsvård 0 Vid närmare kontroll konstaterades att det fanns inga avslag. Nämndens inställning är att ansökan om kontraktsvård alltid bör bifallas. Lerum 1 vård enl 34 Kval 0 I förvaltningens verksamhetssystem har ansökningar om vård enl 34 Kval och ansökningar om kontraktsvård inte kodats varför man inte kunde lämna in begärda uppgifter. Genom Länsstyrelsens förfrågan har problemet uppmärksammats och åtgärder vidtagits för kodning i framtiden. Lilla Edet 1 kontraktsvård 0 Felaktig redovisning vilket nämnden beklagar. 1 vård enl 34 Kval. Skara 1 kontraktsvård 0 kontraktsvård Felaktig redovisning 1 34 Kval 1 34 Kval Vårgårda 1 kontraktsvård 0 Felaktig redovisning

11