Försämring av vattenstatus Ramvattendirektivets krav på ickeförsämring

Transkript

1 JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Försämring av vattenstatus Ramvattendirektivets krav på ickeförsämring och dess rättsverkan vid tillståndsansökan enligt miljöbalken ur ett hållbarhetsperspektiv Björn Spejare Examensarbete i miljörätt, 30 hp Examinator: Stockholm, Vårterminen 2016

2 Sammanfattning Miljörätten utgår till stora delar från målet att nå en hållbar utveckling. För att kunna uppnå detta mål krävs bestämmelser som faktiskt påverkar enskilda människors handlande i önskad riktning. För att kunna uppnå en hållbar utveckling inom vattenmiljöer antog EU år 2000 ramdirektivet för vatten som bl.a. innehåller ett krav på att medlemsstaterna inte får försämra den ekologiska vattenstatusen i sina vattenförekomster. Detta krav har ansetts vara en målsättning för medlemsstaterna och har i svensk rätt haft formen av en miljökvalitetsnorm. Kravet har i stor utsträckning kunnat överskridas så länge fördelarna med en verksamhet väger upp för nackdelarna med överskridandet. Kravet på icke-försämring har 2015 varit föremål för tolkning i ett förhandsavgörande hos EU-domstolen. Avgörandet innebär att innebörden av kravet på icke-försämring egentligen är ett försämringsförbud för medlemsstaterna, samt att detta förbud gäller även vid prövning av enskilda projekt. Detta innebär en förändring för hur bestämmelsen ska tillämpas i svensk rätt. De undantag från försämringsförbudet som återfinns i RDV får därför antas få en större roll vid prövningen av tillstånd som kan komma att försämra vattenstatusen. Samtidigt som EU-domstolens avgörande specificerar innebörden av RDV:s bestämmelser så leder avgörandet också till en tillämpning av RDV som främjar hållbar utveckling.

3 Förkortningar Inledning Bakgrund Syfte och frågeställningar Metod Avgränsning Disposition Hållbar utveckling Inledning Begreppet hållbar utveckling Genomförandet av hållbar utveckling genom delmål Hållbar utveckling i rätten Hållbar utveckling i primärrätten Hållbar utveckling i ramdirektivet för vatten Hållbar utveckling i svensk rätt Sammanfattning Miljömålens inverkan på den enskilda prövningen Inledning Miljökvalitetsnormer Unionsrätten Svensk rätt Miljökvalitetsnormers inverkan på tillämpningen av hänsynsreglerna Sammanfattning Ramdirektivets krav på icke-försämring Försämring av status enligt ramdirektivet Försämring av status i EU-domstolens praxis: C-461/ Skyldigheten att inte försämra vattenstatus EU-domstolens tolkning Kravet på icke-försämring i svensk rätt Sammanfattning Innebörden av begreppet försämring Inledning Vattenstatus Målet att uppnå god vattenstatus Kemisk status Ekologisk status Rättslig betydelse av målet med god vattenstatus... 30

4 5.2.5 God vattenstatus i svensk rätt Sammanfattning Försämring av vattenstatus Definition av försämring EU-domstolens tolkning Försämring enligt svensk rätt Sammanfattning Tillåten försämring av vattenstatus Inledning Undantag från försämringsförbudet Undantag i ramdirektivet Rättsverkan av artikel Försämring av del av ytvattenförekomst Implementering av försämringsförbudet Inledning Medlemsstaternas skyldighet att införliva direktiv i nationell rätt Skyldighet att implementera kravet på icke-försämring Implementering av försämringsförbudet i 2 kapitlet MB Implementering av undantaget i artikel Möjligheterna att tillämpa försämringsförbudet Inledning Direkt effekt Direktivkonform tolkning Sammanfattning Slutsatser Källförteckning Offentligt tryck Rättsfall Högsta domstolen Miljööverdomstolen/Mark- och miljööverdomstolen Miljödomstolarna EU-domstolen Generaladvokatens förslag till avgörande Europadomstolen för mänskliga fri och rättigheter Litteraturförteckning Rapporter Dokument från Förenta nationerna... 61

5 Internetkällor... 61

6 Förkortningar CIS Common Implementation Strategy EU Europeiska unionen FEU Fördraget om europeiska unionen FEUF Fördraget om europeiska unionens funktionssätt HVMFS Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten MB Miljöbalk (1998:808) MÖD Mark- och miljööverdomstolen RDV Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område VFF Förordning (2004:66) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 1

7 1. Inledning 1.1 Bakgrund Vatten har i alla tider varit en viktig naturresurs för människan. Floder och sjöar har använts vid transport av både gods och människor medan strömmar har drivit både kvarnar och vattenkraftverk. Många andra verksamheter bidrar dessutom till utsläpp av förorenande ämnen i vatten. Utvecklingen av samhällen och möjligheterna till en högre levnadsstandard har alltid ansetts vara ett allmänt intresse och därmed legat till grund för den lagstiftning som reglerar nyttjandet av vatten. I modern tid har dock förståelsen ökat för de negativa effekterna denna exploatering kan ha på miljön. Begreppet hållbar utveckling har introducerats som ett riktmärke för hur vi bör nyttja våra gemensamma resurser om vi vill bibehålla dem även i framtiden. En exploatering av ett vattendrag eller förändringen av den kemiska sammansättningen i en sjö kan försämra möjligheterna för både djur- och växtlivet, och detta kan inte alltid vara förenligt med målet om en hållbar utveckling av människans tillvaro på jorden. Även miljön anses därför vara ett allmänt intresse och måste således skyddas från onödig exploatering, och den exploatering som sker måste vara kontrollerad. För att nå målet om en hållbar utveckling krävs därför att rättsregler anpassas utifrån miljöns egna förutsättningar. Lagstiftningen inom miljörätten grundar sig således på en avvägning mellan dessa två motstående intressen. Den svenska lagstiftningen, främst miljöbalken, utgår från att konsekvenserna av en exploatering måste utredas innan en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas. Oavsett om det är det allmänna eller en enskild person som vill exploatera miljön så måste saken prövas och tillstånd kan endast ges om en verksamhet är försvarlig ur miljöhänseende. De materiella regler som finns inom olika områden, t.ex. miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, sätter därmed ribban för hur högt beviskravet är för en sökande. En strikt lagstiftning kan på så sätt avsevärt försvåra möjligheterna för en sökande att få tillstånd till projekt. Miljörätten regleras i stora delar på unionsnivå och då inte sällan genom direktiv. Vid införlivande och tillämpning av direktivens bestämmelser kan det uppstå en mängd frågeställningar om huruvida bestämmelserna behöver införlivas i nationell lagstiftning samt hur bestämmelserna ska tolkas. Unionsrättens förhållande till nationell rätt är avgörande för vilka materiella regler som blir tillämpliga vid rättstillämpningen hos svenska myndigheter och domstolar. 2

8 Frågan om vattenstatus och förutsättningarna för att försämra statusen regleras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten, eller RDV). EU-domstolen har i ett avgörande sommaren 2015 (Weser-domen) tolkat både frågan om medlemsstaternas skyldighet att inte försämra vattenkvaliteten och själva definitionen av vad en försämring är. 1 Avgörandet har lett till en specificering av vilka skyldigheter medlemsstaterna har enligt RDV, och i praktiken innebär avgörandet ett förbud mot försämring av vattenstatusen hos sjöar och vattendrag. Detta förbud leder till att de bestämmelser i svensk rätt där direktivets krav på icke-försämring historiskt sett har tillämpats, inte längre kan sägas motsvara RDV:s krav på icke-försämring. Avgörandet påverkar således både Sveriges skyldighet att implementera RDV:s bestämmelser, och den enskilda tillståndsprövningen eftersom svenska domstolar och myndigheter måste tillämpa RDV på ett nytt, annorlunda sätt. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att utreda de rättsliga förutsättningarna för att försämra vattenstatus vid enskilda projekt. Utredningen genomförs genom att besvara följande frågor. - Är RDV:s försämringsförbud förenligt med målet att nå en hållbar utveckling? - Föreligger det en skyldighet för svenska myndigheter och domstolar att inte bevilja tillstånd som kommer att försämra vattenstatusen hos en ytvattenförekomst? - Om så är fallet, vilka förutsättningar finns för enskilda att erhålla tillstånd för projekt som försämrar vattenstatusen i en ytvattenförekomst? - Uppfyller svensk lagstiftning bestämmelserna om försämring av vattenstatus i ramdirektivet för vatten? Analysen sker mot bakgrund av EU-domstolens avgörande C-461/13. Avsikten är att problematisera den svenska lagstiftningen på området i förhållande till gällande EUrätt men även bestämmelserna i båda rättsordningarna utifrån det övergripandet målet att nå en hållbar utveckling. 1 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433. 3

9 1.3 Metod Vid rättsvetenskapliga studier av miljörätt måste ämnets karaktär beaktas. Miljörätt är dels ett ämne som sträcker sig över mer traditionella rättsområden som t.ex. skadeståndsrätt, offentlig rätt och EU-rätt. 2 Räckvidden för det som är föremål för undersökning kan dessutom bestå av allt från rättsregler till icke-bindande källor samt rättskällor från olika rättsordningar, vilket innebär att miljörättslig forskning inte kan förlita sig på en enskild metod. 3 Val av metod och forskningsfrågor påverkar därför varandra inom miljörätten. 4 Denna uppsats syftar till att utreda hur skyldigheter i RDV påverkar rättstillämpningen av en särskild bestämmelse i svenska domstolar och myndigheter. För att uppnå detta syfte och därmed svara på uppsatsens frågeställningar kan rättsläget studeras genom en tolkning av innebörden hos relevanta lagar och bestämmelser. Jag använder mig därför av den rättsdogmatiska metoden i denna uppsats. Den rättsdogmatiska metoden söker svar i de allmänt accepterade rättskällorna, vilka utgörs av lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och den juridiska doktrinen. 5 Rättskällorna hänför sig både till unionsrätten och svensk nationell rätt, vilket innebär att jag även kommer använda mig av en EU-rättslig metod. Tolkningen och tillämpningen av unionsrätten måste ske i enlighet med den juridiska metod som EU-domstolen utvecklat. 6 Denna metod grundar sig på en ändamålsenlig tolkning av rättsordningen som fokuserar på bestämmelsers systematik och syfte Avgränsning Försämring av vattenkvalitet är ett vitt begrepp och ramdirektivet för vatten är en omfattande rättsakt. Jag kommer därför avgränsa mitt arbete till de regler som gäller ytvattenförekomster, det vill säga det samlingsnamn som RDV gett sjöar och vattendrag. 8 Trots att många av reglerna kan vara desamma, så exkluderar jag således medvetet frågan om grundvatten. Anledningen till detta är att analysen sker mot 2 Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, 3 u., Iustus, Uppsala, 2012, s Fisher, Elizabeth, Lange, Bettina, Scotford, Eloise & Carlarne, Cinnamon, Maturity and Methodology: Starting a Debate about Environmental Law Scholarship, JEL, vol. 21, no. 2, 2009, s , s Ibid., s Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Korling Frederic & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund, 2013, s Hettne, Jörgen & Otken Eriksson, Ida (red.), EU-rättslig metod: teori och genomslag i svensk rättstillämpning, 2. u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011, s Ibid., s Artikel 2 led 10, RDV. 4

10 bakgrund av Weser-domen som tolkar reglerna i förhållande till just ytvattenförekomster. Jag har också valt att avgränsa på vilket sätt domstolens avgörande påverkar den svenska rättstillämpningen. Frågan om huruvida en myndighet får tillåta ett projekt som kan försämra vattenkvaliteten berör en stor mängd beslut, t.ex. beslut om detaljplaner och specialregler i Miljöbalken. Jag kommer dock analysera frågan utifrån 2 kapitlet Miljöbalken, de s.k. hänsynsreglerna. Detta eftersom de alltid ska beaktas vid prövningar som sker enligt miljöbalken samt att det är inom ramen för hänsynsreglerna som RDV:s krav på icke-försämring tidigare tillämpats. Av utrymmesskäl utelämnar jag också den intressanta frågan om hur EU-domstolens avgörande påverkar vid myndigheters skyldighet till omprövning av tillstånd. 1.5 Disposition Uppsatsen består av åtta avsnitt. Efter inledningsavsnittet kommer begreppet hållbar utveckling presenteras utifrån hur det påverkar rättsläget för RDV:s bestämmelser både som mål för lagstiftningen, men även som tolkningsprincip. I avsnitt tre redogörs och problematiseras de svenska rättsregler där RDV:s försämringsförbud kan tillämpas. I avsnitt fyra, fem och sex analyseras Weser-domen och den inverkan som avgörandet har för tolkningen av RDV. Avsnitt fyra berör frågan om det föreligger ett försämringsförbud och vad det innebär för Sveriges del. Avsnitt fem analyserar den komplicerade frågan om vad som är försämring av vattenstatus. Avsnitt sex berör frågan om när försämring av vattenstatus är tillåten i form av undantag från försämringsförbudet samt de fall då försämring endast sker inom en del av en ytvattenförekomst. I avsnitt sju redogörs för om huruvida försämringsförbudet är implementerat i svensk rätt, medan avsnitt åtta redogör för möjligheterna att tillämpa försämringsförbudet i avsaknad av implementering. Uppsatsen avslutas med avsnitt nio där de slutsatser som har dragits sammanfattas. 2. Hållbar utveckling 2.1 Inledning Detta avsnitt avser utreda begreppet hållbar utveckling och hur det påverkar tillämpningen och tolkningen av RDV:s bestämmelser om försämring av vattenstatus. Eftersom implementeringen av RDV berör två olika rättsordningar, unionsrätten och 5

11 nationell svensk rätt, så behandlas frågeställningen utifrån hur hållbar utveckling påverkar respektive lagstiftning. 2.2 Begreppet hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling fick genomslag i samband med den s.k. Brundtlandrapporten Begreppet antogs därefter som en princip vid den internationella miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 och stadgar att en utveckling är hållbar endast om den kan tillgodose såväl dagens som kommande generationers behov av naturresurser och god miljö. 9 Rio-deklarationen är inte rättsligt bindande men begreppet hållbar utveckling har trots detta blivit en del av folkrätten. 10 Innebörden av en hållbar utveckling ges oftast en betydelse av tre likvärdiga delar: en ekologisk, en ekonomisk och en social. 11 Begreppet rymmer således en intresseavvägning mellan dessa tre delar. Detta synsätt har dock varit föremål för kritik eftersom en sådan avvägning är en självmotsägelse och oförenlig med själva hållbarhetsmålet; en utveckling som minskar resurser kan inte vara hållbar i längden Genomförandet av hållbar utveckling genom delmål Problemet med en målsättning som hållbar utveckling är att den är så pass övergripande och att det därför är svårt att koppla målsättningen till konkreta handlingsregler för enskilda. 13 För att uppnå ett så övergripande mål som hållbar utveckling måste målet således brytas ned till delmål, vilka sedan återspeglar det övergripandet målet med hållbar utveckling. 14 Gipperth kallar denna process för operationalisering. Vid utformningen av dessa delmål är det är möjligt att relatera dem till antigen människans beteende eller till miljön. Ett delmål relaterat till miljön (miljömål) kan avse bl.a. total påverkan på miljön (t.ex. mängd utsläpp av försurande ämnen) eller miljökvalitetsmål (vattnet ska ha sådan kvalitet att en viss art kan leva där). För att ett delmål ska påverka enskildas beteenden och vara handlingsreglerande krävs dock en konkret koppling 9 Report of the World Commission on Environment and Development, Our Common Future, WCED, Schweiz, 1987 & Rio Declaration on Environment and Development, Official records, UN Doc. A/CONF.151/26 (Vol. I). 10 Gipperth, Lena, Miljökvalitetsnormer, Reprocentralen, Uppsala, 1999, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Westerlund, Staffan, En hållbar rättsordning: rättsvetenskapliga paradigm och tankevändor, Iustus, Uppsala, 1997, s Ibid., s Angående följande diskussion, se Gipperth, 1999, s

12 mellan delmålen och enskilda personers förhållningssätt. Om ett delmål för att uppnå en hållbar utveckling t.ex. är en livskraftig population av fisk i en vattenförekomst så kan detta delmål i sin tur brytas ned i mål att uppnå viss vattenkvalitet. Byggstenarna för vad som är vattenkvalitet kan i sin tur vara gränser som föreskriver syrehalt eller ph-värde i vattnet. Dessa gränser kan ses som vattenkvalitetsnormer, och för att uppnå målet att inte överskrida gränserna är det möjligt att rikta belastningsminskningar mot samtliga utsläpp genom att varje källa får bära sin del av den nödvändiga belastningsminskningen. Utformandet av dessa regler kan då antigen rikta sig mot människan och hennes förhållningssätt (aktörer) eller bero på miljötillstånd och effekter i miljön (reaktörer). Regler som relaterar till miljötillstånd och effekter i miljön kan, istället för förhållningssätt för människor, utformas som gränser för miljökvalitet. Dessa gränser kan antigen vara exakta eller bestå av beskrivningar av miljökvaliteten, varav de senare lämnar ett utrymme för tolkning. För att genomföra dessa regler måste de kopplas till konkreta handlingsregler som påverkar enskildas rättsläge. 15 I unionsrätten går dessa regler under namnet miljökvalitetsnormer, vilka är vetenskapligt formulerade normer som oftast tar sitt uttryck i en specifikt angiven mängd av ett viss angivet utsläpp kopplat till en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att försäkra att önskade värden uppnås. Trots att miljökvalitetsnormer på ytan kan verka vara utformade efter effekter på miljön så är de ändå antropocentriska, och utgår därför oftast från utsläppens negativa effekt på människans hälsa. Detta blir problematiskt i de fall då miljön och ekosystem anses ha ett värde som inte utgår från mänskliga behov. Därför går det att urskilja en motpart till miljökvalitetsnormerna som kan kallas ekologiska kvalitetsnormer, vars gränser baseras på en minsta godtagbar status av ett ekosystem och dess ekologiska komponenter kombinerat med en rättslig skyldighet för medlemsstater att försämring inte av denna status inte får ske. De normer och gränser som utgår från statusen hos naturen och ekosystem måste dock vara anpassade efter de svårigheter som finns att utföra ekologiska utvärderingar, samt utifrån det faktum att naturen och ekosystem är ständigt föränderliga Ibid., 1999, s Angående detta stycke, se Howarth, William, The Progression towards ecological quality standards, JEL, vol. 18, no. 1, 2006, s

13 Huruvida målet med hållbar utveckling ska kunna uppnås genom delmål beror således på vilket sätt dessa delmål tar sin form. Om det inte finns exakta gränser kommer det alltid finnas ett utrymme för tolkning, vilket till skillnad från exakta värden öppnar upp för skönsmässiga bedömningar av krav på miljökvalitet. Det kan därför ifrågasättas om dylika gränser verkligen kan utgå från miljötillstånd, eftersom den inneboende skönsmässigheten möjliggör en etnocentrisk tolkning av miljökvalitet. Om ett miljömål inte är etnocentriskt, utan istället utgår från naturen eller ett ekosystem, krävs det dock att de gränser som sätts upp verkligen utgår från hur naturen och ekosystemen verkligen fungerar Hållbar utveckling i rätten Hållbar utveckling i primärrätten Hållbar utveckling finns angett i artikel 3.3 Unionsfördraget som ett av unionens mål och innebär att unionen ska verka för en hållbar utveckling. Begreppet konkretiseras som en avvägning mellan ekonomisk tillväxt, sociala framsteg och en hög miljöskyddsnivå. Artikel 3 är inte en rättsligt bindande bestämmelse men är trots detta rättsligt relevant eftersom EU-domstolen har använt artikelns föregångare vid tolkning av både fördragen och sekundärrätt utifrån det faktum att artikeln anger unionens mål. 17 Även led 9 i preambeln till fördraget nämner dessa tre intressen som definition av begreppet, och benämner samtidigt hållbar utveckling som en princip. Integrationsprincipen, som återfinns i Artikel 11 FEUF, stadgar att miljöskyddskrav ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet i syfte att främja en hållbar utveckling. Innebörden av denna princip är omdiskuterad och principen har bl.a. använts för att beakta miljöskyddskrav inom de rättsakter som inte har EU:s miljöpolitik som rättsgrund. 18 Vidare anser Krämer att bestämmelsen inte kan innebära att miljöhänsyn har företräde framför andra intressen eftersom fördragens mål har samma värde, vilket innebär att alla mål måste uppnås. 19 Det finns dock argument för att integrationsprincipen ger miljöhänsyn företräde framför övriga intressen, detta eftersom den innebär att all unionsrätt ska bygga på en 17 Sjåfjell, Beate, Towards a sustainable European company law: a normative analysis of the objectives of EU law, with the Takeover Directive as a test case, Wolters Kluwer, Alphen Aan Den Rijn, 2009, s Langlet, David & Mahmoudi, Said, EU:s miljörätt, 3 u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011, s Krämer, Ludwig, EU environmental law, 7 u., Sweet & Maxwell, London, 2011, s

14 avvägning mellan ekonomiska, sociala och ekologiska intressen, med fokus på sistnämnda. Eftersom hållbar utveckling är ett av unionens mål enligt artikel 3 FEU och eftersom integrationsprincipen är tätt sammankopplat med hållbar utveckling, skulle det i så fall innebära att integrationsprincipen egentligen är hållbar utveckling. Artikel 11 skulle i så fall innebära en skyldighet för EU:s institutioner att sträva efter målet med en hållbar utveckling, särskilt ur ett miljöskyddsperspektiv. 20 Detta blir relevant eftersom integrationsprincipen i artikel 11 FEUF har ett rättsligt värde då den kan användas av EU-domstolen vid tolkning sekundärrätten som på så sätt gör en tolkning i ljuset av fördragets miljömål. 21 En variant av integrationsprincipen finns också i artikel 37 rättighetsstadgan, dock med en annorlunda formulering där hållbar utveckling bl.a. benämns som en princip. Stadgan har enligt artikel 6.1 FEU samma status som fördragen. Genom att benämna hållbar utveckling som princip och placera denna princip i EU:s grundfördrag är det möjligt att tolka det som att begreppet utvecklats till en rättsprincip. 22 Genom sin placering i fördragen kan unionens principer erbjuda en legitim grund för att lösa rättsliga problem där unionsrättsliga bestämmelser inte stämmer överens med dessa principer. 23 Principen hållbar utveckling kan därför ha en rättsverkan på unionens övriga rättsakter genom en systematisk och analog tolkning. Principen är dock problematisk eftersom en enhetlig definition eller konkretisering inom unionsrätten saknas. Hållbar utveckling definieras endast i FEU som en avvägning mellan ekonomisk tillväxt, sociala framsteg och en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Europeiska rådet har förvisso antagit ett antal principer och utmaningar för att konkretisera begreppet men dessa är inte rättsligt bindande. En motsägelsefull och oklar användning av hållbarhetsbegreppet inom unionsrätten har ansetts leda till en inflation av begreppet som urholkat dess miljömässiga innehåll, vilket tyder på att hållbar utveckling kan ses som mål snarare än som ett rättsligt koncept. 24 Samtidigt är hållbar utveckling rättsligt relevant som ett av unionens mål. Målen i artikel 3 FEU innebär dels en skyldighet för unionens institutioner (inklusive EU- 20 Angående detta stycke, se Sjåfjell, 2009, s Jans, Jan H. & Vedder, Hans H.B., European environmental law: after Lisbon, 4. u., Europa Law Publishing, Groningen, 2012, s Langlet & Mahmoudi, 2011, s Poiares Maduro, Miguel, Interpreting European Law: Judical Adjuication in a Context of Constitutional Pluralism, EJLS, vol. 1, s , s Krämer, 2011, s

15 domstolen) att agera inom ramarna för målen och att en balans ska uppnås mellan dessa mål, men även en skyldighet att försöka uppnå dessa mål. Det är denna skyldighet att uppnå målen som är grunden vid tolkning av EU-rätten. 25 Som visat innebär även integrationsprincipen en skyldighet för EU att sträva efter att uppnå hållbar utveckling. Målet att verka för en hållbar utveckling baserad på en hög miljöskyddsnivå ska således uppnås genom unionsrätten. Det är därför inte bara möjligt, utan även nödvändigt, att bestämmelser i sekundärrätten tolkas ur ett hållbarhetsperspektiv och då främst utifrån unionens mål att uppnå en hög miljöskyddsnivå. Unionsrättsliga målsättningar blir dessutom relevanta i och med att medlemsstaterna måste vara lojala med unionsrätten och tillämpa den fullt ut, vilket innebär att både nationella bestämmelser och domstolarnas tolkning måste anpassas efter unionsrätten. 26 Lojalitetsprincipen har inverkan på bl.a. skyldigheten att implementera direktiv, eftersom denna skyldighet kräver att medlemsstaterna vidtar alla lämpliga åtgärder för att uppnå sina unionsrättsliga skyldigheter. 27 Om unionsrättens mål kräver fokus på ett högt miljöskydd samt att hållbar utveckling måste beaktas vid all unionsrättslig normtillämpning, måste detta således beaktas vid implementeringen av direktiv. För att uppfylla lojalitetsprincipen krävs därför att, vid tillämpning av bestämmelser som har sitt ursprung i unionsrätten, måste hållbar utveckling med fokus på ett högt miljöskydd beaktas. Det råder sammanfattningsvis delade meningar om vilken rättsverkan hållbar utveckling har. Oklarheterna kring den rättsliga innebörden av hållbar utveckling ger därför upphov till tillämpningssvårigheter. Det finns dock skäl som talar för att fördragen kräver att rättsakter och bestämmelser inom unionsrätten måste tolkas och tillämpas ur ett hållbarhetsperspektiv Hållbar utveckling i ramdirektivet för vatten Redan i RDV:s första preambel anges att vatten är ingen vara som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant. Detta har ansetts vara ett uttryck av hållbar utveckling där de beslut som påverkar vattenkvalitet idag måste 25 Sjåfjell, 2009, s Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5u., Norstedts juridik, Stockholm, 2014, s Jans & Vedder, 2012, s

16 ske på ett sätt som säkrar en god kvalitet även för framtida generationer. 28 Även i artikel 1, som anger RDV:s syften, finns en hänvisning till hållbar utveckling. Artikeln anger att direktivet ska främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser. Begreppet hållbar vattenanvändning är inte det samma som hållbar utveckling men båda syftar till just den långsiktighet samt den intresseavvägning mellan ekonomiska och ekologiska intressen som definierar hållbar utveckling. Begreppen får därför anses ha samma innebörd. Utifrån begreppens syften går det att dra slutsatsen att de är likartade. En hållbar vattenanvändning är samtidigt ett konkret sätt att nå en hållbar utveckling. Det är på detta sätt möjligt att se RDV som en del av operationaliseringen av målet med hållbar utveckling där begreppet konkretiseras till hållbarhet inom en viss miljöfråga, i detta fall vattenanvändning. En hållbar vattenanvändning konkretiseras i direktivet genom ett antal olika miljömål. Två mål med direktivet är enligt preambel (25) att säkerställa att en god ytoch grundvattenstatus uppnås i hela gemenskapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemenskapsnivå. Detta bör ske genom att ställa upp miljömål. Dessa miljömål anges i artikel 4 a RDV som en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa en god vattenstatus samt en skyldighet att inte försämra vattenstatusen. Denna konkretisering av hållbar vattenanvändning visar att hållbar utveckling enligt RDV har fokus på just skydd av vatten. Syftet med RDV är således att uppnå ett högt miljöskydd. Att hindra försämring av status kan på så sätt anses vara ett delmål för att nå en hållbar utveckling. Vid tolkning av unionsrättens innebörd är ändamålet för lagstiftningen viktigt för förståelse av lagstiftningens innebörd. Detta eftersom tolkningar av en bestämmelses syfte och systematik kan användas för att göra oklara rättsregler mer konkreta, men även för att undvika resultat som framstår som orimliga med unionsrätten i övrigt, i synnerhet dess principer. 29 Denna s.k. meta-teleologiska tolkning som EU-domstolen ibland använder sig av, gör det möjligt att använda sig av ändamålet i den kontext som specifika bestämmelser befinner sig för att förstå innebörden av bestämmelserna Michanek & Zetterberg, 2012, s Hettne & Otken Eriksson, 2011, s Maduro, 2007, s

17 En ändamålsenlig tillämpning av bestämmelserna i RDV skulle i så fall innebära att direktivets mål att nå en hållbar utveckling ska vara vägledande för förståelse av dess övriga bestämmelser. För att nå en hållbar utveckling krävs i sin tur att skyldigheten att förhindra försämring av vattenstatusen beaktas. RDV:s målsättning är således att nå ett högt miljöskydd och vid en ändamålsenlig tillämpning av dess bestämmelser är det nödvändigt att detta beaktas. Även Generaladvokat Jääskinen argumenterar i sitt förslag till avgörande av Weser-domen att tolkningen av RDV måste ske utifrån principen om hållbar utveckling. 31 Domstolen hänvisar inte till detta i Weser-domen, men uttalandet ligger ändå i linje med den tolkningsmetod som EUdomstolen generellt använder sig av och får därför anses ge stöd åt detta synsätt Hållbar utveckling i svensk rätt Principen om en hållbar utveckling har även införts i 1 kap. 1 miljöbalken (MB). 32 Bestämmelsen bygger på ett flergenerationsperspektiv som innebär att rätten att bruka naturen och dess resurser inte kan ske endast utifrån människans egna intressen utan kräver även ett ansvar för förvaltningen av framtida generationers resurser. 33 Enligt lagens förarbeten ska ekologiska, sociala och samhällsekonomiska frågor vägas mot varandra för att främja en långsiktigt god hushållning. Detta övergripande hushållningsmål har i bestämmelsens andra stycke preciserats i fem delmål. Listan över delmål är inte uttömmande utan ska ses som exempel på vad som är av betydelse för balkens mål. 34 Skyldigheten att uppnå delmålen anses på grund av sin ordalydelse ( skall tillämpas ) vara en tydlig anvisning som ger miljövärdena en stark ställning. 35 Utöver dessa delmål har riksdagen även antagit 16 miljökvalitetsmål, som trots att de inte är rättsligt bindande, enligt lagens förarbeten ändå kan ge ledning vid rättstillämpningen. 36 Miljökvalitetsmålen innebär en specificering av vad som ska uppnås och inom vattenfrågor är bl.a. målet Levande sjöar och vattendrag relevant. Levande sjöar och vattendrag preciseras bl.a. genom att strukturer och vattenflöden hos sjöar och vattendrag måste kunna ge livsmiljöer och spridningsvägar för djur- och 31 Förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p :1 första stycket MB, Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. 33 Michanek & Zetterberg, 2012, s Prop. 1997/98:45 del II, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Prop. 1997/98:45 del II, s

18 växtarter, samt att sjöar och vattendrag har god ekologisk status eller potential samt god kemisk status i enlighet med Vattenkvalitetsförordningen (VFF). 37 Den utredning som föregick implementeringen av RDV tar upp frågan om relationen mellan miljökvalitetsmålen och RDV. Utredningen bedömer att eftersom miljömålen i RDV har en rättsligt högre status så måste de nationella kvalitetsmålen anpassas efter RDV. 38 Detta har också skett eftersom målet Levande sjöar och vattendrag preciserats genom att det syftar till att uppnå de mål som ställs upp av VFF, den förordning som implementerar bestämmelserna om RDV:s miljömål. Miljöbalkens portalparagraf konkretiserar således i viss mån vad hållbar utveckling innebär, det vill säga vad vi ska uppnå och varför. Hur målet med hållbar utveckling ska uppnås regleras i andra, mer konkreta, bestämmelser i miljöbalken. Miljöbalkens övriga bestämmelser måste dock tillämpas på det sätt som bäst tillgodoser balkens mål och syfte. 39 Även målet att ta hänsyn till framtida generationers behov måste beaktas av rättstillämpare vid enskilda prövningar. 40 När det finns oklarheter vid tillämpningen och möjlighet för avvägningar i MB:s bestämmelser finns därför en skyldighet att tolka bestämmelsen på det sätt som främjar hållbar utveckling. Principen om hållbar utveckling måste därför användas vid tolkning av miljöbalkens övriga bestämmelser, något som också skett hos Mark- och miljööverdomstolens praxis. 41 Denna praxis visar att målet att främja hållbar utveckling kan tala både för och mot en tillståndsansökan beroende på vilken verksamhet det handlar om och vad den syftar till. 42 Innebörden av portalparagrafen är att övriga bestämmelser i miljöbalken kan tolkas utifrån vad som anges i 1:1 MB nämligen, vad som ska uppnås och varför det ska uppnås. Bestämmelsen anses vara en central del av ett starkare miljöskydd. 43 Det finns därför skäl att anta att hållbar utveckling enligt miljöbalken ökar miljöskyddsintresset för de bestämmelser som den berör. Både ordalydelsen av lagtexten och förarbetsuttalandena visar på att det är miljöintressen ur ett långsiktigt perspektiv som ska ha företräde vid tillämpning av balkens bestämmelser. Dessa 37 Regerings miljömål, (Hämtad ). 38 SOU 2002:107, s Prop. 1997/98:45 del II, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Se exempelvis MÖD 2006:53 & MÖD 2010: Ebbesson, Jonas, Miljörätt, 3 u., Iustus AB, Uppsala, 2015, s Michanek & Zetterberg, 2012, s

19 miljöintressen preciseras genom de nationella miljökvalitetsmålen vilket ger exempel på konkreta mål för vad som är miljöintressen. RDV:s miljömål i form av VFF finns angivet bland dessa miljökvalitetsmål och måste därför anses vara ett delmål för att uppnå MB:s mål att nå en hållbar utveckling. Detta innebär att de bestämmelser i miljöbalken där försämringsförbudet och dess undantag är implementerade måste tillämpas och tolkas utifrån det miljöskyddsperspektiv som 1:1 MB stadgar. 2.5 Sammanfattning En hållbar utveckling är en balansgång mellan ekologiska, ekonomiska och sociala intressen. Frågan om hur en avvägning av dessa ibland motstående intressen ska ske är omdiskuterad, men det finns argument för att begreppet både inom unionsrätten och i miljöbalken tillerkänner miljön ett högre skydd än övriga intressen. Genomförandet av hållbar utveckling kan ses både som ett mål för lagstiftningen men även en rättsprincip som kan användas som tolkning. Som en målsättning måste hållbar utveckling dock specificeras i form av delmål och till slut konkreta handlingsregler. Om ett delmål utgår från statusen hos naturen, t.ex. ett ekosystem, måste utformningen av dessa handlingsregler utgå från naturens premisser. Om handlingsreglerna istället är etnocentrerade och utgår från människans behov, kan reglerna inte uppnå delmålet och därmed kan inte den hållbara utveckling som delmålet syftar till, heller inte uppnås. Hållbar utveckling kan också påverka rättsregler indirekt. Med en ändamålsenlig tolkning av rätten är det möjligt att använda sig av generella målsättningar trots att de inte har formen av rättsprinciper. Unionsrätten förpliktar medlemsstaterna att förhålla sig lojala till målet att nå en hållbar utveckling, både genom primärrätten men även genom RDV. RDV utgår från målet med en hållbar utveckling och specificerar vägen dit genom konkretiserade miljömål. Dessa delmål måste beaktas vid tillämpning av övriga bestämmelser och de intresseavvägningar som har sin grund i hållbar utveckling. Även de bestämmelser i MB där RDV:s bestämmelser om försämring av vatten tillämpas, ska miljöskyddsintresset väga tyngre än andra intressen. De miljöintressen som ska skyddas enligt MB ska tolkas utifrån de 16 nationella miljökvalitetsmålen och genom dessa kan man få vägledning för hur avvägningar ska ske vid enskilda prövningar. 14

20 3. Miljömålens inverkan på den enskilda prövningen 3.1 Inledning För att kunna genomföra hållbar utveckling men även dess delmål, t.ex. målet att inte försämra vattenstatusen, används bl.a. miljökvalitetsnormer. Detta avsnitt analyserar och problematiserar den rättsverkan som miljökvalitetsnormer har vid enskilda tillståndsprövningar. Avsnittet visar inom vilket regelverk som RDV:s krav på ickeförsämring hänför sig till i svensk rätt, bestämmelsernas funktion samt begränsningarna av regelverket. Detta kommer visa på ramarna för det regelverk som för tillfället föreligger vid en tillämpning av kravet på icke-försämring i enskilda tillståndsprövningar. 3.2 Miljökvalitetsnormer För att uppnå miljömål både i unionsrätten och svensk rätt finns institutet miljökvalitetsnormer. Detta stycke behandlar därför begreppet miljökvalitetsnormer och dess innebörd i unionsrätten samt i svensk lagstiftning Unionsrätten Det finns ingen enhetlig unionsrättslig definition av miljökvalitetsnormer. IPPCdirektivet definierar exempelvis miljökvalitetsnormer som ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen. 44 RDV:s definition av begreppet är samtidigt [en] koncentration av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas. 45 Gemensamt för miljökvalitetsnormer i unionsrätten är dock att de är bindande för medlemsstaterna och att de inte får överskridas. 46 Om gränsvärdena syftar till att skydda människors liv eller hälsa kan dessa värden även vara bindande mellan medlemsstat och enskilda personer genom reglerna om direkt effekt Artikel 2.7, Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 45 Artikel 2, led 35, RDV. 46 Gipperth, 1999, s Langlet & Mahmoudi, 2011, s

21 Definitionen av en miljökvalitetsnorm enligt unionsrätten varierar således och måste tolkas utifrån den rättsakt som är föremål för studier. Dess rättsverkan beror vidare på huruvida den syftar till att skydda miljön eller människans liv och hälsa Svensk rätt I miljöbalkens förarbeten anges att miljökvalitetsnormer innebär att nationella mål bryts ned till konkreta målsättningar. 48 Hållbar utveckling är som redogjort ett uttalat mål enligt miljöbalkens portalparagraf. 49 Miljökvalitetsnormer kan därför anses vara sådana delmål som finns i ledet för att operationalisera den hållbara utveckling som miljöbalken kräver. 50 Miljökvalitetsnormer utgår från miljöns egna förutsättningar och sätter gränser för vilken kvalitet miljön minst måste ha. Detta sker genom att sätta ett tak för påverkan från olika källor. 51 Vad som är en godtagbar miljökvalitet bör, enligt balkens förarbeten, fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. 52 Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Regeringen får också överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 53 Det finns olika typer av miljökvalitetsnormer, vilket anges i 5 kap. 2 miljöbalken. Punkt 1 anger s.k. gränsvärdesnormer, dvs. förorenings- eller störningsnivåer som inte får över- eller underskridas. Punkten 4 anger att miljökvalitetsnormer i övrigt ska ange de krav på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ( övriga normer ). De unionsrättsliga normer som inte lever upp till kravet för att vara en gränsvärdesnorm ska därför anses vara en övrig norm, och det är till denna kategori som RDV:s krav på ickeförsämring ansetts tillhöra. 54 Systemet med miljökvalitetsnormer är således flexibelt. Vad som är att anse som miljökvalitetsnorm och till vilken typ av norm ett kvalitetskrav hänför sig till, är inte alltid tydligt reglerat utan beror enbart på det aktuella kvalitetskravets karaktär. Unionsrättsliga kvalitetskrav kan således anses vara miljökvalitetsnormer enligt 48 Prop. 1997/98:45, del 1, s Se avsnitt Gipperth, 1999, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Prop. 1997/98:45 del 1, s kap. 1 miljöbalken. 54 Prop. 2009/10:184, s

22 svensk rätt, även om de egentligen inte är utformade som miljökvalitetsnormer med unionsrättslig standard. 55 Det är myndigheter som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs. 56 Det innebär att myndigheter har en skyldighet att beakta miljökvalitetsnormerna vid en ansökan om verksamhet eller åtgärd. Denna bestämmelse riktar sig inte mot enskilda, utan miljökvalitetsnormer berör enskilda indirekt först när deras ansökan ska prövas. 3.3 Miljökvalitetsnormers inverkan på tillämpningen av hänsynsreglerna Oavsett vilken prövning som sker enligt miljöbalken så ska hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken tillämpas om prövningen rör en verksamhet eller åtgärd. Det innebär att alla ansökningar, från tillstånd för anläggande av enskilt avlopp till ett bygge av kraftverksdammar, bedöms enligt samma regelverk. Dessa regler ställer krav på att verksamhetsutövaren bl.a. ska välja bäst lämpade plats och använda sig av bästa möjliga teknik. Gemensamt för dessa krav är att de enligt 2 kap. 7 1 st. MB bara kan ställas i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna rimlighetsavvägning av övriga hänsynsregler spelar miljökvalitetsnormer en avgörande roll. Avvägningen sker nämligen på olika sätt beroende på om den verksamhet eller åtgärd som är föremål för prövning riskerar överskrida gränsvärdesnormer eller övriga normer. Om aktuella miljökvalitetsnormer är s.k. övriga normer så ska rimligheten avgöras genom en avvägning mellan nyttan med, och kostnaderna för skyddsåtgärderna. De krav som ska ställas avgörs genom en skälighetsavvägning utifrån vad som är meningsfullt för att miljöbalkens mål ska uppnås. 57 En ändamålsmässig tillämpning av bestämmelsen innebär att de krav som ställs inte ska motverka att företag investerar i ny, hållbar, teknik. 58 Detta innebär att hållbar utveckling är avgörande vid avvägningen av miljökvalitetsnormer som klassas som övriga normer. Bestämmelsen syftar således till att använda sig av målet om en hållbar utveckling för att ställa krav på verksamhetsutövaren. Det är en intresseavvägning utifrån samhällets olika intressen, som dock ska vara ändamålsenlig eftersom avvägningen inte ska ske på ett sätt som hindrar verksamheter och åtgärder som är 55 Michanek & Zetterberg, 2012, s kap. 3 miljöbalken. 57 Prop. 1997/98:45 del 1, s Michanek & Zetterberg, 2012, s

23 hållbara för miljön. Räckvidden av denna bestämmelse är stor, vilket kan innebära antigen höga eller låga krav på en verksamhetsutövare utifrån den nytta som kraven innebär. Bestämmelsen lämnar således öppet för skönsmässiga bedömningar för vilka krav som ska ställas på verksamheter. Om det däremot finns det s.k. gränsvärdesnormer så ska det ställas de försiktighetsmått som behövs för att uppnå dessa miljökvalitetsnormer. 59 Behovet av försiktighetsmått styr således hur långtgående krav som ska ställas. Utrymmet för att ställa krav beror på om det finns ett åtgärdsprogram som omfattar en kartläggning över behovet av vissa åtgärder. Men även om åtgärdsprogram saknas så kan höga krav ställas om det är klart att verksamheten kommer påverka aktuell miljökvalitetsnorm. 60 Om prövningen av en ansökan görs utifrån gränsvärdesnormer så kan de krav som ställs vara antingen höga eller låga beroende på behovet som aktuellt åtgärdsprogram stipulerar. Bestämmelsen ger samtidigt mindre utrymme för skönsmässighet eftersom de behov som ställs upp i åtgärdsprogram blir vägledande för hur höga krav som ska ställas. I de fall då åtgärdsprogram saknas kan gränsvärdesnormer även utgöra grund för vilka krav som ska ställas vilket också minskar utrymmet för skönsmässighet. Detta innebär att beroende på om en miljökvalitetsnorm klassas som gränsvärde eller inte, är deras rättsverkan vid den enskilda prövningen olika. Vid gränsvärdesnormer ska kraven ställas utifrån behov och gränsvärdesnormerna kan ha en normerande verkan där ett överskridande förhindras. Övriga normer ska dock bedömas utifrån en ändamålsenlig intresseavvägning, vilket innebär att ett överskridande av miljökvalitetsnormer kan vara tillåtet om det syftar till att nå målet med en hållbar utveckling. Skillnaden mellan dessa två bestämmelser är dock inte allt för stor. Enligt praxis bör vid tillämpning av bestämmelsen om övriga normer nämligen viss ledning kunna hämtas i vad som gäller för gränsvärdesnormer. 61 MÖD utvecklar inte detta uttalande, och hur det ska tolkas är därför oklart. Det finns ingenting i lagens förarbeten som ger stöd till detta uttalande, utan domstolen verkar göra en systematisk tolkning där de använder sig av reglernas placering i förhållande till varandra för att 59 2 kap. 7 2 st. MB. 60 Prop. 2009/10:184, s M

24 komma till sin slutsats. Det är inte otänkbart att övriga normer i vissa fall har drag av att vara gränsvärdesnormer och att i sådana fall måste vägledning hämtas från de regler som gäller för gränsvärdesnormer. Konsekvensen av detta blir att ett överskridande av en miljökvalitetsnorm ska bedömas på olika sätt beroende på om den anses vara en gränsvärdesnorm eller en övrig norm. Eftersom gränsvärdesnormer har viss normerande verkan, vilket ska beaktas vid bedömning av vilka krav som ska ställas, borde ett överskridande av dessa i regel leda till högre krav för att godkänna en ansökan än vad de hade gjort om miljömålet klassats som en övrig norm. Ett överskridande av gränsvärdesnormer leder således till att en tillståndsansökan inte kan beviljas om inte dessa krav inte kan uppfyllas. Ett överskridande av övriga normer leder dock till en avvägning där hållbar utveckling är avgörande för vilka krav som kan ställas, men det finns enligt praxis ett visst utrymme för att ställa de krav som krävs för att uppfylla den aktuella normen. Denna avvägning kan mycket väl leda till strängare krav än vad gränsvärdesnormer skulle leda till, eftersom avvägningen i stället tar sikte på ändamålsenliga lösningar för att gynna hållbar utveckling. Utrymmet för lägre ställda krav är dock större vid bedömningen av övriga normer än vid gränsvärdesnormer. Om den prövning som görs i en domstol eller myndighet är av en ansökan om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i ansökan. 62 En miljökonsekvensbeskrivning ska bl.a. innehålla hur det ska undvikas att en miljökvalitetsnorm inte följs. 63 Enligt praxis från Högsta domstolen ska en ansökan som brister i det innehåll som bestämmelsen kräver avvisas. 64 Om kravet på icke-försämring är att anse som en miljökvalitetsnorm innebär det att en sökande, för att få sin ansökan prövad, måste visa på vilket sätt den sökta åtgärden eller verksamheten inte påverkar RDV:s krav på icke-försämring. En bristfällig ansökan har på dessa grunder avvisats av MÖD Sammanfattning Beroende på hur ett miljömål är utformat så får det olika rättsverkan vid enskilda prövningar. Vad som anses vara en miljökvalitetsnorm skiljer sig mellan unionsrätten 62 6 kap. 1 miljöbalken kap. 7 andra stycket 2 miljöbalken. 64 NJA 2009 s MÖD 2012:19. 19

25 och svensk rätt. Kvalitetskrav på miljön som följer av EU:s rättsakter kan utgöra miljökvalitetsnormer enligt svensk rätt, trots att de inte lever upp till unionsrättsliga definitioner av miljökvalitetsnormer. Unionsrättsliga kvalitetskrav ska i svensk rätt bedömas antingen som en gränsvärdesnorm eller som övrig norm beroende på dess karaktär. Beroende av vilken av dessa två som kvalitetskravet hänför sig till, får det vidare inverkan på hur hänsynsreglerna tillämpas. Bedömningen av vilka krav som ska ställas i ett enskilt ärende beror således på vilka kvalitetskrav på miljön som följer av unionsrätten, och då specifikt av det direktiv som kvalitetskravet hänför sig till. Konsekvensen av detta blir att om EUdomstolen gör en tolkning av ett kvalitetskrav som förtydligar dess funktion i direktivet, kan detta förtydligande leda till att kvalitetskravets funktion i svensk rätt blir annorlunda. Det finns då en risk att den bestämmelse där kvalitetskravet genomförts i svensk rätt inte speglar direktivets egentliga innebörd. Som visat är det alltid möjligt att använda sig av institutet övriga normer för alla unionsrättsliga kvalitetskrav, vilket innebär att den bedömning som görs ska vara ändamålsenlig utifrån att nå målet med en hållbar utveckling. Frågan är dock om RDV:s krav på icke-försämring uppfylls genom en tillämpning av denna bestämmelse. Problemet som uppstått efter Weser-domen är att trots att RDV:s krav på ickeförsämring har ansetts vara en miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt, så är det inte klart att en implementering genom detta regelverk leder till det resultat som Sverige är förpliktat att uppfylla med implementeringen av RDV. Huruvida denna förpliktelse är uppfylld beror på vilka skyldigheter kravet på icke-försämring innebär för medlemsstaterna, vilket ska avhandlas i följande avsnitt. Därefter kommer dessa skyldigheter appliceras på det svenska regelverket för att se om kravet på ickeförsämring är infört i svensk rätt. 4. Ramdirektivets krav på icke-försämring 4.1 Försämring av status enligt ramdirektivet Artikel 4.1 a i i ramdirektivet för vatten stadgar att vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna [ ] när det gäller ytvatten [ ] genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla 20