Prognos 2. Prognos 5. Prognos 3. Prognos 4

Transkript

1 Prognos 3 Prognos 5 Prognos 2 Prognos 4 Verksamhets- och utgiftsprognos Februari 2016

2 Ekonomiavdelningen Prognos Diarienummer Dnr Till Justitiedepartementet Verksamhets och utgiftsprognos Migrationsverket ska redovisa anslagsprognoser för vid fem tillfällen under året. Prognoserna lämnas i Hermes enligt instruktion från Ekonomistyrningsverket. Prognosen i januari (P1 16) redovisas enbart i Hermes. Övriga prognoser ska kommenteras både i förhållande till föregående prognostillfälle och i förhållande till budgeten. Prognosen ska innehålla en analys av vilken verksamhet som kan bedrivas med tillgängliga medel och eventuella skillnader mellan tillgängliga medel och behov av medel ska förklaras. Myndigheten ska också i prognoskommentarerna redovisa olika utgiftsscenarier baserat på differentierade antaganden. Migrationsverket ska lämna nödvändig information till och inhämta nödvändig information från samtliga berörda myndigheter för att kunna presentera en samlad analys. Prognoskommentarerna lämnas till Regeringskansliet (Justitiedepartementet): Prognos 2 (P2 16) 4 februari Prognos 3 (P3 16) 27 april Prognos 4 (P4 16) 25 juli Prognos 5 (P5 16) 25 oktober

3 Migrationsverkets prognos (P2 16) 1(68) Innehållsförteckning. 1. Övergripande analys och slutsatser Migrationen till Sverige under prognosperioden Prognos asylsökande Analys av omvärldsfaktorerna Människor på flykt till Europa Rekordmånga asylsökande i EU/ESS EU och dess medlemsstaters agerande utifrån flyktingsituationen EU och enskilda medlemsländer en nyckelfaktor Antaganden om antalet asylsökande Verksamhetsbedömningar Övergripande förutsättningar Föreslagna lagändringar under Asylprocessen Asylprövning i första instans Överklagade asylärenden Boende Mottagande av ensamkommande barn och ungdomar Bosättning och kommunmottagande Återvändande Prövning av verkställighetshinder Arbete, besök och bosättning Anknytningsärenden Arbetsmarknadsärenden Studerandeärenden Passärenden Besök och viseringsärenden EES ärenden Svenskt medborgarskap Ekonomisk prognos Planerings och beräkningsförutsättningar Migrationsverkets förvaltningsanslag, anslag 1: Ersättningar och bostadskostnader, anslag 1: Övriga anslag Migrationspolitiska åtgärder, anslag 1: Domstolsprövning i utlänningsärenden, anslag 1: Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden, anslag 1: Offentliga biträden i utlänningsärenden, anslag 1: Utresor för avvisade/utvisade, anslag 1: Från EU budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar, anslag 1: Kommunersättningar vid flyktingmottagande, anslag 1:2, utgiftsområde Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare, ap 1:4.4, utgiftsområde Bilaga 1 Prognostabell, asylprocessen. Beräkningsalternativ B beräknat på behov av medel (H B). Bilaga 2 Prognostabell, arbete, besök, bosättning o medborgarskap (H B) Bilaga 3 Prognostabell ekonomi, anslagsutfall inom politikområde migration (H B) Bilaga 4 Prognostabell ekonomi, anslagsprognos inom politikområde migration (H B, samt A och C) Bilaga 5 Prognostabell, asylprocessen Beräkningsunderlag A och C Bilaga 6 Prognos inkomna UAT/UT samt viseringar till utlandsmyndigheterna Bilaga 7 Underlag DAC beräkning

4 Migrationsverkets prognos (P2 16) 2(68) 1. Övergripande analys och slutsatser Den internationella flyktingkrisen är inte över förra årets flyktingsituation skulle kunna upprepas Under sommaren 2015 sattes EU:s gemensamma grundprinciper för en reglerad asylmigration ur spel när kontrollen av den yttre Schengengränsen upphörde att fungera. Det var inledningen på en akut och snabbt eskalerande flyktingsituation vars snabba förlopp och omfattning är utan motstycke i Europa. Aldrig förr har så många som över en miljon människor tagit sin tillflykt till EU. Den internationella flyktingkrisen fortsätter. Enligt FN:s flyktingorgan UNHCR så väntas minst lika många att söka sig till Europa även i år. Den främsta orsaken till att så många söker skydd är det långvariga kriget i Syrien som utvecklats till vår tids värsta humanitära katastrof, men även fortsatta konflikter, svåra levnadsvillkor och litet framtidshopp i andra delar av världen. Den övergripande slutsatsen kvarstår så länge konflikten i Syrien fortgår så kommer antalet som söker skydd i Europa, och Sverige, att fortsätta vara stort i förhållande till åren innan kriget. Även om det på grund av utökade gränskontroller skulle blir färre som lämnar Turkiet via den östra Medelhavsrutten i år, så finns redan minst människor på flykt i Europa som ännu inte blivit registrerade som asylsökande. De finns främst i Tyskland men även i andra länder, inte minst på västra Balkan. Tyskland är det största mottagarlandet. Av de 1,1 miljonerna asylsökande i Tyskland under 2015 hade bara lämnat in en formell asylansökan vid årets utgång. Det innebär i sin tur att många av dem som just nu befinner sig i Tyskland kan komma att välja att ansöka om asyl i andra medlemsstater. I Sverige sökte nästan personer, varav ensamkommande barn, asyl under förra året vilket är fler än någonsin. Även i år kommer antalet asylsökande att troligtvis börja öka från sommaren och framåt. En rad med aviserade gränskontrollåtgärder på vägen mellan Turkiet och Sverige är omständigheter som talar för att ökningen inte blir lika kraftig som under förra hösten. En liknande utveckling som förra året är emellertid inget som i dagsläget kan uteslutas. Migrationsverket bedömer att den faktor som har störst betydelse för antalet asylsökande i Sverige 2016 är gränskontrollerna längs Schengens yttre gräns mellan Grekland och Turkiet. EU och medlemsstaterna inför restriktioner och kontroller Höstens snabba utveckling ställde EU:s och enskilda länders förmåga att hantera ökningen av människor på flykt på stora prov. Försöken att få till stånd en fungerande gemensam fördelning mellan EU:s medlemsländer har inte lyckats. Det har varit enklare att enas kring åtgärder för att begränsa antalet flyktingar och migranter, såsom stärkt yttre gränsbevakning och nytt samarbetsavtal med Turkiet. Samtidigt väljer alltfler medlemsländer, däribland Sverige, att införa nya kontrollåtgärder och åtstramningar av asyllagstiftning på nationell nivå. Många transit och destinationsländer utanför EU försöker på olika sätt undvika en upprepning av fjolårets händelseutveckling i år. En helt ny migrationspolitik även i Sverige Mot bakgrund av förra höstens mycket ansträngda läge i den svenska asylmottagningen har regeringen vidtagit en rad åtgärder med det uttalade syftet att minska antalet asylsökande till Sverige. Den 12 november införde Sverige tillfälliga gränskontroller. Den 21 november förtydligades bestämmelserna för registrering av passagerare ombord färjor vid längre sträckor, exempelvis från Tyskland till Sverige, till att omfatta kontroll av ID handlingar. Den 4 januari började även särskilda krav på ID kontroller att gälla för bussar, tåg och färjor från Danmark till Sverige. ID kontroller från Danmark kan pågå som längst under sex månader åt gången med ett två veckors mellanrum. De svenska ID kontrollerna har en begränsande effekt på antalet asylsökande till Sverige eftersom det har blivit svårare att resa för den som saknar en ID handling. Effekter av gränskontroller tenderar att avta över tid efterhand som sättet att resa anpassas. Då många länder och aktörer kan påverka den kommande utvecklingen kan beräkningarna inte tas fram enbart utifrån ett enskilt lands vidtagna kontrollåtgärder, i det här fallet Sverige. Även en ny tillfällig lag har aviserats att träda i kraft den 29 april som innebär att det svenska regelverket för asyl och anhöriginvandring anpassas till minimikraven i internationella konventioner och EU rätten. Som nämnts ovan är Sverige inte ensamt om att införa den typen av åtgärder.

5 Migrationsverkets prognos (P2 16) 3(68) Kontrollåtgärder väntas leda till färre asylsökande inledningsvis men osäkerheten är stor för andra halvåret Även om EU, dess medlemsländer och Sverige med olika åtgärder vill minska antalet flyktingar och migranter är det i nuläget inte möjligt att med någon säkerhet fastställa en prognos för antal asylsökande i Sverige för helåret Det beror främst på är att drivkrafterna till att fly har blivit ännu starkare i förhållande till tidigare år. Enligt UNHCR:s prognos förväntas lika många fly till Europa under 2016 som under Syrier på flykt kommer utgöra majoriteten. EU:s medlemsländer möter nu denna utmaning med splittring, enskilda insatser och snabbt insatta lagförändringar och gränsåtgärder. I nuläget går det inte heller att bedöma i vilken mån som Turkiet kommer att kunna stoppa en miljon människor på flykt om de vill vidare till Europa. En utveckling, liknande den under 2015, där antalet flyktingar och migranter återigen börjar öka kraftigt via den östra Medelhavsrutten och där EU och dess medlemsländer återigen tappar kontrollen över situation går inte att utesluta. Beräkningsalternativ för 2016 och 2017 Migrationsverkets senaste prognos den 22 oktober 2015 byggde på helt unika förutsättningar jämfört med tidigare prognoser. Då osäkerheten och oförutsägbarheten var mycket stor var det inte möjligt att dra några säkra slutsatser om antalet asylsökande, ens för resten av Prognosen baserades därför på olika EU scenarion som omvandlades i tre beräkningsalternativ, vilka utgör exempel på möjliga utvecklingar och underlag för planering. Tre beräkningsalternativ har tagits fram även i denna prognos. Detta eftersom det fortfarande råder det en mycket stor osäkerhet kring kritiska omvärldsfaktorer och effekter av politiska åtgärder på olika nivåer. I likhet med föregående prognos är beräkningsalternativen varken en säker prognos eller säker bedömning. Alla tre alternativ bygger på EU scenariot Nationella kontrollåtgärder. Migrationsverkets bedömning är att det under 2016 kan bli såväl fler som färre asylsökande än i dessa tre alternativ om utvecklingen helt eller delvis skulle följa ett annat scenario. Bild 1 Antaganden om antal asylsökande per vecka 2016, tre beräkningsalternativ Beräkningsalternativen för 2016 Beräkningsalternativen för 2017 A: varav ensamkommande barn A: varav ensamkommande barn B: varav ensamkommande barn B: varav ensamkommande barn C: varav ensamkommande barn C: varav ensamkommande barn Antagandet i alla tre beräkningsalternativen är att antalet asylsökande i Sverige under perioden januariapril 2016 kommer att fortsätta att vara relativt stabilt, se bild 1. Skillnaden mellan alternativen är olika antaganden om de turkiska och europeiska kontrollåtgärders samlade effektivitet under det andra halvåret. Beräkningsalternativ A med asylsökande innebär att Turkiets, EU:s och medlemsländernas vidtagna kontrollåtgärder inledningsvis är effektiva, men att effektiviteten snabbt avtar då flyktingar och migranter återigen börjar öka kraftigt på rutterna från och med maj. Gränskontroller i Österrike och Tyskland blir då svåra att upprätthålla och många kan ta sig vidare mot Sverige.

6 Migrationsverkets prognos (P2 16) 4(68) Beräkningsalternativ C på asylsökande förutsätter en fortsatt uthållig, förstärkt och effektiv gränskontroll mellan Turkiet och Grekland och andra länder som flyktingar och migranter behöver passera innan de kommer till Sverige. Utifrån vad som är känt idag är varken beräkningsalternativ A eller C väsentligt mer sannolikt än det andra. Beräkningsalternativet B innebär en kombination av effekterna i alternativ A och C, det vill säga fortsatta och förnyade gränskontroller och andra insatser men de når inte samma begränsande effekt som i beräkningsalternativ C. Prognosen tar hänsyn till föreslagna lagändringar Omfattande lagändringar är planerade att införas i närtid och har betydande påverkan på Migrationsverkets verksamhet. Beräkningarna i denna prognos bygger på att nedan föreslagna lagregler, som de hittills presenterats, införs som aviserat under det första halvåret Den slutliga utformningen av lagstiftningen är ännu inte känd. Det är en anledning till att bedömningar av effekter av lagändringarna i denna prognos i flera fall baseras på mer eller mindre osäkra antaganden. En annan är att det som tillkännagetts till stora delar rör sig om ny lagstiftning där erfarenhet saknas om effekter och påverkan. Den 29 april 2016 väntas den tillfälliga lag träda i kraft som innebär att det svenska regelverket för asyloch anhöriginvandring anpassas till minimikraven i internationella konventioner och EU rätten. Lagen föreslås gälla under tre år fram till 29 april Enligt förslaget ska tidsbegränsade uppehållstillstånd (TUT) gälla som huvudregel. Ett uppehållstillstånd ska då prövas minst två gånger. Undantag ska gälla för barn och barnfamiljer som ansökt innan lagförslagen presenterades den 24 november Flyktingar kommer även fortsättningsvis kunna återförenas med sin familj, medan möjligheten upphör för alternativt skyddsbehövande med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. En mer ingående beskrivning av föreslagna förändringar finns i avsnitt Även andra lagändringar väntas träda ikraft under det första halvåret Alla kommuner blir skyldiga att ta emot nyanlända med uppehållstillstånd för bosättning från den 1 mars. Från den 1 juni föreslås rätten till bistånd (boende och ersättning) i regel upphöra för vuxna asylsökande utan barn som fått ett lagakraftvunnet avvisnings eller utvisningsbeslut. Fortsatt behov av en skärpt samhällsberedskap marginalerna för samhället att möta en ökning av antalet asylsökande är mindre i år än de var 2015 Enligt alla Migrationsverkets prognoser under förra året var en betydande ökning av antalet asylsökande att vänta under hösten Migrationsverkets ansökningsenheter hade därför en planerad beredskapskapacitet för att kunna hantera upp till asylsökande i veckan. Det motsvarar fler sökande en någon enskild vecka sedan När det istället anlände så många som asylsökande per vecka i över två månaders tid innebar det en enorm ansträngning för myndighetens initialprocess. Särskilt som mellan av de sökande per vecka var ensamkommande barn. För att klara situationen omfördelades resurser inom myndigheten vilket påverkade övrig verksamhet. Därutöver genomfördes en stor rekryteringsinsats samtidigt som standarden vid ansökningsförfarandet tillfälligt förenklades till ett minimum. Standardsänkningen innebär att fler moment återstår att göra senare när asylutredningen väl ska genomföras. Särskilt bristen på boendeplatser var kritisk under hösten 2015 både för Migrationsverkets boenden och för kommunernas mottagande av ensamkommande barn. Antalet boendeplatser fördubblades på några månader, vilket kommer att blir svårare att upprepa i år då många möjliga anläggningar redan har tagits i anspråk. Majoriteten av de som är inskrivna i januari kommer fortfarande att behöva en boendeplats i december och nya sökande med behov av boendeplats tillkommer under året. Kommunernas mottagande av ensamkommande barn fortsatt ansträngd Även om det kommit betydligt färre ensamkommande barn på senare tid så är situationen fortsatt ansträngd i kommunernas mottagning. Bristen på HVB hem och familjehem är stor och överbeläggning är mer regel än undantag. Flera kommuner har Lex Sarah anmält sig för att de inte kan tillgodose barnens behov. Förutsättningarna att klara av ett fortsatt stort högt mottagande av ensamkommande barn är därmed sämre i år än förra året. Kommunala evakueringsplaster räddade boendesituationen under hösten Som framgår av bild 2 ökade behovet av nya boendeplatser mycket snabbt under hösten I oktoberprognosen varnade Migrationsverket för att de tillgängliga platserna inte skulle räcka till utan extraordinära lösningar trots åtgärder som förtätning och kraftigt sänkta upphandlingskrav. Under någon

7 Migrationsverkets prognos (P2 16) 5(68) vecka i november kunde inte Migrationsverket erbjuda boende till alla som behövde. Som framgår av grafen i bild 2 räddades boendesituationen under hösten av att kommuner öppnade tillfälliga evakueringsplatser i gymnastiksalar och liknande. Det är boenden som inte är avsedda för längre vistelser. Kommunerna ansöker om ersättning i efterskott för kostnader de har haft i samband med att de tagit fram lokaler som använts för evakueringsplatser. Samtliga utgifter från hösten kommer därför att bokföras på årets statliga anslag. Den genomsnittliga kostnaden för ett evakueringsboende bedöms vara högre eller till och med mycket högre än kostnaden för avtalade ABT boenden. Bild 2 Antal platser och behov av platser i Migrationsverkets anläggningsboende (Abo) Behov av platser aternativ A Behov av platser aternativ B Behov av platser aternativ C Utfall antal inskrivna Evakueringsboende Tillfälligt boende ABT Korridorboende ABK Ordinarie boende inklusive ankomstboende Fortsatt ont om boendeplatser i de båda högre beräkningsalternativen blir läget åter akut i höst Många av de platser som är belagda i dag behöver ersättas med andra samtidigt som antalet platser behöver utökas totalt. En försiktig beräkning är att av dagens belagda platser är av tillfällig eller undermålig karaktär. De flesta av dessa behöver ersättas redan under det första halvåret Som framgår av bild 2 är det bara i det lägre beräkningsalternativet C som bedömt antal tillgängliga platser motsvarar behovet under hela kalenderåret. Beräkningarna har då redan tagit hänsyn till föreslagna lagförändringar i syfte till att få en snabbare och mer jämnt fördelad utflytt till kommun och att rätten till boende upphör en tid efter ett lagakraftvunnet avslag för vuxna utan barn. Vid en utveckling enligt det högre beräkningsalternativet A riskerar ett betydande antal sökande att under hösten inte kunna erbjudas något boende överhuvudtaget. I beräkningsalternativ B kommer situationen i höst att åter bli mycket ansträngd med ett förnyat behov av förtätningar och evakueringsplatser. Om Migrationsverket har uttömt alla möjligheter att bereda plats för asylsökande så krävs det, baserat på höstens erfarenheter, nya typer av lösningar som Migrationsverket idag inte förfogar över. En ansträngd situation för mottagningen redan innan höstens stora ökning Många mottagningsenheter ansvar för allt större geografiska områden med allt fler och mer utspridda boenden med en stor variation i kvalitet. Att med befintlig personalstyrka upprätthålla en närvaro av Migrationsverkets personal på alla boendena flera gånger i veckan är inte rimligt. Arbetet med och förutsättningarna för en meningsfull väntan för den sökande, liksom den praktiska samordningen av asylprocessen har avsevärt försvårats. En tredjedel av de inskrivna i slutet av året var barn i skolålder (7 19 år). Mer än hälften av dessa är ensamkommande. På flera håll har kommuner och landsting aviserat svårigheter att möta behoven av exempelvis skolgång och vård. Höstens ökade antal bränder på asylboenden har medfört väsentligt höjda säkerhetskrav. Bevakningskostnader har blivit betydligt högre och beräknas att fortsätta vara betydligt högre än vad Migrationsverket tidigare har räknat med. Med förtätning som innebär fler boende på samma yta parat med långa handläggningstider blir situationen mycket ansträngd för de boende med bland annat större säkerhetsrisker som följd. Antalet incidenter har ökat i och med fler inskrivna och säkerhetsarbetet kommer att behöva prioriteras under 2016.

8 Migrationsverkets prognos (P2 16) 6(68) Största utmaningen för myndigheter och kommuner är insatser för de som redan kommit till Sverige Över personer är inskrivna i asylmottagningen varav över väntar på ett beslut i första instans varav är ensamkommande barn. Det är mer än en fördubbling på bara 5 månader. Att tillgodose människornas behov och skapa förutsättningar för etablering i samhället för de som beviljas uppehållstillstånd är en mycket viktig och långsikt utmaning. En tredjedel av de asylsökande är barn i skolålder (7 19 år) vilket innebär en stor utmaning för kommunerna att tillgodose behovet av utbildning. Inkluderat anhöriga till före detta asylsökande och kvotflyktingar beräknas det vara upp emot nyanlända som behöver en bosättning fördelat på åren 2016 och 2017, oavsett vilket av beräkningsalternativen som utgör utgångspunkten. De redan långa handläggningstiderna fortsätter öka innan det vänder Varje asylärende prövas individuellt. Fördubblingen av antalet sökande är den huvudsakliga anledningen att handläggningstiden från ansökan till beslut kommer att fortsätta att öka under 2016 innan utvecklingen kan vända. Det är oundvikligt även om antalet nya asylsökande minskar under året. Tidigare bedömning kvarstår, den genomsnittliga handläggningstiden kommer att öka från dagens 9 månader till över 15 månader innan någon vändning tidigast kan märkas. De allra flesta som sökte asyl hösten 2015 kommer alltså att vänta på ett beslut när vi går in i När vändningen kommer påverkas i hög grad av hur många fler som söker asyl under prognosperioden. En förändrad skyddsprocess håller på att tas fram. Huvuddraget i den nya skyddsprocessen är att alla ärenden sorteras direkt i samband med att asylansökan lämnas in. Den fortsatta handläggningen kan då inriktas på det individuella ärendets beskaffenhet och vilket utredningsdjup som krävs i just det ärendet. Ett införande är planerat redan innan 2016 års utgång, men det kommer att ta tid innan effekterna märks på den genomsnittliga handläggningstiden eftersom kön av ärenden redan är lång. Bosättning i kommun ökar betydligt kommande åren Antalet personer som beviljats uppehållstillstånd och som blir aktuella för bosättning i landets kommuner kommer att öka betydligt under de kommande åren. Det totala kommunmottagandet, inkluderat beviljade asylsökande, kvotflyktingar och inresta anhöriga till före detta asylsökande, bedöms uppgå till omkring personer i år, för att därefter öka till drygt under Detta kommer att ställa stora krav på kommunerna, framför allt när det gäller bostadsförsörjning och fortsatt skola för nyanlända elever, liksom på Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Majoriteten av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd väljer att bosätta sig i en kommun på egen hand utan någon anvisning. Personer i första hand från anläggningsboende (ABO) har möjlighet till stöd med anvisad bosättning via Arbetsförmedlingen. Andelen som anmäler intresse av en anvisad bosättning ligger på 75 procent. Under 2015 uppgick antalet överenskomna anvisningsbara platser till drygt Det är betydligt färre än behovet om anvisningsbara platser som fastställts i de så kallade länstalen för Bristen på anvisningsbara platser har lett till långa väntetider på kommunbosättning, varför många personer väljer att ändå ordna sin bosättning på egen hand. Enligt Arbetsförmedlingen har i genomsnitt 600 personer i månaden avbrutit sitt bosättningsärende under andra halvåret Bristen på anvisningsplatser bidrar även till att fler personer som beviljats uppehållstillstånd blir kvar i anläggningsboende. Den 1 mars träder en lagändring ikraft (prop. 2015/16:54) som innebär att en kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Anvisningar kommer därmed att kunna ske till kommuner som inte har någon överenskommelse om anvisningsbara platser. Kommuner ska enligt lagförslaget ha en skälig förberedelsetid mellan anvisning och mottagning, men den exakta längden har ännu inte definierats. Arbetsförmedlingen bedömer att antalet anvisningar kommer att öka betydligt under 2016, i jämförelse med tidigare prognos. Länsstyrelserna ser en risk att en del kommuner inte kan eller kommer att ha stora svårigheter att klara fastställd kommunfördelning på grund av bostadsbrist. Handläggningstiderna blir längre även i domstolarna Ett avslag på asylansökan i första instans överklagas i allmänhet. Migrationsdomstolarna har fortfarande små balanser och korta handläggningstider på i genomsnitt 3,6 månader. Efterhand som Migrationsverket avgör fler ärenden så kommer en del av balansen att flyttas från Migrationsverket över till migrationsdomstolarna. Givet prognosantagandena ökar antalet inskrivna som väntar på att ett överklagat avslagsbeslut från Migrationsverket ska avgöras i domstol från dagens cirka till år 2017.

9 Migrationsverkets prognos (P2 16) 7(68) Antalet återvändandeärenden ökar, men domstolarnas kapacitet innebär en fördröjning I år beräknas Migrationsverket registrera cirka nya återvändandeärenden, det är fler än Därefter ligger antalet nya återvändandeärenden kvar på drygt per år under resten av prognosperioden. Orsaken till att antalet nya återvändandeärenden inte ökar i beräkningen för 2017 och framåt är att migrationsdomstolarnas kapacitet på upp till asylmål per år utgör en begränsning för hur många överklaganden som kan avgöras. Cirka personer uppskattas återvända självmant under 2016, vilket är fler än under Insatserna för ett effektivare återvändande fortsätter. Migrationsverket har bland annat i uppdrag att tillsammans med Polisen och Kriminalvården genomföra försöksverksamhet med syfte att effektivisera återvändandet. Under 2016 beräknar Migrationsverket att cirka ärenden överlämnas till Polisen där personer som fått ett avslag på asylansökan inte frivilligt medverkar till återvändande. Samtidigt fortsätter antalet ärenden som överlämnas på grund av att personen avvikit att vara högt. Polisen bedömer att ökade resurser på både kort och lång sikt kommer att ge effekter på verkställighetsarbetet och att det ökade antalet medarbetare bidrar till att fler personer kan verkställas. Pågående rekryteringar bedöms kunna ge effekt till sommaren och planerade rekryteringar mot slutet av året. Alla polisens verkställigheter berör inte inskrivna i Migrationsverkets boende. En utveckling med betydligt fler genomförda verkställigheter med tvång påverkar i första hand personer som i annat fall kunnat antas ha avvikit. Beräkningar redovisas för alla tre beräkningsalternativ Den internationella flyktingkrisen fortsätter. Prognosens bilagor redovisas tabeller över utveckling och anslagspåverkan för tre beräkningsalternativ utifrån olika antal asylsökande i Sverige. Inget av dessa utgör något fasställt huvudscenario eftersom utvecklingen av antalet asylsökande från maj och framåt i hög grad kommer att styras av politiska beslut i omvärlden vilka är omöjliga att sia om i förväg. Bilder och tabeller i prognosen redovisar om, inget annat anges, det mittersta beräkningsalternativet B. För prognosåren är skillnaden i produktionssiffror mellan beräkningsalternativen i allmänhet liten. I nuläget påverkas detta i högre grad av redan inkomna ansökningar och förändringar i lagstiftning där antagandena är de samma i de olika beräkningsalternativen än av antalet nya asylsökande. Ekonomiska konsekvenser för de statliga anslagen Det sker endast relativt sett små justeringar av föregående prognos för år 2016 beräknat på samtliga anslag som Migrationsverket administrerar, det är en total ökning på mindre än 2 procent. Effekterna av att prognosen över antalet asylsökande sänks i kommer först på längre sikt. De kostnader och utgifter som prognosiseras för år 2016 är till allra största del relaterade till de personer som redan lämnat in sin tillstånds eller asylansökan och till de som redan nu befinner sig i Migrationsverkets mottagning. Ekonomiska beräkningar har gjorts för tre beräkningsalternativ vad gäller anslaget 1:1 och 1:2 utgiftsområde 8 och anslaget 1:2 utgiftsområde 13. Nedan redovisas beräkningarna som bygger på beräkningsalternativ B. Belopp i tabellerna nedan anges i miljoner kronor Migrationsverkets kostnader I föregående prognos förklarades att behovet av personal under de första åren i perioden var betydligt större och att begränsningen i den prognosen låg i vad Migrationsverket skulle klara av att rekrytera. Rekryteringstakten har under hösten visat att verket klarar av att rekrytera betydligt fler och att omsätta dessa resurser i arbete inom mottagningsverksamheten än vad som antogs i oktober. Verket räknar därför med ett högre antal årsarbetare och högre kostnader både för år 2016 och år Problemen med att prognostisera personalbehovet kvarstår då Migrationsverket fortfarande inte har en exakt bild över vilka boendelösningar som kommer att användas och vilken personaltäthet dessa boendelösningar kommer att kräva. Behov av medel, anslag 1:1, scenario B Anslag 1:1, mkr Prognos P Prognos P Förändring föregående prognos

10 Migrationsverkets prognos (P2 16) 8(68) Statens utgifter och kostnader för mottagning Det som driver kostnader och utgifter på anslaget 1:2 på utgiftsområde 8 är framför allt antalet personer som är inskrivna i mottagningen. Andelen dyrare anläggningsboenden och ensamkommande barn kan också få stora effekter på statens utgifter och kostnader. Vissa delar av anslaget minskar på grund av färre inskrivna i mottagningen generellt, andra delar ökar då antalet inskrivna ensamkommande barn väntas vara högre i genomsnitt. En annan faktor som gör att prognosen höjs är att i beräkningarna för boendekostnaderna på anslagspost 3 antogs i oktober att de extraordinära boenden hade samma kostnadsbild som ett tillfälligt boende (ABT), men utfallet hittills pekar på att de kommer att bli betydligt dyrare. Nettoeffekten är att anslaget som helhet höjs med 180 miljoner kronor år Prognosen för anslaget år 2017 sänks jämfört med i oktober men det är fortfarande så att år 2017 ligger över 6 miljarder kronor högre än år Prognos anslag 1:2, UO8, beräkningsalternativ B Anslag 1:2, mkr Prognos P varav Ap 2, Ers. till asylsökande, kommuner och landsting varav Ap 3, Bostäder för asylsökande P2 16 beräkningsalternativ B varav Ap 2, Ers. till asylsökande, kommuner och landsting varav Ap 3, Bostäder för asylsökande Förändring föregående prognos varav Ap 2, Ers. till asylsökande, kommuner och landsting varav Ap 3, Bostäder för asylsökande Statens utgifter för integration Effekterna på utgiftsområde 13 kommer först då de asylsökande som fått uppehållstillstånd väntas bosättas i kommun. Se tabellen nedan Prognos anslag 1:2, UO13, beräkningsalternativ B Anslag 1:2 (utgiftsområde 13), mkr Prognos P Varav Ap. 13 BUV P2 16 beräkningsalternativ B Varav Ap. 13 BUV Förändring föregående prognos Varav Ap. 13 BUV

11 Migrationsverkets prognos (P2 16) 9(68) 2. Migrationen till Sverige under prognosperioden 2.1 Prognos asylsökande Bedömningar i oktoberprognosen 2015 Migrationsverkets senaste prognos från den 22 oktober byggde på helt unika förutsättningar jämfört med tidigare prognoser. EU:s reglering av asylmigrationen hade i princip upphört att fungera och flera tusen människor reste dagligen in i Schengenområdet. Beräkningarna för sista kvartalet 2015 byggde på att EU inte skulle kunna återta kontrollen vid den yttre Schengengränsen i Grekland och att människor på flykt i hög grad skulle fortsätta söka skydd i EU:s medlemsländer, inklusive Sverige. Då osäkerheten och oförutsägbarheten var mycket stor gick det inte att fastställa en säker prognos ens för resten av 2015, och beräkningarna i prognosen byggde på tre beräkningsalternativ A , B och C asylsökande till Sverige. Skillnaden mellan det lägsta och det högsta beräkningsalternativet var asylsökande, vilket visar på svårighetsgraden i att bedöma antalet asylsökande även i det korta tidsperspektivet på 2,5 månader. Utfallet för 2015 blev cirka asylsökande och hamnade nära beräkningsalternativet B. Beräkningsalternativen för 2016 togs fram med hjälp av ett antal scenarion om EU:s och enskilda medlemsländers agerande. Samtliga alternativ utgick från att EU och dess medlemsländer skulle vidta åtgärder som skulle leda till ett minskat antal människor på flykt via den östra Medelhavsrutten till Europa och Sverige under Några sådana exempel skulle kunna vara EU:s överenskommelse med Turkiet och nya kontrollåtgärder i enskilda medlemsländer. Migrationsverket tog även i beaktande möjliga utvecklingsalternativ utanför beräkningsalternativen, antalet asylsökande skulle kunna bli både fler eller färre. Osäkerheten kring resultatet av EU:s och enskilda medlemsländers agerande var genomgående. En ännu större splittring inom EU samt fortsatt svag kontroll av den yttre Schengengränsen kunde exempelvis leda till asylsökande eller fler under Om EU istället lyckades implementera en framgångsrik reglering av asylmigrationen, till exempel genom en permanent omfördelningsmekanism, så kunde antalet asylsökande till Sverige bli under Efter Migrationsverkets senaste prognos har EU och framför allt dess medlemsländer, inklusive Sverige, på mycket kort tid agerat genom nya kontrollåtgärder och åtstramningar inom asylområdet. 1 Sverige har infört tillfälliga gräns och ID kontroller. Även en ny tillfällig lag har aviserats att träda i kraft den 29 april 2016 som innebär att det svenska regelverket för asyl och anhöriginvandring anpassas till minimikraven i internationella konventioner och inom EU rätten. Bilden 3 illustrerar skillnaden mellan den EU scenariokontext som fanns vid tillfället för oktoberprognosen och den kontext som råder i nuläget. Det framgår också nu med allt större tydlighet att olika medlemsländer, inklusive Sverige, kommer att agera utifrån kontrollåtgärder och skärpta asyllagar i syfte att försöka undvika en upprepning av förra årets utveckling en fortsatt utveckling som faller omfattas av scenariot Nationella kontrollåtgärder. 1 Mer utförlig information finns i avsnitt 2.2.2

12 Migrationsverkets prognos (P2 16) 10(68) Bild 3. EU scenarier förändring Nationella kontrollåtgärder Ny prognos för 2016 och 2017 EU scenarion och beräkningsalternativ De ekonomiska och verksamhetsmässiga beräkningarna i denna prognos bygger på EU scenariot nationella kontrollåtgärder, då EU och dess medlemsländer initierat åtgärder i syfte att minska antalet flyktingar och migranter till Europa under 2016 och framåt. Dock är det fortfarande inte möjligt att med någon säkerhet fastställa en prognos för antal asylsökande i Sverige för åren 2016 och Scenarion och beräkningsalternativ kommer återigen att användas som stöd då Migrationsverket i sin planering fortfarande måste ta hänsyn till fler möjliga utvecklingsalternativ. Verket vill återigen framhålla att utvecklingen fortfarande är mycket osäker och att situationen kan komma att förändras snabbt under året. Migrationsverkets bedömning är att det fortfarande kan bli både fler eller färre asylsökande än vad beräkningarna visar, se bild 4. Bild 4. Beräkningsalternativ för antal asylsökande till Sverige år 2016

13 Migrationsverkets prognos (P2 16) 11(68) Beräkningsalternativen för 2016 Beräkningsalternativen för 2017 A: varav ensamkommande barn A: varav ensamkommande barn B: varav ensamkommande barn B: varav ensamkommande barn C: varav ensamkommande barn C: varav ensamkommande barn Beräkningarna i prognosen baseras på antalet asylsökande per år. Dock är osäkerheten ojämnt fördelad under året och antalet asylsökande kan skifta kraftigt. Mot bakgrund av det bygger beräkningsalternativen 2016 på två tidsperioder; januari april samt maj december. Utveckling tidsperioden januari till april Alla beräkningsalternativ utgår från ett lägre antal asylsökande i Sverige mellan januari och april, se bild 5. Faktorer som påverkar denna utveckling är att färre flyktingar och migranter anländer till Europa vilket gör att vidtagna kontrollåtgärder i fler EU länder, inklusive Sverige, får en tydlig effekt. Därutöver förutsätts också övriga kontrollåtgärder i Turkiet och i länderna på västra Balkan vara mer effektiva under denna del av året då relativt färre människor rör sig längs migrationsrutterna. Utveckling tidsperioden maj till december Från maj månad och framåt är osäkerheten kring hur många som kommer att anlända till Europa och resa vidare till Sverige som störst. Migrationsverket bedömer att den faktor som har störst betydelse för antalet asylsökande i Sverige 2016 är gränskontrollerna längs Schengens yttre gräns mellan Grekland och Turkiet. Om det återigen bli en kraftig ökning kommer kontrollåtgärdernas samlade effekt, från Turkiet ända upp till Sverige, att testas i mycket större omfattning än under våren. Effektiviteten och uthålligheten av kontrollåtgärder på olika nivåer avgör nivån på beräkningsalternativen, se bild 5. Bild 5. Utvecklingskurvorna för beräkningsalternativen A (Högre), B och C (lägre) Antaganden som underlag till beräkningsalternativ Beräkningsalternativ A: Det högre beräkningsalternativet på asylsökande innebär att Turkiets, EU:s och dess medlemsländers vidtagna kontrollåtgärder inledningsvis är effektiva, men därefter avtar, då flyktingar och migranter återigen ökar kraftigt på rutterna framåt maj månad. EU lyckas inte samordna sin hantering vid hotspots i Grekland och Italien. Den turkiska gränskontrollen fungerar inte effektivt vid en stor ökning under sommaren. Länderna på västra Balkan fortsätter agera som transitländer, men risken för att många fler fastnar i länderna ökar på grund av befintliga gränskontroller i Österrike och Tyskland. Det leder i sin tur till spänningar i Balkanregionen, som erfar en allt kraftigare ökning av flyktingar och migranter som vill vidare till andra länder. Gränskontrollerna i Österrike och Tyskland blir allt svårare att upprätthålla och många fler lyckas ta sig vidare mot Sverige.

14 Migrationsverkets prognos (P2 16) 12(68) Beräkningsalternativ B: Beräkningsalternativet B innebär en kombination av effekterna i alternativ A och C, det vill säga fortsatta och förnyade gränskontroller och andra insatser men de når inte samma effekt som i beräkningsalternativ C. Beräkningsalternativ C: Det lägre beräkningsalternativet på asylsökande innebär att EU, dess medlemsländer och Turkiet vidtar ytterligare kontrollåtgärder när flyktingar och migranter återigen börjar öka framåt maj månad. Detta alternativ förutsätter utökade och aktiva kontrollåtgärder från ett flertal av de länder som flyktingar och migranter behöver passera innan de kommer till Sverige. Beräkningsalternativen bygger på färre asylsökande vid årets början och olika antaganden om kontrollåtgärders effektivitet under andra halvåret Även om EU, dess medlemsländer och Sverige med olika åtgärder vill minska antalet flyktingar och migranter är det i nuläget inte möjligt att dra några säkra slutsatser kring vilka effekter dessa åtgärder kommer att resultera i. Det beror främst på att drivkrafterna för att fly har blivit ännu starkare i förhållande till tidigare år. Det gäller i synnerhet för syrier, men även för afghaner och irakier. Enligt UNHCR:s prognos förväntas lika många fly till Europa under 2016 som under 2015, vilket kan innebära över en miljon människor. Syrier på flykt kommer att utgöra majoritet. Merparten av dessa bedöms anlända via den östra Medelhavsrutten. I mitten av oktober upprättade EU och Turkiet en handlingsplan 2 enligt vilken Turkiet ska minska antalet flyktingar och migranter som vill ta sig vidare till Europa. Även om planen har antagits anländer i nuläget i genomsnitt flyktingar och migranter från Turkiet till Grekland varje dag. Varaktiga och kraftfulla gränskontrollåtgärder i Turkiet är en förutsättning för att mycket färre migranter ska komma till Europa och till i slutändan Sverige. Hur långtgående åtgärder som Turkiet kommer att vidta eller hur effektiva dessa kommer att bli går inte att förutse. UNCHR har exempelvis gjort den preliminära bedömningen att Turkiet kommer att kunna stoppa migranter från att lämna landet. Det går därmed inte att utesluta en utveckling där antalet asylsökande kraftigt börjar öka i Europa och i Sverige från maj och framåt, då väderförhållandena i och runt Medelhavet blir mer gynnsamma. Hur andra länder till exempel Österrike, Tyskland, Danmark och länderna på västra Balkan kommer att agera vid en eventuell ökning under andra halvåret blir därmed av stor betydelse för hur stort antalet asylsökande blir i Sverige under Införandet av gräns och ID kontroller i Sverige är åtgärder som också kommer att ha betydelse för antalet asylsökande under De svenska ID kontrollerna har en begränsande effekt på antalet asylsökande till Sverige eftersom det har blivit svårare att resa för den som saknar en ID handling. Effekter av gränskontroller tenderar att avta över tid efterhand som sättet att resa anpassas. Då många länder och aktörer kan påverka den kommande utvecklingen kan beräkningarna inte tas fram enbart utifrån ett enskilt lands vidtagna kontrollåtgärder, i det här fallet Sverige. Utöver de gräns och ID kontroller som nu införts kommer många av EU:s medlemsländer i närtid att rösta igenom mer restriktiva lagar som rör asylmigrationen. Generellt innebär det att skyddsbehövande kommer att beviljas tillfälliga i stället för permanenta uppehållstillstånd samt sämre eller inga möjligheter till familjeåterförening. Det sistnämnda kan leda till att familjer, i stället för enbart en familjemedlem, i högre utsträckning försöker ta sig till Europa via östra Medelhavsrutten. En annan grupp som också kan öka är familjemedlemmar till asylsökande som redan finns i Sverige och andra EU:s medlemsländer då möjligheten till familjeåterförening begränsas. De tre beräkningslaternativen bygger sammanfattningsvis på en kombination av kontroller och restriktioner, initierade och genomförda av EU och dess medlemsländer, och starka drivkrafter som får människor att lämna sina hemländer och ta båtresan över Medelhavet. 2 release_memo _en.htm

15 Migrationsverkets prognos (P2 16) 13(68) Tabell 1. Antal asylsökande 2016 och Beräkningsalternativ Utfall C B A C B A Totalt antal asylsökande, scenario Förändring sedan föregående prognos varav ensamkommande barn och unga Förändring sedan föregående prognos Tabell 2. Antal asylsökande 2016 och Beräkningsunderlag fördelat på nationalitet Beräkningsalternativ Utfall C B A C B A Totalt antal asylsökande, scenario Förändring sedan föregående prognos Syrien Förändring sedan föregående prognos Irak Förändring sedan föregående prognos Statslösa, Jordanien och Libanon Förändring sedan föregående prognos Afghanistan Förändring sedan föregående prognos Eritrea Förändring sedan föregående prognos Somalia Förändring sedan föregående prognos Västra Balkan Förändring sedan föregående prognos Ukraina Ingår i gruppen övriga Ingår i gruppen övriga Förändring sedan föregående prognos 95 Övriga länder Förändring sedan föregående prognos Analys av omvärldsfaktorerna Människor på flykt till Europa Rekordmånga människor på flykt anlände till Europa under blev ett rekordår då flyktingar och migranter anlände över Medelhavet till Europa. Det kan jämföras med under hela Den överväldigande majoriteten ankom med båtar via den östra Medelhavsrutten, d v s från Turkiet till de närmaste grekiska öarna, bild 6 nedan. 3 UNHCR Refugee/Migrant Emergency Response Mediterranean;

16 Migrationsverkets prognos (P2 16) 14(68) Fördelningen av antalet flyktingar och migranter på de olika rutterna blev mellan det första och andra halvåret dock mycket ojämn. Bilden 6 visar att under de första fem månaderna på året anlände de flesta till Europa via den centrala Medelhavsrutten. Under juni månad blev det ett skifte och antalet flyktingar och migranter började, i allt snabbare takt, öka på den östra Medelhavsrutten. Efter juli månad skedde sedan en kraftig och dramatisk ökning med den högsta noteringen på anlända till Grekland under oktober månad. Därefter skedde en halvering till cirka i december månad. Minskningen inträffade på grund av försämrade väderförhållanden på Medelhavet, men antalet blev ändå mycket högre än någon gång under tidigare år. Bild 6. Antal flyktingar och migranter via Medelhavet in i Europa 2015 Bilden 7 (se nedan) visar också på olika sammansättning av flykting och migrantgrupper på den centrala respektive östra Medelhavsrutten. Den enskilt största gruppen på den östra Medlehavsrutten utgjordes av syrier, följt av afghaner och irakier. Det innebär att den överväldigande majoriteten 4 kom från länder där det råder konflikt eller försämrat säkerhetsläge. Den allt mer desperata situationen för syriska flyktingar inom landet och i grannländerna, politisk instabilitet i Afghanistan samt Isil/Daesh 5 frammarsch i Irak är några viktiga faktorer till att dessa grupper lämnat sina hemländer för att söka skydd i Europa under Den största gruppen på den centrala Medelhavsrutten utgjordes av eritreaner, följt av nigerianer och somalier, men av bilden 7 framgår att det även fanns flera andra nationaliteter. Sammansättningen på denna rutt var mer mångfacetterad med grupper som kommer både från konfliktområden 6 och från länder med hög arbetslöshet och svag ekonomisk utveckling. 4 Cirka 90 procent 5 Isil/IS kommer i detta dokument att benämnas som Isil/Daesh och framöver Daesh ( Regeringskansliets rekommendation) 6 Cirka 46 procent

17 Migrationsverkets prognos (P2 16) 15(68) Andelen män, kvinnor och barn skiljde sig också åt på de olika rutterna. Medan de flesta som anlände via den centrala Medelhavsrutten var män var det fler kvinnor och barn på den östra. Den främsta förklaringen är att många fler familjer, främst från Syrien, anlände i båtar från Turkiet till Grekland. Under hösten ökade även andelen familjer från Afghanistan och Irak. Bild 7. Sammansättning flyktingar och migranter östra och centrala Medelhavsrutten Syrier, afghaner och irakier på flykt under 2015 Som framgår av föregående avsnitt var utvecklingen under 2015 mycket olika under det första och det andra halvåret. Merparten av de flyktingar och migranter, som kom till Europa via den östra Medelhavsrutten anlände under andra halvåret. Syrier, afghaner och irakier utgjorde de största grupperna. Syrier, afghaner och irakier har under flera år sökt skydd i Europa. Det rekordhöga antalet under 2015 berodde inte enbart på de faktorer som funnits en länge tid utan även på att många på flykt, allt sedan sommaren, obehindrat kunde passera EU:s yttre gräns i Grekland. Bevakningen av den yttre Schengengränsen upphörde i stort sett att fungera och båtresorna mellan Turkiet och Grekland blev mycket billigare. Bilder av tusentals människor som tog sig via Grekland till Europa spreds via olika mediekanaler, inte minst via sociala medier. En effekt av denna händelse var att fler följde efter. Det blev en kraftig ökning av berörda grupper från Mellanösternregionen. Även vissa resurssvaga grupper som ofta har betydande hinder för att lämna regionen och resa vidare fick nu en möjlighet. Exempel på detta är resurssvaga afghanska och irakiska familjer. Syrier Under 2015 lämnade många syrier Turkiet och regionen i övrigt, främst på grund av att de inte kan se en fredlig lösning på konflikten. Sedan kriget i Syrien började har mer än fyra miljoner syrier flytt landet, och 7,6 miljoner är internflyktingar. 7 Parallellt med det pågående kriget, som dagligen tvingar människor på flykt, har levnadsförhållandena för de miljoner syrier som bor i grannländerna stadigt försämrats. Brist på basala behov som mat, skolgång till barn och möjlighet till försörjning är faktorer som ökat desperationen bland syriska flyktingar. Mot bakgrund av det har många syriska familjer tagit riskfyllda båtresor från Turkiet till Grekland och med det i hög grad riskerat sina barns liv. Det i sin tur visar på graden av desperation och att syrierna bedömer att det finns få eller inga andra alternativ. 7 IDMC; displacement.org/middle east and north africa/syria/figures analysis