Miljödepartementet Stockholm. Dnr M2011/3865/R, M2012/113/R, M/2012/1005/R. Malmö den 11 maj 2012

Transkript

1 Miljödepartementet Stockholm Dnr M2011/3865/R, M2012/113/R, M/2012/1005/R Malmö den 11 maj 2012 REMISSVAR: Genomförande av industriutsläppsdirektivet (SOU 2011:86 och Naturvårdsverkets förslag till genomförande av delar av industriutsläppsdirektivet) samt Miljödepartementets alternativa förslag till genomförande av industriutsläppsdirektivet Avfall Sverige är bransch- och intresseorganisation för svensk avfallshantering och återvinning. Föreningen har funnits sedan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sverige företräder kommunmedlemmarna (kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag). Deras kunder utgör Sveriges befolkning och en stor del av näringslivet. I föreningen ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom området avfallshantering. 1. Sammanfattning Vid en avvägning mellan de två alternativ för att fastställa BAT-slutsatser som gällande rätt i Sverige förordar Avfall Sverige Miljödepartementets alternativa förslag till genomförande av delar av industriutsläppsdirektivet. Detta eftersom ett genomförande av BAT-slutsatser genom generella föreskrifter sannolikt medför ett smidigare förfarande för verksamhetsutövare än ett genomförande genom individuell prövning. Avfall Sverige delar utredningens uppfattning att det är av vital betydelse att Sverige deltar aktivt i arbetet kring revisionerna av BREF-dokumenten. För många avfallsanläggningar kan det vara av stor betydelse vilken som anses vara den huvudsakliga verksamheten eftersom det inte finns några BAT-slutsatser för avfallsdeponering, Det är väldigt viktigt att principen att det är BAT-nivåerna som ska innehållas vid normala driftförhållanden och att det inte är en teknik som sådan som föreskrivs utifrån BAT-slutsatserna. Det är också viktigt att möjligheterna för undantag bibehålls. Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, Malmö, Telefon , Fax E-post info@avfallsverige.se, Hemsida Bankgiro , Organisationsnummer

2 Vid bedömningen av konsekvenser för statusrapportering har dessa begränsats till ganska små/koncentrerade områden. En stor deponi kan exempelvis vara gånger större till ytan än det största räkneexemplet i avsnittet. Hänsyn måste tas även till dessa verksamheter. Avfall Sverige anser att det är viktigt att de periodiska kontrollerna inte medför orimliga arbetsbördor eller kostnader. Det vore därför bra med ett förtydligande om vad som ska ingå i kontrollerna så att kraven inte kommer att varierar kraftigt mellan olika anläggningar. Avfall Sverige anser att det är viktigt att statusrapporterna inte medför orimliga arbetsbördor eller kostnader. Det finns inga utarbetade riktlinjer för innehållet i rapporten. Detta kan leda till varierande krav för olika anläggningar. Därför är det viktigt att Naturvårdsverket meddelar föreskrifter om vad en statusrapport ska innehålla. 2. Generella kommentarer Remissförfarandet Avfall Sverige anser att det är olyckligt att Miljödepartementet under pågående remisstid av utredningens betänkande remitterar ett alternativt förslag till genomförande av industriutsläppsdirektivet. En så kort remisstid som en knapp månad för det alternativa förslaget ger inte tillräckligt med tid för att hinna förankra förslaget ordentligt i medlemsorganisationerna. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Enligt IED ska hänsyn tas till utvecklingen av BAT, vilket innebär att tillståndsvillkoren måste kunna ses över regelbundet och vid behov uppdateras, och detta särskilt om nya eller uppdaterade BAT-slutsatser antas. I IED uppställs krav på att den berörda myndigheten inom fyra år efter offentliggörandet av nya BAT-slutsatser avseende anläggningens huvudsakliga verksamhet tillser att alla tillståndsvillkor för den berörda anläggningen bedöms på nytt och vid behov uppdateras för att säkerställa att direktivet följs (artikel 21). Utredningen bedömer att IEDs krav på regelbunden översyn och uppdatering av tillståndsvillkor kan ske genom antagande av generella föreskrifter eller individuella prövningar. Användningen av generella föreskrifter bör alltid övervägas. I samband med att en ny BAT-slutsats utarbetas bör regeringen och berörda myndigheter överväga om det är lämpligt att meddela individuella föreskrifter. Om generella föreskrifter inte meddelas ska individuella prövningar göras genom en översyns- och omprövningsprocess. (s 248) Avfall Sverige vill poängtera att fyra år inte är någon lång tid för att få BAT-slutsatser tillämpliga i verksamheten. Verksamheterna är beroende av att tillsynsmyndigheterna agerar skyndsamt när det gäller tillsynsmyndigheternas skyldighet att erinra berörda verksamhetsutövare om skyldighet att inkomma med underlag. 2 (14)

3 Så som utredningens förslag till reglering är utformat har verksamhetsutövaren åtta månader på sig från det att en BAT-slutsats offentliggörs. Om nu utredningens förslag till införlivande av BAT-slutsatser skulle bli verklighet förordar Avfall Sverige istället en ordning där verksamhetsutövaren får åtta månader på sig från tillsynsmyndighetens erinran att inkomma med underlag till tillsynsmyndigheten. Det finns dock en oro för att detta förslag kan leda till ökad administrativ belastning på verksamhetsutövare, myndigheter och kommuner. Det är inte heller klargjort när generella föreskrifter ska utfärdas. Regeringen har därför utarbetat ett alternativt förslag i en promemoria som bygger på att samtliga BAT-slutsatser ska genomföras som föreskrifter antagna av Naturvårdsverket och Jordbruksverket. Det ska dock finnas möjlighet för verksamhetsutövare att ansöka om dispens från skyldighet att följa utsläppsvärden i föreskrift. Avfall Sverige anser att båda alternativen kan ha sina för- och nackdelar. Problemet med det första alternativet är en ökande belastning på verksamhetsutövare, myndigheter och kommuner vid individuella prövningar. Omprövningar av verksamheter tar redan idag lång tid. Ett problem med generella föreskrifter är att de inte beaktar de lokala miljöförhållandena. Detta kan leda till att vissa anläggningar får orimliga kostnader jämfört med miljönyttan för att uppfylla vissa utsläppsvärden/begränsningsvärden. Anpassning av verksamheten till BAT-slutsatser När det gäller en verksamhetsutövares efterlevnad av BAT-slutsatser och de eventuella ändringar av verksamheten som slutsatserna kan föranleda, till exempel att installera ny reningsutrustning, anser Avfall Sverige att det ska införas reglering som innebär att sådan ändring av verksamheten endast ska vara anmälningspliktig. Det tillståndsprövningsförfarande, där en verksamhetsutövare argumenterar för dispens från tillämpningen av en BAT-slutsats, är tillräckligt betungande och det är svårt att se att den anpassning av verksamheten som kan behöva göras till följd av en BAT-slutsats skulle ha sådan miljöpåverkan att ett tillståndsförfarande skulle vara nödvändigt i den delen. Risken för parallell tillämpning av villkor i tillstånd och generella föreskrifter om BATslutsatser Generella föreskrifter om BAT-slutsatser ska ha företräde framför villkor i tillstånd. Den situationen kan ändå uppstå att det uppstår oklarhet för verksamhetsutövaren huruvida den generella föreskriften reglerar något annat än det som framgår av ett villkor. Detta skulle kunna medföra att verksamhetsutövaren har att tillämpa en generell föreskrift och ett enskilt villkor parallellt. Detta är naturligtvis inte någon önskvärd situation för verksamhetsutövaren och innebär dessutom ökade administrativa bördor. Möjligheten att söka dispens från tillämpningen av BAT-slutsatser ges, men det är dels inte säkert att någon dispens meddelas och även om dispens skulle meddelas kan det uppstå en tidsperiod där parallell tillämpning blir fallet. 3 (14)

4 Dygnsmedelvärden Avfall Sverige vill uppmärksamma bristen på bildande av giltigt dygnsmedelvärde. Om ett mätinstrument inte fungerar i mer än fem halvtimmar förkastas dygnet men om anläggningen inte är i avfallsdrift större delen av dygnet tar man ingen hänsyn till detta. Ett start eller stopp av en anläggning påverkar dygnsmedelvärdet oerhört mycket mer än om ett instrument inte skulle fungera i effektivdrift. I en rapport från Avfall Sverige ges råd och förslag kring den praktiska hanteringen av uppföljning och redovisning av avfallsförbränningsdirektivets svenska tillämpning, NFS 2002:28. När det gäller dygn rekommenderas i rapporten att lagtextens skrivning om dygnsmedelvärden och 24-timmars intervall i form av kalenderdygn i sommar/vintertid tillämpas, vilket innebär att avvikelsen vid tidsomställningsdygnen ignoreras. Samtliga parametrar har utsläppsgränsvärden på dygnsnivå, bilaga 5 a NFS 2002:28. För avfallsförbränningsanläggningar bedöms för CO även antalet överskridanden på 10- respektive 30-minutersnivå på dygnsbasis. Varken lagtexten eller någon vägledning nämner hur många mätvärden som krävs för att skapa ett giltigt dygnsmedelvärde när pannan inte varit i effektiv drift hela dygnet eller när det varit onormal drift del av dygnet. Avfall Sverige föreslår följande tillämpning i enlighet med NOx-lagstiftningen: Vid effektiv drift under 2/3 av dygnet beräknas ett dygnsmedel av aktuella mätvärden, vilket innebär att de saknade mätvärdena skattas till medlet för övriga, uppmätta halvtimmar. Vid fler saknade halvtimmar beräknas inget dygnsmedel för villkorskontroll. Denna tolkning kan inte strida mot första principen eftersom eventuellt missbruk kommer att leda till överskridande av villkoren för ELV-B. 3. Specifika kommentarer 3.1 Betänkandet Bättre miljö minskade utsläpp (SOU 2011:86) Förstärkt tillämpning av BAT s. 24: Avfall Sverige anser att det är olyckligt att utredningen i den så viktiga sammanfattningen skriver att gränsvärden för utsläpp som huvudregel inte får sättas högre än de nivåer som anges i BAT-slutsatserna. Artikel 15 som det hänvisas till ger två möjliga vägar att sätta gränsvärdena och dessa anges utan inbördes prioritering. Däremot är huvudregeln att gränsvärdena ska sättas så att de utsläppsnivåer som anges i BAT-slutsatserna inte ska överskridas under normala driftförhållanden. 4 (14)

5 Antalet förbränningsanläggningar s. 38: Den uppgift, 22 stycken, som anges angående antalet förbränningsanläggningar är felaktig. Cirka en tredjedel av anläggningarna saknas. Definition av anläggning s. 102 ff: Artikel 3.3 IED-direktivet innehåller en definition av begreppet anläggning. Anläggning definieras som en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I eller i del I i bilaga VII bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i dessa bilagor och som kan påverka utsläpp och föroreningar. Högsta domstolens avgörande om tillstånd till utvidgning av en kraftvärmeanläggning (Gävle Kraftvärme) har haft stor betydelse för anläggningar för energiåtervinning i Sverige. EU-domstolen uttalade, efter begäran om förhandsavgörande, att om en anläggning består av en eller flera värmepannor ska varje värmepanna med tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning. Frågan är hur IED-direktivets definition i artikel 3.3 förhåller sig till definitionen av anläggning i EU-domstolens förhandsavgörande. Eftersom en förbränningsanläggnings olika pannor är så integrerade med varandra är frågan hur IED-direktivets definition av anläggning ska tillämpas på en förbränningsanläggning med flera pannor. Ansökans innehåll s. 140: Det anges att en ansökan i ett ansökningsmål i ett mål enligt miljöbalken ska ange de åtgärder som behövs, inte bara för att förebygga uppkomsten av avfall utan även de åtgärder för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till. Detta får anses vara en naturlig följd av avfallsinnehavarens beaktande av de krav på avfallshanteringen som ytterst manifesteras genom avfallshierarkin i EU:s ramdirektiv om avfall. Frågan är dock hur åtgärder för förberedelse för återanvändning ska kunna anges av verksamhetsutövaren. Förberedelse för återanvändning innebär en avfallshantering genom vilken produkter eller komponenter som blivit avfall genom någon av åtgärderna rengöring, reparation eller kontroll kan återanvändas. Att avfall kommer att uppstå vid bedrivande av verksamheten står klart men att vid tidpunkten för ansökan om verksamhet enligt miljöbalken kunna förutse om avfall som uppstår i verksamheten genom rengöring, reparation eller kontroll kommer att kunna förberedas för återanvändning torde vara tämligen svårt, för att inte säga omöjligt. Ansökan om tillstånd s. 142: Avfall Sverige välkomnar att 22 kap. 1 första stycket 2 ändras så att det tydligare framgår att det är ett obligatoriskt krav att ange de åtgärder som behövs för avfallshanteringen enligt artikel 12.1 h) IED. I sammanhanget är det bra att utredningen gör bedömningen att 5 (14)

6 artikeln bör anknyta till avfallshierarkin i ramdirektivet om avfall genom att ansökan om tillstånd ska innehålla de åtgärder som kan behövas för att genomföra hierarkin. Framtagande av BAT-referensdokument (BREF) och BAT-slutsatser s. 143 ff: Avfall Sverige delar utredningens uppfattning att det är av vital betydelse att Sverige deltar aktivt i arbetet kring revisionerna av BREF-dokumenten. Det måste säkerställas att berörda myndigheter får/avsätter tillräckliga resurser för detta arbete. Detta arbete bör inte begränsas enbart till den formella uppdateringsprocessen utan arbetsgrupper med relevanta deltagare bör sättas samman redan en tid innan den formella uppdateringsprocessen inleds. Detta för att hinna ta fram synpunkter och eventuellt material i förväg då tidspressen är hård när den formella uppdateringsprocessen väl inletts. Det är viktigt att de som deltar i framtagandet av dokumenten har rätt kompetens. Det är också viktigt att den svenska användningen av mätvärden och mätmetoder beaktas vid framtagandet av slutsatser. Ett viktigt arbete för avfallsbranschen är revideringen av BREFdokumentet Waste Treatments Industries som kommer att påbörjas under Fastställande av tillståndsvillkor Huvudsaklig verksamhet s. 145: Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i 22 kap. 25 miljöbalken om att det i en tillståndsdom ska anges vad som är den huvudsakliga verksamheten. Den huvudsakliga verksamheten är viktig eftersom den avgör om en verksamhetsutövare berörs av en ny BAT-slutsats. Den huvudsakliga verksamheten framgår ofta av den så kallade tillståndsmeningen i en dom eller ett beslut. Det är dock inte alltid självklart vad som är den huvudsakliga verksamheten. Utredningen föreslår därför att en anläggnings huvudsakliga verksamhet ska anges i en tillstånddom. För många avfallsanläggningar kan det vara av stor betydelse vilken som anses vara den huvudsakliga verksamheten eftersom det inte finns några BAT-slutsatser för avfallsdeponering. Däremot finns det BAT-slutsatser om många verksamheter på moderna avfallsanläggningar i dokumentet Waste Treatments Industries. Uppdateringen av detta dokument kommer att påbörjas under För avfallsanläggningar har ofta den verksamhet med störst miljöpåverkan eller högst prövningsnivå valts som den huvudsakliga verksamheten. Detta har lett till att många avfallsanläggningar har deponering angivet som sin huvudsakliga verksamhet även om betydelsen av olika verksamheter kan ha förändrats. Avfall Sverige vill därför poängtera att det finns verksamheter där det kan uppstå oklarheter beträffande vad som är den huvudsakliga verksamheten ur industriutsläppsdirektivets perspektiv. En annan aspekt, när det gäller huvudsaklig verksamhet och sidoverksamhet, är att det kan uppstå oklarheter beträffande vilka krav verksamhetsutövaren ska förhålla sig till när det gäller det alternativa förslaget till implementering av BAT-slutsatser med generella 6 (14)

7 föreskrifter. Om BAT-slutsatser för en verksamhets sidoverksamhet antas efter det att en BAT-slutsats för huvudverksamheten har antagits ska BAT-slutsatserna för sidoverksamheten inte tillämpas förrän en ny BAT-slutsats för huvudverksamheten har antagits. Är avsikten då att verksamhetsutövaren ska tillämpa villkor i tillståndet intill dess att en ny BAT-slutsats för huvudverksamheten antas och BAT-slutsatser för sidoverksamheten då blir tillämpliga eller ska verksamhetsutövaren tillämpa de tidigare gällande BAT-slutsatserna för sidoverksamheten i det tidsspannet? Det är väldigt viktigt att principen att det är BAT-nivåerna som ska innehållas vid normala driftförhållanden och att det inte är en teknik som sådan som föreskrivs utifrån BATslutsatserna. Det är också viktigt att möjligheterna för undantag bibehålls. Periodiska kontroller s. 156 ff: Ett tillstånd ska innehålla lämpliga krav för regelbundet underhåll och övervakning av de åtgärder som vidtagits för att förhindra utsläpp till mark och grundvatten och lämpliga krav avseende periodisk kontroll av mark och grundvatten vad avser farliga ämnen som kan påträffas på platsen med beaktande av risken för förorening inom anläggningens område (artikel 14.1 e IED). Vidare anges att de periodiska kontrollerna bör utföras minst en gång vart femte år för grundvatten och vart tionde år för mark, dock med möjlighet att avvika från dessa tidsintervaller (artikel 16.2 IED). Utredningen föreslår att en ny bestämmelse, motsvarande direktivets bestämmelse, införs i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) som reglerar skyldigheten att utföra periodiska kontroller. Avfall Sverige anser att det är viktigt att de periodiska kontrollerna inte medför orimliga arbetsbördor eller kostnader. Det vore därför bra med ett förtydligande om vad som ska ingå i kontrollerna så att kraven inte kommer att varierar kraftigt mellan olika anläggningar. En utökning av dagens kontrollprogram kommer att medföra ökad arbetsbelastning och kostnader. Krav på tätare kontroller bör baseras på goda skäl som till exempel förhöjda värden eller misstankar om förhöjda utsläppsnivåer. Fastställande av tillståndsvillkor utifrån BAT-slutsatser s. 161: Det utredningen pekar på angående gränsvärden/begränsningsvärden är otroligt viktigt att tillståndsmyndigheterna beaktar då de nivåer som anges i BREF-dokumenten/BATslutsatserna kan bli en form av medelvärden och därför inte något som nödvändigtvis kan hållas 100 procent av tiden. Miljötillsyn s. 178 ff: En av nyheterna i IED är att regler om miljötillsyn har antagits (artikel 23). Tillsynen utgör ett viktigt offentligrättsligt instrument för genomdrivande av miljökrav. Direktivets bestämmelser om tillsyn är därför av central betydelse för regleringen av industriutsläpp. När det gäller svensk rätt så finns redan ett svenskt system för miljötillsyn på plats, som säkerställer efterlevnaden av miljöbalken med tillhörande förordningar och föreskrifter. 7 (14)

8 De nya kraven i IED kräver dock en ny bestämmelse i miljötillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelsen ska reglera att tillsynsbesök på IED-anläggningar ska utföras med viss regelbundenhet. Efter varje tillsynsbesök ska en skriftlig handling över besöket upprättas av tillsynsmyndigheten. Denna handling ska tillställas verksamhetsutövaren inom två månader efter besöket. Om det vid ett tillsynsbesök konstateras ett allvarligt fall av bristande efterlevnad ska ett nytt tillsynsbesök genomföras inom sex månader. Avfall Sverige anse att det är viktigt att de nya kraven om miljötillsyn i IED inte onödigt tynger verksamheterna. Talerätt enligt miljöbalken s. 202: Utredningen föreslår en utvidgning av miljöorganisationers talerätt till att, utöver överklagande där dom eller beslut är ett resultat av en omprövning, även den situationen där tillsynsmyndigheten har beslutat i frågan om det finns ett behov av omprövning eller inte. Detta i syfte att uppfylla IED-direktivets krav på rätt till rättslig prövning. Denna utvidgning av miljöorganisationers rätt att överklaga är således en följd av krav i direktivet. En miljöorganisation har rätt att under vissa förutsättningar överklaga vissa domar och beslut enligt miljöbalken, bland annat sådana som rör tillstånd, godkännande och dispens. När det gäller tillsynsbeslut har miljöorganisationer endast rätt att klaga på myndigheternas tillsynsbeslut enligt 10 kap. miljöbalken. Det är i vissa fall inte helt enkelt att särskilja tillsynsbeslut från tillståndsbeslut eftersom vissa slags tillsynsbeslut kan vara intimt förknippade med tillstånd. Ett beslut om behovet av omprövning med anledning av nya BAT-slutsatser måste enligt utredningen ses som ett tillsynsbeslut och sådana beslut kan, som sagt, inte överklagas av miljöorganisationer. Utredningen föreslår en ändring av 16 kap. 13 miljöbalken som medför att miljöorganisationer får rätt att överklaga alla typer av tillståndsbeslut. Avfall Sverige anser att det finns risk för att denna möjlighet ytterligare kan fördröja beslut om omprövning med anledning av nya BAT-slutsatser. Ett förenklat ändringsförfarande s. 295: En annan viktig del i utredningens förslag är det förenklade förfarandet kring ändring av verksamhet. Det kommer bli synnerligen viktigt för att förenkla implementeringen av IED. Dock är Avfall Sverige inte säker på att storleken på investeringen nödvändigtvis är en bra indikator. Statusrapport s. 344 ff: En annan nyhet i IED är ett instrument som benämns statusrapport (artikel 22 IED). För verksamheter som kan leda till föroreningar ska verksamhetsutövaren lämna in en statusrapport innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras för första gången efter direktivets ikraftträdande. När verksamheten definitivt har upphört ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen orsakat 8 (14)

9 betydande föroreningar i mark och grundvatten jämfört med tillståndet i statusrapporten. Därefter ska verksamhetsutövaren avhjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som beskrivits i statusrapporten. Även en verksamhetsutövare som inte behöver upprätta en statusrapport ska uppfylla vissa skyldigheter, bl.a. ska verksamhetsutövaren när en verksamhet läggs ned vidta åtgärder så att farliga ämnen inte utgör en betydande risk för människors hälsa eller miljön. Kommissionen har ännu inte utarbetat några riktlinjer för statusrapporternas innehåll. Detta medför att det är svårt att uppskatta hur kravet på statusrapport kommer att påverka svenska verksamhetsutövare. De svenska reglerna avseende ansvar för miljöskador går i de flesta avseenden längre än kraven i IED. Det behövs därför inte några större ändringar av 10 kap. miljöbalken för att genomföra direktivets krav, med undantag av kravet på statusrapport och krav på åtgärder vid nedläggning. Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna som behöver införas i svensk rätt placeras i 10 kap. miljöbalken och i den nya industriutsläppsförordningen. Bestämmelserna kommer endast att gälla för IED-anläggningar. Avfall Sverige anser att det är viktigt att statusrapporterna inte medför orimliga arbetsbördor eller kostnader. Det finns inga utarbetade riktlinjer för innehållet i rapporten. Detta kan leda till varierande krav för olika anläggningar. Därför är det viktigt att Naturvårdsverket meddelar föreskrifter om vad en statusrapport ska innehålla. Ansvar för miljöskador s. 404 ff: Vid bedömningen av konsekvenser för statusrapportering har dessa begränsats till ganska små/koncentrerade områden. En stor deponi kan exempelvis vara gånger större till ytan än det största räkneexemplet i avsnittet. Hänsyn måste tas även till dessa verksamheter. 3.2 Naturvårdsverkets förslag till genomförande av delar av industriutsläppsdirektivet Skorstensregeln s. 25: Ändringen kring begreppet nyttiggjord värme till förmån för användbar värme eller bara produktion av värme. Nyttiggjord värme är ett ganska inarbetat begrepp i Sverige, om en sådan ändring skall ske bör det också tydliggöras med en definition av vad som avses med användbar värme. Det finns bland annat en sådan i direktivet om kraftvärmeproduktion, den skulle dock utesluta alla anläggningar som enbart producerar värme. I praktiken borde det bli i stort sett samma sak som nyttiggjord värme. Restprodukter s. 29: Hänvisningen till att en artikel omfattas av den nationella avfallsplanen är inte relevant då denna plan inte har någon tydlig juridisk status. Enligt 83 avfallsförordningen (2011:927) ska Naturvårdsverket se till att det finns en nationell avfallsplan. Vad Naturvårdsverket anger i planen har dock inte någon bindande verkan för enskilda verksamhetsutövare. 9 (14)

10 Avfallsförbränning s. 30: Naturvårdsverket föreslår skärpningar i förhållande till vad som anges i IED-direktivet. Kontroll av avfall som tas emot för förbränning föreslås behöva göras oavsett om avfallet utgörs av farligt avfall eller icke farligt avfall. Avfall Sverige anser att detta är ett alltför långtgående krav som inte heller står i proportion till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 miljöbalken. Just det faktum att det är icke farligt avfall som tas emot menar Avfall Sverige utgöra en förutsättning som gör ett krav på kontroll av även sådant avfall alltför långtgående. Om ett sådant krav ändå ställs måste det också tas fram en vägledning om vad som är en acceptabel kontrollnivå. Genom de transportdokument som åtföljer transporten menar Avfall Sverige att tillräcklig kontroll på vilket avfall som tas emot säkerställs. Villkor för driften s. 30: Naturvårdsverket föreslår att krav införs att de tid- och temperaturkrav som gäller avfallsförbränningsanläggningar också ska gälla sådana samförbränningsanläggningar där osorterat hushållsavfall förbränns, eller där mer än 40 procent av energin kommer från farligt avfall. Naturvårdsverket måste specificera vad man avser med osorterat hushållsavfall. Eftersom det finns krav på utsortering av farligt avfall från hushållsavfall och krav på utsortering av grovavfall från restavfall som utgörs av hushållsavfall liksom producentansvar för förpackningar, returpapper, elavfall och läkemedel finns det i praktiken inte något osorterat hushållsavfall. Utöver detta ifrågasätter också Avfall Sverige varför dessa anläggningar skall särbehandlas, Naturvårdsverket har inte motiverat varför anläggningar för samförbränning av osorterat hushållsavfall ska ha hårdare krav på uppehållstid och temperatur än andra samförbränningsanläggningar. Om det primärt är för att försäkra sig mot dioxiner så är det värt att påpeka att dioxinkraven på en samförbränningsanläggning är hårdare då de normeras mot 6 procent O2 relativt 11 procent O2 för en avfallsförbränningsanläggning. Dessutom behövs ett klargörande över vilken tidsperiod som avses för 40 procentsgränsen och hur detta i praktiken skall kunna kontrolleras? Att bestämma hur mycket av energin som kommer från respektive avfallsfraktion är komplicerat och kostnadskrävande. Förslag till ändring av bestämmelser för medgivande av undantag (dispenser) s. 31: Naturvårdsverket föreslår att det för samförbränningsanläggningar införs en bestämmelse i förslaget till förordning om avfallsförbränning (15 ) att krav på medgivande av dispens inte får medföra att mer avfall uppstår i processen eller halterna av föroreningar i avfallet från processen får öka. Naturvårdsverket konstaterar att förslaget innebär en skärpning i förhållande till direktivets bestämmelse i artikel 51.2 där denna restriktion enbart gäller vid medgivande av undantag från krav om minsta tid och temperatur för 10 (14)

11 avfallsförbränningsanläggningar. Naturvårdsverkets uppfattning är dock att kravet inte är orimligt i de fall dispens ska få medges för samförbränningsanläggningar. Avfall Sverige instämmer inte i Naturvårdsverkets uppfattning. Naturvårdsverket måste mer utförligt lägga fram argument för varför det inte är orimligt att införa en ordning med strängare krav i Sverige än vad som gäller enligt direktivet. Samförbränningsanläggning och avfallsförbränningsanläggning s. 35: Naturvårdsverket konstaterar (i enlighet med EU:domstolens uttalande i målet Gävle Kraftvärme) att definitionen av samförbränningsanläggning och avfallsförbränningsanläggning innebär att en avvägning av det huvudsakliga syfte med verksamheten ska göras. Avfall Sverige instämmer dock inte i Naturvårdsverkets tolkning att huvudsakligt syfte ska uttolkas utifrån en avvägning av det ekonomiska värdet av mottagning av avfall för destruktion mot det ekonomiska värdet av försäljning av värme och kraft. Som EU-domstolen anger handlar det om att vid bedömning av huvudsakligt syfte ska särskild hänsyn ska tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig. Avfall Sverige anser inte att det ekonomiska värdet för behandlingen av avfall relativt värdet för den energiproduktion som sker är ett lämpligt jämförelsetal för att fastställa det primära syftet med anläggningen. Det finns många andra aspekter som måste vägas in såsom deponiförbud, ägardirektiv med mera. Avfall Sverige anser också att Naturvårdsverket generellt på ett missvisande sätt använder begreppet destruktion då i stort sett alla svenska avfallsförbränningsanläggningar kvalificerar sig som återvinningsanläggningar. Skyldigheter i samband med att avfall tas emot för förbränning s. 35: I författningsförslaget till förordning om avfallsförbränning (7 ) anges att prov ska tas innan lossning om det inte är olämpligt, i enlighet med artkel 52.3 och 52.4 IED-direktivet. Naturvårdsverket konstaterar att detta innebär en skärpning i förhållande till motsvarande bestämmelse i nu gällande svensk författning. Avfall Sveriges uppfattning är att detta krav endast ska vara tillämpligt när det gäller farligt avfall. Dessutom är begreppet innan lossning otydligt och i praktiken omöjligt att genomföra. Avfall Sverige undrar hur Naturvårdsverket har tänkt att en representativ/relevant provtagning kan ske i en avfallstransport utan att avfallet först lossas? Bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd s. 47 ff: 11 (14)

12 I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMHbilagan) regleras de avfallsanläggningar som IPPC-direktivet var tillämplig på. Tolkningssvårigheter kan uppstå eftersom IPPC-direktivet angav kapacitet och FMHbilagan tillförd mängd. Rent träavfall En definition av vad som är att anse som rent träavfall krävs. FMH-bilagan, koden Innebörden av ett tillägg i punkten 1 blir att en anläggning för mellanlagring av farligt avfall är en B-verksamhet om mängden avfall vid något tillfälle uppgår till mer än 50 ton farligt avfall. Detta innebär en skärpning jämfört med nuvarande krav. FMH-bilagan, koden Avfall Sverige välkomnar att punkten 2 revideras på så sätt att det görs tillägg att anmälningsplikt inte gäller för anläggning för lagring av farligt avfall som en del av insamling när det gäller vad som anges batteriholkar, butikers och serviceföretags lagring av återtaget avfall när detta avfall uppgår till maximalt 200 kilogram. Detta är en viktig logistik för att ytterligare öka insamlingen av elavfall och som därför inte ska hindras av krav som inte är proportionerliga för den typen av verksamhet. Förslag till förordning om avfallsförbränning s. 68 ff: 1 Avfall Sverige undrar hur man avser att hantera anläggningar som eldar gasformigt avfall? Exempelvis anläggningar som förbränner pyrolysgas eller annan gas från förgasningsanläggning som kanske genomgått viss rening (men inte fullständig för att nå naturgaskvalitet) innan förbränningen. 5 Definitionerna av samförbränning respektive avfallsförbränningsanläggningar. I definitionen framgår att samtliga förbränningslinjer skall ingå i anläggningsbegreppet, samtidigt harmonierar detta dåligt med att EU-domstolen i Gävlemålet sade att syftet varje enskild linje måste bedömas. Definitionen av biomassa, det är olyckligt att använda andra definitioner av biomassa än vad som anges i förnybarhetsdirektivet. Begreppet används i många olika lagstiftningar och betydelsen bör vara så lik som möjligt mellan olika lagstiftningar. 6 I förslaget till bestämmelser om mottagning av avfall framgår av 6 att innan avfall tas emot ska verksamhetsutövaren fastställa och anteckna mängd och avfallstyp enligt bilaga 4 avfallsförordningen (2011:927). 12 (14)

13 Det framgår inte uttryckligen i avfallsförordningen vem som ska fastställa avfallstyp men av 53 första stycket 2 p avfallsförordningen framgår att den som ska lämna avfall till någon annan ska kontrollera att mottagaren har gjort den anmälan eller har det tillstånd som krävs för hanteringen. För att kunna känna till vilken anmälan eller tillstånd som krävs måste den som lämnar avfall rimligen känna till vilka avfallstyper som man innehar. Dessutom finns det i 55 avfallsförordningen reglerat en anteckningsskyldighet, som innebär att den som bedriver yrkesmässig verksamhet där farligt avfall uppkommer ska för varje slag av farligt avfall föra anteckningar om den mängd avfall som uppkommer årligen och vart avfallet transporteras. Vidare framgår det av bilaga 4 avfallsförordningen att olika slags avfall som uppkommer vid en och samma anläggning kan behöva identifieras i olika avfallstyper. Detta innebär att det kan antas att slag av avfall är ett bredare begrepp än avfallstyp. Normalt fastställer avfallsinnehavaren avfallstyp, men ibland fastställer avfallsinnehavaren och mottagaren av avfallet gemensamt avfallstyp. Det kan konstateras att den föreslagna 6 i förslaget till förordning om avfallsförbränning inte är konsekvent i förhållande till avfallsförordningen. Samma begrepp bör användas i båda förordningarna och kraven på anteckningsskyldighet gäller för avfall oberoende för vilken behandling avfallet är destinerat till. 14 Avfall Sverige ifrågasätter den särbehandling som görs då man anger att en samförbränningsanläggning som eldar hushållsavfall till en viss omfattning ska omfattas av andra regler än samförbränningsanläggningar som eldar annat avfall. Avfall Sverige efterlyser den faktamässiga bakgrunden till detta ställningstagande, det vill säga varför det skulle vara mer motiverat vid förbränning av hushållsavfallsfraktioner än av andra avfallsfraktioner. 37 Då analyserna av suspenderat material i vatten är väldigt osäkra, speciellt på vatten med höga salthalter (vilket är typiskt för vatten från avfallsförbränningsanläggningar) hade det varit önskvärt med införande av alternativa godkända analysmetoder. 3.3 Alternativt genomförande av industriutsläppsdirektivet BAT-slutsatserna genomförs genom generella föreskrifter s. 18: Miljödepartementet anger att för verksamhetsutövaren innebär genomförandet av IEDdirektivet att verksamhetsutövaren behöver följa både villkoren i sitt tillstånd och utsläppsvärdena i föreskrifterna och att för det fall BAT-slutsatserna innehåller strängare utsläppsvärden bryter de igenom tillståndets rättskraft. Om utsläppsbegränsningarna är uttryckta på olika sätt anger departementet att det ibland kan vara svårt att avgöra om 13 (14)

14 föreskriften verkligen är strängare. I sådana fall kan verksamhetsutövaren föra en dialog med tillsynsmyndigheten anger departementet. Detta kan vålla viss osäkerhet för verksamhetsutövaren avseende vilka villkor som ska tillämpas och det är därför viktigt att föreskrifterna utformas så tydligt som möjligt i syfte att minimera risken för otydlighet för verksamheten. Rutiner måste etableras inom Naturvårdverket och Jordbruksverket och resurser avsättas så att ett så snabbt antagande som möjligt kan ske av föreskrifter som implementerar nya BAT-slutsatser när de har antagits av EU-kommissionen. Alternativvärden s. 21: Avfall Sverige välkomnar att Miljödepartementet föreslår att tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet, efter ansökan av verksamhetsutövaren, bör få besluta att verksamheten istället för att följa utsläppsvärden i föreskrifter ska följa andra utsläppsvärden eller utsläppsvärden som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder och andra referensförhållanden (alternativvärden). Dispens s. 22: Avfall Sverige ser en tydligt utformad dispensmöjlighet som en viktig del i regleringen av BAT-slutsatser. Just det exempel som Miljödepartementet anger, att om BAT-slutsatserna är satta utifrån klimatförhållanden på kontinenten och saknar miljömässig relevans för en anläggning i norra Sverige och det skulle vara kostsamt att anpassa anläggningen till de utsläppsvärdena, är det viktigt att verksamhetsutövaren kan beviljas ett undantag för det utsläppsvärdet. För fortsatta kontakter i dessa frågor hänvisar vi till våra rådgivare Sven Lundgren, sven.lundgren@avfallsverige.se, Inge Johansson, inge.johansson@avfallsverige.se eller Peter Flyhammar, peter.flyhammar@avfallsverige.se, telefon Med vänliga hälsningar, Avfall Sverige Kjell-Arne Landgren Ordförande Weine Wiqvist VD 14 (14)