Utvecklingsaspekterna i Doharundan - inför WTO:s ministermöte i Hongkong (andra avrapporteringen)

Transkript

1 Enheten för global handel Yttrande Dnr Utvecklingsaspekterna i Doharundan - inför WTO:s ministermöte i Hongkong (andra avrapporteringen) Inför WTO:s ministermöte i Hongkong bör följande områden prioriteras utifrån ett utvecklingsperspektiv: 1. Marknadstillträdespelaren i jordbruksförhandlingarna Marknadstillträdesförhandlingarna är den viktigaste av de tre jordbrukspelarna ur ett utvecklingsperspektiv. Samtidigt är marknadstillträdesförhandlingarna av strategisk betydelse för hela Doharundan. Därför krävs inför Hongkong att EU bidrar konstruktivt till förhandlingarna om marknadstillträde på jordbruksområdet. Det är vidare viktigt att antalet känsliga produkter blir så litet som möjligt och att inga produkter av eportintresse för u-länder klassas som känsliga. Det krävs därför en analys från kommissionen av varje varas eller tullpositions betydelse för u-ländernas eport i samband med att EU tar fram en lista över känsliga produkter. 2. En harmoniserande tullformel i NAMA-förhandlingarna En harmoniserande och ambitiös tullformel som angriper tulltoppar och tulleskalering på varor där u-länderna har eportintressen är prioriterat ur ett utvecklingsperspektiv. 3. U-ländernas egen liberalisering U-ländernas egen liberalisering är betydelsefull för att Doharundan ska leverera ett positivt utfall ur ett utvecklingsperspektiv. Ett förhandlingsresultat som stimulerar syd-sydhandeln skulle ha tydligt positiva effekter på utveckling och fattigdom. 4. En EBA-liknande överenskommelse som ger MUL tull- och kvotfritt tillträde till alla i-länders marknader för alla varor En generell EBA-liknande överenskommelse i WTO för MUL motsvarar beslutet i Världsbanken och IMF om skuldavskrivningar för världens fattigaste länder. Det vore en klar framgång ur ett utvecklingsperspektiv. 5. GATS leverenssätt IV (tillfällig personrörlighet) Tillfällig personrörlighet är den ekonomiskt och symboliskt viktigaste frågan för u-länderna i GATS-förhandlingarna. För att Doharundan ska bidra till utveckling är det därför viktigt att EU visar beredskap att förhandla konstruktivt även på detta område. B O X 6803, S T O C K H O L M B E S Ö K S A D R E S S : D R O T T N I N G G A T A N 89 T E L E F O N : , F A X E - P O S T : R E G I S T R A T O K O M M E R S. S E W W W.KOMMERS.SE

2 2(65) Innehållsförteckning 1. Inledning och uppdrag Metod och disposition Doharundans aggregerade välfärdseffekter... 5 DEL 1: ETT FÖRHANDLINGSRESULTAT SOM FRÄMJAR UTVECKLING Marknadstillträde för industrivaror... 7 Kriterium I: Ökat marknadstillträde för u-länder i i-länderna... 7 Kriterium II: Lägre handelshinder i u-länderna Marknadstillträde: jordbruk Kriterium I: Ökat marknadstillträde för u-länder i i-länder Kriterium II: Lägre handelshinder i u-länderna Kriterium III: I-ländernas interna stöd reduceras Kriterium IV: I-ländernas eportsubventioner elimineras Kostnader, bistånd och statsfinansiella effekter Kriterium I: Neutrala eller positiva statsfinansiella effekter av åtaganden i Doharundan Kriterium II: Låga kostnader för u-länders implementering av åtaganden i Doharundan Kriterium III: Ökat handelsrelaterat bistånd Fattigdom, tillvät och effekter på miljön Kriterium I: Minskad fattigdom Kriterium II: Ökad tillvät Kriterium III: Minskad miljöbelastning DEL 2: FÖRDJUPAD ANALYS AV UTVALDA FÖRHANDLINGSOMRÅDEN Obundna tullar på industrivaruområdet Slutsats Preferensurholkning Slutsats MUL-plusländernas situation Slutsats DEL 3: SLUTSATSER Främjar Doharundan utveckling? Analys av utvalda förhandlingsområden... 55

3 3(65) Bilaga 1: Världsbankens kärnscenario för Doharundan Bilaga 2. Grupper bland WTO:s medlemsländer Litteraturförteckning... 63

4 4(65) 1. Inledning och uppdrag Vid ministerkonferensen i Doha, Qatar, i september 2001 antog Världshandelsorganisationens (WTO) medlemsländer den s.k. Doha-agendan för utveckling. Dohadeklarationen sätter ramarna för den pågående förhandlingen om handelsliberaliseringar i WTO. Dohadeklarationen genomsyras av en utvecklingsambition vilket illustreras av att utvecklingsaspekter tas upp inom i princip samtliga förhandlingsområden. Genom det så kallade julibeslutet 2004 (WTO, 2004) togs ett steg på vägen mot att slutföra Doharundan. Samtidigt står det klart att utvecklingsaspekterna måste konkretiseras under den kvarvarande delen av förhandlingsarbetet för att Dohadeklarationens ambitioner ska kunna infrias. Inför WTO:s ministermöte i Hongkong den december 2005 har Kommerskollegium fått i uppdrag av UD att analysera i vilken utsträckning utvecklingsaspekterna i Dohaagendan hittills har återspeglats i Dohaförhandlingarna, samt att lämna förslag till hur utvecklingsaspekterna kan tas i beaktande under de fortsatta förhandlingarna. Uppdraget beskrivs i sin helhet i remissen som bifogades den första delen av yttrandet (se Kommerskollegium, 2005a). Detta yttrande utgör den andra delen av kollegiets remissvar. Den första avrapporteringen överlämnades till UD den 31 maj Metod och disposition I den första avrapporteringen redovisades ett antal kriterier för vad som, enligt kollegiet, krävs för att Doharundan ska kunna främja utveckling (se Kommerskollegium 2005a, avsnitt 3.2). I del ett av det andra delyttrandet har vi fördjupat analysen av Doharundans utvecklingseffekter utifrån några av dessa kriterier. Dessvärre har det inte funnits möjlighet att stämma av mot alla de kriterier som vi satte upp i den första rapporten. Vi har därför valt att prioritera kriterier som är direkt kopplade till utfallet i Doharundan och kriterier som som framstår som särskilt centrala enligt Sveriges politik för global utveckling, däribland kriterier avseende fattigdom, tillvät och miljöbelastning. Till hjälp för analysen har vi bland annat tagit ett forskningsprojekt vid Världsbanken som analyserar Doharundans effekter på utveckling och fattigdom (Hertel och Winters, kommande). Vidare har vi dragit nytta av internationella forskningsprojekt som rör konsekvenser av jordbruksförhandlingarna (Anderson och Martin, kommande) samt effekter på u- länders tullintäkter (OECD, 2004). Ytterligare ett forskningsprojekt som har legat till grund för analysen är den hållbarhetsanalys (sustainability impact assessment - SIA) av WTO-förhandlingarna för jordbrukssektorn, skogsnäringen och distributionstjänster som Europeiska kommissionen nyligen publicerade (Kirkpatrick och George, 2005).

5 5(65) Utifrån dessa forskningsprojekt och annan relevant litteratur analyserar vi i del ett av rapporten om kollegiets kriterier för ett utvecklingsbefrämjande utfall i Doharundan kan förväntas uppfyllas. Denna bedömning ger en bild av hur väl utvecklingsdimensionen hittills har tagits tillvara i förhandlingarna och av vad som fortsatt krävs för att Doharundan ska främja utveckling. I rapportens andra del har vi fördjupat analysen av några frågor som är av central betydelse för Doharundan ur ett utvecklingsperspektiv. I kapitel 8 analyseras frågan om obundna tullar på icke-jordbruksområdet, främst i u-länder. I kapitel 9 fördjupar vi analysen från det första delyttrandet av problemet med preferensurholkning. I det tionde kapitlet resonerar vi kring vilka länder som kan kallas MUL-plus. I rapportens tredje och sista del presenteras de slutsatser kollegiet drar i det andra delyttrandet. 3. Doharundans aggregerade välfärdseffekter De simuleringar av Doharundans effekter som Världsbanken nyligen publicerade utgår ifrån ett antal olika scenarier, däribland följande: Det första scenariot är ett baseline scenario (hädanefter referensscenariot ). Det är en prognos för den ekonomiska utvecklingen i världen fram till 2015 under förutsättning att Doharundan inte resulterar i några handelspolitiska reformer alls. Ett annat scenario utgår ifrån full frihandel i världen med jordbruksoch industrivaror ( frihandelsscenariot ). Även detta scenario fyller huvudsakligen funktionen som ett referensscenario i analysen. Ett tredje scenario kallas i Världsbankens rapport för the core Doha scenario ( kärnscenariot ). Detta scenario beskriver ett tänkbart utfall i Doharundan med begränsade åtaganden på alla områden för såväl i- länder som u-länder och mindre än full ömsesidighet mellan i-länder och u-länder. Författarna till Världsbanksrapporten har även konstruerat ett scenario som utgår från ett förhandlingsutfall som innebär full ömsesidighet mellan i-länder och u-länder när det gäller centrala åtaganden ( ömsesidighetsscenariot ). Enligt Världsbanken skulle en full liberalisering av den globala handeln med jordbruks- och industrivaror (frihandelsscenariot) kunna generera globala välfärdsvinster på 287 miljarder dollar. Av dessa skulle knappt 50 procent (142 miljarder dollar) tillfalla u-länderna.

6 6(65) Enligt Världsbankens kärnscenario skulle Doharundan kunna generera 95 miljarder dollar i välfärdsvinster för världens länder. Denna simulering innehåller dock ambitiösa tullsänkningar och förutsätter att det inte blir några undantag för sensitive/special products på jordbruksområdet. Det är därför snarast ett optimistiskt än ett realistiskt scenario. U-länderna skulle enligt denna prognos få knappt 35 procent av Doharundans totala välfärdsvinster, vilket är i nivå med u-ländernas andel av världshandeln och högre än deras andel av världens samlade BNP (ca. 20 procent). Ömsesidighetsscenariot genererar, enligt Världsbanken, 48 miljarder dollar i välfärdvinster för u-länderna och 119 miljarder globalt. Cirka 40 procent av de globala välfärdsvinsterna tillfaller alltså u-länderna enligt detta scenario. En viktig slutsats som man kan dra av att jämföra u-ländernas andel av välfärdvinsterna under frihandelsscenariot (50 procent) med kärnscenariot (35 procent) är att u-länderna i dagsläget förlorar mer än i-länderna på den rådande protektionismen i världen. Därmed har u-länderna också mest att tjäna på en mer ambitiös liberalisering av världshandeln. Inom vilka sektorer finns de största ekonomiska vinsterna för u-länderna av en global handelsliberalisering? Enligt Världsbanken (Andersen, Martin och van der Mensbrugghe) skulle 63 procent av u-ländernas välfärdsvinster under frihandelsscenariot hämtas från liberaliseringar av jordbrukshandeln, medan tetilsektorn och övriga industrivaror står för 26 och 12 procent vardera. Det är värt att notera är att detta resultat inte överensstämmer med de resultat kollegiet redovisade i den första delen av yttrandet (se Kommerskollegium 2005a, sid ). Enligt Charlton och Stiglitz (2005) är industrivarusektorn en betydligt viktigare källa till välfärdsvinster för u-länderna än jordbrukssektorn. Världsbankens resultat ovan framstår som logiskt eftersom jordbrukshandeln är mer skyddad. Å andra sidan är industrivarusektorn globalt sett betydligt större. En full liberalisering av jordbrukshandeln är dessutom inte en realistisk utgångspunkt för en simulering av välfärdseffekterna. Kollegiet beskrev det därför i det första delyttrandet som att u-ländernas största realistiska välfärdvinster finns att hämta i NAMA-förhandlingarna. Vidare vill vi poängtera att om även tjänstehandel lyfts in i analysen blir resultatet ett annat. I del ett av detta yttrande pekade vi på att det är inom tjänstehandeln de allra största potentiella utvecklingsvinsterna finns. En liberalisering av den globala tjänstehandeln utöver leveranssätt fyra (tillfällig personrörlighet) beräknas generera större välfärdsvinster för u- länder än liberaliseringar på jordbruks- och industrivaruområdet. I den analys som följer fokuserar vi dock på jordbruk och industrivaror.

7 7(65) DEL 1: ETT FÖRHANDLINGSRESULTAT SOM FRÄMJAR UTVECKLING I del ett jämförs det nuvarande förhandlingsläget med de kriterier för ett utvecklingsfrämjande förhandlingsresultat som kollegiet satte upp i den första delen av yttrandet. 4. Marknadstillträde för industrivaror Sedan del 1 av denna utredning redovisades har WTO:s medlemsländer förhandlat om en s.k. juliapproimation inför ministermötet i Hongkong i december Utfallet i dessa förhandlingar blev relativt magert. Trots högre aktivitet och engagemang från medlemmarna har få konkreta framsteg noterats sedan medlemsländerna kom överens om julipaketet I analysen nedan utgår vi därför fortfarande främst ifrån de utfästelser som gjordes i julipaketet. Kriterium I: Ökat marknadstillträde för u-länder i i- länderna Tull- och kvotfritt tillträde för MUL till i-landsmarknader I dagsläget har redan många MUL fritt tillträde till flera viktiga i- landsmarknader, däribland EU, Australien, Norge, och Nya Zeeland. I the Doha Work Programme uppmanas dock alla i-länder och de u-länder som är i position att göra så (jordbruksvaror) eller så beslutar (NAMA) att bevilja MUL tull- och kvotfritt marknadstillträde för alla varor. Detta skulle innebära en ökning av marknadstillträdet för MUL i framför allt USA och Japan. För att en sådan överenskommelse ska leda till en verklig skillnad för MUL krävs dock att ursprungsreglerna är enkla och transparenta och att det utökade marknadstillträdet inte urholkas av krångliga icke-tariffära handelshinder (NTBs). En bieffekt av att MUL får fritt tillträde till i-ländernas marknader är att konkurrenssituationen för MUL-plusländerna snedvrids till denna grupps nackdel. Vilka länder som enligt kollegiet skulle kunna räknas hit framgår av avsnitt 10. Förutsättningarna för tull- och kvotfrihet för varor från MUL får anses relativt goda åtminstone vad gäller Kanada. USA, Japan och Schweiz är däremot mer tveksamma till en EBA-liknande överenskommelse för alla i-länder och alla varor. EU verkar dock för en sådan uppgörelse och om den kommer till stånd, vore det en klar framgång ur ett utvecklingsperspektiv. Kollegiet förordar sedan tidigare att ett bindande åtagande om tull- och kvotfrihet för både industrivaror och jordbruksprodukter från MUL införs i WTO (Kommerskollegium, 2005a).

8 8(65) Tulltoppar och tulleskalering De flesta i-länder har ett antal tulltoppar, vanligtvis på produkter av särskilt intresse för många u-länder. Eempel på sådana produkter är fisk och fiskprodukter, tetil, konfektion och skor. I förhandlingsgruppen har det lagts se olika förslag på tullsänkningsformel i NAMA-förhandlingarna. Tre förslag kommer från u-länder och tre förslag från i-länder. Förhandlingsgruppens ordförande rapporterade i juli 2005 att alla förslag på ett eller annat sätt är baserade på en s.k. schweizisk formel, dvs. en formel med harmoniserande inslag. (Signaler från bland annat Brasilien under början av hösten 2005 tyder dock på att inte alla länder verkligen uppfattar det så). Det innebär att höga tullar sänks mer än låga tullar. Därmed finns det anledning att förvänta sig en ökning av u-länders marknadstillträde för produkter som är av intresse för dem. Då flera av dessa produkter (se ovan) framställs av lågutbildad arbetskraft, finns det även utsikter till att fattiga befolkningssegment kan komma att gynnas av förhandlingsutfallet. Det är vidare sannolikt att en icke-linjär formelansats angriper problemet med tulleskalering. Minskad tulleskalering ökar möjligheterna för u- länder att bygga upp en egen industri, istället för att bara eportera råvaror för förädling i rikare länder. Det finns alltså goda förutsättningar för ett förhandlingsutfall som reducerar tulltoppar och tulleskalering på industrivaruområdet. Det är dock betydelsefullt att Sverige inom EU verkar för att de tullsänkningar som EU erbjuder har en tillräckligt hög ambitionsnivå för att u-länders eport verkligen stimuleras. Vidare finns det från svensk sida anledning att vara vaksam på att den harmoniserande effekt som en schweizisk formel utlovar, också blir verklighet i praktiken. Sammanfattningsvis är Dohaförhandlingarna på rätt spår när det gäller användningen av en harmoniserande tullsänkningsformel och möjligheter till en reducering av tulltoppar och tulleskalering i i-länderna. Eliminering av nuisance tariffs Tullnivån för industrivaror från u-länderna är relativt låg i de flesta i- länder jämfört med i u-länderna. I genomsnitt rör det sig endast om 3,4 procent på import från u-länder. Ett troligt utfall av förhandlingarna är att många låga tullar helt tas bort. Denna förväntning uttrycks i paragraf 13 i anne B i julipaketet. Bland de stora handelsländerna i WTO motsätter sig dock i dagsläget fortfarande Japan, Indien, Turkiet och Schweiz ett förslag som innebär att tullar på eempelvis upp till 5 procent tas bort helt (andra förslag finns om att utgå ifrån lägre nivåer. Eempelvis har EU föreslagit att eliminera tullar som är under 3 procent). Det återstår därför att se vad som är möjligt att åstadkomma under slutfasen av förhandlingarna när det gäller en utfasning av låga tullar. En eliminering av nuisance tariffs vore en framgång ur ett utvecklingsperspektiv då den skulle innebära en marknadsöppning i och med att både tullen försvinner och den administrativa kostnaden minskar.

9 9(65) Sektorsförhandlingar Sektorsförhandlingar kan leda till att tullarna sänks till noll procent inom hela sektorer i de länder som väljer att delta. Nolltullar tillämpas på MGN-basis, vilket innebär att även länder som inte deltar i sektorsöverenskommelsen gynnas. Sektorslösningar som omfattar en kritisk massa av länder (ofta i-länder) kan därmed medföra ökat marknadstillträde för u-länderna utan att de behöver betala för detta med egna tullsänkningar. Åtminstone MUL är garanterade denna möjlighet; i 9 av julipaketets anne B fastslås att MUL inte behöver delta i sektorsöverenskommelser. En nackdel är dock att den generella ambitionsnivån i NAMAförhandlingarna riskerar att sänkas om sektorslösningar ingås för ickekänsliga produkter, medan de känsliga endast påverkas genom formelsänkningar. Erfarenheter från tidigare rundor visar att sektorslösningar ofta fokuserar på produkter där i-länderna är konkurrenskraftiga, medan typiska u-landsprodukter, såsom teko, hittills inte har omfattats. Den förre ordföranden i NAMA-förhandlingarna, Girard, identifierade ett antal sektorer som är av särskilt eportintresse för u-länder och MUL. Dessa inkluderar el och elektronikvaror, fisk och fiskprodukter, skor, lädervaror, motorfordonsdelar- och komponenter, stenar, ädelstenar och smycken samt tetil och konfektion. Om man jämför denna lista med den lista över tänkbara sektorsförhandlingar som nyligen presenterades av förhandlingsgruppens ordförande förefaller det som om flera u-landsintressen denna gång kommer att kunna tillgodoses även i sektorsförhandlingarna. Enligt ordföranden pågår förhandlingsarbete informellt för följande sektorer: el och elektronikvaror, cyklar och sportutrustning, kemi, fisk, skor, skogsprodukter, ädelstenar och smycken, läkemedel och medicinsk utrustning samt råmaterial. Bland de av Girard identifierade u-landsområdena skulle det alltså föras förhandlingar informellt vad gäller el och elektronikvaror, fisk och fiskprodukter, skor, ädelstenar och värdefulla metaller. Då många fattiga u-länder har eportintressen kring just fisk och skor, och då dessa sektorer i dagsläget präglas av såväl tulltoppar som tulleskalering, skulle sektorsöverenskommelser här kunna ha stor betydelse för fattiga människor. De två sektorer som främst saknas på listan är motorfordonsdelar- och komponenter, samt tetil och konfektion. Vi noterar vidare att det bland ovan nämnda förslag redan finns sektorsöverenskommelser för kemi, läkemedel, medicinsk utrustning, papper och pappersprodukter samt ITA. Sammanfattningsvis tycks det som om förutsättningarna för sektorsförhandlingar inom sektorer som u-länderna prioriterar kan bli bättre i Doharundan än i tidigare rundor. Även på detta område är alltså möjligheterna goda för ett positivt utfall av Doharundan ur ett utvecklingsperspektiv.

10 10(65) Icke-tariffära handelshinder (NTBs) I del 1 av utredningen konstaterade kollegiet att förhandlingarna om NTBs går trögt, och att medlemsländerna hittills främst diskuterat definitioner och möjliga arbetssätt. Samtidigt framförs NTBs ofta som ett handelshinder långt viktigare än tullar av många u-länder. Att komma tillrätta med de NTBs som är krångligare och mer snedvridande än nödvändigt skulle därmed göra en stor skillnad för u-ländernas tillträde till sina handelspartners marknader. I dagsläget förefaller det emellertid inte som om medlemsländerna kommer att nå några avgörande framsteg på NTB-området under Doharundan. Med tanke på frågans vikt för u-länderna vore en tänkbar secondbest lösning att redan nu börja förhandla om en inbyggd agenda inför nästa förhandlingsomgång. På så sätt skulle man kunna ta vara på de resultat man uppnår under Doharundan, och undvika en ny formdiskussion om definitioner och förhandlingsmodaliteter. Detta skulle kunna garantera ett mer utvecklingsfrämjande resultat på NTB-området inför eller under nästa förhandlingsomgång. Sammanfattningsvis är NTB ett område som u-länderna prioriterar högt, men där förutsättningarna för framsteg i Doharundan inte är särskilt stora. Slutsats NAMA-förhandlingarna kommer sannolikt att bidra till ökat marknadstillträde för u-länder i i-länder. Allra viktigast är att tullsänkningsformeln får en tydligt harmoniserande profil så att tulltoppar och tulleskalering reduceras i i-länderna. Det som u-länderna själva identifierar som ett hinder för ökad eport, i-ländernas icke-tariffära handelshinder, kommer däremot sannolikt att kvarstå på en oförändrat hög nivå. Det som Sverige och EU ändå kan göra för att underlätta u-länders tillträde till EUmarknaden är att tydligt informera om de regler som finns. Här fyller funktioner som Sveriges nystartade Open Trade Gate Sweden en viktig funktion. Det återstår ännu mycket förhandlingsarbete, men överlag bedömer kollegiet att NAMA-förhandlingarna främjar utveckling utifrån kriteriet att förhandlingarna bidrar till ökat marknadstillträde i i-länderna.

11 11(65) Kriterium II: Lägre handelshinder i u-länderna Höga importtullar är ett minst lika stort problem för u-länderna ur ett utvecklingsperspektiv som höga tullar på eportmarknaderna. Den genomsnittliga tullen i u-länderna är 11,5 procent medan den endast är 1,5 procent i-länderna. Tullskyddet på import från andra u-länder är i genomsnitt ännu högre, cirka 13 procent. Höga importtullar innebär att insatsvaror blir dyrare och att inhemska resurser (arbete och kapital) binds upp i skyddade sektorer så att eportsektorn inte kan epandera. Höga tullmurar motverkar även ökad konkurrens, innovation och tekniköverföring - faktorer som alla anses bidra till välfärdsvinster av handel. Slutligen medför u-ländernas importtullar att handeln mellan u-länder inte stimuleras i önskvärd utsträckning. Preferentiella handelsliberaliseringar mellan u-länder, såsom Global System of Trade Preferences (GSTP), är värdefulla första steg mot en öppnare handel i u-länderna. Emellertid finns i liknande initiativ inte de fördelar som finns av det multilaterala systemet. Dels stimuleras handeln som mest när alla länder sänker sina tullar samtidigt, dels undviks snedvridningar i den globala handeln om tullsänkningar sker på bred front och enligt MGN-villkor. Dessutom är alternativen till tullsänkningar på MGN-basis otillräckliga. Endast drygt 40 u-länder deltar i GSTP. De avtalade preferenserna från den första förhandlingsrundan inom GSTP (den enda som hittills implementerats) täcker endast ca 1 procent av medlemsländernas globala import av andra varor än bränsle (Kommerskollegium, 2004a). Tullsänkningarna är mycket små och uppgår i de flesta fall till mindre än fem procentenheter av MGN-tullen. Effekterna av tullförmånerna har därför varit begränsade. Enligt flera aktuella studier finns det betydande utvecklingsvinster att hämta om Doharundan resulterar i sänkta tullar i u-länderna. Enligt Världsbanken skulle mer ambitiösa sänkningar av u-ländernas tullar göra Doharundan mer utvecklingsfrämjande (Hertel och Winters, 2005). Den viktigaste källan till denna effekt är den stimulans av handeln mellan u- länder (syd-sydhandeln) som detta förväntas resultera i (Ivanic, 2005). Enligt Andersen, Martin och van der Mensbrugghe (2005a) fördelas u- ländernas välfärdsvinster till följd av globala handelsliberaliseringar jämt mellan vinster som beror på att i-länderna liberaliserar sin handel och vinster som härrör från u-ländernas egen liberalisering. I dagsläget är dock utsikterna till ett ambitiöst utfall beträffande sänkta tullar i u-länderna relativt dystra. Julipaketet ger möjlighet till betydande fleibilitet i form av undantag från tullsänkningar för MUL och länder med låg tullbindningsgrad, möjligheten att undanta tullpositioner från formelsänkningar eller möjligheten att göra mindre ambitiösa sänkningar än enligt formeln, samt längre implementeringstider (se anne B i julipaketet).

12 12(65) Enligt ett förslag från Indien, Brasilien och Argentina (som Brasilien nu tycks ha backat från) ska särskild och differentierad behandling (SDT) tillkomma utöver ovan beskrivna fleibiliteter. Vidare föreslår de att länder med högre tullgenomsnitt ska göra mindre tullsänkningar än länder med lägre tullgenomsnitt. Många u-länder har höga tullar på industrivaruområdet, en rest från tiden då den dominerande handelspolitiska strategin var importsubstitution. Under de tidiga förhandlingsrundorna ställdes heller inga krav på u-länder att göra tullåtaganden. Många u-länder har därför en avsevärd mängd luft i tullarna, vilket till stor del beror på att de har genomfört unilaterala handelsliberaliseringar under och 1990-talen. Nämnda förslag skulle därför riskera att leda till att u-länders tillträde till andra u-länders marknader endast ökar marginellt. Utöver luft finns även ett stort antal tullar, framför allt i u-länder, som hittills inte alls bundits i WTO. En målsättning med DDA är att alla tullar ska bindas, vilket för flera u-länder innebär stora åtaganden. Att binda tullar är ett första steg mot ökad integration, dels då det minskar osäkerheten, dels då studier visar att nivån på de tillämpade tullarna under vissa förutsättningar tycks sjunka vid ett bindande (OECD, 2004). Hur stor effekten blir på marknadstillträdet beror bland annat på hur mycket luft som kommer att bindas in i tullarna. Läs mer om bindande av tullar i kapitel 8. Enligt Världsbankens kärnscenario för Doharundan, skulle höginkomstländer sänka sina tillämpade industrivarutullar från 2,9 procent till 1,6 procent i genomsnitt, medelinkomstländer från 7,2 procent till 6,3 procent och låginkomstländerna från 15,6 procent till 14,6 procent. Den senare siffran inkluderar MUL som inte förväntas göra några tullsänkningar alls. Effekterna av tullsänkningar är visserligen starkt beroende av vilka tullar som sänks, men som en referens för de fortsatta förhandlingarna är ändå Världsbankens kärnscenario för Doharundan av stort intresse (se bilaga 2). En ambitionsnivå lägre än denna vore ur utvecklingsperspektiv inte särskilt intressant. En sänkning på i genomsnitt mindre än en procentenhet genererar sannolikt endast mycket små välfärdsvinster.

13 13(65) Mindre än full ömsesidighet Mindre än full ömsesidighet är generellt sett ett befogat krav från u- länderna och det är även utgångspunkten för NAMA-förhandlingarna. Som vår redogörelse ovan av krav på olika undantag och etra SDT illustrerar, finns i dagsläget gott om förslag rörande fleibilitet för u- länderna. Beroende på vilket utfallet blir av dessa, kan det därmed finnas en viss risk för att åtaganden om tullsänkningar blir alltför urholkade. Inför Hongkong behövs därför ett ökat förhandlingstryck och krav på en högre ambitionsnivå på NAMA-området för att Doharundan ska kunna leverera ett utfall som främjar utveckling. I värsta fall riskerar t.o.m. det ökade marknadstillträdet till i-ländernas marknader att inte utnyttjas fullt ut av u-länderna därför att det egna skyddet förhindrar intern strukturomvandling och en epansion av eportsektorn. Handel är alltid ett tvåvägsflöde där de positiva effekterna riskerar att undergrävas om man täpper till i ena änden. Från ett utvecklingsperspektiv blir det ungefär som att köra bil med handbromsen i. Slutsats Doharundan resulterar sannolikt i något lägre tullar i u-länderna på industrivaruområdet, undantaget MUL och 6-länderna. Dessutom uppmanas alla länder binda sina tullar, vilket är en förutsättning för att kunna börja förhandla om tullsänkningar. Samtidigt framför u-länderna konsekvent krav på fleibilitet och undantag från åtaganden om tullsänkningar. Hittills har man också mött stor förståelse för dessa krav från i-länderna, något som verkar kunna resultera i ett flertal vägar ut när det gäller att slippa göra åtaganden. Risken är därför stor att förhandlingsutfallet blir magert ur ett utvecklingsperspektiv, eftersom utgångspunkten är att sänkta tullar främjar utveckling. Mindre än full ömsesidighet är i de flesta fall ett befogat krav från u- länderna, men i det rådande förhandlingsläget bedömer vi att det finns en risk att undantagen blir så omfattande att handeln inte stimuleras i önskvärd utsträckning. 5. Marknadstillträde: jordbruk På jordbruksområdet är förhandlingarna indelade i tre pelare: eportkonkurrens, interna stöd, marknadstillträde. Kriterierna nedan återspeglar denna indelning.

14 14(65) Kriterium I: Ökat marknadstillträde för u-länder i i- länder Marknadstillträdespelaren i jordbruksförhandlingarna är den pelare där minst framsteg har gjorts hittills. Samtidigt är det den pelare där det finns störst utvecklingsvinster att hämta inom ramen för jordbruksförhandlingarna. Enligt en studie finns 93 procent av välfärdsvinsterna av en fullständig liberalisering av handeln med jordbruksvaror att hämta inom ramen för marknadstillträdespelaren (Hertel och Keeney, 2005). Enligt samma studie tjänar u-länderna tio miljarder dollar på en liberalisering av i-ländernas importtullar. Denna siffra motsvarar cirka 25 procent av de välfärdsvinster som totalt är förknippade med en liberalisering av i-ländernas importskydd på jordbruksområdet. Den största delen tillfaller alltså i-länderna själva. Geografiskt förväntas de största vinnarna bland u-länderna av framsteg på marknadstillträdesområdet vara länder som Brasilien, Argentina, övriga Latinamerika, Kina, Indien och Sydafrika. Den utan jämförelse största vinnaren är Brasilien (Hertel och Keeney, 2005). Utsikterna till betydande framsteg i marknadstillträdesförhandlingarna är dock inte ljusa i dagsläget. Det beror inte minst på att det är på detta område som EU har sina största defensiva intressen att försvara i förhandlingarna. EU:s handelskommissionär Peter Mandelson förklarade dock i Genève i juli 2005 att EU står berett att förhandla seriöst även på detta område under förutsättning att andra länder är beredda att göra eftergifter inom områden som är känsliga för dem. Mandelson avsåg här främst USA:s problem när det gäller neddragningar av interna stöd och Indiens motstånd mot tullsänkningar inom NAMA. Bland de viktigaste frågorna inom ramen för förhandlingarna om marknadstillträde på jordbruksområdet är frågan om undantag för s.k. sensitive products (i-länder) och special products (u-länder). I den första delen av yttrandet konstaterade vi att u-länderna sannolikt ser en koppling mellan antalet special och sensitive products. Om EU väljer att undanta eempelvis 10 produkter som känsliga är risken därför att antalet special products hamnar på 30. Om EU däremot endast undantar fem känsliga produkter kan antalet special products kanske hamna på 15. Den slutsats vi drog i den första avrapporteringen var att Sverige bör verka för att antalet undantagna känsliga produkter blir så lågt som möjligt, samt att helt avstå från att undanta känsliga produkter där u-länder har eportintressen.

15 15(65) De flesta medlemsländer ser dock även en koppling mellan valet av tullsänkningsformel och antalet undantagna produkter. Blir formeln svag finns inte samma behov av att undanta produkter från tullsänkningar, och vice versa. Det är värt att diskutera vilket utfall som vore bäst i utvecklingshänseende. Å ena sidan är det av stor vikt för u-länderna att få till stånd ambitiösa generella tullsänkningar på jordbruksområdet. Om det å andra sidan sker till priset av att produkter av eportintresse för u-länder undantas, är sannolikt en mindre ambitiös formelsänkning att föredra. Det mest önskvärda vore att EU, oavsett formelns ambitionsnivå, i så stor utsträckning som möjligt undviker att undanta produkter av eportintresse för u-länder från formelsänkningar. Denna slutsats förstärkts ytterligare av de simuleringar av utfallet i Doharundan som har publicerats sedan den första avrapporteringen. Enligt en simulering skulle ett undantagande av två procent av i-ländernas mest skyddade tullpositioner och fyra procent av u-ländernas tullpositioner på jordbruksområdet innebära att de globala välfärdsvinsterna av en jordbruksliberalisering sjunker från 75 miljarder dollar till 18 miljarder dollar. För u-länderna innebär detta scenario att vinsterna från en liberalisering av jordbrukshandeln i princip uteblir (Anderson, Martin och van der Mensbrugghe, 2005b). Att effekten av undantag för känsliga produkter blir så stor är inte förvånande eftersom de största välfärdseffekterna finns att hämta för varor som är särskilt hårt skyddade. Samtidigt är det bekymmersamt ur ett utvecklingsperspektiv att WTO:s medlemsländer förefaller vara beredda at ge varandra stort utrymme just när det gäller undantag för sensitive/special products. Slutsats Under förutsättning att EU agerar konstruktivt leder jordbruksförhandlingarna sannolikt till visst ökat marknadstillträde för u-länder i i-länder. I övrigt drar kollegiet två huvudsakliga slutsatser. För det första går det att konstatera att marknadstillträdespelaren är den viktigaste av de tre jordbrukspelarna ur ett utvecklingsperspektiv. Samtidigt är det den del av förhandlingarna som är minst utvecklad. Kollegiet rekommenderar därför att Sverige prioriterar marknadstillträdesförhandlingarna på jordbruksområdet framöver. Det vore inte minst värdefullt om vi även fortsatt förmår utmana kommissionens beskrivning av marknadstillträdesförhandlingarna som av enbart defensivt intresse för EU i Doharundan. (Se bland annat den svenska inlagan till 133-kommittén, MD 271/05). Det är vidare viktigt att sträva efter att EU, givet sina defensiva intressen, ändå står berett att förhandla konstruktivt på detta område. Kommissionär Mandelson har i Genève uttryckt att EU avser göra just detta och det bör Sverige ta fasta på. Förhandlingarna om marknadstillträde på jordbruksområdet är sannolikt ett nyckelområde för hela Doharundan och det är därför av central betydelse att EU agerar konstruktivt. Det räcker inte att kommissionen har som ambition att låta andra länder ta skulden för uteblivna framsteg i förhandlingarna.

16 16(65) För det andra är antalet sensitive/special products av stor betydelse när det gäller effekterna på välfärd och fattigdom. Sverige bör därför fortsatt verka för att antalet undantagna känsliga produkter blir så lågt som möjligt, samt för att EU helt avstår från att undanta känsliga produkter där u- länder har eportintressen. För att förhandlingsutfallet ska kunna främja utveckling anser kollegiet vidare att det krävs en analys från kommissionen av varje varas eller tullpositions betydelse för u-ländernas eport i samband med att EU tar fram en lista över känsliga produkter. Kriterium II: Lägre handelshinder i u-länderna Precis som på NAMA-området pekar flera aktuella studier på vinster av ökat marknadstillträde på jordbruksområdet i u-länderna som grupp. Enligt en simulering (Andersen, Martin och van der Mensbrugghe, 2005b) är u-ländernas välfärdsvinster på jordbruksområdet ungefär lika stora till följd av den egna liberaliseringen som en följd av att i-länderna liberaliserar. Enligt Ivanic (2005) är det i synnerhet en förväntad ökning av sydsydhandeln som ligger bakom denna prognos. Hertel och Keeney uppskattar dock u-ländernas välfärdsvinster som en följd av den egna liberaliseringen till endast knappt 20 procent av de vinster som förväntas av att i-länderna liberaliserar sitt gränsskydd på jordbruksområdet. De länder som förefaller ha mest att tjäna på en liberalisering av det egna gränsskyddet är, enligt Hertel och Keeney, länder med ett högt tullskydd på jordbruksområdet, främst Indien och Sydkorea. Av två skäl är det orealistiskt att förvänta sig ambitiösa resultat när det gäller liberaliseringen av u-ländernas eget gränsskydd på jordbruksområdet. För det första anger Dohamandatet även på jordbrukssidan SDT och mindre än full ömsesidighet som utgångspunkt för förhandlingarna. Man har även i julipaketet föreslagit såväl undantag för special products som skapandet av en särskild skyddsmekanism (SSM) för u-länder. För det andra finns det i många u-länder så mycket luft i jordbrukstullarna att en minskning av de bundna tullarna inte förväntas påverka den tillämpade tullnivån i särskilt stor utsträckning (Andersen och Martin, 2005). Slutsats Sammanfattningsvis är det inte sannolikt att Doharundan kommer att resultera i sänkta tullar i u-länderna på jordbruksområdet. Samtidigt tyder de simuleringar vi redovisar på att det är viktigt ur ett utvecklingsperspektiv att även u-länderna gör liberaliseringsåtaganden i marknadstillträdesförhandlingarna. I synnerhet gäller detta för länder som Indien och Sydkorea, länder som skyddar det egna jordbruket i stor utsträckning. En politisk förutsättning för att en viss grad av ömsesidighet i förhandlingarna ska upplevas som möjlig av berörda länder är emellertid att användningen av interna stöd minskar i i-länderna.

17 17(65) Kriterium III: I-ländernas interna stöd reduceras Enligt Hertel och Keeney (2005) tillfaller endast 10 procent av de välfärdsvinster som är förknippade med att i-länderna reducerar sina interna stöd, u-länderna. 90 procent tillfaller alltså i-länderna själva. Om man jämför med övriga två pelare inom jordbruksförhandlingarna är det vidare värt att notera att endast 5 procent av välfärdvinsterna från en fullständig liberalisering av jordbrukshandeln anses härröra från en utfasning av de interna stöden (Hertel och Keeney, 2005). Även när det gäller interna stöd finns problem med luft i åtagandena. Endast se länder förväntas i praktiken sänka sina interna stöd enligt beräkningar av Jensen och Zobbe (2005). Dessa länder är Australien, USA, EU, Island, Norge och Thailand. Detta scenario utgår ifrån ett förhandlingsresultat som innebär reduktioner av de bundna (AMS) interna stöden med 75 procent för i-länder vars stöd utgör mer än 20 procent av produktionsvärdet, och med 60 procent för övriga i-länder och med 40 procent för u-länder. Enligt kollegiet är det dock diskutabelt om slutsatsen att EU tillhör de se verkligen stämmer. Efter den senaste CAP-reformen minskar de gula stöden och EU har numera ganska gott om utrymme för sänkningar av stöden, åtminstone om eventuella produktspecifika sänkningar görs på en grov indelningsgrund. På aggregerad nivå tyder Hertel och Keeneys simulering ändå på att u- länderna som grupp gör en nettovinst på att i-ländernas interna stöd reduceras. Denna effekt är dock liten i relation till de välfärdsvinster som författarna uppskattar för reformer inom ramen för marknadstillträdespelaren. Trots att u-ländernas välfärdsvinster av en neddragning av i-ländernas interna stöd överlag är små, enligt Världsbanken modellsimulering, kan effekterna bli stora för enskilda varor där u-länder har eportintresse. I synnerhet gäller det för de fyra bomullseporterande länderna i Västafrika som står bakom det s.k. bomullsinitiativet (Benin, Burkina Faso och Thad och Mali). Därför är det viktigt att neddragningar av de handelsstörande interna stöden koncentreras till varor som är eller kan bli av eportintresse för u-länderna, främst bomull (se Kommerskollegium 2005a, sid för en genomgång av förhandlingsläget i bomullsfrågan). Förhandlingsmässigt är det ännu så länge svårt att bedöma hur ambitiöst utfallet i förhandlingarna blir. Mycket beror på USA:s vilja till konstruktiva förhandlingar inom detta område. USA har mindre luft i sina interna neddragningspliktiga stöd än EU och är därför känsligare för ytterligare neddragningskrav. Dessutom har USA genom sin senaste reform av jordbrukspolitiken infört nya stödformer som påverkas av vilken definition av de blå stöden som blir resultat av förhandlingarna. En annan osäkerhetsaspekt är hur USA reagerar på utfallet i bomullstvisten, som underkände en del gröna stöd i det amerikanska systemet. Skulle dessa stöd behöva klassas som gula i sin helhet blir det mycket svårt för USA att gå med på sänkningar.

18 18(65) Eftersom i-ländernas interna stöd är politiskt viktiga för Doharundan är det dock betydelsefullt att förhandlingarna, i enlighet med förhandlingsmandatet, verkligen resulterar i betydande neddragningar av i-ländernas handelsstörande interna stöd. Som kollegiet har betonat i andra sammanhang är detta även viktigt inte minst för förutsättningarna för ökad tillvät och strukturomvandling av den europeiska ekonomin. Ur ett utvecklingsperspektiv är det dock allra viktigast att förhandlingarna resulterar i framsteg inom ramen för marknadstillträdespelaren. Slutsats Frågan om i-ländernas interna stöd är en symboliskt viktig för många u- länder och utfästelserna i julipaketet får anses som en framgång för u- länderna. En handfull i-länder kommer också sannolikt att tvingas göra neddragningar av sina interna stöd på jordbruksområdet. Om dessa neddragningar blir betydande, så som Dohadeklarationen anger, är det dock svårt att bedöma i dagsläget. Kriterium IV: I-ländernas eportsubventioner elimineras Enligt Världsbanken härrör endast 2 procent av välfärdvinsterna från en fullständig liberalisering av jordbrukshandeln från en utfasning av i- ländernas eportsubventioner (Hertel och Keeney, 2005). Vidare finns modellsimuleringar som pekar på att en utfasning av eportsubventionerna kan komma att initialt öka fattigdomen i u-länderna (Hertel och Keeney, 2005; Ivanic, 2005). Skälet är att eportsubventionerna i dagsläget anses pressa världsmarknadspriset på livsmedel med följden att fattiga befolkningssegment i u- länderna som inte främst är beroende av jordbruket för sin försörjning gynnas. Andra grupper som är beroende av inkomster från jordbruket (men inte är självförsörjande) anses däremot gynnas av en utfasning av eportsubventionerna. I t.e. Brasilien anses de positiva effekterna på fattigdomen vara påtagliga (Ferreira-Filho och Mark Horridge, 2005). Ovanstående slutsats bör dock tolkas med stor försiktighet. Simuleringarna tycks genomgående resultera i att eportsubventionernas eliminering kommer att leda till högre världsmarknadspriser p.g.a. minskat utbud. Liknande resonemang fördes i samband med Uruguayrundans genomförande men några samband mellan reformåtgärder i WTO och prisutvecklingen på världsmarknaden har hittills inte kunnat påvisas. Eportsubventionernas betydelse för världshandeln med livsmedel har dessutom minskat successivt som ett resultat av neddragningarna genom Uruguayrundan. EU svarar i dag för ca 90 procent av de samlade eportsubventionerna i världen men dessa subventioner motsvarar mindre än 10 procent av EU:s totala jordbrukssubventioner. Eportsubventionernas betydelse för prisutvecklingen på världsmarknaden ska därför inte överskattas. Osäkerhetsfaktorn i beräkningarna förstärks ytterligare av bl.a. följande skäl:

19 19(65) 1. Valet av ett enstaka år (2001) som bas för beräkningarna kan ge missvisande resultat eftersom eportbidragen kan variera kraftigt från år till år beroende på variationer i skördeutfall och den aktuella marknadssituationen. År 2001 upphörde eempelvis EU:s eport av nötkött p.g.a. utbrott av mul- och klövsjuka. 2. Simuleringarna har inte tagit hänsyn till se senaste reformerna av EU:s jordbrukspolitik (vare sig Agenda 2000 eller gårdsstödsreformen 2003) som bl.a. inneburit att eportbidragen på spannmål praktiskt taget upphört redan. Spannmål är den ojämförligt viktigaste jordbruksprodukten ur ett fattigdoms- och försörjningsperspektiv. 3. Hänsyn har inte heller tagits till effekterna av EU:s utvidgning Som kollegiet konstaterar i den första delen av yttrandet finns det vidare många positiva effekter för världshandeln av att i-ländernas eportsubventioner fasas ut som en följd av Doharundan. Först och främst, om i- ländernas syfte är att trygga livsmedelsförsörjningen i nettoimporterande u-länder finns andra, mindre snedvridande sätt att gå till väga. Eportsubventionerna är dessutom i grunden oförenliga med GATT/WTOregelverket. Utfasningen är vidare politiskt viktig för många u-länder, varför denna reform ändå får anses vara en framgång för u-länderna i Doharundan. Slutsats Liksom de interna stöden är frågan om eportsubventioner symboliskt viktig för u-länderna i Doharundan. Beslutet i julipaketet om att fasa ut eportsubventionerna får därmed anses vara en framgång för u-länderna. Det är dock tveksamt om utfasningen av eportsubventionerna kommer att generera betydande ekonomiska vinster för u-länderna. I övrigt hänvisar vi till de rekommendationer som lämnades i det första delyttrandet. 6. Kostnader, bistånd och statsfinansiella effekter Kriterium I: Neutrala eller positiva statsfinansiella effekter av åtaganden i Doharundan Vid låga tullnivåer innebär en liberalisering av importskyddet att tullintäkterna minskar. I det skede där många u-länder befinner sig i dagsläget, när de förhandlar om sänkningar av industritullar som ligger på i genomsnitt 11,5 procent för u-landsgruppen, är bilden mer komple. En sänkning av tullen kan i vissa (höga) intervall i själva verket stimulera handeln så mycket att tullintäkterna t.o.m. ökar. Utöver storleken på tullsänkningen påverkas tullintäkterna av den initiala tullstrukturen, varans importelasticitet (hur mycket importen ökar när priset sjunker) samt den övergripande effekten av en liberalisering på produktion, konsumtion och handel i den berörda ekonomin.

20 20(65) Tullintäkterna i låg- och medelinkomstländer motsvarar, enligt en studie av OECD, i genomsnitt ungefär fyra procent av BNP, eller 18 procent av statsintäkterna, vilket kan jämföras med mindre än en procent av BNP för höginkomstländerna. I afrikanska MUL är tullintäkternas genomsnittliga andel av statsintäkterna 34 procent. Vissa länder utmärker sig dock med andelar som överstiger 50 procent (OECD, 2004). Förutom att tullintäkter utgör en större andel av statsbudgeten för låginkomstländer än för rikare länder, är det svårare för dessa länder att ersätta förlorade tullintäkter då de ofta har problem med skatteuppbörd och bevarad makroekonomisk och finansiell balans. Empiriska undersökningar visar att höginkomstländer lyckas ersätta förlorade tullintäkter som följd av liberalisering med råge (Baunsgaard och Keen, 2005). I mellaninkomstländerna ersätts endast procent av förlorade tullintäkter med andra inkomster. I låginkomstländer uppgår den genomsnittliga siffran till omkring en tredjedel. I flera länder lyckas man dock knappt alls ersätta de förlorade inkomsterna. Bortsett från intäkter till statskassan syftar tullar främst till att erbjuda skydd till inhemsk produktion. Dessa båda syften står ibland i ett motsatsförhållande till varandra. Eempelvis maimeras inkomsteffekten vid tullförändringar på produkter med låg priselasticitet (när efterfrågan på en vara inte påverkas mycket av prisförändringar) samtidigt som tullarnas skyddseffekt är låg på just sådana produkter. Generellt kan sägas att efterfrågan är relativt oelastisk för råmaterial och halvförädlade varor, medan den är högre för varor för slutkonsumtion. Enligt en fallstudie (OECD, 2004) av Bangladesh finns det ett stort utrymme att liberalisera handeln genom att minska tullspridningen på produkter med låg priselasticitet och minska tullarna på varor med hög priselasticitet, utan att behöva göra avkall på tullintäkterna. Bangladesh kan, enligt OECD, anses vara representativt för många andra u-länder i detta avseende. I ovan nämnda OECD-studie av hur u-länders tullintäkter påverkas av tullreduktioner testas olika scenarier, varav ett, en sänkning med en schweizisk formel, ligger nära ett möjligt utfall av Doharundan. Resultatet av simuleringarna pekar på stora skillnader mellan länder, vilka till stor del beror på olika initiala nivåer av tillämpade tullar, samt på skillnaderna mellan bundna och tillämpade tullar. Det kan konstateras att länder med högre initiala tullnivåer och förhållandevis lite luft upplever en större procentuell tullintäktsförlust, kombinerat med relativt stor handelsalstring och välfärdsvinster. För majoriteten länder i urvalet medför en mer ambitiös reducering (lägre koefficient) större välfärdsvinster men kan också resultera i större intäktsförluster. Utöver tullreduceringar kan nivån på tullintäkter påverkas av bindning av obundna tullar. Enligt bland andra OECD (2004) är ett sådant åtagande att betrakta som ett steg mot ökad integration dels p.g.a. att det minskar osäkerheten, dels p.g.a. att nivån på de tillämpade tullarna faktiskt sjunker när tullar binds. Denna typ av åtgärd behöver dock inte betyda någon påverkan på det importerande landets tullintäkter.

21 21(65) Slutsats Det är sannolikt att sänkta tullar på industrivaruområdet i genomsnitt påverkar u-ländernas statsfinanser negativt. I det skede där många u- länder idag befinner sig, med relativt höga tullnivåer, kan dock sänkningar förväntas stimulera handeln så att den negativa effekten mildras eller till och med uteblir. Det finns sätt att utforma ett lands tullstruktur så att inkomstminskningen blir minimal, trots att tullar sänks. I de fall u-länders tullintäkter minskar, uppstår ofta problem att ersätta dessa. Det kan därför vara nödvändigt att komplettera handelsförhandlingarna med ett biståndspaket som bland annat kompenserar för inkomstbortfall. Ett annat område där det finns behov av handelsrelaterat bistånd i många u-länder är bistånd i syfte att förbättra länders skatteadministration. Kriterium II: Låga kostnader för u-länders implementering av åtaganden i Doharundan Tullar Bindande av obundna tullar kan leda till ökade intäkter för staten, bland annat som en konsekvens av en större förutsägbarhet vilket kan stimulera handel. Även sänkningar av tullar kan leda till ökade intäkter, även om den motsatta effekten är att vänta vid låga tullnivåer och nolltullar. Emellertid är de väntade välfärdsvinsterna av reform större än dessa förluster. Som vi pekade på i del ett av denna utredning finns betydande samhällsekonomiska vinster av liberaliseringar på NAMA-området. Störst blir dessa vinster i de fall u-länderna själva deltar i liberaliseringsprocessen. Utmaningen för u-ländernas regeringar ligger därmed i att lyckas kanalisera en del av vinsterna in i statsfinanserna, för att kunna finansiera offentlig verksamhet. Vi har ovan redovisat att i synnerhet låginkomstländer historiskt sett har haft svårt att ersätta förlorade tullintäkter med andra inkomster. Detta är därför ett område där biståndsinsatser är befogade. Utöver sänkta statsintäkter innebär bindande eller reducering av befintliga tullar inga större administrativa kostnader. Under Uruguayrundan bands tullar i allmänhet på en hög nivå, beroende på att mycket luft bands in. Sänkningsåtagandena ledde därför främst till reducering av luft, varför u-länderna i princip redan genomfört sina sänkningsåtaganden när avtalet skrevs under. Implementeringskostnaderna kan därmed bedömas som minimala. Då mycket pekar på att åtagandena även i denna förhandling kommer att begränsa sig till bindning av obundna tullar samt sänkningar av luft är det rimligt att anta att kostnaderna kommer att bli begränsade även denna gång. Däremot finns kostnader för u-länder när det gäller att delta i förhandlingarna. Om förhandlingar så småningom kommer att ske även kring sektorsöverenskommelser, är det rimligt att anta att dessa kostnader kommer att öka ytterligare. På detta område kan det vara befogat att stötta u-länderna genom biståndsinsatser, för att förbättra deras möjligheter att effektivt delta samt att kunna uppskatta effekterna för det egna landet av olika förhandlingsscenarier.