Stolpar till föredrag hållet vid ett seminarium av Transparency Sverige om korruption vid offentlig upphandling

Transkript

1 1 VINNER RÄTT FÖRETAG OFFENTLIGA UPPHANDLINGAR? NÅGRA FÖRETAGSKOMMENTARER Stolpar till föredrag hållet vid ett seminarium av Transparency Sverige om korruption vid offentlig upphandling Hans Eisler, civ. ek, ledamot i styrelsen för Transparency Sverige Inledningsvis några faktauppgifter om upphandling. 1. Den offentliga upphandlingsvolymen uppgår till drygt 400 miljarder kr per år, dvs ca procent av vår BNP enligt den statliga utredningen Effektivare offentlig upphandling som kom för ett antal år sedan. Enligt en uppgift i DI från 2005 (18 okt) är siffran i dag drygt 500 miljarder kr. 2.Det görs enligt samma statliga utredning ca direktivstyrda upphandlingar per år vilket motsvarar ca 5 procent av antalet upphandlingar och ca 20 procent av det totala upphandlingsvärdet exklusive direktupphandlingar. 3. Nittiofem procent eller omkring upphandlingar (exkl. direktupphandlingar) avser upphandlingar under tröskelvärdet av varor, bygg-och anläggningsverksamhet samt B-tjänster (bl.a. tjänster avseende äldre-och handikappomsorg, hälso-och sjukvård m.m.)oavsett värde. Dylika s.k. förenklade upphandlingar uppgår enligt en uppskattning till ett belopp motsvarande ca 220 miljarder kr per år. Upphandlingsformen innebär bl.a. att den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Anbud får dock antas utan föregående förhandling om detta anges i förfrågningsunderlaget. 4. Till dessa skall nu läggas s.k. direktupphandlingar. Det görs ett mycket stort antal direktupphandlingar, dvs upphandlingar där det är tillåtet att tillfråga endast en lämplig utförare. Enligt vissa uppskattningar skulle kanske 80 till 100 miljarder kronor avse direktupphandlingar Slutsats: Man kan naturligtvis ställa olika krav på ett upphandlingssystem där det dessutom kan finnas målkonflikter mellan effektivitet och transparens. Den slutsats jag tycker man kan dra av detta är att åtskilliga offentliga upphandlingar i Sverige inte kan säga vara kännetecknade av transparens och accountability, krav som ofta brukar hävdas minska risken för korruption Förekommer då korruption? Vi har gjort en minimivariant av den teknik som tillämpas inom Transparency och Världsbanken. Man frågor helt enkelt företag bl.a. vad de anser om förekomsten av korruption. Vi beslöt att lägga tyngdpunkten på tjänstesektorn. Jag har valt ut ett 25 tal företag och organisationer (framför allt representerade inom Svenskt Näringsliv.) Företag inom byggnadsbranschen, städbranschen,

2 2 bemanningsbranschen, installationsbranschen, organisationskonsultbranschen, ITbranschen och läkemedelsbranschen. Jag kan i sammanhanget få nämna att jag själv som f.d. VD för en konsultföretag har en ganska omfattande erfarenhet av offentliga upphandlingar. Jag har också utarbetat inköpsstrategier och organisationsförslag åt statliga verk, landsting och kommuner. Mina egna erfarenheter har jag tillåtit mig att ingå. Svar från respondenter som ej samplats via ett slumpmässigt förfarande kan inte generaliseras. Bedömningarna är på sin höjd representativa, valida och relevanta för de personer som intervjuats. Det förhållandet att samstämmigheten är betydande är dock ett memento. Jag har utlovat samtliga att deras namn inte skall lämnas ut och att svaren inte får presenteras så att man indirekt kan lokalisera person eller bransch. Följande frågor har ställts: 1. Vilka typer av problem stöder man på i samband med offentliga upphandlingar med bäring på korruptionsaspekter 2. Hur vanligt och hur omfattande anser Du det vara med korruption i samband med offentliga upphandlingar? 3.Har Du avstått från att delta i offentliga upphandlingar därför att Du anser att Du ändå inte kommer få uppdraget till följd av förekomsten av korruption. 4.Har Du lidit skada till följd av korruption i samband med offentlig upphandling 5. Vilka åtgärder och förslag har Du på hur man skall minska sannolikheten för korruption? Vilka problem stöter man då på? Här är de viktigaste: A. Många upphandlare gör bruk av direktupphandling för att därigenom minska risken för insyn/ risken för att utsättas för skadestånd. Det finns ett stort godtycke och en stor variation mellan olika upphandlande enheter när det gäller vilka beloppsgränser som skall gälla vid direktupphandling. Ramavtal kan relativt enkelt utformas så att de i praktiken fungerar som vid direktupphandlingar. B. Det är ofta riskfritt eller i vart fall mycket billigt för en upphandlande enhet att sätta sig över regelverk och tillämpa egna regler. Den som däremot försöker följa gällande regelverk men gör fel kan drabbas av höga skadestånd. C. Inköpskompetensen är ofta svag, framför allt när det gäller mindre upphandlingsenheter, Problemet accentueras av att inköpare på många håll har relativt låg status och lön samt att de reella inköpsbesluten ofta tas av beslutsfattare på en annan nivå i organisationen. (Chefen för avdelning X säger till inköparen: Du får fixa så att Y får uppdraget ) D. Förebärande olika argument inte sällan mycket konstruerade tar man fram en kravspecifikation som gör att det endast i praktiken är en leverantör som kan komma ifråga.

3 3 E. Man formulerar otydliga utvärderingskriterier med mer eller mindre obegripliga rangordningsinstrument som i praktiken tycks vara så konstruerade att de passar just den leverantör de vill ha. Ett speciellt sorgebarn utgörs av de metoder som används för att väga samman pris och kvalitet vid bedömningen av anbud. Kriterierna är ofta otydliga och lider brist på operationalitet. Hur poängsumman för respektive kriterium bestäms är ofta ett mysterium. Hur man sedan kommit fram till de vikter som skall användas för att bilda anbudsgivarens genomsnittspoäng kan man bara ana. Konsekvenserna är i vart fall att det är mycket lätt för en upphandlande enhet att justera vikter och poäng så att just den man vill skall få uppdraget också är den som får höst genomsnittspoäng. Flera av respondenterna betonar dock att man inte får kasta ut barnet med badvattnet. Man skulle kunna komma ifrån en stor del av transparenceproblemen genom att bara koncentrera sig på prisdimensionen. Ett så enögt synsätt kan dock inte heller vara försvarbart framför allt när det gäller den stora och växande - andelen tjänsteupphandlingar. Vad som krävs är att det skapas, tydliga, transparanta och gemensamma principer, regler och normer (se avslutande rekommendationer) F. Man ändrar kvalifikationskrav och utvärderingskriterier jämfört med vad som angivits i förfrågningsunderlaget. G. Man har accepterat anbud som kommit för sent H. Av någon anledning är det så att lokala leverantörer ofta vinner upphandlingarna. I. Det är synnerligen riskfyllt av bråka med en upphandlingsenhet som gör fel och vända sig till legala instanser. Om man skall ha en chans att vinna nästa upphandling gäller det att uppvisa god min i elakt spel och glömma bort det som varit. Det framförs också en hel del kritik över hur systemet för överklagande är utformat och tillämpas (t,ex. tidsfrister) Respondenternas svar kan alltså tolkas så att det i många fall är tydligt att upphandlaren styr upphandlingen så att ett i förväg valt företag/person skall utföra det som upphandlingen avser. De flesta säger att det inte är omöjligt att det förekommer mutor av olika slag i samband med upphandlingar. Men ingen av respondenterna säger sig tro att detta är ett särskilt stort problem i Sverige om man ser till frekvens eller storleken på eventuella mutbelopp. Dvs. vad som i litteraturen ibland benämns grand corruption. Man har dessutom allmänt uppfattningen att - till följd av de olika skandalerna under senare år - sannolikheterna för mutor har minskat. En betydande skärpning har skett till följd åtgärder vidtagna på både köpar- och säljarsidan. Många organisationer har utarbetat rules of conduct som sägs vara vägledande såväl i teorin som i praktiken. Detta framförs i första hand av företag inom byggbranschen. Däremot är de intervjuade inte lika säkra på att mildare form av korruption inte stundom kan förekomma mera frekvent. Det rör sig om vad som i litteraturen brukar kallas petty corruption. Ibland kallas det kompisinflytande. Innebörden är att

4 4 parterna är sammanflätade i nätverk som kan utöva inflytande och skaffa sig ekonomiska fördelar utan att mutor behöver betalas (old school tie) SNS-boken Den svåra upphandlingsrollen kallar det regulatory capture. Med detta avses den påverkan som uppstår i spelet mellan beställare och utförare och som innebär att parterna på olika sätt blir processens fångar. Enligt intervjuerna kan upphandlingsbeslut vara påverkade av bl.a. 1. Förhoppningar om en framtida anställning hos motparten. 2. Hjälp till ens barn att få arbete/praktik/utbildning hos motparten eller någon som motparten har kontakter med. 3. Utlovat stöd från motparten till forskning, utbildning, deltagande i konferenser m.m. 4. Kampanjbidrag eller annan form av stöd till lobbyorganisation, eller annan verksamhet som den upphandlande organisationen är intresserad av. 5. Företag som lämnar anbud kan avstå från att kritisera upphandlaren då man inte vill irritera och försvåra sin ställning vid utvärderingen eller framtida upphandlingar Med det finns också skäl vid sidan av ev korruption som de intervjuade menar styr upphandlingen. - De regionalpolitiska skälen bedöms som viktiga även om sådana kriterier inte får tillämpas. - En hög riskaversion på inköpssidan. Man väljer den man valt förut. Ingen tackar en om man vågar sig på en ny leverantör för att förbättra resultatet av verksamheten. Däremot blir det ett herrans oväsen om en ny leverantör missköter sig. Denna aspekt bedöms vara speciellt viktig då kompetensen på inköpssidan ofta påstås vara dålig samtidigt som mycket litet av utvärderingar och uppföljningar av upphandlingar tycks förekomma. Ett skäl till att man väljer samma leverantör som tidigare även om det skulle finnas prisvärdare alternativ kan vara att kostnaden för tjänsten ej påverkar kommunens kassa utan betalas direkt av hushållen i form av avgifter. - bristande kunskaper om LOU hos de upphandlingsansvariga anser de flesta vara en viktig förklaring till att man inte följer lagen eller väljer genvägar som att gå över direktupphandling. Denna slutsats underbyggs av en granskningsrapport presenterad förra veckan i DN Debatt (DN 14 jan). Författarna (Berggren och Cronhult) konstaterar att minst 29 kommuner har ignorerat upphandlingslagen när det gäller sophantering. När man sökt finna förklaringen till detta tycks en mycket vanlig orsak vara att kommunerna tror sig få köpa tjänster från hel-eller delägda bolag utan konkurrensupphandling. Det bör för fullständighetens skull påpekas att de intervjuade anser att det inte nödvändigtvis behöver vara något lurt eller ens fel med att man från köparsidan har bestämda uppfattningar om vem som skall få uppdraget. Detta gäller framför allt när det gäller rena tjänsteupphandlingar. Ofta finns det i sådana situationer en historia med framgångsrika projekt och fungerande personkemi mellan

5 5 upphandlare och utförare. Man måste som en av de intervjuade påpekade respektera att en upphandlare inte gärna byter ut spelare i ett vinnande lag Som ovan påpekades ställdes frågan om respondenterna avstått från att lämna in offert till följd av misstanken att upphandlingen var fixat i förväg. Det tycks som om detta inte är ovanligt. Men flera säger att man mera sällan avstår från att lämna in offert även om man känner på sig att beställaren redan bestämt sig. I dagens konkurrensklimat säger man sig helt enkelt inte ha råd med detta. Däremot lägger man i sådana situationer ner avsevärt mindre tid och kraft på själva offertarbetet. I viss mening och på kort sikt är detta naturligtvis ett företagsekonomiskt och också samhällsekonomiskt rationellt beteende. Men i ett längre perspektiv riskerar själva syftet med upphandlingsförfarandet att undermineras Anser man sig då ha lidit skada av korruption i samband med upphandling.? De flesta menar sig ha haft onödiga kostnader till följd av upphandlingsförfarandet. Det är kostnadskrävande att mobilisera egna och eventuella samarbetsparters resurser för att kunna lämna en genomarbetat offert på ofta komplicerade underlag. Men den psykologiska aspekten är minst lika betydelsefull. Det är svårt att tända en organisation igen vid en ny offertförfrågan om man efter ett omfattande offertarbete blir utslagen och dessutom misstänker att det redan från början var bestämt vem som skulle få uppdraget Vilka rekommendationer framkommer då? Samstämmigheten är betydande: Det gäller att skapa ett system som innebär att de som genomför en upphandling vet att vem som helst i efterhand kan granska upphandlingen och att ansvar kan utkrävas om man brutit mot lagen eller gjorda överenskommelser över hur redovisningen skall ske. Ju transparentare desto mer ökar sannolikheten på sikt för att rätt företag vinner upphandlingen och desto mindre blir sannolikheten att jäv eller korruption spelar in. Mer specifika rekommendationer är följande: 1. Det skall efter varje upphandling i princip vara möjligt för vem som helst att på internet eller på något annat tydligt sätt få reda på vem som fick uppdraget och en konkret beskrivning till skälen för beslutet. 2. Regler för hur denna upphandlingsredovisning skall ske bör utarbetas i samarbete mellan olika övergripande organ t.ex. kommun-landstingsförbundet, finansdepartementet, konkurrensverket, NOU samt representanter för säljarsidan. Fokus i detta arbete bör bl.a. vara hur olika kvalitetsdimensioner, skall definieras, värderas och vägas samman med varandra och med prisvariabeln

6 6 3. Det måste säkerställas att dessa regler förstås och också följs av respektive inköpsorganisation. Likaså måste ansvariga utpekas för att redovisningen faktiskt kommer till stånd och att den möter överenskomna krav. 4. Uppföljningssystem och uppföljningsorganisation måste utformas så att man kan kontrollera att upphandlingsredovisningen sker på överenskommet sätt. Självkontroll möjlig? ( en sådan ordning tillämpas t.ex. inom flyget) 5. Man måste söka utforma ett rimligt sanktionssystem för dem som ej bryr sig om att följa överenskomna regler. Publicering på internet? 6.Benchmarking när det gäller hur upphandling bedrivs på olika håll (best practise) inte minst erfarenheter från näringslivet bör tas tillvara. 7. Utarbetade av etiska koder för offentliga upphandlingsorgan 8. Se över organisationen av inköp. Höj inköparnas status. Rotera inköpare. Samarbete vid inköp mellan olika kommuner och landsting i syfte att få stordriftsfördelar. (Om man samverkar blir det möjligt att ha flera inköpare som var för sig kan koncentrera och specialisera sig; därefter kan rotation ske efter något år) 9.Man önskar sig att Nämnden för offentlig upphandling får mera resurser och större befogenheter (eventuellt också slås ihop med Konkurrensverket). Någon beskriver nämnden som en myndighet utan huggtänder. 10. Vissa tycker att det behövs en översyn av lagen mot mutor då den nuvarande lagen sägs vara otydlig och förlegad. 11. Det borde finnas en mera öppen relation mellan den offentliga sektorn och de företag som är intresserade av att lämna in anbud. Man rekommenderar att stat, landsting och kommun borde ta initiativet att inbjuda till årliga seminarier och andra former av erfarenhetsutbyte. Detta utbyte skulle inte bara kunna leda till ökad förståelse för motsidan Indirekt skulle också detta kunna leda till att risken för korruption skulle minska