Förvaltningskommitténs slutbetänkande: Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118)

Transkript

1 KKV1001, v1.0, YTTRANDE Dnr 124/ (16) Finansdepartementet STOCKHOLM Förvaltningskommitténs slutbetänkande: Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) Fi2008/7973 Sammanfattning Statliga myndigheter har i stor utsträckning börjat sälja varor och tjänster i konkurrens med privata företag. Detta har medfört konkurrens- och effektivitetsproblem till nackdel för det allmänna, konsumenter och inte minst små företag. Förvaltningskommitténs redovisning av aktuella problem och konkurrensfördelarna för statliga myndigheter överensstämmer i stort med Konkurrensverkets uppfattning. Det behövs ett tydligt regelverk med starka institutioner för tillsyn och kontroll för att marknader ska kunna fungera effektivt. För att komma till rätta med nämnda problem krävs flera åtgärder. Konkurrensverket har nyligen i rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) lämnat förslag för att lösa konkurrensproblem som uppstår i möten mellan offentliga aktörer, bl.a. statliga myndigheter, och privata företag. Vidare har lämnats förslag i syfte att effektivisera den offentliga upphandlingen inkl. inköpssamordningen inom statsförvaltningen. Konkurrenslagstiftningen och frivilliga lösningar har inte varit tillräckliga eller ändamålsenliga för att lösa nämnda konkurrensproblem. Inom Näringsdepartementet bereds för närvarande ett förslag till en ny s.k. konfliktlösningsregel som avses tas in i konkurrenslagen i syfte att komma till rätta med offentliga aktörers konkurrenshämmande förfaranden. Det är angeläget att förslaget genomförs. Därutöver anser Konkurrensverket, i likhet med Förvaltningskommittén, att statliga myndigheter som huvudregel inte ska sälja varor och tjänster på en konkurrensmarknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Konkurrensverket ställer sig bakom kommitténs förslag om att det införs ett förbud för statliga myndigheter att ha denna säljroll och att förbudet regleras i lag. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 124/ (16) Men Konkurrensverket avstyrker kommitténs föreslagna kriterier eller grunder för att bedöma när det ska göras undantag för statliga myndigheter att bedriva verksamhet på en konkurrensmarknad. Kriterierna är för otydliga och lämnar stort utrymme för godtyckliga eller subjektiva bedömningar. Vidare är kriterierna enligt verkets uppfattning i stora delar inte relevanta. Konkurrensverket anser att kriterierna för undantag från föreslaget förbud måste vara strikta och utgå från krav på samhällsekonomisk effektivitet. Undantag bör överhuvudtaget inte medges när myndigheten har en konkurrensutsatt producentroll på ett produktområde där myndigheten bedriver myndighetsutövning inkl. tillsyn. Vidare tillstyrker Konkurrensverket förslaget om att en myndighets konkurrensutsatta verksamhet ska särredovisas och att denna redovisning medtas i myndighetens årsredovisning. Konkurrensverket anser dock att förslaget bör kompletteras. Det är bl.a. angeläget att staten satsar på en effektiv tillsyn och uppföljning av regler för särkostnadsredovisning. Detta måste anses förutsätta att statsmakterna utser en tillsynsmyndighet på området, förslagsvis Ekonomistyrningsverket (ESV), och att nödvändiga resurser avsätts för tillsynen. Kommittén föreslår att staten antar riktlinjer, som bygger på upphandlingslagstiftningen, för köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter. Konkurrensverket anser att en konkurrensutsättning av dessa inköp via ett upphandlingsförfarande ökar förutsättningarna att effektivisera myndigheters verksamhet och uppnå kostnadsbesparingar till nytta för det allmänna och medborgarna. Konkurrensverket föreslår att regeringen initierar en undersökning och analys som rör förutsättningarna för och konsekvenserna av att konkurrensutsätta berörda inköp. Konkurrensverket bedömer, i likhet med kommittén, att det sannolikt finns en betydande potential att effektivisera statliga myndigheters stödfunktioner såsom IT-funktioner, reception, tryckeritjänster, personaladministrativa uppgifter m.m. Kommittén föreslår att privata företag ges rätt att utmana en sådan verksamhet, vilket avses kunna resultera i att verksamheten blir konkurrensutsatt genom ett upphandlingsförfarande. Konkurrensverket avstyrker dock utredningens förslag med hänsyn till att detta måste anses innebära små möjligheter att nå önskat resultat. Det bör ses i ljuset av att de statliga myndigheternas redovisningssystem inte direkt visar kostnaderna för olika stödfunktioner eller verksamheter. Risken påtaglig att privata företag inte har ett adekvat underlag för att kunna upptäcka om den statliga verksamheten inte bedrivs effektivt. Här finns mer ändamålsenliga metoder för att konkurrensutsätta berörda verksamheter.

3 Dnr 124/ (16) Konkurrensverket föreslår att regeringen tar fram en handlingsplan för att minska kostnaderna för statlig verksamhet som kan konkurrensutsättas genom upphandling eller outsourcing. Denna fråga har koppling till Konkurrensverkets förslag för att effektivisera den offentliga upphandlingen och pågående översyn av inköpssamordningen inom statsförvaltningen. Det finns klara brister i tillämpningen av EU:s statsstödsregler. Konkurrensverket har utvecklat dessa frågor i den nämnda rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4). Där föreslås bl.a. att en myndighet ges ansvaret att informera om statsstödsreglerna och övervaka att de tillämpas korrekt. Konkurrensverket delar Förvaltningskommitténs uppfattning att det behövs en fungerande tillsyn över dessa reglers tillämpning. Konkurrensverket avstyrker dock förslaget om att ge en sådan tillsynsroll till länsstyrelserna. Konkurrensverkets generella synpunkter Konkurrensverket har koncentrerat synpunkterna på Förvaltningskommitténs förslag som har koppling till en rad konkurrensfrågor. En viktig fråga gäller att statliga myndigheter i väsentlig utsträckning har börjat sälja varor och tjänster i konkurrens med privata företag, vilket har medfört konkurrens- och effektivitetsproblem till nackdel för det allmänna, konsumenter och inte minst små företag. Kommitténs redovisning av aktuella problem liksom fördelarna för statliga myndigheter vid konkurrens med privata företag (främst avsnitt 2.4 och 2.4.1) överensstämmer i stort med Konkurrensverkets uppfattning. Konkurrensverket har nedan kompletterat kommitténs betänkande vad avser statliga utredningar, betänkanden etc. som rör aktuella konkurrensfrågor och effekter som kan följa av att myndigheter bedriver myndighetsutövning inkl. tillsyn på ett produktområde där man även har en producentroll i konkurrens med aktörer som omfattas av myndighetsutövningen. 1 Vidare har verket ansett det vara nödvändigt att belysa de speciella konkurrensproblem som gäller att myndigheter med stöd av bl.a. allmänna medel tar fram nödvändig information eller grunddata och förädlar och säljer dessa i konkurrens med privata företag. Rubrikerna nedan är, efter den första huvudrubriken, desamma som i betänkandet. I yttrandet nämns flera rapporter, skrivelser m.m. av Konkurrensverket och dessa finns på Konkurrens mellan statliga myndigheter och privata företag Av betänkandet framgår att statliga myndigheter bedriver i betydande omfattning uppdrags- eller näringsverksamhet i konkurrens med privata företag. Myndig- 1 Myndighetsutövning innebär i korthet normalt ett beslut som har rättsverkan för enskild fysisk eller juridisk person såsom att denna åläggs en skyldighet eller ges en rättighet.

4 Dnr 124/ (16) heters konkurrensutsatta verksamhet har tenderat att öka sedan Statliga myndigheter kan generellt ta en stor ekonomisk risk vid konkurrens med privata aktörer, bl.a. på grund av att man kan subventionera den konkurrensutsatta verksamheten med allmänna medel eller avgifter som ska finansiera myndighetsuppgifter. En sådan subvention snedvrider konkurrensen och kan medföra ekonomiska förluster för det allmänna m.fl. En myndighet har således allmänt sett bättre möjligheter än ett privat företag och inte minst ett litet företag, som finansierar verksamheten bl.a. med lånat och eget riskkapital, att varaktigt driva konkurrensutsatt verksamhet med förlust. Ett vanligt klagomål till Konkurrensverket gäller att offentliga aktörer tillämpar låga priser i konkurrens med privata företag och där den offentliga aktören anklagas för att subventionera priset med allmänna medel. Myndigheter med en konkurrensutsatt producentroll på ett produktområde där man bedriver myndighetsutövning Många myndigheter bedriver, vid sidan av rollen som producent på en konkurrensmarknad, anslags- eller avgiftsfinansierad myndighetsutövning. I vissa fall gäller också att konkurrenter till myndigheten omfattas av dennes myndighetsutövning. Myndighetens dubbla roller kan vara motstridiga och skapa intressekonflikter och problem. Det är klart olämpligt att förena en konkurrensutsatt producentroll, med dess affärs- och kundrelationer, med myndighetsövning. Detta kan, förutom att snedvrida konkurrensen mellan aktörerna, minska förutsättningarna för en effektiv myndighetsutövning till nackdel för det allmänna, konsumenter och inte minst tillsynsobjekten. Därutöver bör framhållas att förtroendet för myndigheten kan skadas om myndighetsutövningen har anknytning till producentrollen. Det gäller särskilt om myndighetsutövningen omfattar myndighetens konkurrenter. Det finns flera statliga utredningar som behandlat dessa frågor. 3 Myndigheters försäljning av nödvändig information Det finns konkurrensproblem förknippade med att en aktör har ensam tillgång till en verksamhet, ett register, grunddata etc. som närmast kan likställas med en nödvändig facilitet och när denna aktör konkurrerar med andra som behöver dessa uppgifter. Statliga myndigheter som samlar in sådana uppgifter och i många fall konkurrerar med privata företag på berörda områden är bl.a. Bolagsverket, Lantmäteriet, Statistiska centralbyrån, Skatteverket, Sjöfartsverket, SMHI 2 Statskontorets rapport Konkurrensutsatt eller inte? (2008:1) 3 Se t.ex. betänkandena Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007:24), Uppdragsarkeologi i tiden (SOU 2005: 80), Skog till nytta för alla? (SOU 2005: 39) och Lantmäteriet nya vägar för ökad samhällsnytta (SOU 2003:111)

5 Dnr 124/ (16) och Transportstyrelsen. Här gäller det bl.a. uppgifter som krävs för att utveckla geografiska informationssystem. En konkurrent till en myndighet, som bara kan vända sig till den för att köpa aktuella uppgifter, riskerar att hamna i en beroendeställning när tillgång till dessa är ett villkor för att vara en aktör på den berörda marknaden. Myndigheterna kan, vid sidan av att få kunskap om konkurrenter, få bättre och billigare tillgång till data och funktioner genom att t.ex. produktion av dessa inkl. vidareförädling helt eller delvis finansierats med allmänna medel. Därmed riskerar myndigheters försäljning av dessa data på den öppna marknaden snedvrida konkurrensen till nackdel för privata företag och ytterst konsumenterna. Konkurrensverket har i en nyligen publicerad rapport, som gjorts på uppdrag av regeringen, ytterligare utvecklat problemen som är förknippade med konkurrens mellan berörda myndigheter och privata företag. 4 I rapporten lämnas en rad förslag för att lösa problemen. ITPS bedömer att berörda informationsområden har en stor tillväxtpotential. 5 Det är ett viktigt skäl för att ta fram långsiktiga spelregler som främjar etablering, tillväxt av företag och en väl fungerande konkurrens. Undersökningar, rapporter etc. som behandlar aktuella konkurrensproblem Konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer vid redovisade förutsättningar kan hindra nyföretagande och tillväxt samt en effektiv konkurrens och resursanvändning till nackdel för det allmänna, medborgare eller konsumenter. Konkurrensverket har behandlat problemen som uppstår i möten mellan privata offentliga aktörer i en rad rapporter. 6 I övrigt finns ett stort antal statliga 4 Åtgärder för bättre konkurrens (KKV 2009:2) 5 PSI-direktivet politik och potential, ITPS november 2008 (dnr ) 6 Konkurrensverkets rapporter Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4), Väl fungerande marknader för ett konkurrenskraftigt Sverige (2008:1), Myndigheter och marknader (2004:4), Vårda och skapa konkurrens vad krävs för ökad konsumentnytta (2002:2), Konkurrensen i Sverige under 90-talet (2000:1), Konkurrenshinder för små företag (1998:4), Skattesubventioner, underprissättning och konkurrens (1995) samt Konkurrensverkets två skrivelser till Finansdepartementet och Näringsdepartementet rubricerade Tillämpning av beställar- och utförarmodellen inom statsförvaltningen och Offentlig sektor konkurrens för ökad effektivitet och tillväxt (dnr 969/2003 resp. 586/2006).

6 Dnr 124/ (16) undersökningar, rapporter, betänkanden etc. på området, som behandlat frågor som rör statliga myndigheter och deras agerande på konkurrensmarknader Statliga myndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad I detta avsnitt föreslår Förvaltningskommittén att statliga myndigheter som huvudregel inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Detta förbud föreslås bli reglerat i lag. Konkurrensverket ställer sig bakom förslaget. Förvaltningskommittén synes helt acceptera Konkurrensrådets definition av konkurrensutsatt verksamhet. Men denna definition tycks ha som en utgångspunkt att köparna på en konkurrensutsatt marknad är enbart konsumenter. Här bör förtydligas att kunderna även kan vara andra juridiska personer såsom företag. Detta bör återspeglas vid utformning av en definition på området. Vidare anför kommittén att avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inte generellt omfattas av kommitténs uppdrag. Konkurrensverket delar inte denna bedömning. Vad som vanligen benämns avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet kan vara konkurrensutsatt i stor utsträckning. Detta bör beaktas vid utformning av regler som gäller kommitténs föreslagna förbud för myndigheter att bedriva konkurrensutsatt verksamhet och vilken verksamhet reglerna omfattar. Konkurrensverket anser att om begreppet avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet läggs till grund för undantag från förbudet för statliga myndigheter att bedriva konkurrensutsatt verksamhet måste begreppet definieras och fastställas i styrdokumentet för de statliga myndigheternas verksamhet. Enligt kommitténs förslag ska regeringen, med stöd av vissa kriterier, kunna besluta om undantag från huvudregeln om att statliga myndigheter inte ska vara en aktör på en konkurrensmarknad. Konkurrensverket, som tillstyrker förslaget, har dock synpunkter på kommitténs föreslagna grunder för undantag och som till större delen uttrycks i allmänna termer. Konkurrensverket kan i princip ställa sig bakom kommitténs framförda tes om att ett regeringsbeslut om att tillåta en myndighet att sälja produkter på en konkurrensutsatt marknad bör motiveras i ett brett samhällspolitiskt och konkurrens- 7 Betänkandena Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation (SOU 2008:53), Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117) och Konkurrens i balans (SOU 1995:105); Statskontorets rapporter Konkurrens i gränslandet mellan det offentliga och privata (2005:19), Prognos för SMHI myndighet, bolag eller både och? (2002:3), Målet är en effektiv och säker statlig pensionsadministration (2001:19), Staten som kommersiell aktör (2000:16); Riksrevisionens rapport Uppdrag statistik Insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet (RiR 2004:8) och Finansdepartementets promemoria Stat och kommun som marknadsaktörer, dnr Fi2006/611

7 Dnr 124/ (16) politiskt perspektiv. Men det är angeläget att dessa motiv är förutsebara eller tydliga och vilar på saklig grund. Det är i och för sig inte enkelt att precisera undantagskriterier i detta fall. Men kommittén borde åtminstone ha redovisat faktiska exempel på när eller vid vilken situation ett undantag kan aktualiseras. I betänkandet framförs att ett kriterium för undantag kan vara en hög grad av samproduktionsfördelar mellan monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet. Här är det oklart vad som avses. Möjligen har kommittén tänkt på situationen när myndigheter både har en konkurrensutsatt producentroll och bedriver myndighetsutövning inkl. tillsyn på samma produktområde. Myndigheter som har denna dubbelroll har hävdat, för att motivera varför man bedriver den konkurrensutsatta verksamheten, att det är kostnadseffektivt att i anslutning till tillsynen av tillsynsobjekten (de som i detta fall även är kunder till myndigheten) kunna sälja berörda produkter. Konkurrensverket anser, oavsett eventuella samproduktionsfördelar, att det inte bör accepteras att myndigheter med stöd av myndighetsutövning ska kunna tillskansa sig fördelar på en konkurrensmarknad. Flera statliga utredningar har kommit till liknande slutsatser. 8 Ett annat kriterium för att ge undantag för en myndighet att bedriva konkurrensutsatt verksamhet skulle enligt kommittén vara svårigheter att dimensionera för ett internt behov utan att det uppstår begränsande, tillfälliga och oavsiktliga överskott. Här synes kommittén ha inspirerats bl.a. av ett undantag från kommunallagens (1991:900) principförbud för kommuner och landsting att bedriva verksamhet på en konkurrensmarknad. Detta undantag innebär att kommuner och landsting i vissa fall och under en kort övergångsperiod får sälja tillfälliga överskott i verksamheten på en konkurrensutsatt marknad under förutsättning att överskottet utgör en liten del av verksamhetens totala omfattning. Undantaget har tillkommit för att hindra att det uppstår samhällsekonomiska förluster och har till viss del utvecklats i rättspraxis. Ett annat exempel är enligt förarbeten (prop. 1990/91:117) till kommunallagen att kommuner av samhällsekonomiska skäl kan få avyttra överskottskapacitet till en annan kommun utan att detta strider mot kommunallagens s.k. lokaliseringsprincip. Detta kan t.ex. gälla när en kommun har fått lediga platser i ett särskilt äldreboende och får då erbjuda dessa till andra kommuner. Det är knappast ändamålsenligt att överföra nämnda undantag på det kommunala området att gälla för statliga myndigheter. I det senare fallet finns inte, som 8 Se källförteckning enligt fotnot 3. Vidare har Konkurrensverkets i rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2008:5) redovisat de problem som följt av nämnda dubbelroll för Jordbruksverket inom djursjukvården och lämnat förslag för att lösa problemen.

8 Dnr 124/ (16) gäller på det kommunala området, möjlighet att initiera en prövning i domstol av ett ifrågasatt undantag. Vidare har inte det föreslagna kriteriet närmare utvecklats av kommittén. Risken är påtaglig att ett beslut om att undanta en statlig myndighet från förbudet att bedriva konkurrensutsatt verksamhet utifrån föreslagna grunder om tillfälliga överskott m.m. kan medföra stora inslag av godtyckliga bedömningar. Vidare framför kommittén att odelbarheter kan vara ett skäl för en statlig myndighet att bedriva konkurrensutsatt verksamhet. I detta fall är det synnerligen oklart vad kommittén avser för typ av konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter och som skulle vara kopplade till odelbarhet. Det gäller inte minst med hänsyn till kommitténs bedömning, som delas av Konkurrensverket, att odelbarheter förekommer sällan utanför tillverkningsindustrin och särskilt inte i tjänsteproduktion. Ett ytterligare framfört kriterium i betänkandet för att ge undantag för en myndighet att bedriva konkurrensutsatt verksamhet är att myndigheten har särskild och unik kompetens som marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad. Detta exemplifieras med tjänsteexport av förvaltningskunnande. Även i detta fall tycks kommittén ha dragit paralleller till den kommunala sektorn. Det har gjorts undantag för kommunal tjänsteexport från kommunallagens lokaliseringsprincip och principförbudet för kommuner och landsting att vara en aktör på en konkurrensmarknad. Detta motiverades bl.a. med att kommuner ansågs ha hög kunskap på bl.a. infrastrukturområden såsom VA anläggningar och som var värda att sprida till andra länder. All verksamhet på en konkurrensmarknad innebär i normalfallet ett ekonomiskt risktagande. Konkurrensverket anser att en statlig myndighet (eller en kommun) inte ska riskera skattemedel genom att t.ex. börja bedriva affärsverksamhet eller konkurrera på en exportmarknad. Om en statlig myndighet anses ha unik kompetens, som kan utgöra en grund för att starta verksamhet på en konkurrensmarknad, kan staten vidta andra åtgärder än att låta myndigheten bli en aktör på en marknad. Här kan t.ex. verksamheten knoppas av, ombildas till ett bolag eller överföras till en annan huvudman, dvs. konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform. Det senare är också en utgångspunkt för nuvarande riktlinjer för statsförvaltningen. 9 Därutöver anför kommittén att en myndighet kan behöva tillhandahålla en vara eller tjänst som samhället har stort behov av men som bedöms inte kunna erbjudas av marknadsaktörerna i tillräcklig grad. Det är oklart vad kommittén åsyftar 9 Styrdokument är bl.a. den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98: 136) och regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst (2000) som baseras på nämnda proposition.

9 Dnr 124/ (16) för typ av produkter. Här kan pekas på att det i Sverige, liksom i andra länder, har utvecklats en ordning där det allmänna svarar för att det finns ett önskvärt utbud av varor och tjänster där efterfrågan är för låg för att det ska etableras företag. Detta innebär dock inte att verksamheten behöver utföras i offentlig regi. Här borde Förvaltningskommittén ha tagit del av erfarenheterna från andra produktområden där staten tagit ansvar för att det finns ett utbud av tjänster i områden med låg efterfrågan, t.ex. i glesbygd, eller när en viss produkt inte är lönsam att producera på affärsmässiga grunder. Detta gäller bl.a. post- och teletjänster, viss tåg- och flygtrafik samt distribution av läkemedel i glesbygd. 10 Konkurrensverkets överväganden och förslag för att undanta statliga myndigheter från ett förbud att bedriva konkurrensutsatt verksamhet Konkurrensverket finner att kommitténs föreslagna kriterier eller grunder för att bedöma när det kan göras undantag för statliga myndigheter att bedriva verksamhet på en konkurrensmarknad är för otydliga och lämnar stort utrymme för godtyckliga eller subjektiva bedömningar. Därmed ges heller inte privata företag nödvändiga förutsättningar att bedöma riskerna med att konkurrera på aktuell marknad. Det minskar benägenheten för etablering, investeringar och utveckling av företag. Vidare anser verket att kriterierna i stora delar inte är relevanta. Konkurrensverket avstyrker därför föreslagna kriterier. Det behövs ett tydligt regelverk med starka institutioner för tillsyn och kontroll för att marknader ska kunna fungera effektivt. I brist på en effektiv tillsyn från konkurrenssynpunkt över offentliga organ, t.ex. statliga myndigheter, är det svårt att få väl fungerande marknader. I de fall en myndighet är aktör på en konkurrensmarknad finns en risk att detta medför, vid sidan av att förtroendet för myndigheten minskar, att etableringsbenägenheten påverkas negativt. Det är viktigt att kommitténs föreslagna lag inte medger en vidsträckt statlig näringsverksamhet som snedvrider konkurrensen och tränger ut andra aktörer och verksamheter på marknaden. Kriterier för undantag från förbudet måste vara strikta och utgå från krav på samhällsekonomisk effektivitet. Undantag bör överhuvudtaget inte medges i det fall myndigheten har en konkurrensutsatt producentroll på ett område där myndigheten även bedriver myndighetsutövning inkl. tillsyn. 11 Det bör framgå av myndighetens instruktion eller regleringsbrev om regeringen beslutat undanta myndighetens konkurrensutsatta verksamhet från det föreslagna förbudet. 10 I Konkurrensverkets rapport Avveckla apoteksmonopolet med konsumentnyttan i fokus! (2007:1) redogörs kort för statens insatser på nämnda områden. 11 Se även Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4), som gjorts på uppdrag av regeringen.

10 Dnr 124/ (16) Särkostnadsredovisning av konkurrensutsatt verksamhet Utredningen föreslår att myndighetens kostnader och intäkter för konkurrensutsatt verksamhet särredovisas för att undvika att allmänna medel som ska finansiera myndighetsuppgifterna får subventionera myndighetens konkurrensutsatta verksamhet, s.k. korssubventionering. Denna snedvrider konkurrensen och hindrar en effektiv resursanvändning. Konkurrensverket tillstyrker förslaget om särkostnadsredovisning och även förslaget om att kostnader och intäkter för konkurrensutsatt verksamhet ska redovisas särskilt i myndighetens årsredovisning. Dessa förslag bör dock enligt Konkurrensverkets uppfattning kompletteras i väsentliga delar. Förslag om särredovisning av offentliga aktörers konkurrensutsatta verksamhet har lämnats av flera statliga utredningar. Förslagen har dock som regel inte åtföljts av några precisa regler eller en ingående analys om vad som krävs för att berörda regler ska följas eller få ett effektivt genomslag. Dessa brister gäller även kommitténs förslag. Utredningen har t.ex. inte behandlat den viktiga frågan om vad som krävs för att kontrollera att berörda myndigheter följer kraven på särredovisning. Det finns, vid sidan av främst revisorsgranskning, ingen tillsynsmyndighet som aktivt eller löpande följer om offentliga aktörer korrekt särredovisar konkurrensutsatt verksamhet utifrån givna regler. 12 Konkurrensverket föreslår att statsmakterna satsar på en effektiv tillsyn och uppföljning av att myndigheterna följer föreslagna krav på särkostnadsredovisning. Detta får anses förutsätta att statsmakterna utser en tillsynsmyndighet på området, t.ex. Ekonomistyrningsverket (ESV), och att nödvändiga resurser avsätts för tillsynen. Vidare borde kommittén ha diskuterat, utöver föreslagen särkostnadsredovisning, behovet av andra medel för att visa resursåtgången för konkurrensutsatt verksamhet. Det kan vara en effektiv lösning, t.ex. när den konkurrensutsatta verksamheten har stor omfattning, att verksamheten bedrivs organisatoriskt åtskild från myndighetens övriga verksamhet och utgör en egen resultatenhet med separat redovisning. En sådan åtgärd ökar transparensen och underlättar kontrollen av myndighetens prissättning och om denna motsvarar kostnaderna eller ett effektivt resursutnyttjande. Konkurrensverket föreslår att det tas fram särskilda regler för hur myndigheter ska redovisa kostnaderna för konkurrensutsatt verksamhet och det ekonomiska 12 Det finns t.ex. särskilda lagregler om särredovisning av kommunal busslinjetrafik som konkurrerar med privata företag. Av Statskontorets rapport Bättre konkurrens med kommunala bussbolag? (2004:24) framgår att berörda redovisningsregler följdes dåligt.

11 Dnr 124/ (16) resultatet för denna. Sådana regler bör ange omfattning för den konkurrensutsatta verksamheten utifrån omsättning och hithörande krav på särkostnadsredovisning, organisatorisk åtskillnad av verksamheten m.m. Vidare föreslår Konkurrensverket att en myndighet, förslagsvis ESV, ges i uppdrag av regeringen att ta fram föreskrifter på området med koppling till berörd lagstiftning. Upphandling och köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter Kommittén föreslår att staten antar riktlinjer som bygger på upphandlingslagstiftningen för köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter. Konkurrensverket anser att det är positivt att Förvaltningskommittén uppmärksammat det redovisade konkurrensproblemet. Detta riskerar att medföra en ineffektiv resursanvändning och höga produktpriser vid köp mellan statliga myndigheter. Dessa köp uppgår till mångmiljardbelopp och här kan finnas goda förutsättningar att pressa kostnaderna genom en upphandling i konkurrens. 13 Dock ska sägas att om kommitténs föreslagna förbud för statliga myndigheter att bedriva konkurrensutsatt näringsverksamhet genomförs, tillsammans med restriktiva kriterier enligt ovan för att ge undantag från förbudet, bör det redovisade problemet minska betydligt i omfång. Kommittén motiverar bl.a. nämnda förslag med att en myndighet som bedriver konkurrensutsatt verksamhet har en fördel då man inte behöver, i motsats till privata konkurrenter, lämna anbud på eller konkurrera om beställningar från andra statliga myndigheter. De senare kan köpa varor och tjänster direkt från den berörda myndigheten utan att initiera ett upphandlingsförfarande. Konkurrensverket har här ingen annan uppfattning än kommittén. Enligt verkets erfarenheter kan nämnda förhållande i många fall avgöra varför en myndighet väljer en annan myndighet som leverantör i stället för en extern aktör. Det kräver särskilda kunskaper och resurser för att genomföra regelrätta upphandlingar i konkurrens. Incitamentet i offentlig sektor att genomföra sådana upphandlingar är inte alltid tillräckligt starkt. Rättsläget är för närvarande inte klart beträffande köp mellan statliga myndigheter och vad som gäller enligt upphandlingsreglerna. Här kan uppmärksammas två nyligen publicerade domar av Länsrätten i Stockholms län som rör samma ärende. Vidare är en äldre dom av Högsta domstolen (HD) av intresse. HD-domen gäller ett landsting (sjukhus) som inbjöd till en anbudstävling om vissa budbilstransporter inom vården. 14 Förutom externa leverantörer lämnade en enhet inom landstinget ett anbud. I korthet innebar landstingets/sjukhusets beslut att uppdraget tilldelades den egna enheten eller förvaltningen. En anbudsgivare, 13 Se Konkurrensverkets rapport Vårda och skapa konkurrens (2002:2; avsnitt 8.3). 14 NJA 2001 s. 3

12 Dnr 124/ (16) ett privat bolag, begärde skadestånd utifrån upphandlingsreglerna, bl.a. med hänvisning till att denne hade gett det förmånligaste anbudet. Ett uttalande i HD-domen som har intresse med hänsyn till frågan om köp mellan statliga myndigheter är när det gäller offentlig verksamhet kan stundom även avtal träffade inom samma juridiska person tänkas ha viss civilrättslig betydelse. Vidare framförs att det kan i andra fall tänkas att enheterna är så fristående i förhållande till varandra att ett köp eller någon liknande transaktion dem emellan inte rimligen kan karakteriseras som ett uttryck för egenregiverksamhet utan bör falla in under upphandlingsbegreppet. Besluten av Länsrätten i Stockholms län 15 gäller att Myndigheten för skolutveckling(msu), numera Skolverket, har genomfört en upphandling av utbildning. Såväl Linköpings universitet som Göteborgs universitet, som deltagit i upphandlingen med egna anbud, har överklagat MSU:s beslut som innebar att dessa universitet inte fick bli leverantörer på området. Universiteten, som i korthet hänvisade till att MSU gjort en rad fel enligt upphandlingsreglerna, yrkade att upphandlingen skulle göras om. MSU framförde att myndighetens köp av tjänster från andra universitet eller myndigheter inte omfattas av upphandlingsreglerna eftersom statsförvaltningen och dess myndigheter är samma rättssubjekt. Därmed skulle länsrätten inte kunna pröva överklagandet. Länsrätten, som framförde att det inte finns något undantag i upphandlingslagstiftningen för köp mellan två statliga myndigheter, beslutade att upphandlingen skulle göras om. MSU överklagade beslutet till Kammarrätten i Stockholm som nyligen har beviljat prövningstillstånd. Det kan ta lång tid innan det finns ett slutligt rättsligt avgörande vad som gäller i detta fall, bl.a. med hänsyn till om Regeringsrätten efter överklagan prövar framtida beslut av Kammarrätten i Stockholm. En konkurrensutsättning av inköpen mellan myndigheter ökar förutsättningarna att effektivisera myndigheters verksamhet och uppnå kostnadsbesparingar till nytta för det allmänna och medborgarna. Konkurrensverket föreslår att regeringen initierar en undersökning och analys som rör förutsättningarna för och konsekvenserna av att konkurrensutsätta berörda inköp. Analysen kan omfatta effekter med koppling till samverkan mellan myndigheter och mellan dessa och regeringskansliet. Vidare bör analysen gälla de små myndigheternas förutsättningar att genomföra effektiva eller regelrätta upphandlingar. Denna fråga har även koppling till Statskontorets pågående översyn av inköpssamordningen inom statsförvaltningen och som görs på uppdrag av 15 Mål nr och

13 Dnr 124/ (16) regeringen. Vidare har Konkurrensverket nyligen lämnat förslag i syfte att effektivisera den offentliga upphandlingen inkl. nämnda inköpssamordning. 16 Sammanfattningsvis är Konkurrensverket positivt till tydligare konkurrensutsättning av inköpen mellan myndigheterna, men anser att genomförandet av detta förtjänar att belysas ytterligare, bl.a. mot bakgrund av vad som nämnts ovan. Ny uppgift för Konkurrensverket Förvaltningskommittén föreslår att Konkurrensverket ska en gång per år till regeringen redovisa de klagomål och ärenden som inkommit till verket och som riktas mot statliga myndigheters försäljning på konkurrensmarknader. Det redovisas inte något direkt syfte med en sådan rapporteringsskyldighet. Antalet klagomål säger inte nödvändigtvis så mycket om omfattning av berörda problem. Företag anmäler inte gärna en offentlig aktör där man i andra sammanhang kan vara beroende av dennes tillsynsroll eller som beställare av varor och tjänster. Vidare är många företag medvetna om att möjligheter är små att med stöd av konkurrenslagstiftningen åtgärda aktualiserade problem, vilket medför att företag avstår från att anmäla ett ifrågasatt agerande av myndigheten (se nedan). De uppgifter Konkurrensverket kan sammanställa med utgångspunkt i inkomna klagomål utgör därför inte tillräckligt underlag för att kvantifiera omfattningen av problem med koppling till konkurrens mellan myndigheter och privata företag. För detta fordras i stället att särskilda resurser avsätts och att fördjupade undersökningar genomförs. Behovet av sådana undersökningar minskar dessutom om det föreslagna förbudet för statliga myndigheter att bedriva konkurrensutsatt verksamhet genomförs. Regler för att lösa konkurrensproblem som rör offentliga och privata aktörer I betänkandet nämns en departementspromemoria där det föreslås att det införs en s.k. konfliktlösningsregel i konkurrenslagen (1993:20) för att komma till rätta med konkurrensproblem vid möten mellan offentliga och privata aktörer. 17 Förslaget ska ses i ljuset av att konkurrenslagstiftningen och frivilliga lösningar inte har varit tillräckliga eller ändamålsenliga för att lösa dessa problem. Detta framgår delvis av Förvaltningskommitténs betänkande. Näringsdepartementet bereder för närvarande det nämnda förslaget. Föreslagna regler ska inte kunna användas för att pröva offentliga aktörers konkurrenshämmande förfaranden som är en direkt följd av lagstiftning, särskilt regerings- 16 Se Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4). 17 Näringsdepartementets promemoria Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden, dnr N2008/4625/MK; Se Konkurrensverkets yttrande, dnr 379/2008, till Näringsdepartementet över nämnda förslag i promemorian.

14 Dnr 124/ (16) beslut etc. Det är angeläget att föreslagen konfliktlösningsregel införs för att komma till rätta med berörda problem i såväl statsförvaltningen som den kommunala sektorn Möjligheter till fortsatta förändringar I detta avsnitt föreslås bl.a. att statens tillsynsverksamhet bör koncentreras till länsstyrelserna. Vidare framförs att bara sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör utföras av separata tillsynsmyndigheter. Här föreslås även att länsstyrelserna ska utöva tillsyn över hur kommunerna följer EU:s statsstödsregler om offentligt stöd till företag inom ramen för ett samlat uppdrag att utöva tillsyn över hur kommunerna följer konkurrenslagstiftningen. Här liknas länsstyrelserna vid en regional tillsynsarm för Konkurrensverket. Konkurrensverket anser att det är positivt att kommittén uppmärksammat behovet av en effektiv regional tillsyn på konkurrensområdet. Men vad avser den del av förslaget som innebär att länsstyrelserna skulle utöva tillsyn över hur kommunerna följer konkurrenslagstiftningen kan konstateras att länsstyrelserna redan har detta uppdrag enligt konkurrensförordningen (2008:604). Enligt denna, som inte nämns i aktuellt avsnitt i betänkandet, gäller att länsstyrelserna ska bl.a. uppmärksamma Konkurrensverket på förhållanden som tyder på överträdelser av konkurrensbestämmelserna (7 ). Formuleringen bör ses i ljuset av att en ifrågasatt överträdelse av dessa bestämmelser förutsätter normalt en undersökning och analys av sakförhållandena. Länsstyrelsernas roll på konkurrensområdet har generellt sett inte varit framträdande. Till detta får anses bidra att länsstyrelserna allmänt sett inte gett berörda uppgifter hög prioritet. Vidare är Konkurrensverkets erfarenheter att flertalet länsstyrelser inte nämnvärt har satsat på att bygga upp nödvändig kompetens som rör konkurrensfrågor. Det är tveksamt om sådan kompetensuppbyggnad skulle vara effektiv och ekonomiskt försvarbar med tanke på det omfång denna verksamhet kan förutses få hos varje länsstyrelse. Förvaltningskommittén har inte närmare klarlagt eller analyserat vad länsstyrelsernas tillsyn skulle omfatta eller vad som krävs för att få en effektiv tillsyn av statsstödsreglerna. Regelverken som rör dessa regler och offentlig stödgivning får anses vara komplexa. En bedömning av t.ex. vilka stöd som omfattas av berörda regler får anses förutsätta särskild kompetens. Konkurrensverket, som anser att det finns klara brister i tillämpningen av statsstödsreglerna, har i den nämnda rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) behandlat frågan om en effektivare tillsyn av dessa regler och lämnat förslag med detta syfte. I rapporten föreslås bl.a. att en myndighet ges ansvaret för information och övervakning över den nationella tillämpningen av statsstödsreglerna, vilket bör medföra att dessa får bättre genomslag. Vidare föreslår

15 Dnr 124/ (16) Konkurrensverket att frågan om nationell tillämpning och tillsyn av berörda regler bör ingå i den utredning om konkurrensfrågor som aviserats i budgetpropositionen 2008/09:1 för år Konkurrensverket avstyrker dock förslaget om att ge en sådan tillsynsroll till länsstyrelserna Åtgärder för att effektivisera och spara Konkurrensverket bedömer, i likhet med kommittén, att det sannolikt finns en betydande potential att effektivisera statliga myndigheters stödfunktioner såsom IT-verksamhet, reception/växel, tryckeritjänster, personaladministration m.m. Det bör dock sägas att många myndigheter har konkurrensutsatt dessa funktioner, som omsätter betydande belopp, via en upphandling i konkurrens enligt upphandlingsreglerna. Men det finns troligen stora möjligheter att ytterligare effektivisera eller minska kostnaderna i statsförvaltningen för berörd verksamhet. Kommittén föreslår att privata företag ska under vissa förutsättningar kunna begära hos regeringen att verksamheten upphandlas på marknaden. Förslaget, som avstyrks av Konkurrensverket, har inspirerats av att vissa kommuner har infört sådan s.k. utmaningsrätt för privata företag. Kommitténs förslag i denna del måste dock anses innebära små möjligheter att nå önskat resultat. Denna slutsats bör ses i ljuset av att de statliga myndigheternas redovisningssystem inte direkt visar kostnaderna för olika verksamheter eller stödfunktioner. Risken är påtaglig att privata företag inte har ett adekvat underlag för att kunna upptäcka om den statliga verksamheten inte bedrivs effektivt. Här finns enligt Konkurrensverkets uppfattning mer effektiva eller ändamålsenliga metoder för att konkurrensutsätta berörd verksamhet. ESV och Konkurrensverket har tidigare lämnat förslag på åtgärder för att konkurrensutsätta berörda tjänster genom ett upphandlingsförfarande och outsourcing. 18 De båda myndigheternas syn på vad som kan krävas för att nå önskat resultat på området överensstämmer i väsentliga delar. Konkurrensverket föreslår att regeringen tar fram en handlingsplan i syfte att minska kostnaderna för berörd verksamhet. En utgångspunkt för en sådan plan bör vara nämnda rapporter från ESV och Konkurrensverket och där lämnade förslag. I planen bör t.ex. ingå under vilka förutsättningar en statlig myndighet ska genomföra en upphandling av berörda stödfunktioner och vad som krävs (beställarkompetens m.m.) för att genomföra detta. I detta fall finns, i likhet med frågan om inköp mellan statliga myndigheter, koppling till Konkurrensverkets 18 ESV:s och Konkurrensverkets rapporter Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? (2006:15) resp. Vårda och skapa konkurrens (2002:2)

16 Dnr 124/ (16) förslag i syfte att effektivisera den offentliga upphandlingen inkl. den statliga inköpssamordningen. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrensrådet Per-Arne Sundbom. Dan Sjöblom Per-Arne Sundbom Kopia till Finansdepartementet (Enheten för upphandlingsrätt) Näringsdepartementet (Marknad och konkurrens) Ekonomistyrningsverket Statskontoret Företagarna Svenskt Näringsliv