Socialförsäkringar och globalisering

Transkript

1 Socialförsäkringar och globalisering Agneta Kruse Nationalekonomiska institutionen Lunds universitet Underlagsrapport nr 32 till Globaliseringsrådet

2 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET GLOBALISERINGSRÅDET 2009 FÖRFATTARE Agneta Kruse GRAFISK FORM Nina Gergi ORIGINAL Cecilia Borssén FOTO OMSLAG Getty Images TRYCK Edita, Västerås 2009 ISBN ISSN BESTÄLLNING Globaliseringsrådet TFN E-POST

3 Förord Globalisering ger välståndsökningar när olika länders komparativa fördelar kan nyttjas. Dessa vinster är i regel ojämnt fördelade mellan individer. Tillsammans med att omvandlingstrycket och kraven på anpassning ökar ger detta en växande efterfrågan på obligatoriska, enhetliga försäkringar i offentlig regi. Men en socialförsäkrings utformning måste erbjuda ett gott skydd, ge incitament till anpassning till förändrade villkor samt stimulera rörlighet mellan länder. I rapporten analyseras hur socialförsäkringarna bör designas med tonvikt på effektivitets- och fördelningsaspekter liksom effekter på arbetskraftens rörlighet. Författaren anser att en bra socialförsäkring präglas av en tydlig försäkringsmässighet, begränsar ersättningstiden och trappar ned ersättningsnivå efter viss tid, stimulerar till omskolning/ flyttning, främjar migration samt är tydlig och transparent. Det framgår också att farhågor om att omfördelande inslag i socialförsäkringarna ska locka till welfare shopping att nettomottagare flyttar in i länder med omfattande system och nettobetalare flyttar ut är obefogade. Omfattande empirisk forskning finner inget stöd för denna oro. Höga löner och låg arbetslöshet tycks ha större dragningskraft än generösa välfärdssystem. Rapporten har författats av Agneta Kruse, fil. dr. och verksam vid nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Författaren svarar helt och hållet för de analyser och rekommendationer som lämnas i rapporten. Stockholm i april 2009 Pontus Braunerhjelm Huvudsekreterare i Globaliseringsrådet

4 Globaliseringsrådets ledamöter I januari 2007 kom arbetet i regeringens Globaliseringsråd igång. Rådets målsättning är att utforma en strategi som leder till att Sverige ska kunna tillgodogöra sig de potentiellt stora välfärdsvinsterna som globaliseringen innebär. Vidare är Globaliseringsrådet en arena för dialog med syfte att fördjupa kunskaperna och bredda det offentliga samtalet kring globaliseringens effekter. Rådets arbete, som ska vara avslutat i god tid före valet 2010, kommer att sammanfattas i en slutrapport med rekommendationer främst avseende den ekonomiska politiken. Som ett led i rådets arbete har en rad rapporter beställts huvudsakligen från forskare men också från myndigheter och andra aktörer med djuplodande kunskaper kring globaliseringen, dess drivkrafter och effekter. Dessa rapporter kommer att utgöra underlag till slutrapporten. Högskole- och forskningsminister Lars Leijonborg är Globaliseringsrådets ordförande och professor Pontus Braunerhjelm, som leder rådets kansli, är huvudsekreterare. Övriga ledamöter är: Kristina Alsér, Mercatus Engineering AB och landshövding i Kronobergs län Hans Bergström, kolumnist, docent statsvetenskap Carl Bildt, utrikesminister Urban Bäckström, VD Svenskt Näringsliv Lars Calmfors, professor internationell ekonomi Per Carstedt, koncernchef SEKAB-gruppen Dilsa Demirbag-Sten, journalist, författare Anna Ekström, ordförande Saco Sven Otto Littorin, arbetsmarknadsminister Wanja Lundby-Wedin, ordförande LO Karin Markides, rektor Chalmers tekniska högskola Elisabeth Nilsson, VD Jernkontoret Aina Nilsson Ström, designchef Volvo AB Sture Nordh, ordförande TCO Mats Odell, kommun- och finansmarknadsminister Maud Olofsson, näringsminister, vice statsminister Carl-Henric Svanberg, VD Ericsson Lena Treschow Torell, ordförande IVA Harriet Wallberg-Henriksson, rektor Karolinska Institutet Marcus Wallenberg, ordförande Internationella Handelskammaren (ICC) Olle Wästberg, GD Svenska Institutet

5 Innehåll Förord 3 1. Inledning 7 2. Globalisering och arbetsmarknad Teoretiska resultat: löneutjämning eller arbetslöshet Effekter på löner och inkomstfördelning Drivkrafter för migration Socialförsäkringar Varför socialförsäkring? EU och socialförsäkringar Utformningen av de svenska socialförsäkringarna och globalisering/migration Sveriges och andra länders socialförsäkringar en svårgenomtränglig snårskog Utmaningar Hur utforma? Sammanfattning och några avslutande reflektioner Referenser Appendix 69

6

7 1. Inledning Globalisering leder till välståndsökningar. Ökad handel och ökad rörlighet av arbete och kapital betyder att olika länders komparativa fördelar kan utnyttjas; produktionen effektiviseras och det totala välståndet stiger. Men dessa vinster kan mycket väl komma att bli ojämnt fördelade. De senaste decenniernas globalisering med Kinas och Indiens inträde på världsmarknaden och utvidgningen av EU till först EU25 och sedan EU27, har inneburit ett kraftigt ökat utbud av billig arbetskraft. Det betyder att gamla industrialiserade ekonomier och arbetskraften i dessa, särskilt låginkomsttagare i okvalificerade arbeten, är utsatta för stark konkurrens med en press nedåt på löner och risk för arbetslöshet. Anpassningskrav kommer att ställas på vissa grupper mer än på andra. Det är rimligt att de som drabbas av arbetslöshet, och de som avkrävs anpassning, skyddas eller kompenseras. Ett generöst socialförsäkringssystem, som skyddar mot inkomstförluster under en övergångsperiod, kan vara nödvändigt för att mildra de negativa fördelningseffekterna av globalisering. Samtidigt har varningar rests mot generösa socialförsäkringar. De kan ge upphov till lönestelheter i invandringslandet och till en överdriven invandring, något som ibland har kallats för social turism eller welfare shopping. Både lönestelheter och en överdriven invandring försvårar anpassningsprocessen. Det finns vidare en fara för att press nedåt på löner, arbetslöshet och ökade anpassningskrav ger upphov till strömningar av protektionism och restriktioner för arbetskraftsvandring, vilket i sin tur riskerar att minska de totala vinsterna av globalisering. Ett motgift torde vara skyddande socialförsäkringar och att vinsterna fördelas på ett sätt som uppfattas som acceptabelt. Det är inte första gången vi upplever globalisering; globalisering är en ständigt pågående process med vissa avbrott för protektionism. Industrialiseringen av Sverige under andra halvan av 1800-talet skedde under livlig handel med omvärlden och stora kapital- och migrationsströmmar med utvandringen till Amerika som ett tydligt exempel. Ett annat exempel är strukturomvandlingen under och 1970-talen, med textil- och varvsindustri som belysande exempel. Även dessa Socialförsäkringar och globalisering 7

8 strukturomvandlingar gav totala välståndsökningar, och även här fanns vinnare och förlorare, där förlorarna var de som arbetade i de industrier som inte längre var lönsamma. För att vi ska tala om en total vinst i ekonomiska termer måste vinsten vara så stor att den räcker till för att kompensera förlusterna. Med en strikt definition krävs att kompensationen faktiskt sker (Pareto-förbättring i strikt mening), medan man vid ett mindre stängt krav säger att det är en vinst om den är så stor att den räcker till för att kompensera förlusten (Kaldor-Hicks kriterium). Arbetsmarknadspolitiken, med omställningsstöd i form av stöd till utbildning i bristyrken och flyttbidrag och socialförsäkringar/ arbetslöshetsförsäkring kan uppfattas som en form av kompensation, att välfärdsstaten kompenserar dem, som drabbas av omvandlingen. Samtidigt är arbetsmarknadspolitiken med krav på omställning och socialförsäkringar villkor för att för att vinsterna av globalisering ska komma till stånd. Väl fungerande socialförsäkringar rymmer således både effektivitets- och fördelningseffekter. Det finns farhågor att denna typ av kompensation inte längre kommer att vara möjlig i dagens globaliserade värld. En farhåga som rests är att globaliseringen leder till sådan skattekonkurrens att välfärdsstaten inte kommer att kunna finansieras. Socialförsäkringar försäkrar huvudsakligen mot risken för inkomstbortfall av lönearbete. Arbetsmarknaden och hur den fungerar i en globaliserad värld med migration blir därför central för analysen av socialförsäkringar och globalisering. Syftet med denna rapport: att diskutera hur socialförsäkringar kan utformas för att ge den efterfrågande tryggheten utan att försämra incitament till arbetskraftens anpassning till nya villkor, samt att analysera hur socialförsäkringar kan/bör utformas för att stimulera arbetskraftens rörlighet och inte utgöra ett hinder för den. 8 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

9 Sammanfattningsvis: globalisering ger vinster totalt sett; dessa är emellertid ojämnt för delade omvandlingstryck och krav på anpassning ger ökad efterfrågan på socialförsäkringar; det innebär samtidigt ett krav på utformningen så att arbetskraftens anpassning inte försvåras utan att utformningen i stället ger incitament till anpassning migration ställer krav på utformningen av socialförsäkringen. Nästa avsnitt behandlar globalisering och arbetsmarknad och diskuterar både teoretiska och empiriska resultat. Avsnittet därefter tar upp socialförsäkringar, hur de kan utformas med tonvikt på effektivitetsoch fördelningsaspekter liksom effekter på arbetskraftens rörlighet. Rapporten har fokus på Sverige och EU/EES. Samordningsregler inom EU/EES redovisas kort och därefter följer en beskrivning av de svenska socialförsäkringarna. Avsnitt 4 behandlar de utmaningar globalisering innebär och hur socialförsäkringar kan utformas för att möta dessa. Rapporten avslutas med några reflektioner. Socialförsäkringar och globalisering 9

10 2. Globalisering och arbetsmarknad 2.1 Teoretiska resultat: löneutjämning eller arbetslöshet Ett standardresultat i internationell ekonomi är att handel leder till utjämning av varupriser och så småningom av faktorpriser, dvs. till en utjämning av löner och kapitalavkastning mellan länder. Detta är slutsatsen av Heckscher-Ohlin teoremet, en slutsats som naturligtvis bygger på ett antal specifika och förenklade antaganden om förutsättningarna för handelsutbyte. 1 Ett sådant antagande är att handel sker efter de olika ländernas komparativa fördelar, bestämda av skillnader i ländernas relativa faktortillgångar. Det land som har mycket kapital specialiserar sig på kapitalintensiv produktion och vice versa. Mycket handelsutbyte sker emellertid mellan likartade länder och med likartade varor. Förklaringen ligger i skilda teknologier, skalfördelar, produktdifferentiering o.d. Fullständig faktorprisutjämning har inte uppstått och kommer förmodligen heller inte att komma till stånd. Det finns ett antal hinder i form av t.ex. transportkostnader och av kulturella och andra vinster av närhet till marknaden. Det intressanta är att det räcker med ökad handel för att krafter i riktning mot utjämnade faktorpriser ska verka. Globalisering i form av rörlighet av arbete och kapital förstärker dessa tendenser. Så länge det finns löneskillnader mellan länder finns det också incitament för arbetskraftsvandring från låglöneländer till höglöneländer vilket förstärker effekten av handel på löneutjämningen. I en enkel läroboksframställning visas faktorprisutjämningen med hjälp av komparativ statik; jämviktsläget före handel jämförs med jämviktsläget efter det att ett handelsutbyte har ägt rum. Anpassningsprocessen mellan de två jämviktslägena kan skilja sig både vad gäller omfattning i tid och hur kostsam den är. Anpassningsprocessen kan både underlättas och försvåras av utformningen av socialförsäkringen; arbetsmarknadens funktionssätt och socialförsäkringens utformning spelar båda roll för hur anpassningen går till och vilka effekter globalisering får i form av arbetskraftsvandring. 1 Se någon lärobok i internationell ekonomi, t.ex. Krugman & Obstfeld, UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

11 Två ytterlighetsfall får illustrera detta. 2 I det första fallet, som USA anses vara ett exempel på, antas en flexibel arbetsmarknad och anpassningen sker via lönen. Figur 1 visar hur en arbetskraftsinvandring från låglönelandet N(ew) till höglönelandet O(ld) ger en totalt sett ökad sysselsättning, men till en lägre lön. Före arbetskraftsinvandringen är Lo personer sysselsatta till lönen wo. Med öppna gränser kommer arbetskraft från landet N. Immigrationen och arbetsutbudet av immigranter bestäms av lönen (och andra arbetsförhållanden) i N, w N, men också av flyttkostnader i form av resekostnader, dubbel bosättning om individen lämnar en familj i hemlandet, kostnader för att lära sig ett nytt språk och ny kulter, mm, här sammanfattat i C M. Den totala sysselsättningen ökar till L* och lönen sjunker till w*. Den lägre lönen gör att ett antal av de inhemska arbetarna nu drar undan sin arbetskraft från den här marknaden; Lo Lo* färre personer från landet O arbetar här och L* Lo* av de sysselsatta består av invandrare. De inhemska arbetare som arbetar kvar har nu lägre lön än tidigare. Figur 1: Arbetskraftsinvandring från låglönelandet N till höglönelandet O. S O w O S N = f ( w N, C M ) w* f (L ) L O* L O L* Sysselsättning 2 Diskussionen här bygger bl.a. på Sinn, Socialförsäkringar och globalisering 11

12 Modellen säger inget om vad de personer som slutat gör; om vi antar att detta är en delarbetsmarknad inom O som är relativt arbetskraftsintensiv och lågavlönad kan vi anta att åtminstone en del efter en anpassnings- eller utbildningsperiod finner sysselsättning på någon annan delarbetsmarknad. Det andra fallet illustreras i figur 2. I detta exempel är arbetsmarknaden mindre flexibel och det finns ett skyddsnät i form av en arbetslöshetsförsäkring. Sverige och många andra länder i Europa anses vara ett exempel på detta. I figur 2 antas ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen, b/w, ligga på omkring 75 procent. Ersättningsnivån fungerar som reservationslön och lönen kommer inte att sjunka under den. Figur 2: Arbetskraftsinvandring från låglönelandet, N, till höglönelandet, O, med en arbetslöshetsförsäkring med ersättningskvoten b/w. S O S N = f ( w N, C M ) w O b/w w* f (L ) L O L 0 L* L M LO* L O 12 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

13 I stället för att L* personer arbetar inom branschen kommer nu L 0 att anställas; L 0 är inhemsk arbetskraft och L 0 L 0 är immigranter. Om även nyanlända immigranter omfattas av försäkringen kommer immigrationen att vara större än utan försäkring, L M L* fler personer kommer att finna det lönsamt att emigrera, och vi får en arbetslöshet både bland inhemska arbetare och bland immigranter. Slutsatserna bygger på att även nyinvandrade omfattas av försäkringen i det nya landet. Sinn (2005) visar att med en socialförsäkring kan öppna gränser och migration leda till välfärdsförluster jämfört med fallet ingen migration och stängda gränser. Sinn förklarar detta med att emigrationen från N leder till en minskad produktion i N, och då en del av migranterna inte finner något arbete i O minskar produktionen totalt sett. Med detta resultat i åtanke är det kanske inte så förvånande med motståndet inför utvidgningen av EU till först EU-25 och sedan EU-27. Boeri & Brücker (2005) visar att det finns en rationell förklaring till denna hållning. De använder en simuleringsmodell, kalibrerar den för EU och visar att EU-utvidgningen och den förväntade migrationen skulle leda till att BNP ökade totalt i hela EU, men att den skulle minska i de gamla EU-länderna. Både Sinns analys och Boeri & Brückers tycks således rättfärdiga protektionism och autarki, vilket går på tvärs med konventionell visdom och resultaten från internationell ekonomi. Det är ingen tvekan om att globalisering innebär påfrestningar och ställer krav på anpassning till förändrade arbetsmarknadssituationer. Det är också därför socialförsäkringar blir än mer viktiga. Men man kan knappast dra slutsatsen att avskärmning mot omvärlden skulle vara möjlig eller att om så vore det skulle betyda status quo och inga anpassningskrav, vilket kan vara den (outtalade) kontrafaktiska hypotes Sinn arbetar med. Det kan i stället bli så att förändringar kommer mer abrupt och blir mer dramatisk. Andersen, m.fl. (2007) för fram att de reglerade varu- och arbetsmarknaderna i vissa europeiska kontinentala länder införda för att skydda den inhemska arbetskraften har gett en högre arbetslöshet än i de nordiska, mera öppna länderna. Socialförsäkringar och globalisering 13

14 Exemplen i detta avsnitt är valda för att illustrera två ytterlighetsfall vad gäller arbetsmarknadens funktionssätt. Effekten på sysselsättning och löner blir i den här typen av exempel tydlig; faktisk globalisering är självklart mer mångfacetterad och ger därmed inte heller så entydiga effekter. 2.2 Effekter på löner och inkomstfördelning Sverige har en komparativ fördel i produktion som använder relativt mycket högutbildad arbetskraft. Globalisering/ökad handel kan då enligt traditionell handelsteori leda till att efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar, och därmed också lönerna för dessa. Efterfrågan på lågutbildad arbetskraft sjunker och deras löner pressas nedåt löneskillnaderna ökar. Men genom teknologiska förändringar, bl.a. it-teknologiska/kommunikationsteknologiska landvinningar blir även högutbildade mer konkurrensutsatta. Även dessas löner kan således komma att pressas (Coe, 2007, Ekholm, m.fl., 2007). Offshoring av relativt högteknologiska servicetjänster har ökat de senaste decennierna, medan andra, mera konsumentnära tjänster som vård och omsorg inte låter sig flyttas lika lätt. Detta skulle då innebära en relativt sett lägre press på löner inom låginkomstområden. Empirin kring vad som faktiskt hänt med lönespridningen är inte entydig. Flera studier finner att högavlönades löner har stigit jämfört med lågavlönades (Coe, 2007) medan Ekholm, m fl (2007) inte finner att offshoring har ökat lönespridningen. Drèze (2000) finner emellertid att inkomstosäkerheten är hög och ökande. Framförallt har lågutbildad arbetskraft fått en försämrad position i den industrialiserade världen. Orsaken är ett sammantaget inflytande från globalisering och en teknologisk förändring som gynnar högutbildade. I USA tar detta sig uttryck i ökad inkomstspridning, medan det i Europa har resulterat i långvarig arbetslöshet. 14 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

15 Även Bergh & Nilsson (2008) drar slutsatsen att globalisering har ökat inkomstspridningen. De studerar sambandet mellan långsiktig förändring i inkomstfördelning och förändring i index över globalisering. I Sverige ökar inkomstojämnheten från en Gini-koefficient på till år 2000 samtidigt som index för globalisering ökar med 25 procent. Roine & Waldenström (2008) finner att långsiktigt har frihandel snarare minskat inkomstskillnaderna, såväl mellan som inom länder. De finner dock empiriskt stöd för ökade skillnader under senare tid, efter 1980, men menar att det snarare är teknologiska förändringar än globalisering i sig som ligger bakom denna utveckling. En slutsats blir att den välståndsökning som globalisering för med sig, fås till priset av ökade inkomstskillnader, men detta är en långt ifrån säker slutsats. (Se även Calmfors (2008) och Ekholm (2008)). 2.3 Drivkrafter för migration Med utvidgningen av EU har den gemensamma europeiska arbetsmarknaden vuxit betydligt. Arbetskraftens rörlighet mellan länder är emellertid förhållandevis liten. Det finns flera skäl till detta, där kostnader i form av kulturskillnader och legala hinder är några. Men så länge det finns löneskillnader mellan (närliggande) länder och skillnader i sysselsättningsmöjligheter finns drivkrafter för rörlighet. Tabell 1 visar att skillnaderna i per capita inkomst är stora, upp till tre gånger så hög i höginkomstländer jämfört med länderna med låga inkomster (exklusive Luxemburg, som får betraktas som en out-lier). Vidare var arbetslösheten nästan genomgående betydligt lägre i länder med hög per capitainkomst. Drivkrafter för migration finns således. Socialförsäkringar och globalisering 15

16 Tabell 1. BNP per capita mätt som köpkraftsparitet (PPS = purchasing power standards), euro, i EU-15 + Norge, i nya EU-länder samt arbetslöshet Gamla EU-länder BNP per capita Arbetslöshet Belgien Danmark Finland Frankrike Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Storbritannien Tyskland Österrike EU Norge Nya EU-länder Bulgarien Cypern Estland Lettland Litauen Malta Polen Rumänien Slovakien Slovenien Tjeckien Ungern Källa: Eurostat, UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

17 Andersson & Wadensjö (2008) analyserar den nordiska arbetsmarknaden och menar att lärdomar kan dras av erfarenheter från denna då den funnits betydligt längre. Deras slutsatser vad gäller drivkrafter för migration är att sysselsättningsmöjligheter arbetslöshet och antal vakanser i invandringslandet har större betydelse än löneskillnader mellan länderna och att arbetslöshet i invandringslandet har större betydelse än arbetslösheten i hemlandet. Inför utvidgningen av EU med tio nya länder 2004, där de nya länderna hade betydligt lägre löner och högre arbetslöshet än de gamla EU15, fanns en oro för att de gamla länderna skulle drabbas av en våg av invandring med lönepress och försämrad sysselsättning för den inhemska arbetskraften. Oron resulterade i att samtliga länder, utom Sverige, införde övergångsregler med olika grad av restriktivitet (se Boeri & Brücker, 2005). Storbritanniens och Irlands övergångsregler var mycket begränsade och sedan dess har flera av länderna avskaffat dessa regler, som i annat fall skulle ha upphört att gälla Andersson & Wadensjö (2008) gör en omfattande genomgång av empirisk forskning vad gäller migrationseffekter på löner, sysselsättning, arbetslöshet och effekter på den offentliga sektorns finanser. De finner inga entydiga effekter på löner i invandringslandet; effekterna skiljer sig mellan olika undersökningar men är i regel små. Andersson & Wadensjö betonar att rädslan för att ökad invandring ska inverka negativt på den inhemska arbetskraftens sysselsättningsmöjligheter bygger på en felsyn att det skulle finnas en given och begränsad mängd arbete. Ekonomier fungerar inte så och det finns inte heller något empiriskt stöd för detta. Andersson & Wadensjös slutsatser stämmer väl överens med Europeiska kommissionens (2008) redogörelse av vilka flyttmönster som kan iakttas efter utvidgningarna 2004 och Enligt rapporten är det framförallt allmän arbetskraftsefterfrågan, nätverk och språk som har störst inflytande på flyttmönster. Ett par mönster förtjänar att lyftas fram då de har särskild betydelse för socialförsäkringar och deras utformning. Framförallt är det unga människor som flyttar; nästan 80 Socialförsäkringar och globalisering 17

18 procent av dem som flyttade från EU-10 och nästan 70 procent av dem som flyttade från Bulgarien och Rumänien var under 35 år. Vidare tycks migrationen vara temporär. Som exempel nämns att av dem som efter 2004 flyttade till Storbritannien och Irland tycks hälften åter ha lämnat landet. Det är också värt att notera, att invandringen till Sverige varit ytterst marginell. Sverige har uppenbarligen inte uppfattats som ett särskilt attraktivt invandringsland. 18 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

19 3. Socialförsäkringar Socialförsäkringar är kollektiva försäkringar mot risker. Det finns ingen allmänt accepterad definition av vad en socialförsäkring är, men ofta definieras de som försäkringar som är obligatoriska, enhetliga och i offentlig regi (se t.ex. Larsson, m.fl., 2005, Pestieau, 2006, Socialförsäkringsutredningen, 2006). Varje kriterium för att en försäkring ska kallas för socialförsäkring kommer emellertid att ha sina undantag. Ta kriteriet offentlig. Med en strikt avgränsning ska den både tillhandahållas (produceras) och finansieras offentligt. Då utesluts den svenska arbetslöshetsförsäkringen, som administreras av de olika fackliga organisationerna, men eftersom den i så hög grad finansieras genom skatter är det ändå rimligt att den förs till kategorin socialförsäkring. Vidare är endast grundskyddet i den svenska arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk, medan den inkomstrelaterade delen är frivillig. Kriteriet att försäkringen är enhetlig uppfylls av vissa av socialförsäkringarna men inte av alla. Med enhetlig menas att försäkringen inte är differentierad efter risk utan oavsett risk betalar alla samma premie. I stället debiteras premien/ avgiften i relation till arbetsinkomsten. Det innebär en omfördelning från dem med låg risk till dem med hög risk. Återigen är den svenska arbetslöshetsförsäkringen i viss utsträckning ett undantag, men även sjukpenningförsäkringen har i olika perioder varit mer eller mindre differentierad efter risk genom t.ex. karensdag och arbetsgivares medfinansiering, vilket gör att högriskindivider bär en större del av kostnaden än lågriskindivider (Larsson, m. fl., 2005, Kruse, 2003). En pragmatisk definition av socialförsäkringar landar då på att de ofta är i offentlig regi, obligatoriska och mer enhetliga än vad som skulle ha varit fallet om de tillhandahållits via marknaden. Socialförsäkringarna finansieras i regel via en skatt eller obligatorisk avgift (arbetsgivaravgift, socialförsäkringsavgift). För att något ska vara socialförsäkring måste det vidare skydda mot en risk, mot en oönskad händelse. Försäkringen tar inte bort risken för den oönskade händelsen, men väl de ekonomiska konsekvenserna av den. Mot risken av förstörd egendom tecknar vi sakförsäkringar. Dessa Socialförsäkringar och globalisering 19

20 ligger traditionellt inom privat sektor, inte bara i Sverige utan även i andra länder. Andra risker hanteras traditionellt av staten, återigen inte bara i Sverige utan även i andra länder. De risker socialförsäkringar skyddar mot är risken för att individen inte ska kunna försörja sig genom eget arbete, antingen på grund av sjukdom eller skada som gör att arbetsförmågan försvinner för en kortare eller längre period eller på grund av att hennes arbete inte efterfrågas. Sjukpenningförsäkringen skyddar vid tillfälligt nedsatt arbetsförmåga medan sjuk- och aktivitetsersättning/förtidspension skyddar vid långvarig eller permanent förlust av arbetsförmågan. Till dessa försäkringar hör även arbetsskadeförsäkringen och tillfällig föräldrapenning. Arbetslöshetsförsäkring skyddar mot risken att individen mister sitt arbete. Orsaken kan vara konjunkturnedgång, strukturella förändringar eller att de förmågor individen besitter har blivit obsoleta. Ålderspensionsförsäkring skyddar mot arbetsoförmåga på grund av ålder. De flesta länder prövar emellertid inte arbetsförmågan utan har en fastställd åldersgräns för ålderspension. Till risken för inkomstbortfall på grund av arbetsoförmåga eller bristande efterfrågan på individens arbete kommer risken för fattigdom. Detta är en risk som betonas mer både i den brittiska och i den kontinentala europeiska diskussionen än i den svenska, men alla länder har någon form av sista skyddsnät. Svenska exempel är socialbidraget och bostadsbidragen. Slutligen bör även risken för höga konsumtionsutgifter i samband med sjukdom eller ålderdom inkluderas. Försäkringar som skyddar mot detta är offentligt subventionerad hälso- och sjukvård och äldreomsorg. Ofta räknas inte hälso- och sjukvård och äldreomsorg in bland socialförsäkringarna, men ur ett ekonomiskt teoretiskt perspektiv är detta vad de är. I tabell 2 visas offentliga utgifter för sociala förmåner i EU15 samt för några av de nya EU-länderna, totalt samt för de tre största delområdena. En del av dessa är utgifter för socialförsäkringar. Totala utgifter för sociala förmåner har varit i det närmaste konstanta sedan 1995; en viss nedgång under slutet av 1990-talet vänds till en ungefär lika stor 20 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

21 Tabell 2: Utgifter för sociala förmåner, andel av BNP, totalt samt för några delområden. Totala utgifter Ålderdom Sjukdom/Hälsooch sjukvård Arbetslöshet Land Belgien 27,4 26,5 29,7 8,3 9,8 6,1 7,7 3,4 3,5 Danmark 31,9 28,9 30,1 11,7 11,0 5,5 6,1 4,6 2,5 Finland 31,5 25,1 26,7 8,8 8,7 6,4 6,7 4,4 2,4 Frankrike 30,3 29,5 31,5p 10,7 11,1p 8,1 8,8p 2,3 2,2p Grekland 19,9 23,5 24,2 9,5 11,2 5,0 6,5 0,9 1,2 Italien 24,2 24,7 26,4p 12,2 12,9p 5,4 6,8p 0,7 0,5p Irland 14,8 14,1 18,2 2,9 3,7 5,1 6,9 2,2 1,3 Nederländerna 30,6 26,4 28,2p 9,4 9,7p 8,2 8,1p 2,9 1,5p Portugal 21,0 21,7 24,7p* 6,5 9,2p* 6,9 7,0p* 1,0 1,3p* Spanien 21,6 20,3 20,8p 8,3 7,9p 6,0 6,4p 3,4 2,5p Sverige 34,3 30,7 32,0p 11,7 11,7p 7,2 8,0p 3,6 1,9p Storbritannien 28,0 26,9 26,8e 10,5 11,0e 6,4 8,1e 1,5 0,7e Tyskland 28,2 29,3 29,4p 11,1 12,0p 8,4 7,8p 2,4 2,1p Österrike 28,8 28,1 28,8 12,6 13,2 7,1 7,1 1,6 1,6 EU-15 27,7 27,0 27,8e 0,6 11,0e 7,2 7,7e 2,2 1,7e Estland - 14,0 12,5-5,3-3,9-0,2 Lettland - 15,3 12,4p - 5,5p - 3,1p - 0,2 p Litauen - 15,8 13,2p - 5,7p - 3,9p - 0,6 Polen - 19,7 19,6p - 10,4p - 3,8p - 0,6 p Tjeckien - 19,5 19,1p 6,5 7,7p - 6,5p - 0,6 p Ungern - 19,3 21,9-8,8-6,4-0,6 Anm.: e = skattat värde, p preliminärt värde, * 2004, - uppgift saknas. Källa: SCB NR0201, Eurostat, ESSPROS. Socialförsäkringar och globalisering 21

22 uppgång fram till Inom gruppen finns skillnader i utvecklingen med en ökning av utgifterna i Belgien, Grekland, Italien, Irland, Portugal och Tyskland medan utgifterna minskade i Danmark, Finland, Nederländerna, Spanien, Sverige och Storbritannien. I de länder som ökade sina utgifter skedde ökningen inte på grund av ökade utgifter för arbetslöshet, utan framförallt inom hälso- och sjukvårdsområdet, medan de länder som minskade sina utgifter framförallt hade minskade utgifter för arbetslöshet. De nya länderna har betydligt lägre offentliga utgifter för dessa områden. De låg under 20 procent år 2000 och minskade fram till I totala utgifter ingår även stöd till funktionshindrade, efterlevandeskydd och utgifter för familjeförmåner. Dessa är av mindre omfattning. Utgifter för stöd till familj/barn låg 2005 på drygt 2 procent av BNP i EU-15, mest i Danmark med 3,8 procent och Tyskland med 3,2 och lägst i Italien och Spanien med 1,1 procent. I de nya länderna var utgifter för familjeförmåner betydligt under 1 procent av BNP. Vi kan konstatera att med något undantag har samtliga länder i EU- 15 höga utgifter för sociala förmåner, i genomsnitt nästan 28 procent av BNP, medan de nytillkomna EU-länderna har utgifter som ligger betydligt lägre, i de flesta fall under 20 procent av BNP. Men det är också så, att skillnaderna mellan länderna är ganska stora; Sverige, Frankrike och Danmark har utgifter på över 30 procent, medan Irland och Medelhavsländerna ligger betydligt under genomsnittet. För var och en av dessa försäkringar finns regler för vilka som är försäkrade, vilka villkor som måste vara uppfyllda för att individen ska kunna få ersättning från försäkringen. När man flyttar inom EU omfattas man av inflyttningslandets socialförsäkringssystem. Olika länder har olika regler och de skiljer sig åt både vad gäller nivå, intjänanderegler, finansiering, m.m. De arbetsrelaterade socialförsäkringarna ingår i lönen och kan antas påverka migrationsbeslutet. I vad mån vi ska räkna med att de svenska socialförsäkringarna attraherar eller stöter bort såväl utländska medborgare som svenskar beror på hur de svenska socialförsäkringarna står i konkurrens med andra länders, både vad gäller finansiering och vad gäller ersättningsvillkor och nivåer. 22 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

23 3.1 Varför socialförsäkring? Människor har riskaversion. För att detta påstående ska vara sant räcker det med att vi har avtagande marginalnytta av inkomst eller konsumtion. Individer med tilltagande marginalnytta av inkomst uppskattar risk och att spela, medan individer med konstant marginalnytta är neutrala till risk. Avtagande marginalnytta är inte ett särskilt starkt antagande och vi kan därför utgå från att vi i de flesta fall har riskaversion, särskilt vad gäller händelser av lite större omfattning eller betydelse. Utan möjlighet till försäkring skulle vi söka skaffa en buffert som skydd mot olika risker. Riskaversion gör att vi föredrar ett säkert utfall framför ett utfall där det förväntade värdet är större men också med en viss sannolikhet betydligt lägre. 3 Med andra ord finns en betalningsvilja för att gardera mot risk. Försäkringen ger nytta även utan att den händelse som den skyddar mot inträffar. Själva vetskapen att om huset brinner ner eller man blir sjuk och arbetsoförmögen, osv., så täcker försäkringen den ekonomiska förlusten. Gardering mot risker kan ske på olika sätt. Familj (och andra korporationer), marknad och stat är tre olika försäkringsinstitutioner som förekommer parallellt, historiskt haft olika vikt och som har olika för- och nackdelar. Socialförsäkringar är de som sker i statlig regi. Att vi har riskaversion innebär att utan försäkring skulle den buffert vi försöker bygga upp vara långt större än det förväntade behovet. Med försäkring går många samman i ett riskkollektiv och poolar risken: alla drabbas inte samtidigt av sjukdom, arbetslöshet, osv. och de som är friska, i arbete, m.m. betalar till dem som drabbas av skadan. Bufferten kan vara betydligt lägre än om varje individ skulle gardera sig själv. En försäkring utnyttjar de stora talens lag. Då många ingår i försäkringen poolas risken och den skyddande bufferten kan hållas låg. 3 Ett enkelt exempel: Individen kan välja mellan 4900 kr säkert och en lott där vinsten är kr med 50 procent sannolikhet och 0 med 50 procent sannolikhet, dvs. med ett förväntat värde på 5000 kr. Om individen har riskaversion föredrar hon det säkra utfallet på 4900 kr och betalar således 100 kr i riskpremie. Hur mycket lägre det säkra utfallet kan vara för att individen ska föredra det framför lotten/risken beror på graden av riskaversion och skiljer sig självklart mellan individer. Socialförsäkringar och globalisering 23

24 Vi har således en betalningsvilja för försäkringar som skyddar mot risken att inte klara försörjningen genom eget arbete eller mot risken av höga konsumtionsutgifter i form av sjukvård. Men detta förklarar inte varför försäkringarna ska vara obligatoriska, offentliga och enhetliga. Det finns ingen enkel eller entydig förklaring till att skyddet ska vara i offentlig regi, att det ska vara en socialförsäkring. Offentliga ingrepp motiveras ofta med marknadsmisslyckanden, att utan ingrepp skulle effektivitetsförluster uppstå. Marknadsmisslyckanden i form av asymmetrisk information lyfts ofta fram som skäl för socialförsäkringar. Denna motivering visar sig emellertid inte hålla. En försäkringsteoretisk analys visar att om vi har asymmetrisk information, så att försäkringstagare och försäkringsgivare inte har samma information och då antas i regel att försäkringstagaren har mer och privat information om sin risk kommer marknaden inte att ge en optimal lösning (se t.ex. Barr, 2004). Det finns två typer av asymmetrisk information, dold kunskap och dolt beteende. Dold kunskap innebär att försäkringsgivaren kanske känner till den genomsnittliga risken i det potentiella försäkringskollektivet, men inte vem som tillhör lågrisk- eller högriskgrupper. Försäkringstagaren däremot antas veta om hon hör till högrisk- eller lågriskgruppen. Om premien sätts efter genomsnittlig risk i en frivillig försäkring får vi ett så kallat snedvridet urval (adverse selection): lågriskindivider uppfattar premien som för hög i relation till sin risk och avstår från att köpa försäkringen, kvar finns då endast högriskindivider, genomsnittlig risk stiger och premien måste höjas, osv. Marknaden bryter samman vilket innebär nyttoförluster både för lågrisk- och för högriskindivider, något som man undviker med en socialförsäkring. Två invändningar mot denna motivering för försäkring i offentlig regi är på sin plats. För det första löser man inte problemet genom en försäkring i offentlig regi, men väl genom att göra försäkringen obligatorisk. För det andra är riskfördelningen väl känd i de allra flesta försäkringar, inte på individnivå men väl på en förhållandevis finfördelad gruppnivå. Det visar sig också att det ofta är försäkringsgivaren som 24 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

25 har en bättre uppfattning om risk än individen, som gärna överskattar små risker. Den andra typen av asymmetrisk information, dolt beteende, är det som ger upphov till moral hazard. Ex ante moral hazard innebär att försäkringen gör individen mer riskbenägen; sedan en försäkring tecknats stiger därför den genomsnittliga risken och försäkringskostnaderna ökar. Ex post moral hazard innebär att när händelsen/skadan väl har skett har individen incitament att överdriva skadan. Även denna form av moral hazard tenderar således att öka försäkringskostnaden. Försäkringsgivaren kan p.g.a. informationsbristen inte iaktta detta dolda beteende och har därför svårt att skilja mellan olika individers förändrade riskbenägenhet och differentiera försäkringen därefter. Inte heller moral hazard är emellertid ett skäl till en försäkring i offentlig regi. Det finns två sätt att komma tillrätta med moral hazard eller att minska dess inflytande. Dessa är självrisk och kontroll/effektiv skadereglering och gäller för både privata och offentliga försäkringar. Det är således inte så att försäkring i offentlig regi kan motiveras med de effektivitetsförluster som en marknadslösning skulle ge upphov till. Problemet med snedrekrytering som asymmetrisk information ger upphov till undviker man om försäkringen görs obligatorisk. I den mån man anser att obligatoriska försäkringar bör tillhandahållas av staten är detta ett skäl för socialförsäkring. Genom ett obligatorium undviker man även andra problem som är förknippade med försäkringsmarknader. Ett sådant kan vara att vissa individer/grupper riskerar att bli utan försäkring på en privat marknad, att inget försäkringsbolag finner det attraktivt att ha dem med i försäkringskollektivet, alternativ att premien sätts prohibitivt hög. Ambitionen att alla ska omfattas av försäkringen löser man naturligtvis om försäkringen är obligatorisk och offentlig. Ett obligatorium gör även att risken för gratispassagerare försvinner; det goda samhället tar självklart hand om sina svaga, och ett obligatorium undviker att folk spelar mot detta. Det finns också en uppfattning rätt eller fel att folk är närsynta, att de sparar/försäkrar sig för lite i unga år och ångrar detta senare i livet. Ett obligatorium undviker sådan närsynthet. Socialförsäkringar och globalisering 25

26 Det förtjänar dock att påpekas att ett obligatorium lägger en restriktion på individens val av konsumtionsprofil. Ju högre nivå på försäkringen, desto stängare restriktion och restriktionen är naturligtvis mer bindande för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Det är snarare fördelningsskäl än effektivitetsskäl som utgör skäl för socialförsäkringar. Ett kriterium för en socialförsäkring är att den är enhetlig, dvs. att den inte differentierar efter risk. Om alla individer eller grupper har ungefär samma risk för att råka ut för den oönskade händelsen ger försäkringen inte upphov till någon omfördelning ex ante. Däremot är det självklart att det i efterhand visar sig att enbart några råkade ut för olyckan och då också fick utbetalning från försäkringen. Detta utfall ex post ligger i försäkringens natur, är själva syftet med försäkringen och bör inte blandas ihop med omfördelning. Om det däremot är så att olika grupper har olika risk för skada kommer en omfördelning att ske från lågriskgrupper till högriskgrupper. Omfördelning sker om det förväntade värdet av premier skiljer sig från det förväntade värdet av utfall/utbetalningar. Enhetliga försäkringar, där premierna inte är baserade på risk utan utgår i relation till inkomst omfördelar från lågrisk- till högriskindivider om inte risken är positivt korrelerad med inkomst. Vi vet att det finns riskskillnader, både mellan socioekonomiska grupper, mellan män och kvinnor och mellan branscher. Vidare vet vi att det även finns stora regionala skillnader i nyttjandegrad av försäkringen. Vidare är det så att i flera socialförsäkringar stiger risken med ålder. Det gäller i hög grad i sjukpenningförsäkringen och inom hälso- och sjukvård. Så var t.ex. risken för sjukfrånvaro 3,4 gånger så hög för män i åldern jämfört med risken för män i åldern För kvinnor var risken drygt dubbelt så hög i motsvarande åldersgrupper (Bergendorff, 2008). Med enhetliga premier innebär detta en livscykelomfördelning så att individen betalar för mycket i unga år och för lite under den senare delen av den yrkesverksamma perioden. Även inom ålderspensionsförsäkringen finns omfördelning mellan riskgrupper. Tydligast är effekten av att män och kvinnor ingår i en 26 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

27 gemensam riskpool genom användningen av unisex livslängdstabeller, vilket ger omfördelning från män till kvinnor. Högutbildade och höginkomsttagare har längre förväntad livslängd än lågutbildade i låginkomstyrken, vilket ger upphov till omfördelning från låginkomsttagare till höginkomsttagare. Omfördelning är inte möjlig i ett frivilligt system och ett skäl för obligatoriska socialförsäkringar är då att man vill använda dem för omfördelning. Socialförsäkringar visar sig vara billigare än privata försäkringar. De lägre kostnaderna beror delvis på att man inte behöver använda resurser till reklam, men framförallt på att man inte behöver skaffa fram information om enskilda individer eftersom riskdifferentiering inte behövs. Administrationskostnaderna blir därför lägre. Dock ger de upphov till andra kostnader. Obligatoriet lägger som nämnts en restriktion på individens val, vad gäller t.ex. konsumtionsprofil över livet och nivå på försäkringen. Detta kan leda till att individen ändrar sitt arbetsutbud; vi får snedvridningar och samhällsekonomiska extrakostnader som inte uppstår i ett frivilligt system. Några slutsatser av den teoretiska genomgången av socialförsäkringar är att: Människor har riskaversion och har därför nytta av och betalningsvilja för ett gott skydd. Förekomsten av asymmetrisk information i form av dold kunskap skulle leda till snedrekrytering och eventuellt ett sammanbrott av försäkringen om den var i privat regi. Detta motiverar ett obligatorium och om tvångsmakt ska vara förbehållet staten motiverar det då också att den är i offentlig regi. Det betyder också att försäkringen kan användas för omfördelning, något som också är en framträdande egenskap i socialförsäkringarna. Förekomsten av asymmetrisk information i form av dolt handlande innebär att socialförsäkringarna är utsatta för moral hazard. Socialförsäkringar och globalisering 27

28 Genom att införa självrisk i försäkringen minskas incitamenten att överutnyttja försäkringen. Kontroll och effektiv skadereglering är ett annat sätt att minska inflytandet från moral hazard. Normer som stämmer överens med syftet med försäkringen minskar behovet av självrisk/kontroll, något som vi återkommer till. Socialförsäkringarnas omfördelande egenskaper innebär att kopplingen mellan förmåner och avgifter inte är lika starkt som i ett aktuariemässigt utformat system. Med en svag koppling ökar skatteinslaget i försäkringen. En extra samhällsekonomisk kostnad uppstår genom snedvridningar; dessa får vägas mot den eventuella vinsten av omfördelningen. 3.2 EU och socialförsäkringar En gemensam inre marknad som innebär fri rörlighet av varor, tjänster, kapital och arbete inom EU är ett huvudsyfte med EU. Dock finns ingen ambition att harmonisera ländernas socialförsäkringssystem. De olika ländernas socialförsäkringssystem har vuxit fram under lång tid och präglas av respektive lands politiska, sociala och ekonomiska historia och en harmonisering skulle otvivelaktigt möta starkt motstånd. För att undvika att olika regler om vem som är försäkrad, intjänanderegler, ersättningsnivåer, m.m. hindrar arbetskraftens rörlighet finns i stället gemensamma regler för hur de olika socialförsäkringssystemen ska samordnas. Tanken är att individer som rör sig inom EU inte ska förlora sin sociala trygghet. Huvudregeln, förordning nr 1408/71 samt nr 883/2004, är att individen hör till socialförsäkringssystemet i det land där hon arbetar, lex loci laboris (se t.ex. Socialförsäkringsutredningens PM nr 5). 28 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

29 Genom EES-avtalet ingår även Norge, Island och Liechtenstein i denna samordning. En person som omfattas av förordningen och bor i ett medlemsland ska ha samma skyldigheter och rättigheter som medborgare i landet. I flera socialförsäkringar finns regler om tid för att kvalificera sig i försäkringen (se beskrivningar i kommande avsnitt). Tid i annat medlemsland eller annat medlemslands försäkring ska då räknas in vid beräkning av förmåner enligt den s.k. sammanläggningsprincipen. Grundprinciperna i regelsystemet fastställdes då det endast fanns de sex ursprungliga medlemmarna i EU. Dessa har relativt likartade system; de är system avtalade mellan arbetsmarknadens parter, vilket ger en mångfald av system inom samma land, och de är avgiftsfinansierade. Försäkringen är relaterad till arbetsmarknaden. Vidare bygger de på enförsörjarmodellen så att familjemedlemmar är medförsäkrade. Tillkommande EU-länders försäkringar är organiserade efter andra, och sinsemellan olika system. Så har t.ex. Danmark och Storbritannien huvudsakligen skattefinansierade system med avtalade tilläggsförsäkringar, medan Sverige har en blandning av skattefinansierade och avgiftsfinansierade system med tillägg för avtalsförsäkringar. Genom samordningen ingår numera även skattefinansierade system. Även familjeförmåner samordnas inom EU/EES, så att individen har rätt till de familjeförmåner som gäller i det land där hon arbetar. Om föräldrarna arbetar i var sitt land gäller i första hand att landet där barnet bor ska betala de förmåner som gäller i landet. Dock gäller att om förmånerna är högre i det land där barnet inte bor, ska det landet betala tillägg så att de sammanlagda förmånerna blir lika höga som i landet med de högsta förmånerna. Vidare gäller att om en förälder arbetar medan resten av familjen bor i ett annat land och den andra föräldern inte arbetar ska arbetslandet betala förmåner till familjen. Socialförsäkringar och globalisering 29

30 3.3 Utformningen av de svenska socialförsäkringarna och globalisering/migration Incitament för rörlighet mellan länder bestäms delvis av skillnader i socialförsäkring mellan länder; finansiering, ersättningsnivåer, kvalificeringskrav, karens, o.d. Vidare avgör regler för ersättning och nivåer vilket skydd socialförsäkringen erbjuder mot de risker som följer i globaliseringens spår. Nedan följer en genomgång av de svenska socialförsäkringarna med dessa båda aspekter som utgångspunkt Finansiering Socialförsäkringarna finansieras genom löneskatter/arbetsgivaravgifter och allmänna intäkter i statsbudgeten. I socialavgiftslagen finns bestämmelser om avgifter för finansiering av systemen för social trygghet (socialavgifter) är arbetsgivaravgifterna 24,93 procent av avgiftsunderlaget. 4 De består av en sjukförsäkringsavgift på 7,71 procent, en föräldraförsäkringsavgift på 2,20 procent, en ålderspensionsavgift på 10,21 procent, en efterlevandepensionsavgift på 1,70 procent, en arbetsmarknadsavgift på 2,43 procent samt en arbetsskadeavgift på 0,68 procent. I lagen anges också att var och en av dessa avgifter ska finansiera utgifter på respektive område (Försäkringskassan, 2008). Det är emellertid endast ålderspensionsavgiften som är öronmärkt för sitt ändamål; övriga avgifter går in i statsbudgeten. Överskott går inte tillbaka till försäkringen och underskott leder inte (automatiskt) till att premierna höjs eller att ersättningen sänks. 4 Till detta kommer avgifter för avtalsförsäkringarna som ur individens synvinkel är obligatoriska. Sammantaget för 2008 blir avgifterna 32,42% (21,31% för ungdomar mellan 18 och 24 års ålder). 30 UNDERLAGSRAPPORT NR 32 TILL GLOBALISERINGSRÅDET

31 Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen sker huvudsakligen via allmänna skattemedel. Medlemsavgifter finansierar en mindre del. De ska täcka kassans administrationskostnader och avgifter till staten. Sedan den 1 juli 2008 ingår i medlemsavgiften en arbetslöshetsavgift på 33 procent av den inkomstrelaterade ersättning som kassan betalat ut under månaden. Arbetslöshetskassorna är nära förbundna med fackliga organisationer; det är inget krav på fackligt medlemskap för medlemskap i arbetslöshetskassa. Men av de 29 kassor som har en närstående facklig organisation tar mer än hälften av dem ut högre avgifter av dem som inte är kollektivanslutna. I många fall är dock skillnaden liten. Medlemsavgifterna varierade mellan de olika arbetslöshetskassorna med som högst drygt 430 kronor i månaden och som lägst 118 kronor Hälso- och sjukvård och äldreomsorg finansieras genom kommunalskatter, som är inkomstskatter, med smärre tillägg av egenavgifter. Nivån skiljer sig åt mellan olika kommuner och landsting/regioner. Den genomsnittliga kommunalskattesatsen låg 2008 strax under 31,5 procent med en spridning på mellan 28,9 procent och 34,2 procent Arbetslöshetsförsäkring 5 Arbetslöshetsförsäkringen består av en allmän grundförsäkring och en frivillig inkomstbortfallsförsäkring. För rätt till arbetslöshetsersättning ska dels ett arbetsvillkor vara uppfyllt, dels ska den arbetslösa stå till arbetsmarknadens förfogande. Att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär bl.a. att individen ska vara helt eller delvis arbetslös, vara arbetsför och oförhindrad att arbeta minst tre timmar per dag och minst 17 timmar i veckan, vara beredd att ta lämpligt arbete, vara an- 5 Se SFS Lag (1997:238) arbetslöshetsförsäkring eller Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring. Socialförsäkringar och globalisering 31