vem har ansvar för välfärden?

Transkript

1 är grundpelare i den svenska välfärdsmodellen men svensk välfärdsforskning har ofta kännetecknats av att staten har utgjort en viktig motor och drivkraft, när det gäller uppbyggnaden av det svenska välfärdssamhället. Detta stämmer givetvis beroende på vilken tid, vilka områden och aktörer som studeras. Staten har bland annat tillskrivits en stor initieringskraft och innovationsförmåga, när det gäller välfärdspolitikens genomförande med omfattande system av socialförsäkringar, satsningar på hälso- och sjukvård samt familje- och bostadspolitik. Men initiativen kommer även underifrån från den kommunala arenan. Många gånger har kommun, landsting och stat samverkat och interagerat på olika sätt när det gäller frågor av betydelse för människors välfärd och välbefinnande. I denna antologi diskuteras hur ansvaret för olika uppdrag och ansvar kopplade till välfärdssamhället fördelats över tid mellan de olika offentliga nivåerna. Områden som berörs är utbildning, omsorg, arbetsmarknad och hälso- och sjukvård. Antologin inleds med en översikt av kommunala indelningar sedan En slutsats i boken är att lokal och regional nivå samt, inte minst, den frivilliga sektorn har haft och förväntas få stor betydelse för den framtida välfärdsstaten. Antologin ska ses som ett bidrag i den pågående debatten om hur det offentliga Sverige ska organiseras i ett framtidsperspektiv. ISBN vem Har ansvar för välfärden? pontus tallberg (red) staten, kommunerna och landstingen vem har ansvar för välfärden? Hur uppgifterna fördelas mellan stat, landsting/region och kommun

2 vem har ansvar för välfärden? Hur uppgifterna fördelas mellan stat, landsting/region och kommun

3

4 vem har ansvar för välfärden? Hur uppgifterna fördelas mellan stat, landsting/region och kommun

5 Utgiven av Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Sveriges Kommuner och Landsting, Produktion: Pontus Tallberg, redaktör, Enheten för regional utveckling, Region Skåne Översättning från danska, avsnitt 7: Anna Kraft, Spell It Out Formgivning av omslag: Annelie Christensen, Enheten för kommunikation, Region Skåne. Omslagsfoto: Okänd / Landskrona museum / IBL Bildbyrå Upplaga: ex Layout och tryck: Allkopiering/AM-tryck & reklam, Hässleholm. ISBN

6 Innehåll Redaktörens kommentar... 6 Förord... 7 Presentation av författarna Innehållsförteckning 1. Kommunala reformer och kommunal demokrati under 150 år med en blick mot framtiden Makten över skolan Social omsorg i Sverige, en kommunal ; regional eller statlig angelägenhet? Hälso- och sjukvården i den svenska kontexten eller Vem bestämmer, vem bär ansvaret, vem betalar? Arbetslöshet ansvarsfördelningen mellan kommun och stat under två sekel Social initiativkraft med fokus på lokalsamhället. Historiska perspektiv på det svenska välfärdssamhället Danska välfärdssystem

7 Redaktörens kommentar När frågan om huvudmannaskap och ansvar för välfärdsuppgifter diskuteras görs det oftast ur ett statligt perspektiv. Detta sker trots att uppgifterna ofta utförs av kommuner eller landsting. Det kommunala eller landstingskommunala ansvaret betraktas ofta, i första hand, som ett praktiskt sätt att utföra uppgiften. Utgivarna av antologin Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Sveriges Kommuner och Landsting vill ge ett fördjupat perspektiv på frågorna och med tydliga historiska ansatser. Utgångspunkten är 1862 års kommunalreform som kan sägas ha skapat den kommunala indelningen i sin nuvarande form. Förutom att antologin strävar efter att ta ett helhetsgrepp om förhållandet mellan statlig, kommunal och landstingskommunal nivå diskuteras fyra olika politikområden som ständigt är aktuella. Dessa fyra områden är vård, omsorg, utbildning och arbetsmarknadsfrågor. Det avslutande bidraget vill visa att olika välfärdsuppgifter ofta flyttas från frivilliga insatser till att bli en del av den offentliga välfärden. Det framgår av de olika uppsatserna att lokala och regionala initiativ tillsammans med frivilliga initiativ har stor betydelse för välfärdens utveckling. En slutsats är att detta förhållande har bärighet också på hur det framtida välfärdssamhället skall utvecklas. Sverige står inför svåra och betydelsefulla prioriteringar på detta område. För att klara dessa utmaningar måste det finnas en stark vilja till att pröva nya lösningar och ta vara på nya idéer. Som ett led i arbetet med denna antologi arrangerade Östsam ett seminarium i Norrköping i april Under detta seminarium diskuterades antologins bidrag med politiker och praktiskt verksamma tjänstemän i Östergötland. Utgivarnas förhoppning är att denna antologi kan inspirera sökandet efter nya idéer och lösningar på välfärdsområdet. Pontus Tallberg Redaktör 6

8 FÖRORD Gunnar Wetterberg Varför bry sig? Sedan ansvarskommittén lade fram sitt betänkande om den offentliga sektorns framtida organisation har många fnyst åt regionfrågan. Vem bryr sig? har ledande rikspolitiker undrat, och andra har varit mer olycksbådande än så: varför göra människor gramse på oss, bara för länsgränsernas skull? Nej, det är inte många medborgare som bryr sig om läns- och regionfrågorna. Men jo, det är en viktig fråga. Rikets indelning handlar om den offentliga sektorns infrastruktur, skelettet som håller verksamheten samman och uppe. Precis som ett skelett ska det aldrig synas; men vittrar det ner och fallerar, då har samhället allvarliga störningar att vänta. Alla politikens frågor kan inte vara valvinnare. Somliga frågor måste de förtroendevalda ta ansvaret för. Regionfrågan hör antagligen dit. Ett klart besked om hur landet ska organiseras skulle göra det lättare att hantera en rad andra frågor. Den här antologin tar upp några av dem. Vad är alternativet? Ibland föreställer man sig att alternativet till att göra något är att låta allt förbli som det är. Någon gång kan det vara så, men ofta är det en felsyn. Om politiken passar förändras verkligheten ändå. Det kan vara en fördel: genom att låta frågan rulla tjugo år till kan den hitta nya vägar och former av sig själv. Men det kan också stå dröjaren dyrt: om olika delfrågor tar olika vägar på olika håll, så blir det svårare och svårare att samla ihop spretigheten för varje år som går. Risken är stor att det går så med regionfrågan. Redan nu har vi i praktiken genomfört en halv regionreform. Invånarna i Stockholm, Skåne och Västra Götaland lever i regioner som är ungefär så stora som ansvarskommittén tänkt sig, medan resten av befolkningen är splittrad på 17 landsting och Gotland. Tveksamheten inför kommitténs förslag har varit störst bland en del rikspolitiker. Det är märkligt, eftersom röran är störst bland statens egna organ. Ansvarskommittén räknar samman ett 40-tal olika sätt att organisera verksamheter regionalt, somliga med milt sagt fantasieggande lösningar på sina problem. Rekordet bland dem jag stött på är den myndighet som räknar in Jönköping och Linköping i sin västra (!) region. Med dåligt samordnade regionala lösningar mister staten mycket av sin slagkraft. Vi är på väg mot en situation där staten bara kan samla sig nationellt (om ens det). På regional nivå är de statliga organen spridda mellan olika städer och med olika verksamhetsområden; statens olika företrädare lär inte känna varandra, och måste för olika kommuner inom sitt område tala med olika avdelningar inom andra myndigheter. Stormen Gudrun hade antagligen kunnat öppna minst lika intressanta perspektiv som tsunamin, om den hade beståtts med en lika grundlig granskning. 7

9 Att staten alltmer lämnat länen som indelning beror på att trenden mot större regioner är stark. Det är svårt att ordna kompetent bemanning på drygt 20 olika ställen i landet; men dessutom är verkligheten på snabb väg att regionaliseras. Arbetsmarknaden för akademiker är på väg mot sex regioner, grupperade kring de stora universiteten (även för dem som läst vid någon av de andra högskolorna). Om bortåt hälften av de nya årskullarna går igenom högre utbildning på väg ut på arbetsmarknaden, så kommer dessa sex regioner snart nog att prägla en allt större del av befolkningens yrkesliv. Medborgarna drar med sig servicen. Om människorna rör sig någorlunda obehindrat inom sådana storregioner, så kommer det också att bli naturligt att tillhandahålla tjänsterna inom dessa. Det kommer de statliga myndigheterna att göra; kommuner och landsting kommer att gruppera sig i kommunalförbund för att lösa större frågor; och framför allt kommer mycket av den kommersiella servicen att ta fasta på de regioner som växer fram. Ju mer denna process lämnas åt sitt öde, desto mer famlande kommer den att bli. Politiken försitter en chans, när den inte erbjuder styrsel och ledning. Kanske kan det glädja någon libertarian, men marknaden är egentligen inte särskilt väl betjänt av den offentliga organisationen splittras och förlamas. Det är lättare att samspela med någon som man vet var man har. Vem gör vad? I den här boken beskriver olika författare hur ansvaret för en rad samhällsområden utvecklats de senaste 200 åren. Socknarna, staten och så småningom landstingen har spelat olika roller under årtiondenas gång. Förändringarna i huvudmannaskapet har ibland berott på ekonomiska trångmål, andra gånger på ideologiska hänsyn, men också på nya tekniska förutsättningar. Bilismen spelade en viktig roll redan i 1950-talets diskussioner om kommunsammanslagningar, och den har inte blivit mindre sedan dess. Inte minst akutsjukhusens antal och upptagningsområden påverkas av de förbättrade kommunikationerna. När patienterna rör sig över större områden blir det lättare att ge kvalificerade läkare ett tillräckligt stort underlag för att hålla skickligheten på en medicinskt säker nivå. Även om lasarettet på sina håll ersatt kyrktornet som trygghetssymbol att blicka ut mot, så hör omläggningen av sjukvårdens strukturer antagligen till de förändringar som en fullbordad regionreform skulle kunna underlätta. De tre olika nivåerna har var och en sin styrka. Om vi är måna om likhet och nationell rörlighet, så talar mycket för staten som huvudman. Om vi vill att befolkningen ska vara delaktig och kunna påverka verksamhetens utformning, så ligger kommunerna närmast till hands. När medborgarinflytandet är viktigt men den kommunala basen för trång, kan regionen bli den lösning som verksamheten behöver. För det mesta räcker de befintliga nivåerna som utgångspunkt för en sådan analys, men av och till har verksamheternas behov skavt så illa att de tvingat fram förändringar. På 1960-talet samlades påfrestningarna från hälsovården, de sociala verksamheterna och grundskolan till en omprövning av hur små kommunerna kunde vara. Kanske är vi där igen. När ansvarskommittén började sitt arbete tog många för givet att en ny omgång kommunsammanläggningar var på väg. Under arbetets gång tonades behovet ned. Till slut blev det inte mycket kvar av sammanläggningstanken, mer än en beredskap att stödja de kommuner antagligen ganska få som vill gå samman. Kommittén slog vakt om en ganska finfördelad lokal nivå, för att behålla så mycket som möjligt av kontakterna mellan väljare och valda. 8

10 Om det ska bli en lyckad lösning beror till inte så liten del på regionfrågan. Genom att lägga samman landsting i stället för kommuner kan man skapa ett offentligt organ med väsentligt mycket större resurser än kommunen förfogar över. Då blir det också möjligt att överväga en annan arbetsfördelning än idag. Där kommunerna inte längre räcker som underlag för verksamheten, där verklighetens regionalisering pockar på en institutionell motsvarighet, där skulle regionen kunna träda in. Ansvarskommittén pekar på gymnasieskolan, samhällsplaneringen kan vara ett annat område. Men det kan också finnas verksamheter som bör gå åt andra hållet. Inte minst informationstekniken gör det lättare att sprida och dela upp tidigare centraliserade verksamheter. För något år sedan pekade The Economist på sjukvården som den kunskapsintensiva verksamhet där IT-vågen hittills fått minst genomslag. En viktig förklaring såg man i fyrtiotalisternas dominans inom läkarkåren: i hela OECD expanderade sjukvården kraftigt på och 1970-talet, och de läkare som utexaminerades då har sedan dess haft sjukvårdens utveckling i sin hand. Nu sker en stor generationsväxling, nya läkarkullar som vuxit upp med IT som en självklarhet tar över, och ser plötsligt nya tillämpningar som vi tidigare inte kunna föreställa oss. Det är troligt att detta kommer att förstärka decentraliseringen av sjukvården, och ställa nya frågor om huvudmannaskapet för sjukvården och den framtida äldreomsorgen. Kanske får vi ÄVC på samma sätt som vi tidigare haft BVC, nu för att stärka anhörigvårdare och ge råd till de gamla själva men det är inte självklart att det ska ske med regionerna som huvudmän. I andra avseenden är det fortfarande staten som måste ta det mesta av ansvaret. Även om kommunerna fått ökad betydelse när det gäller att genomföra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, så kommer arbetsmarknadspolitiken som sådan förhoppningsvis aldrig att kommunaliseras. Ytterst måste arbetsmarknadspolitiken handla om rörlighet, att hjälpa människor att hitta nya jobb där de finns. I detta är rörligheten en viktig förutsättning det är viktigt att kunna byta yrke och skola om sig, men det är också viktigt att flytta från nedläggning till utbyggnad. Med dagens utjämningssystem, som bygger på antalet invånare, är det mycket begärt att kommunalråden ska ta ansvaret för den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden. Varför blev det på detta viset? I den här antologin är perspektivet genomgående historiskt. Historien hjälper oss att få perspektiv på vår egen verksamhet. Genom att följa hur en verksamhet växer fram kan vi begripa hur vägvalen såg ut på och och 1970-talet. Ibland kan ratade alternativ få nytt liv tack vare ny teknologi. Andra gånger kan det vara lärorikt att betrakta gångna tiders beslutsfattare och tjänstemän som kollegor, och fundera över hur de benade upp frågorna och tog beslut. Den svenska kommunala självstyrelsen är i mycket historiskt betingad. Den söker sitt ursprung i 1571 års kyrkoordning, när socknarna fick ansvaret för de fattiga, sedan reformationen berövat kyrkan mycket av dess resurser och funktioner. Sedan följde ett pärlband av beslut, när kronan lade allt fler uppgifter på socknarna. Då samspelet mellan självstyrelsen och staten kodifierades och systematiserades på 1800-talet, slutligen i 1862 års regelverk, hade den i själva verket redan ett par hundra års erfarenhet att falla tillbaka på. Men i det historiskt framvuxna går det också att se en rationalitet, som snarast ökat i betydelse under det senaste halvseklet. Efter andra världskriget drev Gustav Möller igenom att folkhemmet inte skulle byggas som en välfärdsstat, utan i stället fotas på kommuner och landsting. Vid 9

11 detta vägskäl motsvarade den offentliga produktionen 10 procent av BNP, hälften i statens regi och hälften inom kommuner och landsting. Ett halvsekel senare, efter utbyggnaden av skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen, för att bara dröja vid de största områdena, svarar den offentliga produktionen för bortåt 30 procent av BNP men medan statens andel bara fördubblats, står kommuner och landsting idag för det fyrdubbla mot då, närmare 20 procent av BNP. Utländska iakttagare förvånas ibland över den offentliga sektorns stora roll i svensk ekonomi. Hur kan ekonomin fungera, när nästan en tredjedel av produktionen är beroende av politiska beslut? Det är en fråga som ofta ställs mot bakgrund av hur det ser ut i betraktarnas hemländer, där staten normalt är den helt dominerande aktören inom den offentliga sektorn. Då blir politiska beslut liktydigt med ett politiskt beslut, giltigt för hela riket. Om det går snett, så kommer man att göra fel från norr till söder. Då blir skadeverkningarna stora, och det blir också svårare att ta sig ur eländet; eftersom ingen har gjort på något annat sätt finns det inte heller något praktiskt prövat alternativ att ta till. I Sverige ger självstyrelsen andra förutsättningar. I och med att två tredjedelar av den offentliga produktionen sker i kommunernas och landstingens regi så blir det inte frågan om en aktör och ett beslut, utan om över trehundra. Innebörden blir i bästa fall att självstyrelsen härmar en av marknadens mest sympatiska mekanismer: de många aktörernas förmåga att lära av andras framgångar och misstag, så att förnyelse och anpassning sker successivt, rullande, med möjlighet att sprida goda exempel. Självstyrelsens mångfald gör kommunerna och landstingen till varandras laboratorier, och lindrar den stelhet som en stor offentlig sektor kan ge upphov till. Det var historien som lät den kommunala självstyrelsen växa fram; men utan den ekonomiska rationaliteten skulle den antagligen för länge sedan ha förtvinat. Det är den rationaliteten som måste vidareutvecklas, genom experimenterandet med nya lösningar, men också genom att konsolidera och sprida de goda erfarenheter som experimenten leder till. Ansvar ger legitimitet Självstyrelsens styrka är att den låter många människor växa. Det lokala ansvaret ger mening åt de förtroendevaldas insatser, det ger handlingsutrymme för de anställda, och det gör det mödan värt för medborgarna att hålla reda på vem de valt och vad som händer i kommunen. Jag tror att självstyrelsens medborgarfostran rymmer en viktig del av förklaringen till att stora beslut ibland är lättare att fatta i Sverige än eljest. I början av 1990-talet var jag inblandad i förberedelserna för pensionsreformen, som idag drar nyfikna delegationer från många åldrande länder. De är intresserade av de tekniska lösningarna, men minst lika mycket av politiken. Säger man pensionsreform i Frankrike har man två miljoner på gatorna dagen efter; i Tyskland blev Schröder av med halva sin väljarkår när han andades förändring och uppbrott. Den svenska självstyrelsen innebär att medborgarna och den offentliga sektorn inte är lika mycket vi och dom som på andra håll. Om staten har ett problem, så inser många väljare att det också är deras problem och de är beredda att ta till sig skälen för att fatta även besvärliga beslut. Självstyrelsens nackdel är att den också ger utrymme för dumheter. Så länge det bara handlar om enstaka misstag kan de skrivas på det nödvändiga lärandets konto, men när de blir alltför många naggar de respekten för självstyrelsen i kanten. När en minoritet av kommunerna envist 10

12 höll fast vid konfiskatoriska taxekonstruktioner i äldreomsorgen banade de väg för besluten om maxtaxa, som riskerar att hämma äldreomsorgens utveckling framöver. Ett par stora kommuners och landstings beslut om låga lönetak för lärare och sjuksköterskor gjorde 2007/08 års avtalsrörelse svårare än nödvändigt, och fräter på fackens beredvillighet att försvara den individuella lönesättningen. Risken att några kommuners och landstings slarv med handlingsutrymmet leder till krav på centralisering och förstatligande ska inte nonchaleras. Kanske kan regionaliseringen spela en roll även genom att erbjuda en mötesplats för erfarenheter och kamratlig och öppenhjärtig kritik. Det skulle stärka självstyrelsens legitimitet. Tiden som joker Debatten kan inte ta dagens ansvarsområden för givna. Pressen på arbetsutbudet framåt år 2020 innebär också en press på den offentliga ekonomin, i synnerhet den kommunala, som har skatten på arbete som sin enda skattebas. När produktiviteten samtidigt innebär att hushållens köpkraft fördubblas vart 30-40:e år innebär det att de växande anspråken på välfärdstjänster måste hitta nya lösningar, en del av dem utanför den offentliga sektorn eller i blandformer mellan offentligt och privat. Det behöver inte bara betyda kommersialisering och privatisering i snäv mening. Antologin pekar på den informella sektorn. Under 1900-talet flyttades allt fler uppgifter över från den informella till den formella sektorn. Inte minst kommunerna hämtade sin växtkraft ur socialiseringen av det som familjerna en gång hade stått för. Men kanske är pendeln nu på väg tillbaka, fast mot andra lösningar.. En stor del av det potentiella löneutrymmet under det gångna seklet tog vi ut i form av ökad ledighet. Fler och fler människor har fått mer och mer tid att själva råda över under 1900-talet. Den förväntade medellivslängden har ökat, även för dem som fyllt 50 år, arbetstiden har förkortats, semestrarna och föräldraledigheten har kommit till. Detta bidrar till förutsättningarna för ett viktigt trendbrott. När maskorna i det offentliga nätet blir glesare, vad kommer människor då att göra av all sin tid? Hittills har idrottsrörelsen, IKEA och Clas Ohlson haft störst glädje av människors lust att göra något vettigt, men här och var har kommuner börjat underlätta för vänföreningar för gamla som vill hjälpa varandra. Pensionärer går in som frivilliga på sjukhus och i skolor. Kanske har de föräldrakooperativa daghemmen sått ett frö som kan växa vidare i fler verksamheter. Det är en utveckling som kommunerna borde bejaka, och som börjat komma igång på sina håll. Genom att ställa lokaler och handledning till förfogande kan den offentliga sektorn förlösa värdefulla ideella insatser. Det skulle ställa fler händer till medborgarnas förfogande, men det skulle snarast öka behovet av kunnig personal. För att ta vara på det frivilliga arbetet krävs det god organisationsförmåga och medmänskligt omdöme, men också en kommunal och regional organisation som är öppen nog att bjuda in och befrukta de frivilliga insatserna. Självstyrelsen lever vidare genom att förändras, men den behöver hjälp av kloka institutioner och indelningar. 11

13 Författarpresentationer Gunnar Wetterberg Gunnar Wetterberg (f. 1953), samhällspolitisk chef, Sveriges akademikers centralorganisation. Historiker och diplomat, huvudsekreterare ESO, ansvarig Finansdepartementets långtidsutredningar 1992 och 1995, direktör i Svenska Kommunförbundet. Skrivit biografier (Axel Oxenstierna, Arvid Horn) och samhällsanalyser (Arbetet - välfärdens grundval, Efter fyrtiotalisterna). Erik Wångmar Erik Wångmar (f 1968) blev filosofie doktor i historia vid Växjö universitet Avhandlingen har titeln: Från sockenkommun till storkommun. En analys av storkommunreformens genomförande i en nationell och lokal kontext. Efter doktorsavhandlingen har han publicerat tre monografier, alla utgivna av stads- och kommunhistoriska institutet i Stockholm: Att skriva stads- och kommunhistoria. En handledning för forskning med stads- och kommunhistoriskt källmaterial, utgiven år 2005, Samlingsstyre Blockstyre Mångstyre, Kommunalpolitiska styrelseformer , utgiven år 2006, Socknar som kom och socknar som gick, Förändringar av socken-/församlingsindelningen i Småland , utgiven år Han tjänstgör som vikarierande universitetslektor i statsvetenskap vid Växjö universitet. Staffan Förhammar Staffan Förhammar, född 1944, är professor i historia vid Institutionen för studier av samhällsutveckling och kultur (ISAK) vid Linköpings universitet. Han har publicerat arbeten bl a om filantropi, handikapp- och socialpolitik. Jonas Olofsson Jonas Olofsson (f. 1965) är docent i ekonomisk historia och universitetslektor vid Socialhögskolan vid Lunds universitet. Han har också en bakgrund som utredare på regringskansliet. Hans forskning har framför allt berört arbetsmarknadspolitiska insatser och gymnasial yrkesutbildning. Marie C. Nelson Marie C. Nelson (f. 1944) är professor i socialhistoria vid Enheten för historia, Institutionen för studier av samhällsutveckling och kultur (ISAK), Linköpings universitet. Hon har forskat kring nödåren i 1860-talets Sverige, sjukdomshistoria, men framförallt hur samhället har reagerat i frågor kring hälsa, hygien, sjukdomar och, senast, funktionshinder. 12

14 Sten Andersson Sten Andersson (f.1946), är universitetslektor och docent i historia vid Linköpings Universitet. Disputerade i Stockholm 1990 på avhandlingen Mellan Åkarp och Saltsjöbaden. Har skrivit delar av Norrköpings Historia 1900-talet (2000) och Linköpings Historia del (1981). Medverkat i läroböcker till UR:s radio och TV-kurser Tidernas Europa och Ryssland- ett annat Europa. Har suttit i Historisk Tidskrifts redaktionsråd i ett antal år. Undervisar i modern historia i kurser för svenska och utländska studenter. Ann-Katrin Hatje Ann-Katrin Hatje, professor emerita (historia) vid Umeå universitet. Hennes forskning omfattar främst 1900-talets historia med inriktning på ideologi och politik om välfärd och genus. Hon har särskilt intresserat sig för befolknings- och familjepolitik samt barnomsorgshistoria. Viggo Jonasen Viggo Jonasen, politolog, lektor emeritus ved Den Sociale Højskole, Århus (Social- og Arbejdsmarkedspolitik). Tidl. byrådsmedlem i Århus. Medlem af regeringens Opgavekommission Nu medlem af Udviklingsrådet for Region Midtjylland. Formand for Århus Kommunes Sociale Forbrugerråd. Har bl.a. skrivit boken Dansk Socialpolitik , elektronisk utgåva / bibliotek / publikationer. 13

15 1. Kommunala reformer och kommunal demokrati under 150 år med en blick mot framtiden Erik Wångmar 1862 års kommunreform 1862 års kommunreform initierades genom en motion i riksdagen I denna begärdes en utredning om införande av landsting samt en allmän översyn av sockenförordningarna. Kungl. Maj:t hörsammade riksdagens önskemål och tillsatte en kommitté i ärendet, vilket skedde i juni ) Det var de liberala krafterna som var pådrivande i processen för att reformera självstyrelsen på lokal nivå, vilken skulle vara en betydelsefull grund för en framtida demokratisk samhällsordning. De konservativa grupperna hade inte några större invändningar mot en fastare reglering av den kommunala självstyrelsen. Det handlade dock inte om några frihetliga utgångspunkter, utan mer om att upprätthålla en stabilitet i det lokala samhället. De konservativa såg kommunerna som integrerade delar av ett statligt organiserat organiskt samhällssystem. 2) Kommittén var färdig med sitt arbete under hösten I betänkandet ingick fyra förslag till nya förordningar: 1. Om kommunalstyrelse på landet. 2. Om kommunalstyrelse i stad. 3. Om kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd. 4. Om landsting. 3) Kommittén gjorde också en ingående analys av kommun- och församlingsbegreppen utifrån föreställningen att dessa utgjorde en integrerad del av statsförvaltningen. Kommittén konstaterade att två viktiga delar av den statliga förvaltningen av lång tradition dels var den folkliga lokala självstyrelsen, dels den kungliga makten. Kommitténs ställningstagande för ett åtskiljande av kyrkliga och borgerliga uppgifter var av central betydelse. Det fanns flera olika skäl till förändringen. Av dessa bör två särskilt framhållas, dels den klara skillnaden mellan borgerliga och kyrkliga frågor, dels att den territoriella sockenindelningen inte alltid stämde överens med församlings- indelningen, då vissa socknar kunde vara uppdelade i flera olika församlingar. Den borgerliga enheten borde få namnet kommun, medan den kyrkliga enheten skulle kallas församling. Vidare innebar förslaget att det fanns möjlighet för två eller flera socknar att bilda en gemensam kommun, vilket dock skedde i mycket få fall. Grundregeln skulle vara att varje socken var en egen kommun. 4) Av särskilt intresse var att kommittén hade övervägt två alternativ till socknen som bas för kommunindelningen, nämligen häradet och pastoratet. I någon mån fanns även kontraktet med i diskussionen. Att valet ändå föll på socknen berodde till stor del på att denna av lång tradition utgjorde en väl inarbetad enhet. Däremot hade häradets betydelse som administrativ enhet gradvis minskat. Detta var ett skäl till att inte knyta den kommunala indelningen till häradsindelningen. 5) Ett annat skäl till att koppla kommunindelningen till socknarna var att det handlade om en eftergift till prästerskapet, vilka skulle komma att förlora det egna ståndet i riksdagen vid representationsreformen (som kom att genomföras 1866/1867). 6) Kommitténs förslag blev av Kungl. Maj:t remitterat till ståndsriksdagen i form av en proposition. Rikets ständer hade inga större erinringar mot grunderna för reformen. Riksdagen ansåg att 14

16 det var viktigt att kommunernas områden inte blev alltför små. Utifrån denna synvinkel skulle häradsindelningen var lämplig som grund för den kommunala indelningen. Dock hade häradet till största delen spelat ut sin gamla roll som administrativt område. Därför godtog ständerna att kommunindelningen skulle bygga på sockenindelningen. Myndigheterna borde emellertid se välvilligt på önskemål om att bilda större kommuner eller bibehålla redan existerande större socknar/kommuner. 7) De konservativa ledamöterna i ståndsriksdagen kunde trots tidigare motstånd godta landstingen. De var noga med att landstingen bara skulle få begränsade maktbefogenheter och finansiella resurser. Landstingens verksamhet skulle inte få hota statens överhöghet och länsstyrelsernas ledande roll i länen. Många av de liberala politikerna var inte tillfreds med att landstingen fick relativt snäva befogenheter. Liberalernas vision hade varit ett regionalt självstyrelseorgan som skulle vara en motvikt i förhållande till regeringen och den statliga förvaltningen, särskilt länsstyrelserna. En sådan nyordning kunde rimligen uppfattas som ett hot mot regeringens och förvaltningens maktposition. Under årtiondena efter 1862 försökte liberalerna att få ett utökat handlingsutrymme för landstingen. En del i detta var att avskaffa länsstyrelsernas vetorätt mot landstingsbeslut. 8) Flertalet konservativa politiker hade länge intagit en negativ inställning till införandet av landsting, vilket bl.a. manifesterats vid en debatt år Den lokala självstyrelsen skulle, enligt de konservativa politikerna, inte gå över sockengränserna. En konservativ företrädare på riddarhuset ansåg vid detta tillfälle att böndernas främsta uppgift var: att sköta sig hemma på sina gårdar och sina socknar genom självvalda styrelser, och att man sedan skall hava förtroendet till den styrelse, som har uppdraget att styra Riket och har sina organer i landshövdingarna. Att införa landsting kunde innebära en risk för regional splittring och därför utgöra ett hot mot statsenhetens bibehållande. De konservativa ville alltså slå vakt om den svenska förvaltningstraditionen. 9) Den 21 mars år 1862 utfärdade Kungl. Maj:t fyra förordningar om den lokala och regionala självstyrelsen, nämligen om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd samt om landsting. Enligt förordningen om kommunalstyrelse på landet skulle varje socken på landet utgöra en egen kommun. I de fall där två eller flera socknar bildade en gemensam kommunalförvaltning skulle denna ordning bestå intill något annat beslutades. Köpingar kunde antingen bilda en egen kommun eller ha gemensam förvaltning med den socken där köpingen var belägen. Kommunernas uppgifter delades upp i två huvudgrupper, dels de som var reglerade i författningar, dels de som låg inom den allmänna kompetensen. 10) Enligt förordningen om kommunalstyrelse i stad skulle varje stad utgöra en egen kommun. Stad och socken/landskommun fick normalt inte ha gemensam kommunalförvaltning. 11) Den tredje förordningen gällde kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd. I denna fastlades församlingarnas ansvar för kyrkans och folkskolans verksamhet. Högsta beslutande organ på området var kyrkostämman. Kyrkorådet och skolrådet var beredande och verkställande organ för respektive verksamhetsfält. 12) Den fjärde och sista förordningen avsåg landstinget, som skulle ha länet som verksamhetsområde och var en form av sekundärkommun. Landstinget skulle ansvara för olika länsgemensamma frågor, bl.a. om allmän hushållning, jordbruk och andra näringar, kommunikationer, hälsovård och undervisning, främst folkhögskolor och lantmannaskolor. Detta gällde under förutsättning att uppgiften inte tillhörde någon annan myndighets ansvar. Sjukvården kom efterhand att bli landstingets viktigaste uppgift. 13) Reglerna om att uppgiften inte tillhörde någon annan myndighets ansvar blev även tillämpliga på uppgiftsfördelningen 15

17 mellan kommuner och landsting. Denna reglering ansågs otydlig, vilket innebar att landstingens uppgifter till en början inte var helt klarlagda. En fråga måste dock beröra hela området för att bli en fråga för landstinget. 14) Demokratiska aspekter på 1952 års kommunala indelningsreform De demokratiska aspekterna av omfattande kommunsammanläggningar berördes inte särskilt mycket av den statliga utredning som drog upp riktlinjerna för denna reform. Dock diskuterades kommunstorlekens betydelse för förtroendemännen och kommuninvånarna. En sammanläggning av kommuner skulle innebära konsekvenser för båda kategorierna. Bilismens framtida utveckling skulle emellertid troligen lindra dessa konsekvenser. Det ansågs också att behovet av personlig kontakt med de kommunala organen i många fall inte var så stort. Kommittén tog även upp kommunstorlekens betydelse för det folkliga deltagandet i politiken. Allmänhetens möjlighet till engagemang ansågs inte vara så stort i de kommuner som hade fullmäktige. Gränsen för att införa fullmäktige gick vid 700 invånare. I frågor av större vikt ansågs det att fullmäktigeledamöterna stod i kontakt med kommuninvånarna. Däremot fanns det formellt stora möjligheter för invånare i kommuner med kommunalstämma att engagera sig i de kommunala angelägenheterna. Kommittén påstod att stämmorna i många fall inte var så välbesökta. Detta kunde innebära att stämmobesluten inte blev representativa. Två effekter av sammanläggningarna var dels att antalet kommunala uppdrag skulle minska klart, dels att uppdragskoncentrationen till ett ganska begränsat antal personer därför skulle minska. Förändringarna skulle sålunda reducera bristen på lämpliga förtroendemän. 15) Utredningen framförde också synpunkten att det lokala kommunala motståndet mot kommunsammanläggningar i många fall berodde på uppfattningar som var förankrade i gamla traditioner. Exempel på sådana traditioner var en rädsla för att sockentraditionen skulle upplösas, personliga känsloskäl, farhågor för den kommunala självstyrelsen, risk för alltför stort inflytande för tjänstemän, risk för försämrad kommunal ekonomi samt oro för samarbetssvårigheter inom de nya kommunerna. Kommittén ansåg alltså att dessa grunder för motstånd mot reformen inte skulle beaktas i någon större utsträckning vid den lokala implementeringen av reformen. 16) Det verkställdes också en provindelning i storkommuner av vissa län. I samband med denna framkom att många kommuner hade varit motståndare till en förändrad indelning. Det fanns även kommuner som ville ha förändringar av indelningen. Kommittén menade att känslan för sockenkommunen var mycket stark. Detta gällde i synnerhet för de allra minsta kommunerna. I dessa kommuner ansågs det saknas förståelse för behovet av en ny indelning. Kommunerna sades ha uppfattningen att det rådande systemet var bra och därför borde bestå. 17) Varken i regeringens proposition eller vid riksdagsbehandlingen av frågan år 1946 ägnades frågor på temat kommunal demokrati någon större uppmärksamhet. 18) 16

18 Kommunblocksreformen och dess demokratiska konsekvenser Kommunblocksreformen initierades av den socialdemokratiska regeringen Motivet till utredningen var att det under en tid hade förts en debatt om kommunerna verkligen hade kapacitet att klara av alla de krav som ställdes på dem. 19) Utredningen slutförde sitt arbete under Den konstaterade att folkminskningarna i många landskommuner hade fortsatt med ännu större styrka. Detta hade också förvärrat problemen med att många kommuner hade alltför lågt skatteunderlag för att kunna hålla en god standard på sin service. Ett annat motiv till att förändra den kommunala indelningen var införandet av enhetsskolans högstadium. Utredningen föreslog att det skulle bildas kommunblock som hade minst 8000 invånare Indelningen skulle främst ske på grundval av näringsgeografiska utgångspunkter och utifrån centralortsprincipen. I första hand skulle hela kommuner läggas samman, men vid behov kunde församlingarna vara minsta byggsten. Blocken skulle gå samman på helt igenom frivillig väg. Därför skulle det inte finnas någon tidsplan för när hela reformen skulle vara slutförd. I avvaktan på sammanläggningar skulle det bildas samarbetsnämnder. 20) Remissbehandlingen av utredningen visade att flertalet statliga myndigheter och kommuner med högre folkmängd var mest positiva till en reform. Det största motståndet fanns hos kommuner med förhållandevis låg folkmängd. 21) Regeringens proposition byggde till mycket stor del på vad utredningen hade föreslagit. 22) Vid behandlingen i riksdagen på våren 1962 var det framförallt ledamöter från högern och centerpartiet samt några folkpartister som i motioner hade störst invändningar mot propositionen. I motionerna framkom det också yrkanden om avslag på propositionen i sin helhet. Vid riksdagsbehandlingen nåddes ingen enighet. Majoriteten i utskottet bildades av socialdemokraterna och flertalet folkpartister. De båda partierna gjorde en betoning av frivilligprincipen vid sammanläggningarna genom att säga nej till den uppföljning av reformen som regeringen ville göra år ) Indelningsreformen drevs igenom av socialdemokraterna, kommunisterna samt merparten av folkpartiets ledamöter. 24) Indelningsarbetet på den lokala nivån utfördes av länsstyrelserna och inrikesdepartementet. 25) Under åren fastställde regeringen att landet skulle delas in i 282 kommunblock. 26) Reformens sammanläggningar ägde rum under perioden De båda viktigaste sammanläggningstillfällena var åren 1971 och ) Att antalet sammanläggningar var ganska få under åren var en bidragande orsak till att den socialdemokratiska regeringen år 1969 övergav den frivilligprincip som hade betonats av riksdagen år I maj år 1969 drev socialdemokraterna och vpk igenom ett beslut att hela reformen skulle vara slutförd Sammanläggningarna kunde vid behov ske med tvång, antingen 1971 eller De tre borgerliga partierna motsatte sig beslutet. 28) När reformen var slutförd år 1974 fanns det endast 278 kommuner kvar. Detta var en minskning med hela 89 procent i förhållande till de 2498 kommuner som fanns år 1951, alltså precis innan genomförandet av 1952 års indelningsreform. På bara drygt 20 år genomgick den svenska kommunstrukturen sålunda en synnerligen långtgående förändring, där förutsättningarna att bedriva en välfärdsinriktad kommunal verksamhet blev avsevärt mycket större. Detta skedde förvisso också med hjälp av betydande kommunala skattehöjningar och utökade statliga (ekonomiska) bidrag till kommunerna. 29) Slutförandet av indelningsreformen var sålunda ett tydligt löftesbrott från den socialdemo- 17

19 kratiska regeringens sida. Ur konstitutionell synvinkel var det dock ett helt oantastligt beslut, eftersom riksdagen helt enkelt fattade ett nytt beslut, vilket undanröjde på 1962 års beslut i detta avseende. Det var sålunda inte alls fråga om att regeringen överskred sina befogenheter på riksdagens bekostnad. Många av sammanslagningarna hade säkert kommit till stånd även om reformen hade förblivit ett frivilligt steg för kommunerna. Det vore självklart fel av mig att ange någon siffra, men det får anses som högst sannolikt att landet haft fler kommuner än 278 när reformen var slutförd 1974 om kommunerna hade fått behålla sin självständighet så länge som de själv önskade. Antalet tvångsmässiga sammanläggningar åren 1971 och 1974 uppgick till sammanlagt 49 ( ) kommuner, men det är knappast troligt att alla dessa hade bestått som egna kommuner ända fram till 2000-talet. Några av dessa kommuner har för övrigt åter blivit egna kommuner under perioden till följd av kommundelningar. Merparten av dessa beslut har fattats av borgerliga regeringar, men socialdemokratiska regeringar har dock släppt fram fyra nya kommuner, detta trots partiets hårdföra linje med att slutföra kommunblocksreformen i slutet av talet och början av 1970-talet. De kommunaldemokratiska konsekvenserna av kommunblocksreformen var åtminstone i kvantitativa termer mycket mer omfattande än vid storkommunreformen år Ett stort antal personer fick avsluta sin kommunalpolitiska bana till följd att den egna kommunen uppgick i en större enhet, i vissa fall sannolikt inte utan saknad och viss bitterhet. Kontaktytorna mellan väljare och valda blev därmed rimligen mycket mindre än tidigare. Vissa delarna av de upphörda kommunerna (egna landskommuner före 1952) kunde nästan bli helt utan representation i de nya kommunernas politiska organ. Detta var självklart negativt och ledde rimligen till att dessa invånares samhörighet med den nya kommunala enheten inte blev så stor. Ur demokratisk synvinkel fanns det emellertid också två positiva företeelser med reduceringen av antalet kommuner. För det första att andelen kvinnliga politiker inte minskade trots den stora reduceringen av antalet kommunala förtroendeuppdrag. Istället skedde det faktiskt en begränsad ökning av andelen kvinnliga ledamöter i kommunfullmäktige. Detta kan tyda på att kommunsammanläggningarna innebar ett lokalt formativt moment som i begränsad utsträckning bidrog till att lösa upp patriarkala kommunalpolitiska maktstrukturer. För det andra blev uppdragskoncentrationen mindre omfattande än före kommunsammanläggningarna, vilket i och för sig var tämligen väntat med tanke på den stora reduceringen av antalet uppdrag. Den övergripande prioriteringen från statsmaktens sida (läs främst socialdemokraterna) var att en förbättrad och mer enhetlig lokal välfärdsproduktion, med bibehållet kommunalt huvudmannaskap, ansågs vara mer betydelsefullt för medborgarna än de kommunaldemokratiska nackdelarna. De borgerliga partiernas invändningar under reformprocessens gång, framförallt vid 1969 års riksdagsbeslut om att göra reformen obligatorisk, kan ses som uttryck för att de båda politiska blocken på riksplanet gjorde något olika prioriteringar i valet mellan kommunal effektivitet, kvalitet och kommunal demokrati. 30) 18

20 Den framtida kommunala indelningen År 2008 har det gått 31 år sedan det genomfördes en kommunsammanläggning i Sverige. Den sista (senaste) sammanläggningen skedde nämligen mellan Svedala och Bara kommuner i dåvarande Malmöhus län vid årsskiftet 1976/1977. Detta indikerar att intresset från kommunerna att själva ta initiativ till att göra kommunsammanläggningar har varit synnerligen svagt när statsmakten inte har tagit några generella initiativ till en tredje kommunal indelningsreform. 31) År 2004 hölls det folkomröstningar i Bräcke och Ragunda kommuner i Jämtlands län om dessa båda kommuner borde gå samman. I båda kommunerna sade en bred majoritet av de deltagande i folkomröstningarna nej till att bilda en gemensam kommun. Därför valde kommunerna att inte gå vidare med frågan. 32) Det får anses troligt att fler folkomröstningar om kommunsammanläggningar kommer att äga rum under de närmaste åren, vilka i några fall troligen kommer att resultera i att invånarna säger ja till att gå samman. Det är däremot mindre sannolikt att det blir ett större antal kommunsammanläggningar, om inte det från regering och riksdag tas initiativ till att från nationell nivå driva fram sammanläggningar av kommuner. Den framtida kommunindelningen kan i viss mån även vara beroende av uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna inom den offentliga sektorn. Ett avskaffande av den regionala nivån, de nuvarande landstingen och regionerna i Skåne och Västra Götaland, bör sannolikt öka riskerna för att behöva reducera antalet kommuner. Det hänger samman med att en samhällsorganisation med bara två nivåer, stat och kommun, troligen leder till att uppgifterna från den regionala nivån delas upp mellan staten och kommunerna. En tänkbar utveckling är att sjukhusvården läggs över på staten, medan primärvården blir ett kommunalt ansvarsområde. Ett bibehållande av den regionala nivån ger troligen bättre förutsättningar att behålla den nuvarande kommunala indelningen i stora drag. En framtida åtgärd för att avlasta kommunerna uppgifter är att överföra vissa av kommunernas nuvarande uppgifter på regionerna. Det ligger nära till hands att peka ut uppgifter där det redan idag sker ganska omfattande interkommunal samverkan, nämligen räddningstjänsten och gymnasieskolan. Ett ytterligare område som kunde vara aktuellt att flytta över till regionerna är miljöfrågorna. Även om dessa tre områden flyttades över till regionerna hade ändå kommunerna kvar ansvaret för stora verksamhetsområden som barnomsorg, grundskola, äldre- och handikappomsorg, men också för mindre omfattande åtaganden som kultur- och fritidsfrågor. Ett överförande av flera kommunala ansvarsområden till regionerna innebär självklart ur ett medborgarperspektiv en centraliseringsprocess. Detta måste ställas i relation till risken att behöva ge upp hela den kommunala självständigheten. Samarbetet i kommunalförbundsform har redan idag medfört en viss centralisering, varför skillnaderna mot idag inte alltid skulle bli så väldigt stora. En ännu mer frekvent användning av kommunalförbundsinstitutionen är ett annat medel för att minimera behovet av att lägga samman kommuner. 19