RAPPORT Finansieringsmodellens betydelse för utvecklingen av lokal och regional kollektivtrafik

Transkript

1 RAPPORT Finansieringsmodellens betydelse för utvecklingen av lokal och regional kollektivtrafik Rapport 2010:1 Reviderad april 2010 Analys & Strategi

2 Konsulter inom samhällsutveckling WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Finansieringsmodellens betydelse för utvecklingen av lokal och regional kollektivtrafik Redaktör: Lars Sandberg WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen Stockholm-Globen Tel: , Fax: info@wspgroup.se Org nr: Styrelsens säte: Stockholm Foto: Joachim Lundgren, Carl Swensson Analys & Strategi

3 Förord Finansieringen har stor betydelse för kollektivtrafikens utveckling. Modellerna för att finansiera kollektivtrafiken skapar drivkrafter som på olika sätt påverkar kollektivtrafikens utveckling och möjligheterna att öka det kollektiva resandet. Detta forskningsprojekt, som finansierats av Banverket, har syftat till att analysera och utvärdera hur olika modeller för att finansiera kollektivtrafik påverkar kollektivtrafikens utveckling. Fokus har legat på hur finansieringsansvaret är fördelat mellan olika typer av huvudmän och hur underskottstäckningen är organiserad och vilka drivkrafter detta ger för ökat resande och utbyggd kollektivtrafik. Dessutom har bl.a. möjligheterna att använda alternativa finansieringskällor för att finansiera drift av kollektivtrafik analyserats. Forskningsprojektet har genomförts av Lars Sandberg, Anders Wärmark, Stina Hedström, Monica Hildingson och Janne Henningsson vid WSP Analys & Strategi. Roland Palmqvist har varit kontaktperson på Banverket. Parallellt med detta projekt har WSP Analys & Strategi bedrivit ett annat forskningsprojekt som syftat till att utveckla en upphandlingsmodell som tar tillvara och använder de olika kollektivtrafikaktörernas drivkrafter för att öka kollektivtrafikens marknadsandel. Även detta projekt har finansierats av Banverket. Stockholm i februari 2010 WSP Analys & Strategi Analys & Strategi

4

5 Innehåll SAMMANFATTNING INLEDNING Uppdraget Metod och genomförande Avgränsning BAKGRUND Varför subventioneras kollektivtrafik? Argument för subventioner Varför subventioneras kollektivtrafiken? Kan optimal subvention beräknas? Hur stora bör subventionerna vara? När är det sannolikt att subventioner är lönsamma? Samhällets kostnader för att finansiera kollektivtrafik Kollektivtrafikens framtida organisation Utredningen om en ny kollektivtrafiklag Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik Konkurrens på spåret Utökad trafikeringsrätt för trafikhuvudmännen NÅGRA PRINCIPIELLA UTGÅNGSPUNKTER Samverkan inom och mellan organisationer Privat eller offentlig produktion Samverkan mellan offentliga och privata aktörer Motiven för offentligt-privat samarbete Vad utmärker offentligt-privat samarbete ekonomiskt? Incitament och produktionseffektivitet Kopplingen mellan produktion och tjänster Risköverföring och incitament Skälen för offentlig-privat samverkan i sammandrag Transaktionskostnader vid offentlig-privat samverkan Slutsatser och rekommendationer HUVUDMANNASKAPSMODELLER Grundmodellen Gävleborgsmodellen Västra Götalandsmodellen Landstingsmodellen Analys & Strategi

6 4.5 Samverkansorgan och kommunalförbund Den primärkommunala modellen Modell med informell trafikhuvudman för inomkommunal kollektivtrafik Slutsatser och rekommendationer MODELLER MED SJÄLVBÄRANDE KOLLEKTIVTRAFIK Storbritannien Nya Zeeland Utredningen om ny kollektivtrafiklag Slutsatser och rekommendationer ALTERNATIVA FINANSIERINGSKÄLLOR Öronmärkta skatter Skatt på drivmedel Skatt på parkeringsplats vid arbetsplats Särskild arbetsgivaravgift Fastighetsskatt Användaravgifter Vägavgifter Exploateringsavgifter PPP/OPS Koncessioner Slutsatser och rekommendationer Analys & Strategi

7 Sammanfattning Projektet har syftat till att analysera och utvärdera olika modeller för att finansiera kollektivtrafik utifrån hur de påverkar kollektivtrafikens utveckling. Fokus har legat på hur finansieringsansvaret är fördelat mellan olika typer av huvudmän och hur underskottstäckningen är organiserad och vilka drivkrafter detta ger för ökat resande och utbyggd kollektivtrafik. Hypotesen är att drivkrafterna i den svenska finansieringsmodellen för lokal och regional kollektivtrafik motverkar att kollektivtrafiken får en ökad roll i trafikförsörjningen och kan bidra till en klimatanpassning av samhället. Några principiella utgångspunkter Det finns en stor samstämmighet i samhällsdebatten om att en kollektivtrafik, om den enbart bedrevs på företagsekonomiska premisser, skulle få otillräcklig omfattning och inte svara mot samhällsbehoven och att det därför finns många skäl att subventionera kollektivtrafik. Av detta följer också att en utveckling av kollektivtrafikens roll i trafikförsörjningen ofrånkomligen kommer att ställa ökade krav på underskottstäckning och en finansiering utöver biljettintäkterna och att det är angeläget att finna finansieringsmodeller som inte medför att det i sig uppfattas som ett problem att kostnaderna i vissa fall överstiger intäkterna eller att skillnaden i detta avseende kan komma att öka efterhand som kollektivtrafiken attraherar fler resenärer. Av intresse när man diskuterar finansieringsmodeller för kollektivtrafiken är vidare att det finns tydliga argument som talar för att en viss subventionering av kollektivtrafikutbudet kan främja en effektiv resursanvändning i samhället. Fastän dessa argument är väl grundade i klassisk ekonomisk teori är det dock inte särskilt vanligt att dessa argument åberopas inför beslut om hur kollektivtrafikutbudet ska utformas och kollektivtrafikförsörjningen finansieras. Detta är ganska egendomligt eftersom de teoretiska argument som kan hämtas från samhällsekonomisk teori eller organisationsteorin kan bidra med viktiga insikter i dessa frågor och även vara ett betydelsefullt stöd för att analysera konsekvenserna av olika finansierings- och organisationsmodeller för den kollektivtrafik som bedöms ha ett betydande samhällsintresse. Bristen på mer grundläggande utgångspunkter i diskussionen om hur kollektivtrafiken ska utformas och utvecklas kan möjligen vara ett tecken på att nuvarande sätt att organisera och finansiera trafiken inte erbjuder ett naturligt forum för sådana diskussioner. Samtidigt är det intressant att konstatera att de teoretiska och principiella perspektiv som kan anläggas på dessa frågor trots allt har påtagliga beröringspunkter med den diskussion som just nu pågår om att ändra organisationsmodellen för lokal och regional kollektivtrafik. Även om de utredningar som genomförts Analys & Strategi 1

8 och vi tänker då särskilt på Utredningen om en ny kollektivtrafiklag samt branschorganisationernas förslag i Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik innehåller många argument och utgångspunkter som ligger i linje med de forskningsbaserade resultaten beträffande finansierings- och organisationsprinciper, saknas så vitt vi kan bedöma uttryckliga referenser till mera grundläggande forskningsrön i dessa frågor. Inte heller har vi återfunnit någon tydlig analys av hur de förslag och avvägningar man kommit fram till beträffande kollektivtrafikens finansiering och organisation förhåller sig till den rådande teoribildningen inom relevanta forskningsdiscipliner. Om man utgår från klassisk ekonomisk teori och de olika forskningsinriktningar som bildar grunden för teorierna om offentlig-privat samverkan bör övervägandena om hur finansieringsmodellerna och organisationen av kollektivtrafikförsörjningen i stort ska utformas utgå från vad som är samhällets mål för trafikförsörjningen i stort och i dess olika delar. Det är först mot bakgrund av en sådan tydlig bild av samhällsmålen som man kan avgöra hur tjänsterna kan finansieras och prissättas och vilken roll privata operatörer kan och bör spela för att uppnå de gemensamma målen för kollektivtrafikförsörjningen. Den naturliga gången borde alltså vara att man börjar med att fastställa samhällskraven på trafikförsörjningen för att därefter undersöka om och i vilken utsträckning dessa krav kan tillgodoses av privata operatörer. De förslag till nya marknadsmodeller för den lokala och regionala kollektivtrafiken som nu har lanserats har däremot delvis ett omvänt perspektiv. Visserligen betonas vikten av att de gemensamma målen för de offentliga insatserna på kollektivtrafikområdet formuleras tydligare än idag och på en mer strategisk nivå i folkvalda församlingar. Men samtidigt är inriktningen den att man inledningsvis strävar efter att identifiera och avgränsa en marknad där man tänker sig att privata aktörer mer eller mindre av egen kraft ska kunna upprätta en trafikförsörjning som svarar mot samhällets krav. Detta är särskilt tydligt i de förslag som lämnats av utredningen om en ny kollektivtrafiklag men gäller även i den modell som föreslås i Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik där man delar in kollektivtrafikutbudet med hänsyn till hur stor trafikefterfrågan bedöms vara. Att de konkreta förslag till marknads- och finansieringsmodeller som nu föreligger avviker på denna punkt från de forskningsbaserade utgångspunkterna kan bl.a. få till följd att det offentligas insatser för att främja kollektivtrafikförsörjningen huvudsakligen får en fördelningspolitisk profil medan kollektivtrafikens möjligheter att bidra till en effektivare resursanvändning i samhället får stå tillbaka. Detta eftersom de fördelningspolitiska skälen att stödja kollektivtrafiken är starkast i trafiksvaga områden medan de effektivitetsbaserade argumenten torde vara starkast i områden med stark trafikefterfrågan. Detta skulle också 2 Analys & Strategi

9 kunna få till följd att de nya organisations- och marknadsmodellerna blir mindre ägnade att främja kollektivtrafikens utveckling än vad som skulle bli fallet om man höll sig mera till de principiella argumenten och gjorde en jämnare avvägning mellan samtliga samhällsmål och mera betonade de potentiella effektivitetsvinster som en satsning på en förbättrad kollektivtrafikförsörjning bedöms kunna ge. Vi har nyss konstaterat att samhällets mål för kollektivtrafikförsörjningen bör vara styrande och att en samverkan mellan offentliga beställare och privata operatörer således måste utformas för att svara mot uppställda samhällsmål. I teorin är detta enkelt och ganska självklart men i praktiken kan det vara svårare. Är samhällets mål mycket ambitiösa och detaljerade blir den privata operatörens mandat litet och den vinst som kan uppnås med samverkan blir därmed också begränsad. Detta kan kanske typiskt anses vara fallet med nuvarande organisations- och finansieringsmodeller inom lokal och regional kollektivtrafik. Så länge samhällsmålen är övergripande och formulerade på en hög abstraktionsnivå behöver det inte kosta så mycket om målen är långtgående och ambitiösa. De går kanske ändå inte att översätta i omedelbara krav på trafikförsörjningen. Men ska målen styra verksamhetsutrymmet för privata entreprenörer måste de gå att operationalisera i form av krav på trafikförsörjningen. Målen kan alltså behöva formuleras mera i klartext, vilket medför att målens ambitionsnivå och kostnaderna för att uppnå målen kan behöva avvägas mer noggrant än tidigare. Om detta innebär att man måste bli mera återhållsam med samhällets ambitioner för kollektivtrafikens utveckling kan det möjligen komma att uppfattas som en oönskad restriktion i den politiska beslutsprocessen. I kapitel 3 identifierade vi ett antal kriterier som enligt den teoretiskt inriktade forskningen på området är viktiga för att bestämma om det är sannolikt att nå stora vinster genom samverkan mellan offentlig och privat sektor; en samverkan som också kan innefatta att den privata sektorn bidrar till att generera intäkter till kollektivtrafiken och därmed kan bli en del av finansieringsmodellen. Till dessa kriterier hör att utbudet kan beskrivas väl till sin kvalitet, att innovationsförmågan är viktig för verksamheten och att risken är liten att effektiviseringar går ut över tjänsternas kvalitet. Vår bedömning är att kollektivtrafiktjänsterna generellt har sådan karaktär att de bör lämpa sig väl för ett fördjupat samarbete mellan offentliga och privata parter. Det bör t.ex. enligt vår mening inte vara något större principiellt problem att precisera vilket kollektivtrafikutbud som är önskvärt utifrån olika förutsättningar som politiska mål och tillgängliga resurser. Som vi tidigare varit inne på kan det ändå bli besvärligt i sak eftersom gränserna för de politiska ambitionerna blir tydligare än de i allmänhet är idag. Vi tror också att innovationsförmågan kommer att vara en viktig komponent om man ska utveckla kollektivtrafiken snabbare än hittills. En allmän bedömning är således att kvaliteten i kollektivtrafikförsörjningen inte har hållit jämna steg Analys & Strategi

10 med utvecklingen av trafiken i stort och behoven att öka kvaliteten i tjänsterna på ett kostnadseffektivt sätt är stora. Den stora risken med en fördjupat offentlig-privat samverkan bedömer vi vara att de privata operatörerna effektiviserar verksamheten (dvs. bl.a. genom att dra ner på kostnader, service och kvalitet) mer än vad som är önskvärt från samhällsekonomiska utgångspunkter. En nyckelfråga för utvecklingen av en framgångsrik samverkans- och finansieringsmodell är därför hur en offentlig beställare/finansiär ska kunna sätta effektiva gränser i det avseendet. Vi har i kapitel 3 identifierat några nyckelord som vi bedömer beskriver viktiga kännetecken för den utveckling som sedan länge pågått mot mera fördjupade samverkansformer mellan offentlig och privat sektor. Det handlar då om begrepp som kompletta tjänster och helhetssyn, gemensamt ansvar och partnerskap med inriktning mot dialog och interaktion, livscykelperspektiv samt fokus på funktion och service. Vår bedömning är att den marknads- och finansieringsmodell som föreslås i Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik i hög grad har en sådan ansats medan däremot den marknadstillträdesmodell som föreslås av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag bygger på en mer strikt åtskillnad mellan å ena sidan de offentliga aktörernas uppgifter och ansvarsområden och å andra sidan de privatas uppgifter och ansvarsområden. Om man utgår från teorierna om offentlig-privat samverkan kan en sådan strikt uppdelning göra det svårare att fullt ut utnyttja de drivkrafter som man önskar frigöra vid en sådan samverkan. Det vill säga de drivkrafter som för den offentliga partnern består i bättre förmåga att avgöra vilka kollektivtrafiktjänster som bör utföras och som för den privata partnern består i större möjligheter och starkare incitament att effektivisera produktionen av de kollektivtrafiktjänster som faktiskt utförs. Gemensamt ansvar och partnerskap kräver å andra sidan en relation mellan beställare och utförare som inte är så lätt att passa in i upphandlingsreglerna och en farhåga kan vara att detta efterhand försvagar konkurrenstrycket mellan olika privata aktörer till den grad att de potentiella effektivitetsvinster som de privata operatörerna antas ge suddas ut och försvinner. Hur ansvarsgränserna mellan offentliga uppdragsgivare och privata operatörer dras upp är i alla händelser avgörande för vilka utfall man kan förvänta sig i fråga om hur väl kollektivtrafikförsörjningen kan väntas komma att svara mot olika samhällsmål (allokativ effektivitet) respektive hur effektivt dessa mål kan nås (produktiv effektivitet). Här kan man konstatera att Utredningen om en ny kollektivtrafiklag i princip definierar ansvarsgränserna och finansieringen linjevis medan Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik mera synes diskutera ansvarsfördelningen och finansieringen utifrån ett områdesperspektiv. Vad som ger störst potential för att realisera att kollektivtrafikförsörjningen blir inriktad mot rätt saker (allokativ effektivitet) och samtidigt gör saker rätt (pro- 4 Analys & Strategi

11 duktiv effektivitet) är inte alldeles självklart. En hypotes kan vara att en modell som ger marknadstillträde på områdesbasis ger större utrymme för allokativ effektivitet och att en tillträdesmodell på linjebasis ger starkare drivkrafter för att öka den produktiva effektiviteten. Hur som helst framstår det som önskvärt att konsekvenserna av olika finansierings- och marknadstillträdesmodeller kunde analyserades tydligare utifrån dessa båda aspekter. Ett sådant behov kan nog finnas både när man utformar regelverket på nationell nivå och när man på lokal och regional nivå ska ställa upp mål för kollektivtrafikförsörjningen och avgöra vilka medel som ska avsättas för att nå målen. En insikt från den mer teoretiskt inriktade forskningen som kan ha särskild betydelse för hur man utformar en effektiv finansieringsmodell är den avvägning som måste göras mellan å ena sidan den s.k. medverkansbegränsningen som talar för att den offentliga parten bör ta på sig en viss andel av efterfrågerisken och finansieringsbördan och å andra sidan den s.k. incitamentsbegränsningen som talar för att den privata parten måste ta en del av efterfrågerisken för att få incitament att utveckla och effektivisera verksamheten. Den praktiska slutsatsen av detta förefaller vara att man för all trafik som har en samhällsuppgift bör sträva efter att utforma en formel för att dela efterfrågerisken och finansieringsansvaret mellan en offentlig beställare och en privat utförare. Det kan också konstateras att de organisationsmodeller som nu förefaller mest aktuella att införa knappast uppfyller dessa kriterier eftersom de inte utgår från att det ska finnas ett delat finansieringsansvar för all den trafik som samhället önskar upprätthålla. I stället synes dessa modeller bygga på att privata operatörer tar hela finansieringsansvaret för trafik i trafikstarka områden och relationer och att samhället tar hela finansieringsansvaret i trafiksvaga områden och relationer. Endast i områden med tillväxtpotential (Typområde B) diskuteras ett sådant delat finansieringsansvar som enligt forskningen ger optimala förutsättningar att förena transportpolitiska ambitioner för kollektivtrafikens utveckling med en effektivitets- och tjänsteutveckling som huvudsakligen drivs av företagsekonomiska mål. Huvudmannamodeller Drivkrafter som påverkar kollektivtrafikresandet och kollektivtrafikens utveckling finns inom följande områden: Underskottsfinansieringen som kortsluter resandeökningar Mål om minskad subventionsgrad Fördelningspolitiska mål Kommunalt inflytande Regionalt inflytande Politiskt ansvar Effektiviseringsincitament Analys & Strategi

12 Det tre första är mer generella och övergripande och de fyra senare hänger samman med modellernas utformning. Underskottsfinansiering som kortsluter resandeökningar Som såväl KOLL framåt som Fördubblingsprojektet har konstaterat finns det en betydande nackdel med den svenska finansieringsmodellen för lokal och regional kollektivtrafik: Underskottsfinansieringen medför att en resandeökning kan leda till att kostnaderna ökar mer än intäkterna för trafikhuvudmannen. Det är t.ex. ofta fallet under högtrafik då ett ökat resande kräver ytterligare transportkapacitet som kostar mer än marginalintäkten. Däremot kan ett ökat resande under lågtrafik ge ökade nettointäkter. De ökade kostnaderna ökar naturligtvis risken för att besparingsåtgärder sätts in i form av indragen trafik eller höjningar av biljettpriserna, vilka i sin tur minskar antalet resenärer. Med andra ord skapar underskottsfinansieringen i sig en drivkraft som motverkar ett ökat resande med kollektivtrafiken. Vår bedömning är dock att det inte är underskottsfinansieringen i sig som är huvudproblemet. Om kollektivtrafiken ska utvecklas i samhällsekonomiskt effektiv omfattning fordras tillskott utöver vad biljettintäkterna kan ge. Det är alltså snarare metoderna för underskottstäckning och hur budgetprocessen för närvarande fungerar som är det som bromsar kollektivtrafikens utveckling. Lösningen måste alltså ligga i finansieringskällor som ger en löpande intäkt som utvecklas i takt med ökad trafik, exempelvis exploateringsavgifter eller dylikt som kopplas till servicegraden i kollektivtrafiken, eller att kommunerna och landstingen vid finansiering av kollektivtrafik ändrar synsätt och mera betraktar kollektivtrafiken ur ett investeringsperspektiv, än ur ett driftsperspektiv. Mål om minskad subventionsgrad En utbredd målsättning inom kollektivtrafikbranschen är att självfinansieringsgraden ska minska. Det finns en tydlig målkonflikt mellan sänkt subventionsgrad och ett ökat resande med kollektivtrafiken. Detta är en konflikt mellan kamerala aspekter (möjligheten att begränsa utgifterna) och motiven för att ett offentligt engagemang på kollektivtrafikområdet (att korrigera marknadsmisslyckanden). Målet om sänkt subventionsgrad strider också mot samhällsekonomisk teori som ger vid handen att det är mest effektivt att subventionera den trafik som har störst resandeunderlag, exempelvis storstadstrafik. Om medel som exempelvis frigjorts vid effektiviseringar används till att sänka subventionsnivån istället för att utveckla kollektivtrafiken skapas en negativ drivkraft som motverkar ett ökat kollektivt resande. Om man ser samhällsekonomiska skäl att stärka kollektivtrafiken och använda kollektivtrafiken som ett 6 Analys & Strategi

13 transportpolitiskt medel bör man istället använda frigjorda medel till att öka utbudet och servicenivån inom kollektivtrafiken. Fördelningspolitiska mål Det finns en målkonflikt mellan å ena sidan ambitionerna att med kollektivtrafiken garantera en viss grundläggande trafikförsörjning, geografiskt i en region eller kommuns olika delar och socioekonomiskt till personer som inte kan eller vill resa med bil och å andra sidan ambitionerna att öka kollektivtrafikresandet för att nå exempelvis ekonomiska och miljörelaterade mål. Detta kan exempelvis komma till uttryck i att linjer och turer med stor efterfrågan bidrar till underskottstäckningen av de mest olönsamma linjer och turerna i ett område (s.k. korssubventionering). Detta innebär inte bara att resurser som skulle kunna satsas i områden med många potentiella resenärer istället satsas i områden med få resenärer, utan det medför också att kollektivtrafikresenärerna som grupp åläggs ett större ansvar för de fördelningspolitiska insatserna inom kollektivtrafikområdet än övriga medborgare. Utöver att denna ordning naturligtvis kan ifrågasättas utifrån allmänna rättvisesynpunkter leder den till att satsningar på kollektivtrafiken som ett medel att effektivisera transportsystemet i stort och anpassa det till kraven på långsiktig hållbarhet direkt motverkas. Kommunalt inflytande Ett tydligt kommunalt inflytande skapar förutsättningar och incitament för samordning mellan kollektivtrafiken och andra kommunala ansvarsområden som har betydelse för kollektivtrafikens utveckling. Genom ansvaret för det kommunala vägnätet kan en kommun vidta åtgärder som förbättrar framkomligheten och minskar restiderna, öka tillförlitligheten för busstrafiken. Genom sitt ansvar för den fysiska planeringen kan kommunen, med hänsyn till kollektivtrafiken, styra lokaliseringen av dels nya bostadsområden och områden med arbetsplatser och handelsplatser redan på planeringsstadiet och dels kommunal verksamhet som exempelvis äldreomsorg och skolor. Ett väl utvecklat samarbete med kommunen krävs också för att en trafikhuvudman ska kunna genomföra exempelvis investeringar i spårvägstrafik eller att införa stombusslinjer. Åtgärder som ofta medför stora ingrepp i gatumiljön. Till detta kommer att kommunerna är huvudman för skolskjuts- och färdtjänsttrafiken. Detta innebär också att incitamenten för kommunerna att vidta åtgärder som skulle kunna vara positiva för kollektivtrafikens utveckling är svaga i landstingsmodellen, där kommunerna inte har något ekonomiskt intresse i kollektivtrafiken. Analys & Strategi

14 Regionalt inflytande Genom ett starkt regionalt inflytande skapas förutsättningar för helhetslösningar och samordning såväl geografiskt som mellan de olika kollektiva transportsätten buss, regionaltåg, spårväg, tunnelbana och skärgårdstrafik. Genom att inte ha ett delat ansvar mellan landstinget och kommunerna undviker man även diskussionerna om fördelningen av kostnader och intäkter och avgränsningen mellan vad som är regional respektive lokal kollektivtrafik och som kan leda till Svarte Petter spel mellan kommuner och landsting. Diskussioner som riskerar att bli omfattande om man har en komplicerad modell. Samtidigt som utvecklingen har gått mot att man i flera län har övergått till modeller som innebär att man delar upp det lokala och regionala ansvaret för kollektivtrafiken. Denna utveckling har medfört att den regionala helhetssynen har gått förlorad och att det har blivit svårare att genomföra en effektiv regional planering, vilket enligt bl.a. Fördubblingsprojektet hämmat kollektivtrafikens utveckling, finns det ett växande behov av regional helhetssyn på kollektivtrafiken eftersom resandet i allt högre grad över görs kommungränserna. Dessa skäl talar för att lägga ansvaret för kollektivtrafiken på landstinget/regionen. Det som talar emot är att kommunernas inflytande över kollektivtrafiken kommer att minska, liksom kommunernas incitament att vidta åtgärder som kan vara positiva för kollektivtrafikens utveckling. Vår bedömning är att skälen för att placera ansvaret för kollektivtrafiken på regional nivå väger tyngre. Detta gäller i synnerhet i län där det finns en stor andel resande över kommungräns (befintligt och potentiellt resande). I kommuner där i princip allt kollektivtrafikresande sker inom kommunen kan det räcka med att organisera kollektivtrafiken inom kommunen. Bristerna i kommunalt inflytande kan, åtminstone delvis, kompenseras genom att man fördjupar samarbetet med kommunerna genom exempelvis: SL:s tre regionstyrelser Trepartssamarbete mellan kommunen, trafikhuvudmannen och entreprenören (Helsingborg, Gävle och Östersund) Regelbundna presidiemöten med de fyra största kommunerna (Skånetrafiken) Samråd med kommunerna, enskilt eller i grupp. (Skånetrafiken) Denna typ av samarbete skulle kunna utvecklas och användas mer konsekvent. Politiskt ansvar Oavsett om dagens lagstiftning behålls utan större förändringar eller om Fördubblingsprojektets eller Utredningen om en ny kollektivtrafiklags förslag 8 Analys & Strategi

15 genomförs kommer kollektivtrafiken även i fortsättningen att vara delvis finansierad av kommuner och landsting/regioner, vilket medför ett fortsatt politiskt inflytande över kollektivtrafiken. Det finns ett samband mellan politiskt ansvar och politiskt engagemang, därför bör kommunerna och landstingen använda modeller som skapar ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken. Otydlighet om var det politiska ansvaret för kollektivtrafiken ligger kan ha flera orsaker. I vissa modeller är orsaken att sambandet mellan å ena sidan politiska ambitioner och beslut hos respektive ägare och å andra sidan det som respektive ägare betalar för är svagt. Detta är en effekt av den s.k. grundmodellen. En slutsats är att det politiska ansvaret blir tydligare om det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop. Detta sammanhängande ansvar kan antingen skapas genom att ansvaret odelat läggs på landstinget/regionen (landstingsmodellen) eller delas så att varje huvudman beställer och finansierar sin trafik (Gävleborgsmodellen). Den senare försämrar dock förutsättningarna för helhetslösningar. En annan orsak är att man använder kostnadsfördelningsmodeller som är komplicerade, svårbegripliga och försvårar uppdelning av ansvaret mellan kommunerna och landstingen. Detta gäller vid tillämpning av Västra Götalandsmodellen där kostnadsansvaret fördelas och räknas fram utifrån en rad parametrar. Fördelen med denna modell är att en ägares åtgärder får minimal spridningseffekt till andra ägare och att genomfartskommuner inte behöver betala för trafik som invånarna inte använder. Vår bedömning är att det finns skäl att inte använda alltför komplicerade modeller, även om detta medför att risken för spridningseffekter ökar, för att det politiska ansvaret ska bli tydligare. En tredje orsak kan vara att det inte förs någon trafikpolitisk debatt hos ägarna och att det därför inte slagits fast mål eller fattats beslut om ägardirektiv för kollektivtrafiken eller att de trafikpolitiska besluten inte fattas hos ägarna utan av länstrafikbolagen eller i deras styrelser. Denna otydlighet kan minskas genom en mer utvecklad ägarstyrning och mer aktiv trafikpolitisk debatt hos kommunerna och landstingen. Ytterligare ett sätt är att ta bort möjligheten att organisera kollektivtrafikmyndigheten som ett aktiebolag. En fjärde orsak kan vara att ansvaret för kollektivtrafiken har lagts på ett indirekt valt organ, t.ex. på ett kommunalförbund eller ett samverkansorgan. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag har föreslagit att ansvaret för kollektivtrafiken under vissa omständigheter ska läggas hos samverkansorgan i syfte att samla ansvaret för infrastruktur, kollektivtrafik och utarbetande av det regionala utvecklingsprogrammet i ett organ. Genom att lägga ansvaret på ett indirekt valt Analys & Strategi

16 organ finns det risk att det blir svårare för medborgarna att ställa någon till svars och utkräva ett demokratiskt ansvar för brister i kollektivtrafiken. Incitament för effektivisering Finansieringsmodellerna kan också stimulera eller motverka effektiviseringar i kollektivtrafiken. Incitament för att göra effektiviseringar i kollektivtrafiken kan minska när kostnaderna för att driva en linje är oberoende av resandet samtidigt som ansvaret för trafiken är delat. En annan orsak kan vara att det ekonomiska och politiska ansvaret inte hänger ihop. Härigenom delas inte vinsten bara mellan den kommun som bekostat åtgärden och landstinget, utan mellan alla kommuner och landstinget. Även detta talar för att man bör använda en modell som innebär att det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop. Även kommunalt respektive regionalt ansvar för kollektivtrafiken skapar förutsättningar för effektiviseringar. Regionalt ansvar skapar förutsättningar för effektiviseringar genom helhetslösningar och samordning inom kollektivtrafiken. Samtidigt skapar ett tydligt kommunalt ansvar förutsättningar och incitament för effektiviseringar genom samordning med annan kommunal verksamhet. Det är självklart praktiskt omöjligt att samtidigt ha ett odelat regionalt ansvar för kollektivtrafiken och ett direkt kommunalt ansvar. Som redan nämnts är vår bedömning att det finns skäl för att placera ansvaret för kollektivtrafiken på regional nivå, framförallt i län där det finns en stor andel resande över kommungräns (befintligt och potentiellt resande). Modeller med självbärande kollektivtrafik Hur påverkas kollektivtrafikens utveckling ur finansieringshänseende av de modeller för företagsekonomiskt självbärande kollektivtrafik som finns i Storbritannien och Nya Zeeland och som föreslås av utredningen om en ny kollektivtrafiklag? Syftet med detta avsnitt har varit att analysera vad som tycks utmärka modeller med självbärande trafik. Det går att bedriva kollektivtrafik kommersiellt Erfarenheter från Storbritannien, Nya Zeeland visar att det är möjligt att bedriva kollektivtrafik kommersiellt. Samtliga tre modeller förutsätter dock att den del av kollektivtrafiken som inte kan bedrivas kommersiellt subventioneras med offentliga medel. Omfattningen på den kommersiella trafiken varierar utifrån omständigheter och vilka restriktioner som sätts upp. Den självbärande trafiken koncentreras till starka stråk och till tätorter WSP:s konsekvensanalys visar att potentialen för kommersiell trafik i första hand finns i större och medelstora tätorter och på de linjer som förbinder tätor- 10 Analys & Strategi

17 terna med varandra. I Storbritannien är den allmänna tendensen bland de företag som verkat på den avreglerade marknaden har varit att inrikta sig på bättre linjer och att göra dem ännu attraktivare genom att öka turtätheten och öka hastigheten samt minska antalet icke-direkta linjer I Nya Zeeland är den rent kommersiella kollektivtrafikens andel högst i landets viktigaste tätortsområden: Auckland (ca 40 procent kommersiell trafik), Wellington (ca 20 procent) Christchurch (några procent). Övrig kollektivtrafik drivs i huvudsak på avtalsbasis. Det är inte säkert att kommunernas och landstingens kostnader för kollektivtrafiken kommer att minska WSP:s analys visar att om samhället ska säkerställa ungefär nuvarande nivå på trafikförsörjningen förefaller budgeteffekten bli liten och kanske t.o.m. närmast försumbar. Förutsättningarna att driva lönsam trafik skiftar mellan olika orter och landsdelar. De offentliga budgetarna kommer att avlastas mer på vissa håll än på andra. Hur stora avlastningar det kan bli fråga om beror också på vilka prishöjningar och utbudsförändringar som accepteras på den kommersiella marknaden och hur nuvarande trafik fördelar sig med avseende på överskott och underskott. Enligt Utredningen om en ny kollektivtrafiklag är det inte säkert att det blir några kostnadseffekter överhuvudtaget i trafiksvaga regioner eftersom en mycket stor del av trafiken inte kommer att kunna drivas kommersiellt. I Storbritannien medförde avregleringen dock att subventioneringen av kollektivtrafiken minskade kraftigt. Till saken hör att de lokala myndigheterna under avregleringens första år var förhindrade att använda mer pengar till kollektivtrafiken. Konkurrensen mellan kollektivtrafikföretagen minskar efter hand WSP pekade i sin analys på att stordriftsfördelarna i kollektivtrafiken verkar leda till starka koncentrationstendenser där typiskt sett ett fåtal stora företag dominerar verksamheten på den nationella marknaden. På områdesnivå tycks detta ofta leda till monopol. Erfarenheter från Storbritannien visar att även om det system som finns i Storbritannien bygger på konkurrens i trafiken, så finns det knappast någon sådan konkurrens i praktiken. Där det finns direkt konkurrens så har den i allmänhet varit kortlivad, eftersom någon av konkurrenterna drar sig tillbaka eller tas över av andra. Det finns avvikande exempel, i t.ex. Oxford. Högre biljettpriser, färre resenärer och samordningsproblem Avregleringen i Storbritannien ledde till att antalet resenärer minskade, biljettpriserna ökade och samordningen försämrades. Detta berodde dels på avregleringen i sig, och dels på att man samtidigt med avregleringen begränsade de lokala myndigheternas budgetar, vilket innebar att dessa inte längre kunde subventionerade biljettpriserna i lika hög utsträckning som tidigare. Analys & Strategi

18 Det räcker inte med att förklara minskningen efter avregleringen med externa faktorer som välståndsökning, ökat bilägande osv. Enligt studier som genomförts av orsakerna till avregleringens effekter beror den fortsatta minskningen av resandet på instabiliteten i kollektivtrafiken och på att reglerna inriktades på att hindra de flesta former av samordning. Nästan alla former av samordning, som t.ex. av tidtabeller, taxor och samlad information ansågs vid avregleringen vara beteenden som hämmade konkurrensen som därför motarbetades. WSP:s analys pekar på högre biljettpriser och problem att upprätthålla samordningen. Potentialen för kommersiell trafik i Sverige beror i hög grad på hur mycket biljettpriserna tillåts öka. Däremot är det mer svårbedömt hur resandet kommer att påverkas. Det beror på att en privatisering av trafiken både kan leda till ett ökat utbud och resande när förutsättningarna för företagsekonomiskt lönsam drift är gynnsamma och ett minskat utbud och resande när trafikunderlaget ger små lönsamhetsmarginaler. Där trafikförhållande är gynnsamma kan övergången mycket väl leda till sänkta priser och/eller ökat utbud som medför att kollektivtrafiken kan attrahera flera resenärer, medan man i andra fall kan räkna med att en vinstmaximerande kommersiell trafik leder till försämrat utbud och minskat resande. WSP pekar på att konsekvenserna för resenärerna kan i hög grad antas vara avhängiga av hur väl det går att bibehålla samordningen. Om gemensamma funktioner som betalsystem, informationssystem, bytespunkter, störningshantering, etc. inte kan ordnas på ett tillfredsställande sätt finns det stor risk att majoriteten av resenärerna kommer att uppleva försämringar och om utbudet skulle bli så uppsplittrat att resenärerna inte har möjlighet att skaffa sig en helhetsbild av exempelvis priser, bytesmöjligheter och trafikstörningar skulle detta dock troligen leda till minskat resande. Det gäller särskilt i de större tätorterna där samordningen är viktigast och huvuddelen av resandet sker. Ökad produktivitet och ökad produktion En positiv effekt av avregleringen i Storbritannien var att produktiviteten inom kollektivtrafiken ökade. Eftersom kollektivtrafikföretagen verkar på en kommersiell marknad ligger det i deras eget intresse att hålla driftskostnaderna så låga som möjligt. En annan positiv effekt var att avregleringen ledde till att antalet fordonskilometer ökade. I många fall har detta skett genom att de privata kollektivtrafikföretagens ökat turtätheten. En allmän tendens bland de företag som verkat på den avreglerade marknaden har varit att inrikta sig på bättre linjer och att göra dem ännu attraktivare genom att öka turtätheten och öka hastigheten samt minska antalet icke-direkta linjer. 12 Analys & Strategi

19 Alternativa finansieringskällor Alternativa finansieringskällor är per definition är mer eller mindre oprövade i Sverige. För att kunna göra en bedömning av hur de påverkar kollektivtrafikens utveckling bör utgångspunkten för analysen vara möjligheten att införa dem, om de är möjliga att använda för drift av kollektivtrafik och hur finansieringskällan i sig påverkar kollektivtrafikens utveckling. Möjlighet att införa alternativa finansieringskällor För att kunna göra en bedömning av om finansieringskällorna är möjliga att införa i Sverige har fem kriterier ställts upp 1. Kriterierna är: Vilken politisk acceptans kan finnas för en tillämpning? Hur påverkas den samhällsekonomiska effektiviteten? Hur stora intäktsflöden kan det röra sig om? Vilka juridiska hinder finns för införande? Vilka systemkostnader kan tänkas vara förenade med finansieringssättet? Hur de olika finansieringskällorna faller ut med avseende på kriterierna hänger självklart i mycket hög grad samman med hur och i vilken omfattning de införs. Med politisk acceptans avses dels hur väl medborgarna kan tänkas ta emot finansieringskällan och dels hur väl den ligger i linje med allmänna politiska eller ideologiska synsätt. Bedömningen av den samhällsekonomiska effektiviteten utgår framförallt från vad som kan anses vara effektivt i ett nationellt perspektiv. Men den innefattar såväl hur olika finansieringsformer framstår från ett teoretiskt perspektiv som vilka samhällsekonomiska effekter som kan antas uppstå i praktiken, vilket inte alltid behöver vara samma sak. Intäktsflödenas storlek beror självklart i hög grad på vilken styrka en viss finansieringskälla införs. Bedömningen är därför en uppskattning av den maximala potentialen. Även graden av juridiska hinder är självklart beroende av hur en åtgärd genomförs. Bedömning speglar hur omfattande ny lagstiftning som krävs för att finansieringskällan ska kunna införas och hur utdragen en sådan lagstiftningsprocess kan antas bli. En del av bedömningen är en uppskattning av om finansieringssättet skiljer sig från nuvarande rättspraxis eller gällande fiskala och makroekonomiska synsätt. Med systemkostnader avses i första hand kost- 1 Bedömningarna enligt de fem kriterierna är hämtade från Wärmark, A. och Hök, C. (2007) Analys & Strategi

20 nader för den teknik, administration och organisation som kan fordras för att införa finansieringskällan. De bedömningar som gjorts i tabellen är mycket grova och baserade på svenska och internationella erfarenheter. Bedömningen av hur väl respektive finansieringskälla uppfyller de fem kriterierna har gjorts enligt en femgradig skala, där 1 betyder att finansieringssättet uppfyller kriteriet dåligt och 5 att kriteriet uppfylls mycket väl. Bedömningen har i första hand haft ett regionalt perspektiv som utgångspunkt. Finansieringssätt som redan är i bruk i viss omfattning, som exempelvis intäkter från tilläggstjänster 2 och finansieringskällor som har diskuterats under lång tid har bedömts uppfylla kriteriet politisk acceptans väl. Däremot har finansieringskällor som träffar medborgarna eller trafikanterna ojämnt, som olika lokalt eller regionalt differentierade skatter, exempelvis regional bensinskatt, tullar och arbetsgivaravgifter, bedömts vara impopulära och därför uppfylla acceptanskriteriet dåligt. Skatt på parkeringar samt trafikstyrande avgifter som trängselskatt har bedömts uppfylla kriteriet om samhällsekonomisk effektivitet väl eftersom risken för snedvriden resursanvändning kan anses vara förhållande liten i dessa fall. Finansieringskällor som kan antas påverka trafikanters och andra aktörers beteende på ett från samhällsekonomisk utgångspunkt ogynnsamt sätt har fått ett lågt värde i tabellen. Regionalt förhöjd bensinskatt är ett tydligt sådant exempel. Finansieringskällor som tas ut från aktörer med hög betalningsförmåga, som exploateringsavgifter eller parkeringsskatt, eller källor som bygger på breda avgiftsbaser, som exempelvis olika trafikskatter, har bedömts ge stabila och stora intäktsflöden. Finansieringskällor som inte har bedömts kräva omfattande ny lagstiftning och som bygger på redan väletablerade lösningar har bedömts uppfylla kriteriet små juridiska hinder väl. Mer oprövade lösningar som öronmärkning av skatter har bedömts uppfylla detta kriterium mindre bra. I fråga om låga systemkostnader följer bedömningen ett liknande mönster eftersom den organisation som behövs redan i stor utsträckning kan antas vara etablerad när det gäller finansieringssätt som redan tillämpas i viss utsträckning. Mera oprövade finansieringssätt kan däremot befaras dra med sig betydande 2 Med intäkter från tilläggstjänster avses t.ex. inkomster från kommersiella verksamheter som är kopplade till t.ex. infrastrukturen, terminaler eller betalkort som används i trafiksystemet. 14 Analys & Strategi

21 nya kostnader för organisation och administration. Även system som bygger på uttag av trafikavgifter och motsvarande (tullar, trängselavgifter) bedöms i många fall medföra förhållandevis höga systemkostnader och alltså uppfylla detta kriterium dåligt. När det gäller offentlig-privat samverkan är det framförallt höga kontrakts- och uppföljningskostnader som förklarar bedömningen. Bedömning av olika alternativa finansieringskällor Stor politisk acceptans Hög samhällsekonomisk effektivitet Stora intäktsflöden Små juridiska hinder Låga systemkostnader Regional bensinskatt Vägavgifter/vägtull Trängselskatt/miljöavgift Offentlig privat finansiering Exploateringsavgift Särskild arbetsgivaravgift Parkeringsskatt Parkeringsavgift Intäkter från tilläggstjänster Finansieringskällans lämplighet för drift av kollektivtrafik För att en alternativ finansieringskälla ska vara lämplig för att använda vid finansiering av drift av kollektivtrafik bör den ge kontinuerliga och stabila intäkter. Däremot kan alternativa finansieringskällor som är lämpliga att använda vid finansiering av infrastruktur ge positiva effekter för driften av kollektivtrafiken genom att de möjliggör utbyggnadsetapper i kollektivtrafiksystemet och genom att minskade kapitalkostnader för fordon och anläggningar. Exploateringsavgifter är mindre lämpliga att använda eftersom de i allmänhet ger en engångsintäkt. Trafikhuvudmannen i Hongkong, Hong Kong Mass Transit Railway, (MTR) är dock ett undantag som genom att sälja exploateringsrätter eller hyra ut mark till fastighetsföretag längs kollektivtrafiklinjerna finansiera såväl investeringar som stora delar av driften av kollektivtrafiken. Stora intäktsflöden är självklart en fördel, men även finansieringskällor som ger begränsade intäkter kan vara intressanta. Däremot bör skatterna eller avgifterna ge stabila intäkter. Detta innebär att källor som bygger på breda avgiftsbaser, som exempelvis olika trafikskatter, är lämpliga, liksom finansieringskällor som tas ut från aktörer med hög betalningsförmåga, som särskild arbetsgivaravgift, parkeringsskatt och även exploteringsavgift. Analys & Strategi

22 Renodlade finansierande vägavgifter är inte möjliga att använda för drift av kollektivtrafik eftersom intäkterna per definition ska gå tillbaka till finansiering av väginfrastrukturen. Däremot är det självklart möjligt att, i likhet med bompengen i Oslo (som brukar betecknas som en finansierande vägavgift), gradvis ändra finansieringssystemet så att det inriktas mot att även finansiera andra ändamål, än väginfrastruktur, som exempelvis kollektivtrafik. Hur påverkar finansieringskällan i sig kollektivtrafikens utveckling? Enligt kollektivtrafikbranschens Fördubblingsprojekt behöver kollektivtrafiken hitta alternativa finansieringsmöjligheter för att klara av den fortsatta utbyggnaden av kollektivtrafiken. De alternativa finansieringskällorna kan framförallt bidra till kollektivtrafikens utveckling genom att öka intäkterna till den kollektiva trafiken. Naturligtvis är det en fördel med stora intäktsflöden, men som redan nämnts kan även finansieringskällor som ger begränsade intäkter vara intressanta. Men om intäkterna från de alternativa finansieringskällorna används för att minska kommunernas och landstingens utgifter för kollektivtrafiken kommer intäkterna inte att kunna användas för att utveckla kollektivtrafiken, öka kollektivtrafikens marknadsandel och stärka kollektivtrafikens roll i trafikförsörjningen. Detta är ingen osannolik utveckling. I exempelvis Oslo tycks staten som följd av bompengen ha dragit ned på infrastrukturinvesteringarna, framförallt i lokal och regional infrastruktur, när man på statlig nivå insett att investeringarna kunnat komma till stånd även utan statlig medfinansiering. Dessutom finns det inom kollektivtrafiken i Sverige, som redan nämnts, en utbredd målsättning att självfinansieringsgraden ska minska. Trafikstyrande och internaliserande vägavgifter kan utöver att vara en ren intäktskälla även minska trängseln på vägar och gator och därmed öka framkomligheten för bl.a. busstrafiken. Dessutom är en bakomliggande tanke med internaliserande vägavgifter att de trafikanter som lättast kan byta väg, restidpunkt och färdmedel ska göra det. Därmed kan dessa avgifter även öka antalet kollektivttrafikresenärer. Andra fördelar med att använda internaliserande trafikavgifter (som inte bara behöver avse trängsel) är att de sänker kollektivtrafikens relativa kostnader och ökar intäktsunderlag utan att ge de effektivitetsförluster som man kan befara om kollektivtrafiken får ett stabilt inflöde av intäkter från någon form av öronmärkta skatter eller avgifter. Dessa fördelar gör sannolikt internaliserande trafikavgifter till den mest intressanta alternativa finansieringskällan för kollektivtrafiken. 16 Analys & Strategi

23 Att som KOLL framåt föreslog öronmärka en viss andel av drivmedelsbeskattningen för att finansiera kollektivtrafiken är inte lämpligt. Genom att skapa raka rör mellan drivmedelsbeskattningen och finansieringen av kollektivtrafiken finns det risk att incitamenten för att effektivisera verksamheten försvagas. En annan risk är att, om ett ökat kollektivtrafikresande leder till minskad bilanvändning, så skulle resultatet för trafikhuvudmännen bli både ökade kostnader och minskade intäkter. Analys & Strategi

24 1 Inledning I KOLL framåts Underlagsrapport ansvar, roller och avtal påpekas att det finns en betydande nackdel med den svenska finansieringsmodellen för lokaloch regional kollektivtrafik: Underskottsfinansiering medför att en resandeökning kan leda till att kostnaderna ökar mer än intäkterna för trafikhuvudmannen. Det är t.ex. ofta fallet under högtrafik då ett ökat resande kräver ytterligare transportkapacitet som kostar mer än marginalintäkten. Däremot kan ett ökat resande under lågtrafik ge ökade nettointäkter. De ökade kostnaderna ökar naturligtvis risken för att besparingsåtgärder sätts in i form av indragen trafik eller höjningar av biljettpriserna, vilka i sin tur minskar antalet resenärer. För att motverka underskottsfinansieringens negativa effekter föreslår KOLL framåts Underlagsrapport att en annan finansieringsmodell för kollektivtrafiken bör övervägas i Sverige. En möjlig väg, enligt rapporten, är i att likhet med Schweiz och Sacramento i USA låta en viss del av drivmedelsbeskattningen finansierar kollektivtrafiken. Problemet med underskottsfinansieringen lyfts också fram i förslaget till gemensam handlingsplan med regeringen som har utarbetats under våren 2008 av Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Taxiförbundet, Branschföreningen Tågoperatörerna samt Sveriges kommuner och landsting. En offentlig finansieringsmodell som stimulerar till ökat resande och ökad effektivitet i kollektivtrafiken anges som en hörnsten för att kunna nå målet om en fördubblad marknadsandel för kollektivtrafiken. De ovan beskrivna drivkrafterna i den svenska finansieringsmodellen för lokal och regional kollektivtrafik framstår som särskilt problematiska i ett läge när kraftfulla åtgärder måste vidtas för att åstadkomma en klimatanpassning av samhället och trafikförsörjningen. Detta kan komma att medföra starkt ökade anspråk på kollektivtrafiken - inte minst den spårbundna trafiken - och det är då angeläget att kollektivtrafikens institutionella organisation inte motverkar att kollektivtrafiken kan byggas ut för att svara mot samhällsbehoven. Dessutom visar en genomgång av den VINNOVA-finansierade forskningen på kollektivtrafikområdet 3 att få forskningsprojekt har varit inriktade på utvärderingar av trafikhuvudmannaorganisation och att kollektivtrafikens betydelse för långsiktig hållbarhet och trafikförsörjningen i områden/relationer med stor resefterfrågan nästan inte varit föremål för någon forskning alls. 3 Sju års VINNOVA-forskning om kollektivtrafik - syntes av avslutade och pågående projekt , WSP Analys & Strategi, Maj 2008 Analys & Strategi 18