PPP en modell för svensk infrastruktur

Transkript

1 PPP en modell för svensk infrastruktur Rapport 2006: 4

2 Förord Under senare tid har många angelägna infrastrukturinvesteringar skjutits på framtiden på grund av begränsad budget och hastiga ändringar i statens prioriteringar. Decennier av eftersatta investeringar i vägar och spårbunden kollektivtrafik i Stockholmsregionen har lett till dålig framkomlighet, vilket har medfört att stockholmarna har betydligt längre restid till arbetet än invånare i övriga Sverige. Om Stockholmarna kunde resa lika snabbt till sina arbeten som övriga svenskar och om den frigjorda tiden användes till att arbeta skulle produktionen i regionen kunna öka med miljarder kronor per år. Bra kommunikationer leder till snabbare och billigare transporter, vilket ger lägre priser och större konkurrensmöjligheter. Dessutom ger det en bättre fungerande arbetsmarknad. Detta är inte minst viktigt i en tjänsteintensiv region som Stockholm/Mälardalen där tillgången till specialistkompetens och fungerande matchning mellan företag och medarbetare är nödvändig för näringslivets utveckling. Det är av avgörande betydelse för Sveriges framtida konkurrenskraft att snabba förbättringar av Stockholmsregionens eftersatta infrastruktur åstadkoms. Public Private Partnership (PPP) är en upphandlingsmodell som ger möjlighet att tidigarelägga projekt, förkorta byggtiderna, reducera kostnaderna och minska risken för förseningar och fördyringar. Denna rapport är en beskrivning av vad PPP innebär och hur det skulle kunna användas i Stockholm. Rapporten illustrerar hur alternativa upphandlingsformer på ett närmast drastiskt sätt kan förbättra förutsättningarna för och möjligheterna att få till stånd ny infrastruktur i Stockholmsregionen i närtid. Stockholm i december 2006 Peter Egardt VD

3 Innehåll 1 Upphandling av infrastruktur Public Private Partnership, PPP Huvuddrag Grundläggande struktur Ersättningsmodeller För- och nackdelar med PPP Erfarenheter från projekt genomförda enligt PPP Motorvägsprojekt i Finland:...9 Helsingfors-Lahti och Muurla-Lohja 3.2 OPS E39 Klett-Bårdshaug Arlandabanan En modell för Sverige Grundläggande struktur Ersättningsmodell Riskfördelning Val av projekt Juridiska aspekter Tillämpning på projekt i regionen Förbifart Stockholm (Nord-sydlig förbindelse) Österleden Tvärbana Norr Prova i Sverige...17

4 1 Upphandling av infrastruktur Upphandling av anläggningsprojekt, såsom vägar och järnvägar, har i Sverige oftast skett genom utförandeentreprenad (generalentreprenad eller delad generalentreprenad). Utförandeentreprenad karaktäriseras av att entreprenörens åtaganden begränsas till den fysiska produktionen medan beställaren ansvarar för detaljprojektering samt specificerar metoder och material. Problemområden med denna upphandlingsform är bland annat att det är svårt för beställaren att bedöma den totala kostnaden och färdigställandetiden i slutänden. Dessutom saknas incitament för entreprenören för utveckling och långsiktiga kvalitetssatsningar. Traditionellt upphandlade projekt har ofta karakteriserats av förseningar och kostnadsöverskridanden varför andra upphandlingsformer har börjat utvecklas. En upphandlingsform som förekommer allt oftare är totalentreprenad där entreprenören svarar för att projektet utförs enligt gällande normer med ansvar för såväl projektering som utförande. På senare tid har man i Sverige även börjat prova funktionsentreprenad, en entreprenadform där kvaliteten på produkten styrs med funktionskrav. Med denna entreprenadform söker man uppnå fördelar som att användarfunktionen blir styrande för utförandet i stället för produktionsmetoden. Men även med dessa upphandlingsformer är det svårt för beställaren att ha en stabil kontroll över projektets långsiktiga kostnader. Public Private Partnership (PPP) är en naturlig förlängning av utvecklingen från utförandeentreprenad, totalentreprenad och funktionsentreprenad där leverantören av PPP-projektet får ta ytterligare risker, men också får större friheter och möjligheter att påverka utförande och genomförande för att uppnå lägsta livscykelkostnad. PPP innebär att privata företag ansvarar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll av infrastrukturprojektet. I ett flertal länder används Public Private Partnership som upphandlingsform för stora infrastrukturprojekt, delvis som ett sätt att skapa utrymme för angelägna investeringar, men framförallt i syfte att uppnå ett effektivare utnyttjande av de offentliga resurserna. Finansiering av investeringar inom väg- och järnvägssektorn i Sverige har traditionellt gjorts med anslagsfinansiering över statsbudgeten. Det innebär höga utgifter under byggtiden och därefter tillkommer enbart driftsoch underhållskostnader medan nyttan av investeringen finns under åtskilliga decennier. Detta har i många fall medfört att samhällsnyttiga projekt fått skjutas på framtiden då investeringen inte fått plats i statens budget. Anslagsfinansieringen ger också risk för ryckighet då beslut för anslag tas för ett år i taget. En alternativ finansieringsform är lånefinansiering där den offentliga beställaren lånar upp medel via Riksgäldskontoret eller på den privata marknaden mot statlig lånegaranti. Avsikten med lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar är främst att genomföra prioriterade projekt tidigare. Lånefinansiering av infrastruktur förekommer relativt ofta som alternativ finansieringsform i Sverige. Detta får dock inte göras direkt, utan har tidigare lösts genom bildande av statligt bolag (exempelvis Stockholmsleder AB och Göteborgsleder AB) efter särskilt riksdagsbeslut. Vid PPP kan privata företag tillhandahålla finansiering för infrastrukturprojektet som en del av sitt åtagande. Den offentliga beställaren betalar under drifttiden en årlig ersättning, alternativt att det privata företaget får rätt att ta ut brukaravgifter. Statens utgifter sprids över projektets livslängd och ger en mindre punktbelastning på statsbudgeten samt medför att prioriterade projekt kan genomföras tidigare. PPP skall dock inte ses främst som en finansieringsmetod, utan som en upphandlingsmetod för att uppnå högre effektivitet och kvalitet samt sänkta kostnader för en offentlig tjänst. Nedanstående diagram illustrerar schematiskt skillnaden mellan traditionell upphandling och PPP med avseende på den offentliga beställarens utgifter över tiden. 5

5 2 Public Private Partnership, PPP Jämförelse av kassaflöden vid olika upphandlingsmetoder Kassaflöde i traditionell upphandling Kassaflöde i PPP-projekt (inkl finansieringskostnader) Huvuddrag PPP förekommer i många olika varianter men i grunden handlar det om ett samarbete mellan offentlig och privat sektor där den privata sektorn tillhandahåller en offentlig tjänst. Modellen är baserad på att den offentliga sektorn upphandlar en fungerande tjänst snarare än bara en fysisk anläggning där den privata sektorn tar helhetsansvar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll under ett långsiktigt åtagande om normalt år. Privata sektorn investerar kapital som riskeras i projektet och får ersättning under driftperioden först när tjänsten hålls tillgänglig för nyttjande. Ersättningen är ofta baserad på tillgänglighet och presterad kvalitetsnivå. Projektet lämnas vanligtvis över till den offentliga sektorn vid avtalstidens slut utan extra betalning och till i förväg fastställd standard. Syftet är att uppnå mer värde för pengarna genom partnerskap mellan offentliga och privata sektorn där varje part ansvarar för det den kan bäst. Den offentliga sektorn ansvarar för att definiera investeringsprioriteringar, vilken nytta som ska levereras och det övergripande investeringsbehovet inom samhället. Den privata sektorn väljer design, material, byggmetoder och underhållssystem med livscykelfokus med syfte att ge den lägsta långsiktiga kostnaden för att tillhandahålla den valda nyttan. Partnerskap är centralt i PPP-modellen. Det är viktigt att uppnå verkligt samarbete med förtroende och öppenhet mellan alla parter, internt såväl som externt. Alla parter måste jobba mot ett gemensamt mål med projektets bästa i fokus. Med en PPP-lösning kan prioriterade investeringar i vägar och järnvägar tidigareläggas, samt en effektivare användning av offentliga resurser uppnås genom lägre kostnader och mer värde för pengarna för staten och användarna. Utförandet av infrastrukturprojekt med driftsansvar för en lång tidsperiod skapar också incitament till nytänkande hos den privata utföraren. Staten kan dra nytta av den privata aktörens kommersiella kompetens och tekniska förmåga i syfte att uppnå optimala lösningar och god kvalitet för hela avtalsperioden. En av de viktigaste komponenterna i PPP-projekt är att de genomförs med livscykelperspektiv. Eftersom projektet omfattar en lång period bygger modellen in ett långsiktigt incitament till effektivare resursutnyttjande. 2.2 Grundläggande struktur Enligt modellen ger den statliga myndigheten uppdraget åt ett privat projektbolag, oftast med flera delägare, att tillhandahålla en fungerande infrastrukturtjänst under ett långsiktigt åtagande med helhetsansvar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll. Strukturen brukar schematiskt fungera enligt figur nedan. Aktieägare Långivare Riskkapital Lån Projektavtal, tillstånd Totalentreprenad med fast pris Entreprenör och Leverantörer Myndigheter Projektbolag Tillgänglighets - ersättning Drift- och Underhållsavtal Drift & Underhåll Nytta Kunder / Nyttotagare 6

6 Privata företag bildar tillsammans ett projektbolag, vilken är den part som ingår alla avtal för att genomföra projektet. Projektbolaget ingår projektavtalet med myndigheten, arrangerar finansieringen, upphandlar byggande och leveranser samt drift och underhåll. Ägarna till projektbolaget tillför riskkapital, normalt 5-25 % av erforderligt kapital, medan resterande % tas upp som lån från banker och finansiella institutioner. Ett avtal ingås med en byggentreprenör för att leverera anläggningen under ett totalentreprenadsåtagande, liksom ett drift- och underhållsavtal med ett företag för att sköta drift och underhåll av anläggningen under avtalsperioden. Projektbolaget får ofta ersättning från myndigheten baserad främst på att tjänsten hålls tillgänglig för nyttjarna, alternativt i form av brukaravgifter från slutanvändarna. Anläggningen överlämnas normalt till myndigheten vid avtalsperiodens slut utan extra betalning enligt fastställda kvalitetskrav. 2.3 Ersättningsmodeller Betalning till projektbolaget sker i vissa fall direkt från slutkund, till exempel i fallet tullvägskoncession, men ofta i form av en tillgänglighetsbetalning från myndigheten. Projektbolaget kan i varierande grad eller inte alls vara beroende av trafikrisk. Med trafikrisk avses betalningarnas beroende av trafikanters utnyttjandegrad av vägen eller järnvägen. För vägprojekt som exempel, kan ersättningen till projektbolaget normalt utformas enligt tre huvudprinciper: Tillgänglighetsavgift - PPP-bolaget får ersättning baserad på att vägen är tillgänglig för trafik till avtalad kvalitet och tar inte trafikrisk. Skuggtullar - PPP-bolaget får ersättning från myndigheten baserad på trafikvolym. Direkt vägtull - PPP-bolaget får sin ersättning direkt från användarna genom vägtullar och tar risk på trafikvolym. Internationellt genomfördes initialt många projekt, såväl inom väg- som järnvägssektorn, med trafikrisk, och ofta även prissättningsrisk, på projektbolaget. På senare tid har man dock i de flesta fall övergått till en mer tillgänglighetsbaserad ersättning där projektbolaget inte tar risk beroende på hur många som trafikerar vägen eller järnvägen. En lösning med trafikrisk innebär en väsentligt högre risk på projektbolaget och därmed också en högre finansieringskostnad. Den begränsar också myndigheternas möjligheter att styra användare mellan olika trafikslag eller vägval, samt att, i fallet vägar, kritik kan framföras på miljömässig grund i och med att projektbolaget tjänar mer på ökad trafik och därmed har incitament att öka biltrafiken. 2.4 För- och nackdelar med PPP PPP stimulerar den privata sektorn att ta ett större ansvar för helheten och skapa ökad nytta för användarna genom att ge en bättre service och mer värde för pengarna. Några väsentliga fördelar som kan uppnås inkluderar: spara pengar genom lägre livscykelkostnad Genom funktionskrav och långsiktigt helhetsansvar ges incitament, och frihet, för kvalitet och fokus på kostnaderna under projektets hela livscykel. En större investering i initialskedet kan betala sig genom besparingar under driftsperioden. tidigare genomförande Genom att privat kapital tillförs utifrån och det faktum att betalningarna sprids ut under hela driftsperioden, möjliggörs tidigare igångsättande av prioriterade projekt med samhällsekonomiska vinster som skapar tillväxt och ökad säkerhet. Privatfinansiering är också ett starkt incitament för ett effektivt genomförande då de privata företagen riskerar sitt eget kapital om projektet försenas eller om driften blir eftersatt. kortare byggtid Möjligheten att bättre optimera processen projektering byggande drift och underhåll genom helhetsåtagande, tillsammans med drivkraften att få tidigare intäkter genom tidigare tillhandahållande av nytta, ger förutsättningar för ett effektivare projektgenomförande. förutsägbarhet Färdigställandetid och kostnader för hela avtalsperioden är kända från början och under projektbolagets ansvar vilket ger framtida förutsägbarhet och en bättre kontroll över projektets kostnader. garanterad framtida kvalitets- och servicenivå Projektbolaget måste hela tiden leverera hög kvalitet och servicenivå för att erhålla full ersättning. Genom att ingå ett PPP-kontrakt säkerställs att anläggningen långsiktigt underhålls och levererar nytta. 7

7 Överföring av risker från offentlig till privat sektor. En tydlig fördelning av ansvar och risker, där risker bärs av den part som bäst och billigast kan hantera dem är en nyckel till ett effektivt projektgenomförande. En tydligare riskfördelning ger en bättre kontroll på kostnader och tider, men också att man i möjligaste mån undviker extraräkningar vilka ofta utgör en stor kostnad i traditionellt upphandlade infrastrukturprojekt. Till listan kan också läggas att PPP kan bidra till utveckling i byggbranschen genom ökade incitament till kreativa lösningar samt att möjligheter till investeringar skapas inom Sverige. Staten får också en jämnare fördelning av kostnaderna över projektens livslängd. Alla upphandlingsformer har sina för- och nackdelar. Ett argument som motståndare till PPP-modellen för fram är att den kommande generationen får betala för dagens investeringar. Att framtida generationer får vara med och betala är riktigt, men de drar ju samtidigt också nytta av investeringen i framtiden. Förutsatt att projekten är samhällsekonomiskt lönsamma är det positivt om de kan realiseras så tidigt som möjligt. Det påpekas också att kostnaderna för upphandlingsprocessen blir högre med PPP. En ökad standardisering av processer och kontrakt samt ökad erfarenhet hos parterna bidrar till att dessa kostnader kan minska. Det är också av vikt att välja projekt av tillräcklig storlek så att inte dessa kostnader blir oproportionerligt höga. PPP-modellen kritiseras ofta för att finansieringskostnaden är högre än för statligt finansierade projekt. Det stämmer att privat finansiering ofta medför en något högre räntesats, dock uppnår man ofta med PPP en likvärdig eller till och med lägre total finansieringskostnad för projektet, främst genom en snabbare byggprocess och därmed kortare kapitalbindningstid. Skillnaden i räntemarginal mellan statlig och privat projektfinansiering har på senare tid också minskat betydligt. Dessutom är den privata finansieringen mer heltäckande och innehåller bland annat riskpremier för att täcka risker för till exempel tids- och kostnadsöverskridande vilket traditionellt har varit vanligt förekommande när nya infrastrukturinvesteringar genomförts. I en statlig finansiering ligger dessa risker kvar hos staten. Staten har också administrationskostnader och uppläggningsavgifter för lånen, kostnader som sällan synliggörs och ofta glöms bort i diskussionen. PPP utan finansiering är möjlig men ger mindre risköverföring, minskat incitament och är mindre tydligt. Genom räntekostnaden tydliggörs också tidsvärdet på investerade pengar som gör det viktigt att använda pengarna optimalt över tiden. Det är inte en låg finansieringskostnad i sig som är det slutliga målet med PPP, finansieringen är en av de ingående komponenterna i ett helhetskoncept för att uppnå så låg livscykelkostnad som möjligt tillsammans med en hög kvalitet. I Näringsdepartementets promemoria Ds 2 000:65 görs bedömningen att de statsfinansiella och samhällsekonomiska fördelarna med att investera i infrastruktur genom partnerskap (PPP) med den privata sektorn överväger de nackdelar som kan vara förenade med en sådan lösning. Vi vill dock påpeka att PPP inte nödvändigtvis är en patentlösning för alla infrastrukturprojekt - metoden ska endast användas där den bedöms ge bättre värde för pengarna jämfört med andra upphandlingsformer.

8 3 Erfarenheter från projekt genomförda enligt PPP Alternativ finansiering genom PPP har använts i ett antal länder, t.ex. Storbritannien, Finland och Norge, med goda erfarenheter. Uppföljningsstudier från framförallt Storbritannien visar på besparingar i storleksordningen % för PPP jämfört med om projekten upphandlats traditionellt. Stora samhällsekonomiska vinster har dessutom gjorts genom tidigareläggning av prioriterade projekt och genom minskade kostnader. Erfarenheter från Finland pekar i samma riktning. 3.1 Motorvägsprojekt i Finland: Helsingfors-Lahti och Muurla-Lohja I Finland byggdes det första privatfinansierade större vägprojektet i Norden då vägen mellan Järvenpää, norr om Helsingfors, och Lahti byggdes ut till motorväg. Utbyggnaden bedömdes som samhällsekonomiskt mycket lönsam men rymdes inte i det ordinarie budgetanslaget. Trycket var också starkt att snarast förbättra trafiksäkerheten och framkomligheten på denna vägsträcka. Projektet innefattade utbyggnad av 69 km väg till motorväg inklusive 88 broar. Ersättningsformen utgörs av skuggtullar där projektbolagets betalning påverkas av trafikmängd, med en överenskommen maximinivå, men innehåller också krav på tillgänglighet och kvalitet. Utbyggnaden påbörjades 1997 och var färdigställd 1999, ett år före kontraktstidplan. Projektbolaget ansvarar för vägen till år 2012 då den ska överlämnas till det finska vägverket (Finnra). Avgörande vid upphandlingen var att priset för vägtjänsten under hela kontraktsperioden skulle vara lägre än det bedömda jämförelsepriset för en traditionell upphandling. Vinnande anbud i PPP-upphandlingen var ca 15 % lägre än detta jämförelsepris. Vidare har Finnra bedömt att användandet av alternativ finansiering genom PPP vid utbyggnaden av motorväg mellan Lahti Helsingfors inneburit att vägen har kunnat öppnas för trafik minst fem år tidigare än med traditionell anslagsfinansiering. Den samhällsekonomiska effekten av en tidigareläggning har av Finnra uppskattats till ca MEUR per år i minskade olycks-, miljö- och tidskostnader, vilket för de fem årens tidigareläggning av detta projekt skulle motsvara runt 700 MSEK. För framtida projekt rekommenderar Finnra att leverantören ges större frihet att utveckla nya idéer och att avtalsperioden görs längre för att uppnå ett större livscykelfokus. I Finland har man upphandlat ytterligare ett vägprojekt enligt PPP-modell, sträckan Muurla-Lohja på E18 mellan Helsingfors och Åbo. Projektet inkluderar 51 km ny motorväg, bygget påbörjades hösten 2005 och vägen beräknas tas i drift Denna gång har man valt en tillgänglighetsbaserad ersättningsmodell och en längre avtalstid som sträcker sig fram till år Det vinnande anbudet innehöll ett byggpris på 299 MEUR vilket väsentligen underskred Finnras bedömning på drygt 360 MEUR för ett konventionellt genomförande. Genomförandet enligt PPP-modell medförde också att byggtiden, enligt Finnras bedömning, förkortades med två till tre år jämfört med om det hade upphandlats traditionellt. Utöver detta kunde projektet genomföras ett par år tidigare på grund av att budgetmedel saknas för ett traditionellt genomförande under de närmaste åren. Finnra hävdar att kostnaderna för avtalsperioden blir, försiktigt räknat, 5 20 MEUR lägre än med den bästa konventionella modellen. Därtill kommer besparingar på 17 MEUR för väganvändarna, tack vare att vägen kan öppnas för trafik tidigare. 3.2 OPS E39 Klett-Bårdshaug I Norge fattade Stortinget beslut om att genomföra tre vägprojekt enligt OPS (offentligt privat samarbete) för att utvärdera upphandlingsformen. E39 Klett-Bårdshaug var först ut och är nu färdigbyggd samt öppnad för trafik. I Norge var inte kapitalbrist drivkraften för alternativt genomförande genom PPP, utan målet var att uppnå ökad effektivitet. Projektbolaget ansvarar för finansiering, projektering och byggande samt drift och underhåll. Totalt byggdes 22 km ny väg inklusive 10 km tunnlar och 12 broar. På denna väg tas bompengar (vägtullar) in av ett offentligt ägt bomselskap med start år 2002 och maximalt 15 år framåt. Därvid erhålls medel som täcker en del av projektets kostnader. Projektbolagets intäkter utgörs däremot av en tillgänglighetsersättning, som inte är baserad på antal fordon på vägen, utan på vägens tillgänglighet, drift- och underhållsstandard, ökad säkerhet samt extraordinär trafikbelastning. Byggarbetena startade 2003 och vägen öppnade för trafik vid halvårsskiftet 2005, vilket var två månader före kontraktstidplan och väsentligt tidigare än Vegdirektoratets ursprungliga bedömning. Projektbolaget skall stå för drift och underhåll i 25 år varefter vägen år 2030 lämnas över till Vegdirektoratet. 9

9 Ett viktigt mål för Vegdirektoratet är att trafiksäkerheten ska vara så god som möjligt. Därför får projektbolaget en bonusbetalning för säkerhet som är relaterad till antal olyckor på vägen och dess art i jämförelse med en genomsnittlig motsvarande väg. Om den faktiska trafiken väsentligt överskrider den av Vegdirektoratet framtagna trafikprognosen har projektbolaget rätt till betalning för ökad trafikmängd för att täcka ökat underhållsbehov på vägen. Förutom den tidigare nämnda tidsbesparingen menar Vegdirektoratet att man även sparade pengar genom att genomföra projektet som ett PPP-projekt. Dock finns ännu inga officiella beräkningar gjorda på detta - en utvärdering skall göras när de tre vägprojekten i detta paket är genomförda. En detalj från detta projekt var att man hade en sträcka med en brant bergskärning där det privata bolaget i stället valde att förlänga en tunnel 400 m utan någon extra kostnad för Vegdirektoratet. Detta innebar en dyrare investering, men gjordes för att minska risken för ras i syfte att optimera livscykelkostnaderna genom bättre tillgänglighet, minskat underhållsbehov och inte minst en högre säkerhet för trafikanterna. Detta illustrerar en typisk effekt av livscykeltänkandet där det privata bolaget tog en högre initialinvestering för att uppnå en lägre total kostnad över projektets livscykel. 3.3 Arlandabanan En variant av PPP-upphandling har använts i Sverige vid upphandling av Arlandabanan mellan Stockholm Central och Arlanda Flygplats. Projektet inbegriper utbyggnad och drift av 20 km dubbelspårig järnväg från Rosersberg till Arlanda flygplats inklusive stationer under Arlanda flygplats, ombyggnad av Stockholm Central, införskaffande av tågen för flygpendeltrafiken, samt koncession för trafikdriften. Det vinnande konsortiet bildade projektbolaget A-Train AB med ansvar för att projektera, finansiera och bygga Arlandabanan. Bolaget fick ansvar för drift och underhåll av banan inklusive reinvestering men även för flygpendeltrafiken mellan Stockholm C och Arlanda under en koncessionstid om 45 år. Projektet är det enda större infrastrukturprojektet i Sverige i modern tid som genomförts med projektfinansiering och privata aktörer. Den privata sektorn deltar i utformning, byggande och drift samt finansiering av anläggningen. Staten har dock lämnat ett bidrag till delar av byggandet samt ställt ett villkorslån till projektbolagets förfogande. Projektbolaget överlämnade anläggningen till staten direkt efter färdigställandet och fick därefter en 45- årig koncession. Arlandabanan skiljer sig från de numera vanligaste PPP-modellerna i och med att ansvar även för trafikrisken lagts på det privata projektbolaget. Genomförandet av Arlandabanan enligt en modell liknande PPP gav ett flertal positiva erfarenheter såsom möjliggörande av ett tidigare genomförande av projektet, fast pris, genomfört i tid, tydlig riskfördelning mellan parterna samt en rimlig kostnad för finansiering. En nackdel som framförts med upplägget av Arlandabanan-projektet är att det inte finns något incitament för operatören att aktivt samverka med annan spårtrafik för att därigenom öka det totala tågresandet. Orsaken till detta går bland annat att finna i avtalskonstruktionen. Denna typ av problem hänger således ihop med vilka förutsättningar man avtalar om. Ett väl genomtänkt avtal ger väl fungerande trafik och en win-win situation för alla parter. Förbättringspotential kan finnas i användandet av en tillgänglighetsbaserad ersättningsform i stället för med full trafik- och prissättningsrisk. Detta skulle ge myndigheterna kontroll över prissättningen och möjlighet att styra resenärer mellan olika trafikslag, exempelvis styra över fler från buss och taxi till järnväg. Det finns nu stora möjligheter att ta del av kunskap från andra genomförda PPP-projekt då det var 12 år sedan upphandlingen av Arlandabanan genomfördes. 10

10 4 En modell för Sverige Alla länder har sina specifika förutsättningar och det är inte självklart att den bästa lösningen är att kopiera en modell från ett annat land. Dock finns mycket erfarenheter från andra länder som man bör dra lärdom av och skapa en modell som passar det egna landets förutsättningar och behov. 4.1 Grundläggande struktur Vi föreslår en modell där den statliga myndigheten ger uppdraget åt ett privat företag eller konsortium att tillhandahålla en fungerande infrastrukturtjänst under ett långsiktigt åtagande med helhetsansvar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll. Privata företag bildar tillsammans ett projektbolag för genomförande av projektet som ingår ett projektavtal med myndigheten, till exempel Vägverket eller Banverket, för leverans av tjänsten. Projektbolaget får ersättning från myndigheten baserad främst på att tjänsten hålls tillgänglig för nyttjarna. Projektbolaget upphandlar projektering, byggande samt drift och underhåll från entreprenörer. Projektbolaget finansierar projektet genom dels riskkapital från ägarna och dels lån från banker och finansiella institutioner. Anläggningen överlämnas till myndigheten vid avtalsperiodens slut enligt fastställda kvalitetskrav. 4.2 Ersättningsmodell En tillgänglighetsmodell förordas, med periodiska ersättningar till projektbolaget baserade främst på tillgänglighet av tjänsten, med incitament att leverera en förbättrad tjänst genom belöningar och avdrag även för faktorer som kvalitet och trafiksäkerhet. Viss justering kan också göras för trafikvolym, främst för att spegla ökat respektive minskat behov av underhåll. En ersättningsmodell i form av periodiska tillgänglighetsbetalningar från myndigheterna i stället för trafikavgift från användarna gör att myndigheterna har kvar möjligheten att införa brukaravgifter om de önskar, till exempel i trafikreglerande syfte eller för att styra resandet mellan olika trafikslag, exempelvis av miljöskäl. De kan också användas som en del av finansieringen av projektet från myndigheternas sida. Genom en ersättningsmodell baserad på tillgänglighet uppnås också mindre intäktsrisker i projektet vilket bidrar till en lägre finansieringskostnad. En modell där projektbolagets ersättning påverkas av trafikvolym medför betydligt större risker och därmed ökad finansieringskostnad. Då skulle projektbolaget också tjäna på ökad trafikvolym vilket ger incitament till att öka trafiken, vilket, framförallt vad gäller vägprojekt, skulle kunna kritiseras ur miljömässig synvinkel. 4.3 Riskfördelning En effektiv riskanalys och en optimal riskfördelning mellan beställare och projektbolag är av stor betydelse där risken placeras hos den part som bäst och till lägsta kostnad kan hantera den. Projektbolaget förutsätts bära risker förenade med byggande, drift, underhåll och finansiering medan staten bär risker relaterade till myndighetsutövning såsom tillstånd, lagstiftningar och markinlösen. Traditionell upphandling erbjuder sämre förutsättningar för beställaren att få en stabil och hållbar bild av projektets kostnader över tiden, då beställaren i stor utsträckning står för risker gällande kostnaden för byggande, drift, underhåll och reinvestering. Beställaren står då även för risker förenade med projektets finansiering. En PPP-lösning gör statens utgifter betydligt mer förutsägbara. PPP innebär inte att föra över alla risker på den privata sektorn. En balanserad riskfördelning är en nyckel för ett framgångsrikt projekt. Överdriven risköverföring, på endera parten, ger bara upphov till fördyringar av projektet. Nedan åskådliggörs vissa typer av risker i ett projekt med en schematisk fördelning av dessa i ett projekt som genomförs enligt PPP jämfört med ett traditionellt projekt. 11

11 Traditionellt Projekt PPP-projekt Beställare Entreprenör Beställare Projektbolag Finansiering Finansiering Planering Planering Myndighetskrav Myndighetskrav Opinion Opinion Organisation Byggande Organisation Byggande Drift/underhåll Drift/underhåll Trafik Trafik Figur 5. Riskfördelning De två matriserna ovan illustrerar hur projektets risker överförs från den offentliga till den privata sektorn. Källa: Ds 2000:65 12

12 4.4 Val av projekt Projekt som väljs för PPP-genomförande ska vara samhällsekonomiskt lönsamma och prioriterade av staten. De skall vara lämpade för PPP-lösning, vara väl avgränsade och medge ett totalansvar för såväl byggande som drift och underhåll. Projekten skall också vara tillräckligt stora för att inte transaktionskostnaderna ska bli oproportionerligt höga. Jämförelsekostnad, en beräknad kostnad för ett traditionellt genomförande av ett projekt, förslås användas för att bedöma om PPP-genomförande av ett projekt beräknas ge mer värde för pengarna än ett traditionellt utförande. De projekt som väljs ut för genomförande genom PPP skall bidra till att uppfylla de av riksdagen fastlagda trafikpolitiska målen. Projekten bör medge en avtalstid av sådan längd, år, att ordentlig livscykelfokus kan uppnås. De ska också kunna definieras väl och vara relativt stabila i den meningen att de inte ska kräva för mycket ändringar under avtalstiden. 4.5 Juridiska aspekter Inget specifikt legalt ramverk för PPP-upphandling har utvecklats eftersom inga egentliga PPP-projekt har genomförts i Sverige förutom Arlandabanan. I Näringsdepartementets promemoria Ds 2000:65 görs bedömningen att det inte föreligger något hinder enligt väglagen mot att Vägverket såsom väghållare tar i anspråk mark med vägrätt och ett projektbolag därefter på uppdrag av Vägverket anlägger en allmän väg på den mark som tagits i anspråk med vägrätt. När det gäller järnväg är i stor utsträckning samma regler tillämpliga oavsett om det är en enskild järnväg eller en järnväg som utgör del av statens spåranläggningar. Lagen om byggande av järnväg bedöms inte utgöra något hinder mot att Banverket inlöser mark samt att ett projektbolag därefter bygger, driver och underhåller en järnväg på den mark som tagits i anspråk. Upphandling av PPP-projekt sker vanligen genom anbud i konkurrens och en därpå följande slutförhandling av detaljer. En sådan förhandlad upphandling är enligt lagen om offentlig upphandling en möjlig upphandlingsform i samband med s k koncession, vilket föreligger när projektbolaget tar en ekonomisk risk i samband med nyttjandet av anläggningen. Upphandling av koncessioner inom försörjningssektorerna, det vill säga inom det område där Banverket agerar, faller utanför EU: s upphandlingsregler. Dock måste EU: s principer angående t.ex. likabehandling och ickediskriminering fortfarande följas. Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) synes inte heller vara något hinder för PPP-lösningar. Sammanfattningsvis görs i skriften bedömningen att genomförande av projekt i enlighet med den föreslagna modellen för PPP inte aktualiserar ändringar i gällande lagar och förordningar. 13

13 5 Tillämpning på projekt i regionen I Stockholmsberedningens sammanfattande slutrapport (N2001:02) konstateras att behoven av infrastrukturinvesteringar i Stockholm - Mälarregionen är så stora att finansiering från löpande anslag inte är tillräckligt utan olika finansieringsalternativ måste övervägas. Vi har valt ut några för stockholmsregionen viktiga projekt i syfte att visa exempel på vad genomförande enligt PPP-modellen skulle kunna innebära. Exemplen är baserade på för oss tillgänglig information och erfarenheter från projekt genomförda i andra länder. 5.1 Förbifart Stockholm (Nord-sydlig förbindelse) Den dåliga vägkapaciteten förbi Stockholm drabbar fler trafikanter än någon annan brist i Sveriges infrastruktur. Så mycket som fordon uppmättes en dag i våras på Essingeleden som är byggd för att klara fordon per dygn. Köerna och störningskänsligheten på Essingeleden drabbar trafikanterna, inte bara med förseningar utan också med den ständiga risk för förseningar som alltid måste kalkyleras med. På grund av de stora trafikmängderna innebär det också stora samhällsekonomiska förluster. Lodbrokolyckan var en påtaglig illustration av störningskänsligheten. Men den medförde också skador på Essingeleden som kräver mer omfattande reparationer i framtiden. Stockholm måste ha en förbifart som lindrar de mycket svåra effekter som drabbar regionen och förbindelserna mellan norra och södra Sverige om Essingeleden slås ut. Det finns också starka ambitioner att göra Stockholm till en flerkärnig region. Men det förutsätter att inte all trafik måste passera genom de centrala delarna och att förbindelserna mellan de yttre delarna av regionen förbättras. Förbifart Stockholm är det alternativ som de flesta aktörer sammantaget anser vara lämpligast för att tillgodose dagens och morgondagens vägtransportbehov väster om Stockholms centrala delar. Projektet skulle knyta samman de norra och södra länsdelarna samt skapa en förbifart för långdistanstrafik och förbättra framkomligheten på infartslederna. Det skulle också förbättra möjliggörandet av en flerkärnig region och, genom bättre tillgänglighet, skapa en gemensam arbets- och bostadsmarknad. Det finns en stark politisk enighet om att Förbifarten behövs och är en bra lösning. Förbifart Stockholm bedöms kosta miljarder kronor i grundinvestering och till det kommer årlig kostnad för drift och underhåll på runt 200 miljoner kronor. Projektets storlek gör det lämpligt att genomföra i mindre etapper. Upphandling genom PPP skulle kunna användas i en eller flera etapper för att utföra projektet snabbare och mer kostnadseffektivt. Exempelvis kan Akalla Hjulsta vara ett lämpligt avsnitt att genomföra som ett PPP-projekt med tillgänglighetsbetalning. Denna sträcka förbinder två Europa-motorvägar (E18 E4) och således kan nytta fås ut direkt vid öppnande även om andra etapper släpar efter. Vi har sett från internationella erfarenheter att besparingar på totalt % uppnåtts genom PPP jämfört med om projekten upphandlats traditionellt. Det finns givetvis ingen garanti för att samma resultat skulle uppnås i Sverige men betydande effektivitetsvinster bör kunna uppnås för väginvesteringar även i Sverige. Om vi försiktigt antar 10 procents besparing skulle det innebära en besparing på minst 2 2,5 miljarder kronor för hela Förbifart Stockholm. Förbifart Stockholm skulle på grund av sin storlek sluka en mycket stor del av Vägverkets budget om den genomförs med traditionell upphandling. Byggstart för Förbifart Stockholm finns inte med i Vägverkets investeringsplan fram till Med den beräknade byggtiden på 8 år kan projektet då stå färdigt tidigast år 2024 med traditionell upphandling. Projektet borde kunna både genomföras snabbare och påbörjas tidigare om en PPP-lösning används. Med PPP kan projektet påbörjas omgående efter färdigställande av planer och upphandling vilket enligt vår bedömning bör innebära en möjlig byggstart senast år Vi tror dessutom att projektets byggtid kan minskas åtminstone till 6 år. Med våra försiktiga antaganden kan vägen stå färdig redan 2016 med PPP, åtta år tidigare än med traditionell upphandling, vilket illustreras nedan. Förbifart Stockholm Traditionell upphandling Plan. Upphandling Byggtid PPP-upphandling Plan. Upphandling Byggtid 14

14 I en PPP-lösning med tillgänglighetsbetalning ersätter myndigheten den privata aktören för en fungerande tjänst först då den tillhandahålls. I den privata aktörens åtagande inkluderas projektering, byggande, finansiering, drift och underhåll under exempelvis 25 år. Det inkluderar även exempelvis risker för förseningar och kostnadsöverskridanden. En grov uppskattning utifrån ovan nämnda kostnadsbedömningar och antaganden indikerar att en sådan PPP-lösning för projektet skulle kunna levereras för i storleksordningen miljoner kronor per år i dagens penningvärde. Enligt rapporten Samhällsekonomiska kalkyler för Nord-sydliga förbindelser i Stockholm, Transek 2006 har Förbifarten en nuvärdesberäknad samhällsnytta på 27,5 miljarder kronor (inklusive restidsvariation) att jämföra med investeringskostnaden på 19,6 miljarder kronor, kalkylerat i 1999 års prisnivå. Att projektet bedöms kunna börja leverera nytta åtta år tidigare med ett PPP-genomförande ger således stora samhällsekonomiska vinster. 5.2 Österleden När Norra Länken står färdig återstår bara en tunnel under vattnet och Djurgården för att det ska finnas en komplett ringled runt Stockholms innerstad. Denna sista länk i kedjan medför en kraftig avlastning av trafik från stora delar av innerstaden. I samband med Dennisöverenskommelsen beräknades den kompletta Ringen ge en trafikminskning med 40 procent på Valhallavägen, Birger Jarlsgatan, Nybroplan och Strandvägen och med 25 procent på Stadsgårdsleden. Det ska jämföras med trängselskatten som medfört en trafikminskning på innerstadsgatorna på bara 8-10 procent. Det är resursslöseri att bygga Södra Länken och Norra Länken men inte Österleden. Först genom att binda ihop den sista delen av Ringen får gjorda investeringar full effekt. Österleden skulle inte bara avlasta innerstaden utan också Södra Länken och Essingeleden. Av alla planerade vägprojekt i hela Sverige skulle Österleden locka till sig mest trafik och därmed ge de största avlastningseffekterna på andra gator och vägar. Med tanke på att den trafik som skulle flytta över till Österleden i dag går på stora bostadsgator (Valhallavägen, Birger Jarlsgatan och Strandvägen), välbesökta allmänna platser (Nybroplan, Hamngatan och Slussen) och genom Stockholms medeltida stadskärna (Centralbron, Munkbroleden och Skeppsbron) torde knappast något annat vägprojekt få så stora positiva effekter. Byggkostnaden för en östlig förbindelse är enligt Vägverket, i Förstudie Östlig förbindelse version (Förstudien), beräknad till mellan 9 och 15 miljarder kronor beroende på vilket alternativ som väljs. Om vi antar att sträckningen under Saltsjön och Djurgården (Alternativ D i Förstudien) väljs, är byggkostnaden av Vägverket beräknad till 9 12 miljarder kronor och byggtiden till 7 år. Enligt vårt antagande om 10 procents besparing vid genomförande som PPP skulle det innebära en besparing på 0,9 1,2 miljarder kronor jämfört med ett traditionellt genomförande. Den största fördelen med att bygga Österleden som ett PPP-projekt är förmodligen att det skulle bli klart mycket tidigare än om det upphandlas traditionellt. Projektet finns inte med i Vägverkets investeringsplan som sträcker sig till år Vi antar att ett traditionellt upphandlat projekt hade startat 2016 och byggts på sju år för att bli klart år Om projektet genomförs som ett PPP-projekt kan det påbörjas 2010 och med fem års byggtid bli klart redan år 2015, åtta år tidigare än med traditionell upphandling, vilket illustreras nedan. Österleden Traditionell upphandling Planering Upphandling Byggtid PPP-upphandling Planering Upphand. Byggtid 15

15 Med brukaravgifter skulle möjligheter kunna skapas att finansiera hela Österleden utan ianspråktagande av statliga medel. 5.3 Tvärbana Norr Spårbunden kollektivtrafik lämpar sig bäst för stora resandeströmmar i storstad. Stockholmarna står redan i dag för huvuddelen av alla spårresor i landet. Potentialen att öka antalet resande med spårbunden trafik i stockholmsregionen är mycket större än någon annanstans i Sverige. Mot bakgrund av att vägnätet är överbelastat skulle nya attraktiva spårförbindelser få stora positiva effekter. Tvärspårväg Norr från Alvik till Kista skulle bli en fortsättning på tvärbanan och binda ihop flera tunnelbane- och pendeltågslinjer. Den skulle därmed öka attraktiviteten för den befintliga spårbundna kollektivtrafiken. Tvärspårväg Norr beräknas få resenärer per dygn. Det är dubbelt så mycket som hela Roslagsbanan och mer än tio gånger så mycket som det beräknade antalet resenärer på Botniabanan, som byggs till en kostnad av nästan 20 miljarder kronor. En översiktlig beräkning av kostnader för utbyggnaden har gjorts i Samrådshandling Tvärbana Norr, en förstudie utgiven av AB Storstockholms Lokaltrafik i december Följande bedömning av anläggningskostnader avser banutbyggnad exklusive vagnar och depåutbyggnad. Alvik Häggvik Kortare variant till Kista Alvik Solna Station Båda grenarna 2,2 2,6 miljarder SEK 1,6 2,0 miljarder SEK 0,9 miljarder SEK 2,8 3,1 miljarder SEK Om Tvärspårväg Norr upphandlas enligt PPP-principen skulle enligt samma resonemang som tidigare runt 10 procent, eller 300 miljoner kronor, kunna sparas med avseende på båda grenarna. Vi bedömer att ett lämpligt sätt att handla upp projektet på vore att separera bandelar och tågsystem, det vill säga att PPP-bolaget levererar banvall, spår och signalsystem och sedan ansvarar för dessa i runt 25 år. Som kompensation får bolaget en tillgänglighetsbetalning mot att spåren hålls tillgängliga och till rätt kvalitet. Det torde vara möjligt att göra ett kontrakt av alla leveranser inklusive banvall, spår, elförsörjning, signalsystem, etc. Dock kan signalsystem vara lämpligt att lägga utanför eftersom det kommer att bli en del i ett större system som kontrolleras av annan part och hela systemet måste fungera synkroniserat. Om signalsystem ligger utanför kan det vara naturligt att även elförsörjningen gör det. En möjlig gränsdragning kan vara att banvall, slipers, räls och fundament för stolpar ingår i kontraktet för tillhandahållandet av spår. Elförsörjning och signalsystem kan då upphandlas under ett separat kontrakt eller inom tågsystemskontraktet. SL behåller ansvaret för själva trafikeringen, inkluderande bland annat ansvar för användandegrad och biljettering, vilken kan utföras av dem själva eller i sin tur läggas ut på separat kontrakt. Detta ger flexibilitet för offentliga sektorn att handla upp trafikoperatörer eller köra egen trafik efter vad som bedöms lämpligast. Avtalstider och villkor för trafikeringen kan då utformas fristående från PPP-kontraktet. Anslag för delfinansiering av sträckan Alvik Solna Station finns inkluderad i den statliga investeringsplanen med planerad byggstart , medan sträckningen till Kista/Häggvik inte finns inkluderad i investeringsplanen fram till Vi antar för exemplets skull att Solna-grenen kan börja byggas år 2010 och Häggviksgrenen år Byggtiden antas till 5 år för traditionellt upphandlade projekt och att den kan förkortas något till 4 år för ett genomförande enligt PPP. Med bedömningen att även ett projekt enligt PPP innehållande båda grenarna kan börja byggas år 2010, kan Solna-grenen vara tillgänglig för trafik ett år tidigare och Häggviks-grenen sju år tidigare jämfört med traditionellt genomförande, vilket illustreras nedan. I en PPP-lösning med tillgänglighetsersättning betalar myndigheten den privata aktören för en fungerande tjänst först då den tillhandahålls. I den privata aktörens åtagande inkluderas projektering, byggande, finansiering, drift och underhåll. Det inkluderar även exempelvis risker för förseningar och kostnadsöverskridanden. En grov uppskattning utifrån en total anläggningskostnad på omkring 3 miljarder kronor indikerar att en sådan PPP-lösning för projektet skulle kunna levereras för i storleksordningen miljoner kronor per år i dagens penningvärde. Tvärspårväg Norr Trad upphandling Solna Trad upphandling Häggvik PPP-upphandling Solna och Häggvik Planering Upphandling Byggtid Planering Planering Upphandling Byggtid Upphandling Byggtid 16

16 6 Prova i Sverige Behoven av infrastrukturinvesteringar i stockholmsregionen är enorma. Under årtionden har Stockholm fått en mindre andel av de statliga väganslagen än vad som har varit motiverat mot bakgrund av såväl befolkning som trafikarbete och ekonomisk aktivitet. Om dessa stora underlåtenhetssynder skulle rättas till genom traditionell anslagsfinansiering skulle i stort sett hela den statliga investeringsbudgeten för vägar och järnvägar behöva styras till stockholmsregionen. Detta låter sig knappast göras av politiska skäl. PPP borde därför prövas som ett sätt att få i gång de stora och mycket kostsamma projekten i stockholmsregionen tidigare än planerat och för att korta ner byggtiderna. Med hjälp av PPP-lösningar finns också möjlighet till en säkrare drift. I PPP-avtalen kan till exempel inkluderas krav på snabb snöröjning eller undanröjande av hinder i trafiken. Goda erfarenheter finns från många länder från genomförande av infrastrukturprojekt genom PPP. Det vore rimligt att också Sverige provar PPP som upphandlingsform med tanke på de möjligheter till ökad effektivitet och mer värde för samhällets resurser som ges. Man bör prova denna modell på ett antal utvalda projekt för att sedan göra en noggrann utvärdering huruvida de önskade fördelarna uppnåtts. PPP är inte den perfekta lösningen för alla projekt, men med noggrant projekturval borde utsikterna vara goda att lyckas, särskilt som det nu finns stora erfarenheter från olika länder att dra lärdom av för att kunna forma en framgångsrik modell för Sverige. 17

17 Tidigare rapporter 1996 Hela Sveriges Stockholm Handelskammarens program för näringslivets utveckling i Stockholms län. 1997:1 Flygets betydelse för stockholmsregionen. 1997:2 Fastighetsskatten, tillväxten och jobben i stockholmsregionen. 1997:3 Sjöfartens betydelse för stockholmsregionen. 1998:1 Invandrarföretagarna, en strategisk tillgång för stockholmsregionen. 1998:2 Näringsliv, skola i samverkan. 1998:3 Framkomlighet, parkering och varudistribution i Stockholms innerstad. 1999:1 Lärlingsutbildning attraktiv yrkesutbildning i stockholmsregionen. 1999:2 Minskad brottslighet i Stockholm- näringslivets roll, ansvar och krav. 1999:3 Elektronisk handel i väntan på det stora genombrottet. 2000:1 Inflyttning och tillväxt i stockholmsregionen. 2000:2 Ökad tillväxt genom förenklingar för små företag. 2000:3 På nya spår järnvägens betydelse för Stockholm. 2001:1 Bostadsbristen i stockholmsregionen en dålig affär för Sverige. 2001:2 Trafiklösningar för framtiden. 2001:3 Ambassadernas roll för svenskt näringsliv Hur skattas Stockholm? 2003 Skattetilläggen hög tid att stärka rättssäkerheten. 2004:1 Hinder vid handel. Exempel Norge. 2004:2 Energialternativ för Stockholms framtid. Vilken roll kan naturgasen spela? 2004:3 Skärpt beskattning av stockholmsregionen. 2005:1 På spåret - Lönsamma kollektivtrafiksatsningar i Stockholm 2005:2 10 punkter för en effektivare offentlig upphandling 2005:3 Trängselskatten - vägval för Stockholmsregionen 2006:1 Åtgärda Stockholms stadsbrist 2006:2 Världsklass Stockholm en studie om framtiden 2006:3 Förslag om förändrade regler för sponsring 18

18 Besöksadress: Västra Trädgårdsgatan 9 Box Stockholm Tel: e-post: info@chamber.se