Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor ARBETSDOKUMENT

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor ARBETSDOKUMENT om situationen för underåriga utan medföljande vuxen inom Europeiska unionen Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Nathalie Griesbeck DT\ doc PE v01-00 Förenade i mångfalden

2 Inledning bakgrund Varje år anländer tusentals barn under 18 år ensamma till EU:s territorium. Andra lämnas ensamma efter ankomsten. Det rör sig både om tredjelandsmedborgare och statslösa personer. Det finns många skäl till att de kommer hit: Vissa flyr undan krig, våldsamheter, förföljelse, brott mot deras grundläggande rättigheter, naturkatastrofer, fattigdom, osv. Andra har fallit offer för människohandel, sexuellt utnyttjande eller organiserad brottslighet. Enligt den senaste statistiken, vilken är relativt begränsad, gjordes asylansökningar i EU:s 27 medlemsstater av underåriga utan medföljande vuxen (nedan kallade ensamkommande barn) under Medlemsstaterna har utfärdat totalt uppehållstillstånd till ensamkommande barn. Dessa barn befinner sig redan från början i en mycket utsatt situation, vilken förvärras vid ankomsten till ett främmande land utan föräldrar, andra familjemedlemmar eller förmyndare. Därför måste medlemsstaterna garantera att barnets grundläggande rättigheter respekteras och att särskilt skydd erbjuds de barn som tillfälligt eller permanent är åtskilda från sin familj. Skydd, mottagande och omhändertagande av ensamkommande barn 1 är en stor utmaning för medlemsstaterna och EU som helhet. Trots att detta problem berör unionens samtliga medlemsstater mottas och omhändertas barnen på mycket olika sätt i de olika länderna (ansvariga myndigheter varierar från land till land: nationella, regionala eller lokala myndigheter, osv.). De stora skillnaderna kan förklaras med att problemet inte har fått särskild uppmärksamhet på EU-nivå. EU:s samtliga medlemsstater har skrivit under FN:s konvention om barnets rättigheter, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Likväl är det ofta så att de ensamkommande barnens grundläggande rättigheter inte respekteras i lagstiftningen, både på nationell nivå och EU-nivå. Skydd av barns rättigheter och principen om barnets bästa ingår bland EU:s prioriteter och mål 2. EU-institutionerna har upprepade gånger framhållit sitt engagemang för barnets rättigheter och nödvändigheten av att särskilt uppmärksamma ensamkommande barn i EU:s invandrings- och 1 FN:s flyktingkommissariat, Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum, februari Ett ensamkommande barn definieras här som en person under 18 år, såvida inte den lag som är tillämplig på barnet stadgar en tidigare myndighetsålder, som är åtskild från båda sina föräldrar och som inte tas om hand av någon annan vuxen person som enligt lag eller sedvana har ett sådant ansvar. Europeiska unionen definierar ensamkommande barn på följande sätt: Medborgare i tredje land eller statslösa personer som är yngre än arton år och som anländer till medlemsstaternas territorium utan att vara i sällskap med en vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem, och så länge de inte faktiskt tas om hand av en sådan person, eller underåriga som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha anlänt till medlemsstaternas territorium. Rådets resolution av den 26 juni 1997 om underåriga medborgare i tredje land utan medföljande vuxen (97/C 221/03). Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd. 2 Enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen främja... skydd av barnets rättigheter. Artikel 24 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna lyder 1. Barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet. PE v /7 DT\ doc

3 asylpolitik 1. Man har påpekat dessa barns särskilda behov och att alla ensamkommande barn bör åtnjuta särskilt skydd och stöd då de befinner sig på EU:s territorium. Det finns ett antal instrument som tar upp problemet med ensamkommande barn (direktivet om människohandel, asylpaketet osv.). Trots detta finns inget bindande, heltäckande instrument som behandlar ensamkommande barns situation, skydd, mottagande och omhändertagande. EU behandlar i stället detta problem på ett uppdelat sätt, i olika texter, i stället för i ett specifikt dokument. Behovet av större konsekvens i den europeiska lagstiftningen vad gäller ensamkommande barn har flera gånger uppmärksammats 2. I maj 2010 antog kommissionen meddelandet Handlingsplan för underåriga utan medföljande vuxen ( ) 3, som godkändes i rådets slutsatser i juni I detta dokument förespråkas ett gemensamt förhållningssätt. Man identifierar även de viktigaste områdena där man bör sätta in praktiska åtgärder, t.ex. förebyggande åtgärder, mottagning och fastställande av varaktiga lösningar. I september 2012 publicerades en halvtidsrapport 5. Ensamkommande barn är inte bara en tillfällig företeelse utan något som kommer att fortsätta utvecklas under kommande år. Europaparlamentet ser problemet med ensamkommande barn som mycket angeläget, och har därför beslutat att ta upp denna fråga i ett initativbetänkande. Rapportens syfte och riktlinjer: Föredraganden ser positivt på kommissionens publicering av en handlingsplan för underåriga utan medföljande vuxen och av delrapporten. Föredraganden beklagar emellertid att kommissionen närmar sig problemet på ett mer beskrivande än aktivt sätt och anser att handlingsplanen inte tillräckligt riktar in sig på de huvudsakliga och grundläggande problemen vad gäller ensamkommande barns grundläggande rättigheter och skydd. EU bör anta en hög minimistandard för skydd för ensamkommande barn, och bör även kunna stå som garant för att dessa barns rättigheter aldrig kränks. Det förefaller ofrånkomligt att EU fastställer ett gemensamt och bindande regelverk som gör det möjligt att hantera samtliga problem relaterade till ensamkommande barn. Detta bör råda bot på nuvarande brister vad gäller skyddet av dessa barn, såväl som de aktuella skillnaderna mellan medlemsstaterna på detta område. Två grundläggande principer bör ligga till grund för alla åtgärder. Först och främst bör barnets bästa komma i främsta rummet vid alla beslut som rör barn 6. För det andra bör 1 Stockholmsprogrammet ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (2010/C 115/01). I punkt uppmanar Europeiska rådet kommissionen att ägna särskild uppmärksamhet åt ensamkommande barn i samband med unionens invandringspolitik. Punkt om ensamkommande barn. 2 Europaparlamentets resolution av den 25 november 2009 om Stockholmsprogrammet, punkt Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 6 maj 2010 Handlingsplan för underåriga utan medföljande vuxen ( ), COM(2010) Rådets slutsatser om underåriga utan medföljande vuxen från det 3 018:e mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) i Luxemburg den 3 juni Delrapport om genomförandet av handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen, COM(2012) Artikel 3, FN:s konvention om barnets rättigheter, den 20 november Artikel 24.2, EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna, 2000/C 364/01. DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 medlemsstaterna prioritera skydd av ensamkommande barn, i stället för att betona kontroll av invandringen. Föredraganden vill lägga fram en kort och kraftfull rapport, som kan ligga till grund för en genomgripande behandling på EU-nivå av problemet med ensamkommande barn. Föredraganden vill se ett dokument som innehåller rekommendationer för miniminormer för skydd för ensamkommande barn, och som även ska kunna fungera som ett praktiskt verktyg för medlemsstaterna då det gäller mottagande och omhändertagande av dessa barn. Rapportens syfte: Det är för närvarande mycket svårt att uppskatta antalet ensamkommande barn som befinner sig på EU:s territorium. Den befintliga statistiken är begränsad, och inkluderar endast de ensamkommande barn som begär asyl och de som får uppehållstillstånd. Statistik är emellertid en nödvändighet om man ska kunna fastställa företeelsens omfång och få en översikt över detta. Medlemsstaterna måste därför tillhandahålla detaljerad information om ensamkommande barn och behandlingen av dessa. Det kan vara en bra början att tillsammans med det europeiska migrationsnätverket utarbeta en samordnad metod för att inhämta information på EU-nivå, emellertid med respekt för principen om skydd för privatlivet. Varje medlemsstat bör ansvara för identifieringen av ensamkommande barn som anländer till landet eller upptäcks på dess territorium. Det är nödvändigt att utvärdera varje barns individuella situation, och varje medlemsstat bör identifiera de barn som är i behov av särskilt skydd. Man bör särskilt inrikta sig på flickor samt offer för människohandel och organiserad brottslighet. Identifieringen, mottagandet och skyddet av barn som har fallit offer för människohandel bör anpassas efter varje barns särskilda behov. Barn som anländer ensamma till EU:s gränser bör utan undantag beviljas tillträde till territoriet. Inget barn bör förvägras tillträde till territoriet eller avvisas 1 efter en summarisk process. Det bör också noteras att kvarhållande av ensamkommande barn är förbjudet enligt internationell rätt och EU:s regelverk 2. Barnet bör omedelbart efter dess ankomst eller identitetskontroll omhändertas av specialiserad personal som kan ge barnet nödvändig och individuellt anpassad information, på ett språk och i en form som barnet förstår. Barnet bör också, i de fall då det är lämpligt, få upplysningar om rätten till asylansökan och andra former av internationellt skydd, såväl som information om juridiska förfaranden och deras konsekvenser. Ensamkommande barn bör även utan dröjsmål få tillgång till juridisk, social och psykologisk hjälp. Förmyndarskap är ett ytterst viktigt redskap för skyddet av barn. För detta finns det ingen gemensam modell, men det är nödvändigt att varje ensamkommande barn tilldelas en ansvarig person direkt vid ankomsten. Denna person bör vara utbildad i migrationsrätt, asylrätt och barns rättigheter och ska ha i uppgift att se till att alla beslut görs med barnets intresse som 1 Kommittén för barnets rättigheter, General Comment No. 6 Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, punkterna 26, 27 och Europarådets parlamentariska församling, resolution 1707 (2010), Detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe, januari PE v /7 DT\ doc

5 ledstjärna, ge stöd samt förse barnet med representation i enlighet med varje medlemsstats juridiska system. Åldersbedömning av ensamkommande barn är en känslig fråga. De medicinska tester som för närvarande används är ofta olämpliga och inexakta. Den medicinska undersökningen utförs ibland på så sätt att den kränker rätten till privatliv och är skadlig för barnets hälsa. Barnets skydd kan inte heller alltid garanteras. EU bör stödja utarbetandet av en enhetlig metod för åldersbedömning. Denna bör vara tvärvetenskaplig, icke integritetskränkande och barnvänlig samt utföras av oberoende myndigheter 1. Dessutom bör varje person som anländer från utlandet och säger sig vara underårig antas vara detta, såvida inte annat kan påvisas 2. Tillgång till grundläggande social service 3 samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är av avgörande betydelse för alla ensamkommande barn som befinner sig på EU:s territorium. Alla ensamkommande barn bör garanteras tillgång till lämpligt boende (som inte bör vara en stängd inrättning, och om det är en inrättning ska barnen vara avskilda från vuxna), skolgång, yrkesutbildning, sjukvård samt vård hos psykolog på samma villkor som andra barn i mottagarlandet, detta oavsett deras status som migranter. I alla nödvändiga juridiska processer bör man lyssna på barnet och ge det utrymme att uttrycka sin åsikt 4. De administrativa och juridiska processerna i medlemsstaterna samt den information som barnet mottar bör anpassas till barnet. Intervjuer bör också utföras på ett sätt som är anpassat för barnet och av personer som har utbildning och kunskap om barns utveckling och beteende. Ensamkommande barn bör garanteras tillgång till asylförfarandet genom systematisk information och ett förfarande som anpassats till barnet. Stora framsteg har gjorts under förhandlingarna om asylpaketet, men ännu saknas ett asylförfarande som är verkligt anpassat till barn och de särskilda svårigheter som dessa kan uppleva. Asylansökningar från ensamkommande barn bör prioriteras och behandlas så snabbt som möjligt. Barnet bör emellertid få tillräcklig tid på sig att förstå hur förfarandet går till och förbereda sig. Det slutliga målet för alla åtgärder gällande ensamkommande barn bör vara att finna en varaktig lösning grundad på barnets bästa. Detta kan vara ett återvändande till ursprungslandet, integration i mottagarlandet eller ett återvändande till ett tredjeland, i väntan på en återförening med familjen. I arbetet för att finna en varaktig lösning bör man först 1 Kommittén för barnets rättigheter, General Comment No. 6 Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, punkt Resolution 1810 (2011), Europarådets parlamentariska församling, punkt Artiklarna 23 30, FN:s konvention om barnets rättigheter, den 20 november Artikel 24, EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna: 1. Barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter. Dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 undersöka möjligheten till en återförening med familjen i ursprungslandet eller i ett tredjeland 1 ( familjespårning ). Detta ska dock endast göras i de fall då detta inte innebär någon risk för barnet eller dess familj. Samarbete med ursprungs- och transitländerna är nödvändigt i dessa fall. Medlemsstaternas metoder för familjespårning bör förbättras. Dessa ska alltid bygga på en individuell bedömning av barnets bästa. Om en familjemedlem 2 återfinns bör alla administrativa beslut om återsändande av barnet till ursprungslandet eller ett tredjeland åtföljas av en klar motivering, som visar att beslutet har tagits med hänsyn till de individuella omständigheterna. Om ingen familjemedlem återfinns bör ett beslut om återvändande endast tas efter en överenskommelse på förhand om att barnet kommer att omhändertas och återintegreras på ett säkert, konkret och individanpassat sätt i ursprungslandet. Barnet ska under inga omständigheter sändas tillbaka till ursprungslandet om det föreligger en risk för att dess grundläggande rättigheter kränks, eller om barnets säkerhet inte kan garanteras 3. Ett barn som är föremål för ett återsändingsförfarande ska alltid representeras av en jurist, utöver den person som utsetts till ansvarig för barnet. En plan för uppföljning bör utarbetas, för att säkerställa barnets skydd efter återvändandet, i samarbete med ursprungs- och transitländerna. En ytterligare lösning är att det ensamkommande barnet integreras i mottagarlandet. I detta fall bör offentliga myndigheter, förmyndaren och barnet i samråd göra upp en plan för hur detta ska gå till. Då ett ensamkommande barn uppnår 18 års ålder förlorar detta från en dag till en annan rätten till särskilt boende, det stöd som dittills har erbjudits, sin förmyndare osv. För att underlätta denna övergång bör man ta hänsyn till att detta kan vara en svår period i barnets liv och tillsammans med barnet göra upp en plan för vad som bör hända därnäst. Bekämpande av människohandel och förebyggande av olaglig invandring är ett första steg för att lösa problemet med ensamkommande barn. Åtgärder bör genomföras i de tredjeländer varifrån offren kommer eller i de länder dit de förs, för att bekämpa de problem som leder till människohandel och hjälpa dessa tredjeländer att utarbeta lagstiftning för att bekämpa denna företeelse. EU och medlemsstaterna måste fortsätta och öka sina insatser för att samarbeta med ursprungs- och transitländer utanför EU för att främja en gemensam EU-strategi för ensamkommande barn och för att finna varaktiga och lämpliga lösningar för barnen. Några av de prioriterade frågorna för samarbetet bör vara förebyggande, återförening av familjer, återvändande och bekämpande av människohandel. Dessa frågor bör vara en del av den regelbundna dialogen mellan EU och dessa länder. De bör även införlivas i det arbete som Europeiska utrikestjänsten och dess delegationer utför. Slutligen förefaller det nödvändigt att EU lägger en del av finansieringen avsedd för asyl- och invandringsfrågor på arbetet med ensamkommande barn, för att säkerställa ett tillräckligt skydd för dessa barn. 1 Kommittén för barnets rättigheter, General Comment No. 6 Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, punkt Familjemedlem används här i betydelsen släkting. 3 FN:s flyktingkonvention, den 28 juli 1951, artikel 33. PE v /7 DT\ doc

7 Frågor inför det fortsatta arbetet: Vad vill vi att initiativbetänkandet ska innehålla? Bör vi be kommissionen om att upprätta ett särskilt juridiskt instrument för att hantera ensamkommande barn? Vill vi be kommissionen att utarbeta enhetliga normer eller riktlinjer för förmyndarskap eller representanter för ensamkommande barn, och vilken roll bör förmyndaren eller den person som utses till ansvarig för barnet inneha? Hur ska relationerna med berörda tredjeländer förbättras, både vad gäller mottagande och omvårdnad av ensamkommande barn och arbete för att förebygga problemet? Bör Europeiska kommissionen upprätta riktlinjer för att definiera barnets bästa, eller åtminstone fastställa ett antal kriterier som kan användas för att möjliggöra en definition? I vilka fall ska ett återvändande till ursprungslandet anses som förenligt med barnets bästa? Hur ska man på bästa sätt integrera ensamkommande barn i mottagarlandet? Ser ni positivt på en ökad finansiering av arbetet med ensamkommande barn, med hänsyn till den pågående omstruktureringen av de finansiella instrumenten för asyl- och invandringsfrågor? Kan man tänka sig att använda medel från Europeiska socialfonden till detta arbete, eftersom det främst rör sig om barn? DT\ doc 7/7 PE v01-00