Riskhantering genom nätverk

Transkript

1 Riskhantering genom nätverk De svenska älvgrupperna Pär M. Olausson Avdelningen för statsvetenskap Institutionen för samhällsvetenskap Mittuniversitetet S Östersund Sweden E mail: par.olausson@miun.se Paper presenterat vid NORKOM, Oslo Universitet Oslo november 2012 Utkast, Citera inte! Papret utgör ett första utkast till en studie kring de svenska älvgrupperna. Syftet med detta paper är att studera den politiska styrningen på lokal och regional nivå vid översvämningar och höga flöden längs älvarna i norra Sverige. Fokus ligger på inriktningen av arbetet inom de sk. älvgrupperna och därmed även på deltagandet i arbetet inom älvgrupperna. Relationerna mellan regionala och lokala aktörer samt relationen mellan offentligt och privat analyseras i arbetet. Centralt i detta blir beslutsprocesser och policyskapande kring riskplanering längs de berörda älvarna. En tydlig koppling finns till klimatförändringarna och den anpassning de berörda aktörerna tvingas till i samband med denna. Här blir frågor kring anpassning till klimatförändringarna viktiga delar. Centrala frågeställningar blir; Hur är den politiska styrningen organiserad? Hur ser nätverken ut? Hur fattas beslut kring policy i samband med riskplanering för översvämningar och höga flöde?

2 Inledning Under några dagar i juli år 2000 upplevde södra Norrland extrema vattenflöden till följd av ihärdigt regnande under flera veckor. I tidningarna kunde vi läsa hur vägar skars av, tågtrafiken längs Mittbanan stängdes av och flera uthus och fritidshus drogs med i de massiva vattenmassorna längs flera av älvarna i området. Värst drabbat var området kring Medelpad och Hälsingland. De kanske mest dramatiska scenerna utspelade sig den 22 juli i Torpshammar i Medelpad där ett bostadshus brändes ner för att rädda en närbelägen bro och en bensinstation (DN). Ett år senare drabbades regionen återigen av ihållande regn och skyfall. Återigen tillhörde Medelpad ett av de värst drabbade områdena. Ljungan svämmade återigen över sina breddar med stor förödelse på fastigheter och vägar som följd. Den här gången var det Sundsvall som drabbades värst. Dessa två händelser är på intet sätt unika. SMHI listar ett 50 tal översvämningar i sin kunskapsbank alltifrån krisens år 1596 på Kållands ö och dammolyckan i Sysslebäck 1973 till Vildhussens tömning av Ragundasjön och tappningskatastrofen i Arpujärvi i Kiruna 1905 (SMHI Historiska översvämningar). Några av de mer kända översvämningskatastroferna är översvämningen i Dalälven 1916 då bl.a. stora delar av Vansbro stod under vatten och flera broar förstördes. Den sk. Spölandskatastrofen drabbade Umeoch Vindelälvarna 1938 med stora översvämningar och 1993 drabbades de flesta av de stora älvarna i Norrland av översvämningar (SOU 2002: 50, s ). Även dammbrott har inträffat inträffade ett dammbrott vid Sysslebäck där en person omkom och 1985 inträffade ett dammbrott vid Noppikoski i Hälsingland s ). Det senast dammbrottet var det vid Hästberga i Skåne 2010 då en miljon kubikmeter vatten forsade nerströms Helge å och tog bl.a. med sig bron över länsväg 1944 (DN ). Arbetet med översvämningar och höga flöden är i Sverige i huvudsak en kommunal angelägenhet. Detta gör att det finns en variation kring arbetet med dessa frågor. Det kommunala självstyret gör att kommunerna själva väljer arbetssätt. Översvämningar och höga flöden förutsätter samråd och samarbete mellan den kommunala räddningstjänsten och andra myndigheter på regional och nationell nivå. Detta var den främsta orsaken bakom bildandet av samordningsgruppen för information vid höga flöden mm 1993 och de efterföljande älvgrupperna Båda grupperna syftar till att samordna information och samverka kring översvämningar och höga flöden. Arbetet inbegriper såväl riskbedömningar av vattenläget och utbyte av information kring krishantering i samband med en översvämning (MSB Älvgrupper). Syftet med föreliggande studie är att studera hur den politiska styrningen för riskplanering kopplat till översvämningar och höga flöden är uppbtygd i de norrländska kommunerna. Centralt i detta blir de beslutsprocesserna och beslutskulturerna i de kommuner som berörs av de stora älvarna i norra Sverige. Fokus i arbetet ligger på hur policy skapas i syfte att planera och hantera de risker översvämningar och höga flöden utgör. Centrala frågor blir; Hur är den politiska styrningen organiserad? Hur ser nätverken ut? Hur fattas beslut kring policy i samband med riskplanering för översvämningar och höga flöde? Studien inriktar sig på de stora skogsälvarna i Norrland och är i det hänseendet en totalpopulationsundersökning eftersom samtliga kommuner i Norrland ingår. Arbetet fokuserar på realtid, dvs hur nätverken, beslutsfattandet och beslutskulturerna ser ut idag. Studien fokuserar på kommunernas arbete men kommer även att inkludera de aktörer som kommunerna samarbetar med. Empiriinsamlingen kommer främst att genomföras med hjälp av enkäter till samtliga kommuner, intervjuer Utifrån governanceperspektivet inkluderas såväl privata aktörer som andra offentliga aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Med beslutskulturer avses i detta 1

3 sammanhang hur beslut fattas samt vilka förhållningssätt och symboler som är förknippade med detta. Governance Centralt för riskplanering och krisberedskap på regional och lokal nivå är samverkan med det omgivande samhället, ofta kallat governance eller risk governance. Governance beskrivs ofta som ett modernt begrepp att beskriva det som anses vara den nya styrningen av det offentliga. Någon entydig definition av begreppet finns knappast att uppbåda. Tvärtom menar Pierre & Peters (2000) att governancebegreppet är sufficiently vague and inclusive that it can be thought to embrace a variety of different approaches and theories, some of which are even contradictory (2000: 37). Pierre och Peters visar hur governancebegreppet kan förstås utifrån flera olika perspektiv. Till att börja med kan den politiska styrningen i samhället ses som ett kontinuum med den traditionella topdown styrningen i ena änden och självorganisering (autopoesis) och nätverk bl.a. härstammande från sociologiska teorier. Governance kan vidare ses som ett policyinstrument, som institutionalism, som rational choise, som nätverks och policysamhällen, utifrån neo marxism och kritisk teori. (Pierre & Peters 2000: 37 47). Föreliggande arbete kommer inte att rikta in sig på den teoretiska diskussionen kring begreppet governance och har därmed inga ambitioner att varken testa befintliga definitioner eller utveckla egna teorier kring begreppet. Istället är studien mer empiriskt betingad och syftar till att undersöka hur den politiska styrningen kring frågor som rör höga flöden och översvämningar ser ut längs de norrländska älvarna. Governancebegreppet kommer i det här sammanhanget att inriktas i huvudsak på policyinstrument och som nätverks och policysamhällen utifrån Pierres och Peters definitioner. Att definiera begreppet governance är en vansklig uppgift. Björk et. al. (2003) menar att governance dels handlar teoretiska perspektiv om hur det nya samhället växer fram, dels om empiriska iakttagelser om organisering, styrning och förutsättningar för organiseringen och styrningen (2003: 23). Pierre (2009) efterlyser i detta sammanhang empiriska analyser av olika governanceområden eftersom han menar att forskningen kring governancebegreppet idag är teoritungt (2009: 54). Montin and Hedlund (2009) menar att styrningsidealen i samhället gått från government till governance eller från centralstyrning till interaktiv styrning (2009: 7). Samtidigt diskuterar de huruvida övergången i sig är något nytt. Det kan handla om något som ägt rum under en längre tid. Processen kan även vara omvänd, dvs det som tidigare var informella strukturer och processer har idag formaliserats. Slutligen kan det även vara beroende av politikområde. Inom vissa områden kan en övergång ha ägt rum medan andra områden fortfarande präglas av mål fattade av politiska organ som sedan ska verkställas inom ramen för den offentliga sektorn och den offentliga förvaltningen (2009: 8 9). Från statsmaktens framväxt under Axel Oxenstierna till diskussionen kring frihetsbegreppet främst inriktat på yttrandefrihet, religionsfrihet och föreningsfrihet har politikområdena förändrats via välfärdsstatens framväxt till dagens diskussioner kring hållbar utveckling, klimatfrågan, folkhälsa och storstadspolitiken. Idag inkluderas alla samhällets 2

4 verksamheter och därmed även aktörer från såväl stat, landsting och kommuner som företag, organisationer och enskilda individer. De politiska partierna har här reducerats till ett av flera instrument för medborgarna att göra sina röster hörda. Det aktiva medborgarskapet betonas starkare där medborgarna utgör resurser för att åstadkomma en hållbar demokrati och välfärd. Governanceperspektivet har vuxit fram parallellt med de tre politikområdena och idag kompletteras de offentliga aktörer med privata aktörer från företag, föreningar och organisationer (2009: 14 21). Det är dock viktigt att betona att det inte handlar om att staten spelar en mindre roll. Pierre & Peters (2000: 194) betonar att state still matters a great deal in steering society Statens roll har däremot förändrats. Orsakerna till detta kan enligt Pierre & Peters (2000: ) delvis förklaras med att de ekonomiska realiteterna under 1980 och 90 talen medfört att politiken har gått från en expansionspolitik till att hantera budgetunderskott. Ett inslag i detta är förändrade krav från medborgarna. Två inslag som brukar nämnas i detta sammanhang är ökade offentliga utgifter och ett ökat missnöje med ett stigande skattetryck (2000: 52 53). Här kom nya governance modeller att spela en stor roll, inte minst New Public Management (NPM). Ett viktigt inslag i NPM är att överlåta tjänsteproduktion till privata, ofta vinstdrivande företag eller föreningar. Detta har inte minst fått genomslag inom vårdsektorn men även viss produktion inom ramen för räddningstjänst och räddningsverksamhet har lagts ut på privata företag. Även inslag av offentlig privata partnerskap bl.a. i form av samfinansiering spelar stor roll (Kooiman 2000: 139). New public management (NPM) är en teoribildning som bygger på antagandet att konkurrens ger kvalitet och effektivitet, att produktivitetsökningar skapar sociala framsteg. NPM är ingen renodlad modell utan snarare en hybridform där innehållet kan se olika ut (Agevall 2005: 20 22). Agevall menar att NPM i ett värsta scenario kan leda till att utvecklingen går mot en amoralisk kultur, mindre rättssäkerhet, politisk ojämlikhet och en allt större tystnad på det politiskt demokratiska systemets outputsida (2005: 195). Dunleavy et al. (2005) menar att stora delar av New Public Management har upphävts medan andra delar har avstannat. Den främsta orsaken till detta är de policyproblem (2005: 468). Uppdelningen av de hierarkierna inom offentlig sektor för att skapa plattare organisationer är enligt författarna den del av NPM som avstannat mest, medan inslagen av att konkurrensutsätta verksamhet har avstannat minst. Inslaget att i allt högre utsträckning belöna ekonomiskt baserade prestationer fortsätter däremot att utvecklas enligt författarna (2005: ). Istället lanserar författarna Digital Era Governance (DGE), vars tre huvudkomponenter är återskapande av mer integrerade offentliga enheter, en behovsprövande helhetssyn samt en digitalisering. Återskapandet av offentliga hierarkier betyder inte en återgång till de gamla hierarkierna utan snarare sammanslagning av flera decentraliserade enheter. Återskapandet ska enligt författarna snarast ses som en syntes av det traditionella samhället och den antites NPM företrädde. Den behovsinriktade helhetssynen strävar efter att förenkla och förändra relationen mellan förvaltningen och dess klienter. Genom att slå samman mindre enheter blir beslutsvägarna kortare och de ekonomiska kostnaderna mindre. Avslutningsvis digitaliseringen strävar efter produktivitetsvinster och ska ses inte bara som ett komplement till den traditionella administrationen, the agency becomes it s website (2005: 480). DGE kan närmast kopplas samman med e governance, ofta definierat som the use by governmant of digital technologies internally and externally, to interact with citizens, firms, other governments, and organizations of all kind (Margetts 2009: 114). 3

5 Governance och Risk Risk governance kombinerar två centrala samhällsvetenskapliga begrepp, risk och governance. Forskningen kring risk har huvudsakligen en sociologisk prägel. I likhet med begreppet governance finns det ingen enhetlig definition av begreppet risk. Renn (1998) menar dock att alla uttolkningar av begreppet innehåller en relation mellan realitet och möjlighet (1998: 50). Luhmann (2005) definierar risk som ett övervägande där skadan kan vara större än nyttan. Luhmann sätter begreppet risk i relation till säkerhet och fara. Risk ses ofta som en motsats till säkerhet. Detta används bl.a i samband med säkerhetsanalyser där en risk för en viss händelse räknas ut statistiskt. Risk kopplat till fara utgår från osäkerhet i förhållande till en eventuell framtida förlust. Denna kan dels vara en konsekvens av beslutet, dels bero på externa faktorer. Denna senare spelar, enligt Luhmann, ingen betydande roll i modern riskforskning (Luhmann 2005: 18 22). Meyers et.al. definition av begreppet följer Luhmanns distinktion mellan risk och säkerhet, dvs risk kopplas till ett möjligt negativt utfall. Om ett sådant finns blir naturligt nog risken större än om det inte finns (Meyer et.al. 1996: 725). Olofsons & Rashids (2009) definition av begreppet ligger nära Renns och utgår från både den reella risken och den upplevda risken. Risk kopplas till handlingar som får konsekvenser för något som människor värdesätter (2009: 22). Definitionen av risk i det här arbetet ligger nära Renn, Olofsson & Rashid men fokuserar på den risk de offentliga aktörerna i form av bl.a. kommuner och länsstyrelser uppfattar. Begreppet kopplas samman med governance till Risk governance. Risk governance utgår från den politiska styrningen av riskhanteringen i samhället. De centrala principerna för governance appliceras på riskrelaterat beslutsfattande. Hood et.al (2001) fokuserar på risker i förhållande till hälsa och definierar regleringen av risk som governmental interferance with market or social prosesses to control potential adverse consequences to health (2010: 3). Ortwin Renn påpekar att risk governance inkluderar de tre elementen inom risk analys; riskbedömning, riskhantering och riskkommunikation. Riskgovernance beaktar såväl de rättsliga och institutionella kontexterna såsom de sociala och ekonomiska och därmed även de aktörer som är involverade i dessa. Riskgovernance fokuserar på den politiska styrningen av risker i samhället och inkluderar därför såväl offentliga som privata aktörer och aktörer från den sk. tredje sektorn (Renn 2008: 8 9). Renn skiljer på horisontell och vertikal riskgovernance. Den horisontella kan jämställas med flernivåstyrning (multi level governance) och går från lokalt och regionalt till nationellt, övernationell och globalt. Den vertikala inkluderar offentliga aktörer, industrier, vetenskapssamfundet samt det civila samhället och NGO:s (2008: 9 11). Renn föreslår fyra faser inom risk governance; förberedande bedömning (pre assessment), värdering (appraisal), karaktärisering och utvärdering characterization/evaluation) samt förvaltning/styrning (management). Renns modell skiljer sig främst i värderingsfasen där han förordar ett striktare vetenskapligt förhållningssätt till riskbedömning och till konsekvenserna av den identifierade risken, såväl i form av konsekvenser för hälsa och miljö som sociala och ekonomiska konsekvenser (Renn 2008). Renn påpekar avslutningvis att risk governance är kontextberoende och påverkas inte minst av organisationskapacitet, politisk kultur, aktörsnätverk samt socialt klimat och riskkultur (s. 354). Governance och Miljö Gemensamt för all typ av miljöpolitik, inklusive politik för hållbar utveckling och klimatpolitiken är att de inte erkänner eller respekterar några gränser. Ett miljöutsläpp eller en översvämning håller sig 4

6 varken inom geografiska gränser mellan stater, regioner eller kommuner eller inom gränserna för uppdelningen mellan det offentliga och det privata. Luftföroreningarna sprider sig snabbt över ett stort område och måste därför behandlas på internationell nivå. Eutrofiering, eller utsläpp av gifter och näringsämnen i vattendrag påverkar inte bara den kommun eller region där utsläppet ägde rum utan förflyttar sig nedströms och påverkar snart hela vattendraget (Jagers 2005: 55). Miljöfrågor och miljöpolitik kräver därför ofta interregionalt och internationellt samarbete samtidigt som det kräver nätverkslösningar när det gäller det praktiska hanteringen av problemen. Den politiska styrningen av miljöfrågor oavsett om det handlar om hållbar utveckling eller klimatförändringarna förutsätter samarbete inte bara mellan olika myndigheter utan även i form av nätverk mellan myndigheter och privata aktörer. Astrid Fell (2008) undersöker nätverksstyrning kopplat till Energimyndighetens program Uthållig kommun. Fell vill med sin studie undersöka om programmet kan analyseras genom teoribildningen nätverks och metastyrning, i vilken mån initiativet var framgångsrikt samt om genomförandet kan problematiseras ur ett demokratiperspektiv (2008: 17 19). Fell menar att nätverksstyrning måste präglas av jämlika med ömsesidigt beroende parter, ett ömsesidigt förtroende och gemensamma problem där relationen präglas av förhandlingar och inte av konkurrens eller över resp. underordning. Målet för aktörerna är sålunda att genom samverkan öka sin kapacitet att lösa de gemensamma problemen (2008: 10 12). Studien visar att teorierna kring nätverks och metastyrning är klart applicerbara på programmet Uthållig kommun. När det gäller huruvida programmet varit framgångsrikt visar Fell att så varit fallet. Problemen har definierats, åtgärder identifierats och resurser mobiliserats. Även genomförandet av projekten har fungerat bra. Det som däremot visat sig svårt var uppföljningen och utvärderingen av projekten. Här menar Fell att detta kan härledas till ofta vagt formulerade målbeskrivningar. Avslutningsvis menar Fell att kommunala politiker givits möjlighet att delta i projekten vilket givit dessa möjligheter att utöva metastyrning. Däremot finns det risk att nätverken indirekt påverkar den kommunala dagordningen så till vida att översiktsplaner eller detaljplaner fått ändras till följd av projektet. Detta blir dock endast ett problem om antagandet av planerna inte inkluderar ett sedvanligt samrådsförfarande. Något som däremot visat sig vara ett problem är att viss information från forskare visat sig svårtillgänglig för personal på industrierna (2008: ). Älvgrupperna kan ses som ett resultat av de förändrade styrningsidealen. Myndigheter på olika nivåer samarbetar med privata aktörer i syfte att minska eller lindra verkningarna av höga flöden och översvämningar. Studier som behandlar den politiska styrningen i samband med översvämningar och höga flöden är ytterst begränsad. Globalt sett är översvämningar en av de stora naturkatastroferna. I sin forskningsöversikt över Översvämningar och riskhantering visar Nyberg (2008) att vi i Sverige under 1980 talet drabbats av flera större översvämningar. Översvämningarna orsakar ofta stora materiella skador med stora kostnader för samhället som följd. Ändå finns få generella svenska studier specifikt gällande översvämningar. De studier som finns behandlar i huvudsak ett fåtal aktörer på lokal eller regional nivå. Översvämningarna i Arvika 2000 har varit föremål för flera studier. Sjöberg et.al. (2006) studerar ledarskapet och beslutsfattandet vid större olyckor, bl.a. översvämningarna i Arvika. Ohlsson (2001) fokuserar på räddningsinsatserna i samband med översvämningarna medan Blumenthal et.al (2010), fokuserar på händelseförloppet, konsekvenserna och kostnaderna av 5

7 översvämningarna i boken 10 år efter Arvikaöversvämningen som utkom inom ramen för Centrum för klimat och säkerhet vid Karlstads universitet. Den politiska styrningen berörs endast kortfattat i boken. Storbjörk (2006) fokuserar på implementering av klimathänsynsarbetet på nationell och lokal nivå. I studien fördjupar hon sig i fallen Falun och Kristianstad som båda varit utsatta för höga flöden och översvämningar, något som inte minst påverkat stadsplaneringen. Falun pga Dalälven, Faluån och Svärdsjövattendraget, Kristianstad pga att de centrala delarna av staden ligger under havsnivån. Lopez Gunn (2008) studerar gemensam administration kring grundvattnet på global nivå. Hennes slutsatser visar att genom nätverksstyrning med aktörer från såväl den offentliga som den privata sektorn finns förutsättningar för ett både effektivare och mer legitim administration. Ett problem är dock att nätverksstrukturerna ser olika ut på lokal och global nivå. En synkronisering av de båda styrningsmodellerna vore därför önskvärt (2008: 49). Någon forskning kring älvgrupperna och deras verksamhet finns knappast ännu. Det kommunala ansvaret Utvecklingen inom offentlig förvaltning i Sverige de senaste åren har gått emot en ökad decentralisering. Ansvaret för vård, skola och omsorg har successivt flyttats från statlig nivå till lokal och regional nivå. Även inom riskhantering och krisberedskap har utvecklingen gått emot en liknande organisatorisk förändring. Orsakerna till översvämningar och höga flöden kan variera alltifrån dammolyckor till en kraftig vårflod till ett ihållande regn. I debatten nämns ofta klimatförändringarna som en viktig orsak till översvämningar och höga flöden. Att klimatet förändras är, enligt FN:s klimatpanel, IPCC, ett faktum. Ställningstagandet baseras på en utvärdering av rådande forskningsläge kring klimatförändringarna. De klassiska frågorna när, var och hur klimatet förändras är däremot betydligt svårare både att besvara och att förutspå. Ett flertal klimatscenarios föreligger där några pekar på en eskalerande klimatförändring medan andra pekar på historiska cykler. Vilka konsekvenserna av ett förändrat klimat blir kan vi inte förutsäga, däremot att vi alla kommer att bli tvingade att förhålla sig till det förändrade klimatet, inte minst eftersom det förväntas medföra ökade risker för översvämningar och höga flöden i våra vattendrag. Ett viktigt begrepp i detta sammanhang är anpassningskapacitet, dvs i vilken utsträckning samhället är rustat att svara på klimatförändringarna och vilken beredskap det finns för att vidta åtgärder för att möta dessa (IPCC 2001; Burton m.fl. 2002: 146; Storbjörk 2006: 4). Många av Sveriges kommuner har redan börjat arbeta med en anpassning till klimatförändringarna. I en enkätundersökning genomförd av SKL 2009 uppger 9 av 10 kommuner att de arbetar med klimatanpassningen i sin fysiska planering, både när det gäller översiktsplaneringen och detaljplaneringen. I studien visar det sig att glesbygdskommunerna uppvisar sämst resultat när det gäller att anpassa den fysiska planeringen till ett förändrat klimat. Bland glesbygdskommunerna uppger 30 % att de inte arbetar med klimatanpassning i sina översiktsplaner medan 5 % svarade vet ej. Bland länen var resultatet sämst i Västerbotten där endast 16,7 % av kommunerna arbetade med klimatanpassning, vilket motsvarar en av de svarande kommunerna. Resultatet är något bättre när det gäller arbetet med klimatanpassningen i detaljplaneringen. Även här är resultatet sämst för glesbygdskommunerna där 28,6 % inte svarar alls. Västerbotten är återigen det län som uppvisar sämst resultat, 50 %, eller 3 av 6 kommuner svarar inte alls. Om bilden är övervägande positiv när det gäller arbetet med klimatanpassning i den fysiska planeringen är den mer negativ när det gäller 6

8 samarbete mellan kommunerna. Endast 36 % uppgav att de samarbetar med närliggande kommuner när det gäller klimatanpassningen. Ingen av storstadskommunerna samarbetade och endast ca var tredje större stad och glesbygdskommun samarbetade med närliggande kommuner. När det gäller tillgången till kunskap, tydliga riktlinjer och resurser visar enkätundersökningen att detta är det stora problemet för landets kommuner. Endast 21,3 % uppger att de har allt eller det mesta de behöver i planeringsunderlag. 44,4 % uppger att de har allt eller det mesta för att kunna ta fram översvämningsanalyser, medan 5,1 % uppger att de har allt eller det mesta för att kunna göra kostands nyttoanalyser. När det gäller nationella riktlinjer uppger 12,2 % att de har allt eller det mesta de behöver. Svarsfrekvensen i SKL:s enkätundersökning är förhållandevis hög 69,7 % av landets kommuner har besvarat enkäten. Detta motsvarar 202 av Sveriges 290 kommuner. I tre län ligger svarsfrekvensen under 50 %. Gotland ligger sämst till eftersom ön endast består av en kommun och den svarade inte. I Norrbotten svarade 5 av 14 kommuner (35,7 %). I Blekinge svarade 2 av 5 och i Västerbotten 6 av 15, i båda fallen motsvarar detta 40 % av det totala antalet kommunerna i respektive län. I Västernorrland och Värmland var svarsfrekvensen högst, 14 av 16 i Värmland och 6 av 7 i Västernorrland vilket motsvarar 85,7 %. När det gäller översvämningar och höga flöden ligger ansvaret på kommunal nivå. Det är kommunen som ska identifiera, analysera och planera för sk. extraordinära händelser. I sina planer måste kommunen inkludera olika typer av riskbedömningar, bla. ska risken för olyckor, översvämning och erosion beaktas (PBL 2010:900, 3 kap., 10, p.5). I Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anges att Kommuner och landsting skall analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet skall värderas och sammanställas i en risk och sårbarhetsanalys. (LEH 2 kap, 1 ) Kommunen har skyldighet att samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner samt andra regionala organ kring sina översiktsplaner (PBL 2010, 3 kap., 9 10 ). Länsstyrelsen är därtill en av tillsynsmyndigheterna när det gäller tillsynen av kommunernas arbete kring översiktsplaner och detaljplaner. Tre veckor efter att översiktsplanen antagits ska länsstyrelsen bestämma om de vill överpröva beslutet. Skäl för överprövning är bl.a. att en bebyggelse är olämplig med hänsyn till översvämningar eller erosion (PBL 2010, 11 kap, 10 ). Länsstyrelsen har vidare ett ansvar att följa upp kommunens arbete med extraordinära händelser, vilken bl.a. innefattar uppföljning av risk och sårbarhetsanalyserna (Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, 54, p.5). När det gäller möjligheten till sanktioner kan länsstyrelsen i fråga om planärenden helt eller delvis upphäva ett kommunalt beslut bl.a. i de fall där bebyggelsen är olämplig med hänsyn till översvämning eller erosion (PBL 2010, 11 kap. 11 ). När det gäller uppföljningen av arbetet med extraordinära händelser finns egentligen sanktionsmöjligheter (Holgersson 2009: 118) I Lag (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att En kommun skall ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet skall också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. (LSO 3 kap, 3 ) 7

9 I samma lag framgår vidare att En kommun skall ha ett handlingsprogram för räddningstjänst. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet skall också anges vilken förmåga kommunen har och avser att skaffa sig för att göra sådana insatser. Som en del av förmågan skall anges vilka resurser kommunen har och avser att skaffa sig. Förmågan skall redovisas såväl med avseende på förhållandena i fred som under höjd beredskap. (LSO 3 kap, 8 ) Även här är det länsstyrelserna som ska utöva tillsyn samt bistå kommunerna i deras verksamhet är det gäller skydd mot olyckor. Vid större olyckor kan staten gå in och bestämma att länsstyrelsen eller annan statlig myndighet tar över ledningen för räddningsinsatsen (LSO, 4 kap, 10 ). När det gäller vattenverksamhet ansvarar Naturvårdsverket för den övergripande tillsynen medan länsstyrelsen och kommunen ofta står för den operativa tillsynen. I detta ingår även tillsynen över dammar. I forskningen kring översvämningar och höga flöden visar Nyberg (2008) att vi i Sverige under 1980 talet drabbats av flera större översvämningar. Ändå är det sällan dessa orsakar personskador eller många omkomna. Vanligare är mer eller mindre omfattande materiella och ekonomiska skador. Även om antalet studier kring översvämningar och höga flöden är relativt få har det de senaste åren genomförts studier där några fokuserar på riskhantering medan andra fokuserar på klimatförändringarna. Storbjörk (2006) studerar två svenska kommuner; Falun och Kristianstad, och deras anpassning till klimatförändringarna. Båda städerna har en lång historia av översvämningar bakom sig. Översvämningarna orsakas av en låglänt terräng samt att de båda städerna genomkorsas av varsitt större vattendrag, Falun av Dalälven och Kristianstad av Helge å samt att det därtill finns ett flertal mindre sjöar i de båda kommunerna. För Kristianstads del kompliceras bilden av att staden till stor del ligger under havsnivån Sveriges lägsta punkt ligger exempelvis i centrala Kristianstad ( 2,41 meter) (2006: 32). Storbjörk visar på några tydliga problem när det gäller riskplaneringen i de båda kommunerna. Några övergripande reflektioner gäller det omedelbara arbetet med riskanalyserna av klimatförändringarna samt den bristande kommunikationen mellan nationella och lokala aktörer. I båda fallen säga klimatanpassningen vara på gång utan att närmare definieras eller konkretiseras. Klimatanpassningen är även en fråga om resurser och båda kommunerna betonar vikten av statliga bidrag när det gäller riskhanteringen kopplat till klimatförändringarna. När det gäller kommunikationen mellan olika aktörer handlar ett övergripande problem om bristande kunskap hos de lokala aktörerna samt bristande kommunikation mellan de lokala aktörerna och de nationella myndigheterna. De lokala aktörerna har inte alltid kunskap kring vad man ska anpassa sig till. Detta medför bl.a. att de nationella riktlinjerna ofta uppfattas som en tydlig styrning från de nationella myndigheterna med bl.a. icke ifrågasättbara siffror. För båda kommunerna har tidigare åtgärder skapat en falsk känsla av säkerhet vilket påverkat kommunernas riskanalyser och därmed arbetet med klimatanpassning. För Kristianstads del gäller det de gamla vallarna medan det för Faluns del gäller regleringen av Dalälven. (2006: 68 75) I det sistnämnda fallet ses det förebyggande arbetet med Dalälvsproblematiken som en angelägenhet för vattenregleringsföretagen medan räddningstjänstförbundet, där kommunen ingår som en part, främst identifierar sin uppgift som att identifiera aktuella risker (2006: 53 54). Granberg & Elander (2007) visar även de på den höga medvetenheten hos kommunerna när det gäller att sätta upp särskilda klimatanpassningsmål utifrån de nationellt angivna strategierna om minskad klimatpåverkan. Däremot finns ett visst glapp mellan de uppsatta målen och förmågan att 8

10 implementera dessa mål. Detta blir inte minst uppenbart inom transportsektorn där det visat sig svårt att driva utvecklingen i en mer klimatvänlig riktning. Nätverken på såväl lokal som regional nivå spelar en alltmer betydelsefull roll när det gäller klimatanpassningen. Huruvida nätverkan har spelat en roll när det gäller klimatanpassningen eller om det till stor del av retorik återstår att undersöka. Granberg & Elander pekar vidare på den konflikt som finns mellan efterfrågan av attraktiva sjönära bostäder kontra klimatanpassningen där vattennivån hotar att höjas, risken för översvämningar blir större vilka båda kan leda till jorderosioner och jordskred vilket skapar långsiktiga problem för just dessa typer av bostäder. (2007: ) Storbjörk (2007) pekar på vikten att ta fram långsiktiga riskplaner i kommunerna. De kommuner som studerats visar snarare att kortsiktiga åtgärder sätts in där riskerna bedöms från fall till fall. Detta riskerar att leda till en fall driven riskhantering där känslan att det händer inte här riskerar att ta över och bli tongivande i planeringen. Kommunerna måste arbeta mer kring frågorna rörande riskhantering och riskplanering för att exempelvis skapa medvetenhet om vart bostäder kan byggas, allt för att minska samhällets sårbarhet. Storbjörk menar dock att denna medvetenhet inte har nått de svenska kommunerna. (Storbjörk 2007: ) En kortare skrift där klimatförändringarna kopplade till vattenfrågan i fem svenska kommuner finns utgiven av SKL (2009). De fem kommunerna är Karlstad, Göteborg, Kristianstad, Arvika och Eskilstuna. Karlstad arbetar utifrån en strategi framtagen 2006 i syfte att minska risken för skador orsakade av översvämningar. Det har vidare bildats en deltagargrupp med representanter från berörda kommunala förvaltningar där det främsta syftet är att höja kunskapsnivån samt att vara ett diskussionsforum. I Göteborg betonas behovet av en tredimensionell modell som inkluderar stadens tunnelsystem. Ett sådant system är dock kostsamt och kommunen betonar därför riksintresset och att det underlag som tas fram av myndigheter på nationell nivå borde vara kostnadsfritt för kommunerna. Kristianstad arbetar utifrån en framtagen klimatstrategi och har även bildat en klimatallians där kommunen samarbetar med arton lokala företag för att minska utsläppen. För Arvikas del har översvämningshoten spelat en stor roll i kommunens översiktsplan från Det finns en särskild klimat och energistrategi framtagen och kommunen har en särskild miljöstrateg och en säkerhetssamordnare anställda. I Eskilstuna finns sedan 2006 en Vattenregleringsplan samt en Grönstrukturplan vilka båda syftar till att minska översvämningsrisken i kommunen samt att kunna hantera större vattenmängder i framtiden. Ansvarsfördelningen är tydligt reglerad i kommunen vilket anses vara en förutsättning för att arbetet ska skötas effektivt. En viktig aspekt när det gäller klimatförändringarna är kommunikationen med medborgarna och därmed informationen kring vilka konsekvenser klimatförändringarna får, inte minst på lokal nivå men även regionalt och nationellt. Uggla (2008) studerar den svenska klimatkampanjen och Naturvårdsverkets kommunikationsstrategi i samband med klimatkampanjen. Uggla menar att klimatförändringarna i stor utsträckning kan ses som en fråga om miljörisker vilket i media bl.a. har visualiserats genom smältande glaciärer, hotet mot isbjörnarna och extremt väder på många håll i världen (2008: 719). En viktig del i den svenska klimatpolicyn har därför varit att genom media främja en ökad medvetenhet hos befolkningen när det gäller klimatförändringarna (2008: 719). Ugglas studie visar på tydliga brister i den svenska klimatkampanjen. Kampanjen undviker, enligt Uggla, mer komplexa samband och fokuserar på enkla lösningar såsom att inte använda standby funktionen på TV:n samt att använda energisnåla alternativ. Kampanjen undviker vidare att diskutera osäkerheten i klimatmodellerna och den vetenskapliga osäkerheten om människans roll i klimatförändringarna. 9

11 Istället pekar den på att riskerna är så stora att åtgärder måste vidtas. Den utreder inte heller huruvida klimatförändringarna redan är synliga utan betonar istället det allvarliga i situationen. Slutligen, menar Uggla, finns ett underliggande budskap att om inte var och en tar sitt ansvar kommer klimathoten att bli förverkligade(2008: ). En av många sektorer som påverkar och påverkas av klimatförändringarna är turismen. Turismindustrin behöver anpassa sig till klimatförändringarna dels för att minska klimatpåverkan, dels för att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Dubois & Ceron (2006) pekar på behovet ny forskning när det gäller att anpassa strategier för turismnäringen. Detta gäller inte minst studier av governance och nätverksforskning kopplat till turismindustrin. Författarna pekar på tre möjliga vägar för turismindustrin när det gäller klimatförändringarna. Turismindustrin kan antingen invänta på ny och bredare kunskap om klimatförändringarna. Detta kan vara kortsiktigt lönsamt men kan på lång sikt leda till att nödvändiga förändringar senareläggs vilket kan få ödesdigra konsekvenser för den enskilde näringsidkaren. Sätta sin tillit till teknologiska lösningar såsom snöersättning, artificiella sandstränder etc. Frågan är dock om dessa lösningar är lönsamma, om de accepteras av turisterna och om de är tillräckligt effektiva. Den tredje vägen bygger på försiktighetsåtgärder och flexibilitet och därmed en anpassning till klimatförändringarna. Detta kan t.ex. innebära att näringsidkaren satsar på ett mer diversifierat utbud, exempelvis fler off ski aktiviteter. (2006: ) När det gäller turismens inverkan på klimatförändringarna är transporterna den mest uppenbara, men samtidigt även den faktor som konsekvent utelämnats från den allmänna debatten om en mer hållbar turism. Istället ses transporterna som ett eget analysområde när det gäller forskning kring klimatförändringarna (2006: ). När det gäller klimatförändringarnas påverkan på skidturismen pekar även Moen & Fredman (2007) på behovet av såväl mer långsiktiga analyser av klimatförändringarna som analyser av de ökade riskerna detta medför. Författarna pekar på två möjliga vägar för den svenska skidturismen. Antingen måste skidturismen flyttas till mer snösäkra platser i de nord västra fjällen, eller så måste antalet kringaktiviteter öka på de redan existerande skidorterna (2007: ). I forskningen kring översvämningar och höga flöden visar Nyberg (2008) att vi i Sverige under 1980 talet drabbats av flera större översvämningar. Ändå är det sällan dessa orsakar personskador eller många omkomna. Vanligare är mer eller mindre omfattande materiella och ekonomiska skador. Arvikaöversvämningarna 2000 har föranlett flera studier inom ramn för Centrum för klimat och säkerhet vid Karlstads universitet. Studierna resulterade i Blimenthal et.al (2010) 10 år efter Arvikaöversvämningen. Sveriges och Karlstad deltog vidare i forskningsprojektet FLOW ( ) tillsammans med Nederländerna, Norge, Storbritannien och Tyskland. Älvgrupperna När det gäller arbetet med översvämningar och höga flöden uppmärksammade den regniga sommaren 1993 flera aktörer på behovet av samarbete och samråd mellan flera instanser. Flera av älvarna i södra Norrland visade på höga flöden som på flera håll ledde till översvämningar. Perioden före 1990 talts början hade varit tämligen förskonad från översvämningar och höga flöden varför behovet av samråd och samverkan inte hade uppmärksammats tidigare. Nu blev behovet av ett gemensamt organ mellan länsstyrelserna, kommunerna och vattenregleringsföretagen uppenbart och året efter, den 19 april 1994, bildades samordningsgrupp för information vid höga flöden m.m i Östersund (fortsättningsvis kallad Samordningsgruppen). I gruppen fanns representanter för 10

12 Länsstyrelserna i Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens och Gävleborgs län samt Länspolismästaren i Jämtlands län, Räddningstjänsten i Östersund, SOS Alarmering AB, SMHI, Fo 22 och Vattenregleringsföretagen i Umeälven, Ångermanälven, Indalsälven, Ljungan och Ljusnan. Gruppens syfte var att vid höga flöden, svara för samordning av information och lämna förslag till åtgärder för [att] minska verkningarna av höga flöden inom Umeälvens, Ångermanälvens, Indalsälvens, Ljungans, Ljusnans och Dalälvens avrinningsområden. Sammankallande är vattenregeringsföretagen I Östersund. Flera aktörer har därefter anslutit sig till gruppen, Länsstyrelsen i Dalarna län, Vägverket Region Mitt, Banverket Mellersta Banregionen och Dalälvens Vattenregleringsföretag anslöt sig Medelpads räddningstjänstförbund och Jämtlands räddningstjänstförbund är också med i gruppen. En övning 1995 visade på brister i såväl samråd som information men under sommarens ihärdiga regnande visade sig gruppen fungera bra (Edler 2010). I maj 1994 tillsatte regeringen den sk. Älvsäkerhetsutredningen (SOU 1995: 40) under ledning av generaldirektör Torkel Sölve. Utredningen föreslog bl.a. bildandet av älvgrupper för varje älv och store vattendrag I landet (s ). Förebilden för älvgrupperna var bl.a. den redan existerande samordningsgruppen. Med utredningen som utgångspunkt fick Statens räddningsverk 1997 I uppdrag att verka för bildandet av älvgrupper. Länsstyrelsen är den myndighet som ansvarar för älvgrupperna och sedan 1997 har 30 älvgrupper bildats i Sverige. Idag är det endast Länsstyrelserna I Skåne, Blekinge, Gotland och Östergötland som inte ansvarar för någon egen älvgrupp, se tab. 1. Tabell 1 Älvgrupperna i Sverige Älvgrupp Ansvarig länsstyrelse Älvgrupp Ansvarig länsstyrelse Torne älv/maunio älv/lainio älv/ Vittangiälven/Rautasälven Norrbotten Eskilstunaån Örebro Kalixälven/Kaitum älv/ Tärendöälven Norrbotten Nyköpingsåns vattenvårdsförbund Råne älv Norrbotten Vattenrådet Emåförbundet Kalmar Lule älv Norrbotten S.v. Sveriges vattendrag: Lagan, Nissan, Ätran, Viskan Södermanland Halland Pite älv Norrbotten Lagan Kronoberg Skellefte älv Västerbotten Nissan Västra Götaland Umeälven/Vindelälven Västerbotten Ätran Halland Ångermanälven/Faxälven/ Fjällälven Västernorrland Viskan Västra Götaland Järpströmmen/Indalsälven Jämtland Mölndalsån Västra Götaland Ljungan/Gimån Jämtland Säveån Västra Götaland Ljusnan/Voxnan Gävleborg Vänern/Göta älv Västra Götaland Dalälven Dalarna Upperudsälven Västra Götaland Kolbäcksåns flödesgrupp Västmanland Byälven Värmland Arbogaån Örebro Norsälven Värmland Mälardalens översvämningsgrupp Stockholm Klarälven/Trysilelva Värmland Källa: MSB ( 11

13 Älvgrupperna är delvis olika till sin karaktär. Sjutton av dem ansvarar för älvar, främst i norra och västra Sverige. Av dessa inkluderar en grupp Vänern och Göta älv. Tolv av de sjutton grupperna återfinns i norra Sverige. Vidare finns en grupp som hanterar två större sjöar, Mälardalens översvämningsgrupp där Mälaren och Hjälmaren med biflöden är centrala. Vad gäller de andra stora sjöarna i Sverige faller Storsjön i Jämtland under Indalsälvens älvgrupp, medan Siljan faller under dalälven. Vättern faller inte under någon älvgrupp. Elva grupper, främst i södra Sverige, ansvarar för åar och mindre vattendrag. De halländska åarna Lagan, Nissan, Ätran och Viskan har även en gemensam älvsamordningsgrupp. I Norrland finns det elva älvgrupper, se karta 1, av vilka fyra omfattar helt oreglerade älvar, en omfattar en reglerad älv med ett oreglerat biflöde medan övriga sex omfattar reglerade älvar. Denna studie inkluderar de älvgrupperna kring de stora norrländska älvarna från Dalälven i söder till Torneälven i norr. Studien bygger på intervjuer med de samordningsansvariga vid de sex länsstyrelserna 1. Karta 2 De Norrländska älvarna 1 Intervjuerna är genomförda under tillsammans med fil.dr Jon Nyhlén, Mittuniversitetet. 12

14 Dalarnas län Älvgruppen för Dalälven Länsstyrelsen för Dalarna ansvarar för älvgruppen längs Dalälven och dess tillflöden. I älvgruppen ingår kommunerna längs älven, länsstyrelserna i Dalarna, Gävleborg och Uppsala. Räddningstjänst, samt Räddningstjänstförbund men också krisberedskapssamordnarna från kommunerna. Kommunerna har själva valt sina representanter. Vidare ingår Trafikverket och SOS Alarm. Älvgruppen används främst för kontaktskapande och bidrar till att skapa en gemensam lägesbild. Den ses även som kunskapsbyggande då det byggs upp en kunskap inom gruppen angående höga flöden som är viktig, inte bara för gruppen utan även i andra krisberedskapssammanhang. Ett problem kan vara att gruppen är ganska stor. Exempelvis finns många kommuner längs Dalälven vilket kan medföra att det finns en obalans mellan aktörerna kring varför de är med i gruppen. För dammägarna är det ganska klart vad deras roll är och vad de skall informera om i Älvgruppen medan det för kommunerna kan vara svårt att göra en direkt koppling till gruppen då översvämningar är en av många krisberedskapsfrågor som kommunerna jobbar med. För kommunerna är gruppen mer ett sätt att informera sig. När det gäller beslutsfattande fattas egentligen inga myndighetsbeslut i gruppen. Arbetet kan snarast liknas vid ett projektarbete där det som diskuteras i gruppen och den kunskap som byggs upp i gruppen kan leda till myndighetsbeslut. I så motto fattas beslut kring projektarbetet men inga myndighetsbeslut. Det är dock viktigt att påpeka att kunskap från gruppen i projektet Dalälvsprojektet för dammbrott. Vad avser ansvarutkrävandet svarar varje aktör för det utifrån respektive roll och lagstiftning. Gruppen har egentligen inte prövats fullt ut då man inte ställts inför en riktigt skarp situation och då kanske detta med olika syn kanske skulle komma upp men i dagsläget upplever länsstyrelsen att det finns en samsyn kring arbetet i de situationer som uppkommit. Men gruppen har inte prövats fullt ut. Gävleborgs län Älvgruppen för Ljusnan I älvgruppen för Ljusnan Voxnan ingår Länsstyrelsen Gävleborg (sammankallande), Länsstyrelsen Jämtland, Ljusnans Vattenregleringsföretag, Vattenregleringsföretagen, Räddningschefen i Härjedalens kommun, Räddningschefen i Ljusdals kommun, Räddningschefen i räddningstjänsten södra Hälsingland, FORTUM Generation Hydro, Edsbyns Elverk, Härjeåns Kraft AB, Försvarsmakten, Gävleborgsgruppen, SMHI. Gruppen möte i ett fysiskt möte varje höst samt i telefonmöte varje vår (i år 25 mars). Syftet med detta möte är diskutera snömängd, prognoser för vårfloden etc. Snömängden i år är hög främst i kustlandskapen. Gruppen är en parallellorganisation till samordningsgruppen. Samordningsgruppen är mer av en paraplyorganisation. Räddningstjänsten spelar en avgörande roll enligt lagstiftningen. I gruppen förs en dialog med dammägarna. Räddningsledaren kan gå över vattendomarna. Kontroller om dammägarna följer vattendomarna. Om vattendomarna ska överskridas beslutar räddningsledaren. Länsstyrelsen kan gå in och ta över detta ansvar. I gruppen diskuteras lämpliga åtgärder. I gruppen har det inte varit några problem, det råder ofta enighet. Ett högriskområde är centrala Ljusdal där det varit bekymmer för något år sedan. Dammägarna har ett kommersiellt intresse av fyllningsnivån i dammarna. Därav följer att det kan vara svårt för länsstyrelsen att få kontroll över vilken fyllningsgrad det är. Oftast vill dock 13

15 dammägarna vara tillmötesgående. Det finns tre klass 1 dammar i Ljusnan, Laforsen, Ljusne strömmar samt Ljusen fors. Dessa omfattas av Lagen om skydd mot olyckor 2:4. Har dock inte vållat några bekymmer ännu. Gruppen syftar främst till att sprida information och fungera som ett samrådsorgan. Vissa strategiska beslut fattas dock inom gruppen. Det rör sig dock inte om operativa beslut. Här ansvarar samordningsgruppen och de lokala räddningstjänsterna. Många representanter är de samma i älvgruppen och samordningsgruppen. I Gävleborg ser man dock grupperna som två parallella organisationer där den ena inte är överordnad den andra. Jämtlands län Älvgrupperna för Indalsälven och Ljungan Jämtlands län ansvarar för älvgrupperna för Ljungan och Indalsälven. Gruppernas möten samordnas av praktiska skäl i normalfallet och de ingående parterna är Länsstyrelsen Y, Ljungans Vattenregleringsföretag, Jämtlands räddningsförbund, Medelpads räddningsförbund, Ragunda kommun, E.ON, Fortum, Vattenfall, Trafikverket, Banverket, Polismyndigheten och Försvarsmakten. Gruppen skiljer sig från andra grupper genom att de även har kommunernas samhällsplanerare representerade i gruppen. Gruppen träffas en gång per år och inför vårfloden har de ett telefonmöte. Den totala gruppen blir ganska stor, något som ses som en fördel då många är med och kan ge sina synpunkter och aspekter på olika frågor. Älvgrupperna är inte operativ och har ingen beslutskompetens. Det kan snarast liknas vid ett rådgivande organ där huvudsyftet är att se till att alla inblandade har samma beslutsunderlag. Inga formella beslut fattas och Länsstyrelsen kan inte tvinga någon att vara med, inte tvinga någon att komma på möten och inte tvinga någon att fatta vissa typer av beslut. MSB kan inte tvinga länsstyrelserna att arbeta på ett visst sätt. Länsstyrelsen kan i sin tur inte tvinga kommunerna att arbeta på ett visst sätt, inte heller att tvinga dem att ändra i sina planer. De kan bara göra återkommande påpekanden. Däremot har Räddningstjänsten och länsstyrelsen i vissa extrema fall möjlighet att ta över, ex vid beslut om tappning av en kraftverksdamm. Det mest utsatta området i Jämtland ligger i området kring Storsjön, det är också det mest utsatta läget längs hela Indalsälven. Området drabbas ofta av översvämningar vid kraftig vårflod. Västernorrlands län Älvgruppen för Ångermanälven Västernorrlands län ansvarar för Ångermanälven och dess biflöden Faxälven och Fjällsjöälven. Älven flyter genom Wilhelmina, Åsele, Sollefteå och Kramfors kommuner. Det finns, varav Eon har 24, Vattenfall har elva, I älvgruppen finns representanter för länsstyrelserna i Västernorrland, Västerbotten, och Jämtland, de berörda kommunerna, räddningstjänsten, försvarsmakten, Smhi, Vattenregleringsföretaget för Ångermanälven, dammägarna Vattenfall, Eon, Fortum och Statkraft, trafikverket m.fl. Älvgrupperna är ett nätverk kunskap/kompetens utbyte, inte minst i det förberedande arbetet. Gemensamma studiebesök genomförs regelbundet och gruppen arrangerar även gemensamma övningar, bla. har korta scenarioövningar genomförts vid Hällby dammen, norr om Junsele. Ordförande i gruppen är vattenregleringsföretaget för Ångermanälven. 14

16 Det mest kritiska läget längs älven ligger norr om Sollefteå där de två biflödena Faxälven och Fjällsjöälven mynnar ut i Ångermanälven, Fjällsjöälven ca 40 km och Faxälven ca 6 km norr om staden. Flera kraftverk finns i området vilket kan vara både för och nackdelar. Fördelen är att flödet kan planeras, nackdelen att staden riskerar översvämningar om dammarna är fyllda vid vårflod eller ihållande regn. Älvgruppen är inte operativ utan har en mer samordnande prägel där informationsutbyte är centralt. Vid behov av mer operativ grupp kallas Samordningsgrupp in. Västerbottens län Älvgrupperna för Skellefteälven och Umeälven Västerbotten ansvarar för två älvgrupper, Skellefteälven och Umeälven. Båda är helt eller delvis reglerade. Skellefteälven rinner genom Arjeplog, Arvidsjaur, Sorsele, Malå, Norsjö och Skellefteå. Det finns 15 kraftverk i älven varav Skellefteå kraft äger 11, Vattenfall äger två medan Statkraft i Sverige äger ett kraftverk. Eftersom det finns flera kraftverksägare bildades Skellefteälvens vattenregleringsföretag (SVF) Umeälven flyter genom Storumans, Lycksele, Vindeln, Vännäs och Umeå kommuner. Det finns xx kraftverk i älven. Av dessa äger Vattenfall tio, varav en i biflödet Juktån, Eon har fyra medan Skellefteå kraft och Eon har två var. Till skillnad från Umeälven är biflödet Vindelälven helt oreglerad. Älvarna flyter samman vid Vännäsby. Älvgrupperna träffas separat, i princip äger inga gemensamma möten rum. Vid höga flöden träffas älvgrupperna kontinuerligt. Båda grupperna träffas vid ett fast möte inför vårfloden varje år, fler möten vid behov. Telefonmöten vid behov, kontinuerlig dialog. Deltagare i Skellefteälvens älvgrupp: Vattenregleringsföretagen, vattenfall, statkraft, Skellefteåkraft, Boliden mineral, kommunerna, inkl. Arjeplog, Arvidsjaur, länsstyrelsen i Norrbotten. I Umeälvens älvgrupp deltar bl.a. Vattenfall AB, Umeälvens Vattenregleringsföretag, E.ON, Statkraft, Statkraft, Statkraft, Trafikverket, Räddningstjänsten i Vännäs, Sorsele, Storumans och Umeå kommun. Även SMHI deltar i gruppens arbete. Umeälven är, till skillnad från Skellefteälven, med i Samordningsgruppen. Höga flöden och översvämningar har förekommit dock inte med några större materiella skador som följd. Inga incidenter höga flöden i somras där okontrollerat vattenutsläpp i kvistforsen dammluckorna öppnades mer än man tänkt sig. Stänga vattenintaget i Skellefteås vattentäkt kunde inte risk för dåligt vatten i Skellefteå. Inga materiella skador ett allvarlig översvämnings år i Ume och Vindelälven. Järnvägsbron i Vännäs höll på att ryka. Vindelälven är oreglerad vilket innebär att den har en delvis inbyggd dämpning. En reglerad älv förlorar delvis denna dämpande effekt. Reglerat förlorar dämpningen. Om det är lite vatten i magasinen finns möjlighet till dämpning. När det gäller Vindel och Umeälven får gruppen kontinuerliga flödes och väderprognoser från SMHI som visar när effekten blir som värst i Vännäs där de båda rinner ihop. I samband med de höga flödena 1995 kunde gruppen med hjälp av väderprognoser och flödesprognoser se när blir situationen som värst? Man minskade då i förväg nivåerna i dammarna successivt för att kunna fylla på dem igen när det höga flödet från Vindelälven 15

17 skulle nå Vännäs. Konsekvensen kunde därmed lindras även om det fick vissa begränsade skador som följd. Minska flödet i Umeälven lindras konsekvenserna. Magasinen var ej fyllda sänkte i förväg. Kraftstationen förträngning i älven ovan kraftstationen. Man har gjort försök med att lindra verkningarna genom att tömma dammen i Stornorrfors kraftverk men förträngningar uppströms förtog effekten av åtgärden. I Umeå riskerar främst låglänt terräng att översvämmas och det uppstår risk för erosioner. Länsstyrelsen eller kommunerna vill inte ta över ansvaret för beslut eller beordra någon privat aktör att fatta något beslut. Det ska i normalfallet vara dammägaren själv som fattar beslut. Om ett beslut strider mot vattendomen vill inte dammägaren bryta mot denna. Vill då att räddningstjänsten dvs räddningsledaren den av kommunen. Norrbottens län Älvgrupperna för Torne älv, Kalixälven, Råneälven, Luleälven och Piteälven Norrbotten ansvarar för fem älvgrupper, varav fyra omfattar oreglerade älvar. Den enda reglerade älven är Luleälven. Det finns idag 15 vattenkraftverk i Luleälven, varav fem i biflödet Lilla Luleälven. Samtliga kraftverk ägs av Vattenfall. Älven rinner genom fyra kommuner, Gällivare, Jokkmokk, Boden och Luleå. Dess totala längd är 461 km. Älvgrupperna i Norrbottens län är till stor del ad hoc grupper. Få eller inga regelbundna träffar genomförs i älvgrupperna. Eftersom Vattenfall är den enda dammägaren i Luleälven tas frågor relaterade till älvgrupperna upp även i andra sammanhang. En fdammhaverigrupp där bl.a. länsstyrelsen och vattenfall ingår har regelbundna träffar. När det gäller älvgrupperna för de oreglerade älvarna genomförs samordingsmöten i mån av tid och när behov föreligger. Under vårfloden och vid höga flöden tas direktkontakt med de berörda kommunerna. Slutsatser Älvgrupperna har funnits i över 15 år och har till sitt främsta syfte att fungera som en samordare av information och informationsspridning mellan gruppens deltagare. Instruktionen från Räddningsverket inför bildandet av grupperna gav utrymme för stor variation mellan olika grupper. Detta är något som präglar grupperna än idag. Grupperna skiljer sig åt, inte bara i fråga om deltagare utan även ifråga om beslutsfattande, organisation och inriktning. Intervjuerna med de samordningsansvariga från länsstyrelserna visar att 5 av grupperna, alla inom Norrbottens län, är med informella till sin karaktär och antalet möten är få. Här kan även noteras att grupperna främst omfattar oreglerade älvar, bortsett från Luleälven där å andra sidan endast Vattenfall äger dammarna. Sju grupper är mer formella och har återkommande möten. Fyra av dessa anser att älvgrupperna även omfattar beslutsfattande. Dessa återfinns i Dalarna, Gävleborg och Västerbotten. Det rör sig 16

18 inte om myndighetsbeslut men däremot beslut och överenskommelser av strategisk karaktär bl.a. när det gäller olika typer av förebyggande åtgärder och projekt där deltagarna förväntas följa de fattade besluten. Älvgrupperna i Jämtland och Västernorrland anser sig inte fatta beslut. Figur 3 Olika typer av älvgrupper Bland de formella älvgrupperna har majoriteten en mer teknisk inriktning där fokus ligger på att skapa tekniska system för säkerhet och försök att ta fram varningssystem. I två fall älvgrupperna för Indalsälven och Ljungan, har älvgrupperna fokus på samhällsplanering. Det senare tar sig bl.a. uttryck i att samhällsplanerare från de inblandade kommunerna deltar vid älvgruppernas möten. Vi kan således se att älvgrupperna skiljer sig åt både när det gäller aktivitet, inre arbete och inriktning. För att besvara frågor kring hur detta påverkas älvgruppernas praktiska arbete, såväl vid de återkommande mötena som vid översvämningar och höga flöden skiljer sig åt kräver ytterligare studier. Här kan det bli fråga om att komplettera intervjuerna med observationer av grupperna verksamhet. 17

19 Referenser (ofullständig) Agevall, Lena (2005), Välfärdens organisering och demokratin: en analys av New Public Management. Växjö: Växjö University Press Björk, Peder, Göran Bostedt & Hans Johansson (2003) Governance. Lund: Studentlitteratur Blumenthal Barbara, Lars Nyberg, Grahn Tonje & Kristin Gustafsson (2010) 10 år efter Arvikaöversvämningen. Karlstad: Karlstad University Press Dunleavy, Patrick, Helen Margetts & Simon Bastow (2005) New Public Management Is Dead Long Live Digital Era Governance in Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, nr. 3, sid Fell, Astrid (2008), Nätverksstyrning för en hållbar utveckling: en fallstudie av Energimyndighetens program Uthållig kommun Luleå: Luleå University of Technology Hood, Christopher, Henry Rothstein & Robert Baldwin (2001/2010) The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes. Oxford: Oxford University Press Jagers, Sverker (2005) Hållbar utveckling som politik. Malmö: Liber Kooiman, Jan (2003) Governing as governance. London: SAGE Lopez Gunn, Elena (2008) Governing shared groundwater: the controversy over private regulation i The Geographical Journal, Vol. 175, Nr 1, sid Luhmann, Niklas (2005) Risk: A Sociological Theory. New Brunswick, N.J.: Aldine Transaction Margetts, Helen (2009) Public management change and e government in Routledge handbook of internet politics, Andrew Chadwick and Philip N. Howard (red.). London: Routledge Mayer, Roger C., James H. Davis & F. David Schoorman (1996) An Integrative Model of Organizational Trust in The Academy of Management Review, Vol. 20, No. 3, pp Montin, Stig & Gun Hedlund (2009) Governance på svenska. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden Nyberg, Lars (2008) Översvämningar och riskhantering en forskningsöversikt. Rapport Publ.nr MSB Stockholm: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Ohlsson, Ulf (2001) Översvämningar i Arvika november december 2000: en utvärdering av räddningsverkets insatser. Karlstad: Räddningsverket Olofsson, Anna & Saman Rashid (2009) Pierre, Jon & B. Guy Peters (2000) Governance, Politics and the State. Basingstoke: Macmillan Pierre, Jon (2009) Tre myter om governance i Governance på svenska, Montin & Hedlund (red.). Stockholm: Santérus Academic Press Sweden 18

20 Renn, Ortwin (1998) Three decades of risk research: accomplishments and new challenges i Journal of Risk Research Vol. 1, Nr. 1, sid Renn, Ortwin (2008) Risk Governance: Coping with Uncertainty in a Complex World. London: Earthscan Sjöberg, Misa, Claes Wallenius & Gerry Larsson (2006) Ledarskap och beslutsfattande under stress vid komplexa räddningsinsatser: en sammanfattande rapport. Karlstad: Försvarshögskolan Storbjörk, Sofie (2006) Klimatanpassning i Sverige: Drivkrafter och utmaningar för riskhantering och fysisk planering. Linköping: Centrum för klimatpolitisk forskning Inledande intervjuer Börjesson, Karin, Länsstyrelsen i Norrbottens län Ljunglund, Eva Karin Länsstyrelsen i Dalarnas län Michel, Torleif, Länsstyrelsen i Gävleborgs län Olofsson, Björn, Länsstyrelsen i Jämtlands län Papmehl, Christer, Länsstyrelsen i Västerbottens län Söderholm, Håkan Länsstyrelsen i Västernorrlands län