Tillsyn och Miljömål - en idésamling

Transkript

1 Tillsyn och Miljömål - en idésamling Tillsyn enligt miljöbalken som är styrd av miljökvalitetsmålen Rapport 5267 mars 2003

2 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: Orderfax: E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box Bromma Internet: NATURVÅRDSVERKET Tel: E-post: Postadress: (växel) upplysningar@naturvardsverket.se Naturvårdsverket, Stockholm ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2003 Illustrationer: Tobias Flygar - miljömålsillustrationen på omslaget Kjell Ström - övriga illustrationer 1

3 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Förord Tillsynens uppgift är att säkerställa miljöbalkens syfte, den hållbara utvecklingen, vilken konkretiseras av de 15 miljökvalitetsmålen. Det finns ett behov av att utveckla metoder så att tillsynen så långt som möjligt blir styrd av miljökvalitetsmålen. Detta behov har konstaterats i bl.a. MARS-projektets slutrapport, år 2000, och i Naturvårdsverkets rapport Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och utvärdering, Rapport 5209, år Miljömålskommittén skrev i sitt betänkande, SOU 2000:52, del 2, sid. 690, att en väl fungerande tillsyn är viktig för att miljömålsarbetet verkligen ska leda fram till de mål som har formulerats. Det är därför angeläget att tillsynen prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljömålsarbetet. Tillsynsplaner kan och bör användas som instrument i arbetet med att nå miljömålen. Syftet med idésamlingen är att redovisa och sprida idéer och exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn enligt miljöbalken vid främst länsstyrelser och kommuner. De redovisade idéerna och exemplen är inte utvärderade, och ska därför inte ses som rekommendationer från Naturvårdsverket. Däremot bör de kunna utgöra underlag för varje enskild tillsynsmyndighets diskussion om hur en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen kan byggas upp. Denna idésamling är en underrapport i Naturvårdsverkets arbete med projektet Tillsyn och Miljömål (TIM-projektet), och är resultatet av det arbete och den inventering som projektgruppen för TIM-projektet genomfört under hösten Idésamlingen baserar sig i huvudsak på resultatet från telefonintervjuer med ett antal länsstyrelser och kommuner, men också på vad som framkom vid det idéseminarium som TIM-projektet höll den 10 december Huvudsyftet med TIM-projektet är att stimulera till en tillsyn enligt miljöbalken som är styrd av miljökvalitetsmålen. Projektet, som drivs i samarbete med Socialstyrelsen, är ett miljömålsövergripande projekt som finansieras av miljömålskansliet. Projektgruppen för TIM-projektet består av Björn Pettersson, Pia Ekström och Anne Wynne, Naturvårdsverket, Anders Jansson och Carina Lundgren, Länsstyrelsen i Södermanland, Torbjörn Andersson, Länsstyrelsen i Jönköping, Annelie Johansson, Tranås kommun, samt Ingela Nilsson och Jessika Mähler, Eskilstuna kommun. Bo Pettersson, Socialstyrelsen, har också bidragit till projektgruppens arbete. Stockholm i mars 2003 Lena Callermo Chef för Tillsynsenheten 2

4 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Innehållsförteckning Förord... 2 Innehållsförteckning Bakgrund och syfte Metod Nyttan med målstyrd tillsyn Den problemfyllda vardagen Varför målstyrd tillsyn? Målstyrd tillsyn och avgifter Målstyrd livsmedels- och djurskyddstillsyn? Idéer och exempel Behovsutredningar samt prioritering och planering av tillsyn Genomförande av tillsyn med sikte på måluppfyllnad Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn? Exempel på verktyg för arbete med målstyrd tillsyn Minienkät Genomförandeplan Miljömålsmatris Intern kontroll Villkorsbanker Blanketter och liknande Behovsutredningar Temaår Tillsynsprojekt Miljö- och kvalitetssystem, mallar, rutiner, checklistor Balanserade styrkort Reflexioner Adresser, telefon, e-post Länsstyrelser och kommuner som finns med i idésamlingen BILAGOR Bilaga 1: Minienkät, Länsstyrelsen Jönköpings län Bilaga 2: Miljömålsmatris, Skövde kommun Bilaga 3: Intern kontroll, Tranås kommun Bilaga 4: Villkorsbank, Länsstyrelsen Skåne län Bilaga 5: Blankett tillsynsbehov, Länsstyrelsen Blekinge län Bilaga 6: Handbok, Västerås kommun

5 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Bakgrund och syfte Bakgrund Finns det fog för uppfattningen att de operativa tillsynsmyndigheterna ska bedriva en tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen? Svaret på frågan är JA, vilket framgår om vi tittar lite närmare på miljöbalken. Enligt miljöbalken 1 kap 1 syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, samtidigt som det i miljöbalken 26 kap 1 framgår att tillsynen skall säkerställa syftet med balken. Vad som i längden är en hållbar utveckling framgår av de av riksdagen år 1999 antagna målen för miljökvaliteten inom femton områden. De femton nationella miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som är nödvändigt för hållbar utveckling. Således kan vi med stöd av miljöbalken hävda att tillsynen ska bedrivas så att den medverkar till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Denna idésamling har tagits fram inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med projektet Tillsyn och Miljömål (TIM-projektet). TIM-projektet ska stimulera och motivera de operativa tillsynsmyndigheterna enligt miljöbalken, att utveckla tillsynsarbetet så att det blir styrt av miljökvalitetsmålen. Mål för TIM-projektet är att i samverkan med centrala, regionala och lokala myndigheter utveckla tillsynsvägledningen till de operativa tillsynsmyndigheterna genom att: 1. inventera och redovisa exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn vid länsstyrelser och kommuner, 2. utveckla en eller flera modeller som visar hur planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av det operativa tillsynsarbetet på ett strukturerat sätt kan utgå från miljökvalitetsmålen, 3. inom ramen för arbetet med modeller enligt punkt 2 ovan, undersöka om det är möjligt att ta fram indikatorer som kan användas vid planering och uppföljning/utvärdering av tillsyn, 4. redovisa arbetet enligt punkt 2 och 3 ovan i en slutrapport. 4

6 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Syfte Syftet med idésamlingen är, i enlighet med direktivet för TIM-projektet, att redovisa och sprida idéer och exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn enligt miljöbalken vid länsstyrelser och kommuner. Av skäl som framgår nedan har projektgruppen för TIM-projektet valt att kalla redovisningen för en idésamling och inte för en exempelsamling. De redovisade idéerna och exemplen är inte utvärderade, och ska därför inte ses som rekommendationer från Naturvårdsverket. Däremot bör de kunna utgöra underlag för varje enskild tillsynsmyndighets diskussion om hur en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen kan byggas upp. Idéerna och exemplen utgör underlag för TIM-projektets fortsatta arbete med modeller och indikatorer. Att läsa idésamlingen Idésamlingen ska läsas just som en samling av idéer hur man kan arbeta med målstyrd tillsyn utifrån miljökvalitetsmålen. Idésamlingen ska ses som ett axplock av den verksamhet styrd av miljökvalitetsmålen som bedrivs i landet. Självfallet kan det finnas många goda idéer om hur en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen kan byggas upp och bedrivas som inte finns omnämnda här. Om ni som läser denna idésamling känner att ni gör på ett bättre eller på ett annorlunda sätt hör av er till Naturvårdsverket! 5

7 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Metod Idésamlingen är resultatet av det arbete och den inventering som projektgruppen för TIMprojektet genomfört under hösten I ett första skede intervjuades alla länsstyrelser och ett 40-tal utvalda kommuner. De kommuner som valdes ut har i olika sammanhang uppmärksammats för att på olika sätt arbeta utifrån miljökvalitetsmålen. Telefonintervjuerna, som genomfördes av projektgruppens medlemmar, gjordes med ansvarig chef (eller motsvarade), och utgick ifrån en enkät, vilket underlättade sammanställningen av intervjusvaren. Under arbetets gång har det blivit tydligt att många tillsynsmyndigheter tänker i banor av tillsyn och miljökvalitetsmål. I dagsläget finns det däremot få konkreta exempel på hur miljökvalitetsmålen systematiskt har styrt prioritering och planering av tillsyn i behovsutredningar, tillsynsplaner eller verksamhetsplaner. Projektgruppen för TIM-projektet har därför valt att kalla denna redovisning för en idésamling i stället för en exempelsamling. Utifrån resultatet av den första intervjuomgången enades projektgruppen om vilka länsstyrelser och kommuner som var intressanta att gå vidare med. Den metod som användes för att ytterligare vaska fram goda idéer och exempel på planering och genomförande av tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen kom att bli en slags fördjupad intervju med berörd chef (eller motsvarande) på den utvalda tillsynsmyndigheten. Under dessa fördjupade intervjuer önskade gruppen få fram konkreta idéer och exempel på tillsyn kopplad till miljökvalitetsmålen utifrån följande aspekter: behovsutredningar samt prioritering och planering av tillsyn genomförande av tillsyn med sikte på måluppfyllnad hur frigör man tid till målstyrd tillsyn? Idésamlingen bygger i huvudsak på de idéer och exempel som framkommit vid projektgruppens intervjuer med länsstyrelserna i Skåne, Västerbotten, Gävleborg och Uppsala, samt med Uppsalas, Jönköpings, Skövdes, Tranås, Marks, Lerums, Luleås, Helsingborgs och Borås kommuner. Även andra tillsynsmyndigheter finns omnämnda i idésamlingen. Några av de idéer och exempel på arbetsmetoder som finns upptagna i idésamlingen framkom vid det idéseminarium om TIM som hölls den 10 december

8 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Nyttan med målstyrd tillsyn 3.1 Den problemfyllda vardagen En miljöchef i Sverige beskriver sin verklighet så här: Åker till jobbet fylld av förväntningar inför dagens arbete. Hänger av mig ytterrocken. Kollar dagens agenda möte med tekniska klockan Bra då hinner jag ta i tu med gårdagens ärenden. Telefonen ringer. Ett klagomål på vedeldning, samtalet drar ut på tiden. Kommunens ekolog kommer förbi och tecknar att hon ska sätta sig. Avslutar samtalet. En död utter har hittats kan det vara miljögifter i ån? Diskuterar om förorenad mark, bekämpningsmedelshantering inom golfbanan, resultat från tidigare sedimentundersökningar etc. Tidningen ringer vad tänker vi göra? Ger ett halvkryptiskt svar. Kollegan A kommer in och undrar vem som tar besiktningen på företaget AB klockan 9.00, för kollegan B har ringt och meddelat vård av barn. Skjuter upp mötet om dagvatten med tekniska till klockan 13.00, åker på besiktning På kvällen kommer rekylen. Hjälp! När ska vi hinna titta närmare på CFCanvändningen hos mindre näringsställen och få till stånd en inventering av potentiella föroreningsrisker inom vattenskyddsområdena? För att inte tala om att undersöka orsaken till utterdöden. Jag måste få mer tid för den planerade verksamheten! Många känner igen sig och upplever problem med att få tiden att räcka till. Att få tid att utvärdera resultatet av utförda mätningar, att få tid att följa upp föreläggande och förbud, att få tid att bedriva planerade tillsynsinsatser och miljöövervakningsaktiviteter. Idag styrs verksamheten alltför ofta av det händelsestyrda och utifrån påkallade, vilket medfört att den operativa tillsynsmyndigheten vanligtvis redovisas utifrån kvantitativa mått (antal besök, antal beslut, etc.) istället för kvalitativa mått (hur har tillsynen bidragit till ett bättre miljötillstånd). Genom att påbörja målstyrd tillsynsplanering utifrån miljökvalitetsmålen, lägger myndigheten fokus på miljökvalitetsmålen, det vill säga vad samhället vill uppnå, vilket tillstånd som är eftersträvansvärt. Miljöbalken och reglerna om tillsyn och egenkontroll är 7

9 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 de verktyg vi har för att nå miljökvalitetsmålen. Detaljreglerna i miljöbalken och dess förordningar och föreskrifter, utgör inte mål i sig. 3.2 Varför målstyrd tillsyn? Tillsynens syfte framgår av 26 kap. 1 miljöbalken. Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynen är ett av de verktyg samhället har för att uppfylla miljöbalkens syfte (1 kap. 1 ) att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Den ekologiskt hållbara utvecklingen är konkretiserad i de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Tillsynen ska alltså bedrivas så att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås och följaktligen måste den kopplas till miljökvalitetsmålen. För att lyckas med detta behöver vi utveckla metoder för att styra tillsynen mot miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålens inflytande på tillsynen, och därmed syftet med miljöbalken, uteblir om vi inte kan freda resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn. Om vi utgår ifrån befintliga resurser betyder detta att vi måste börja tänka i nya banor och hitta nya arbetsformer. Om vi i framtiden arbetar mer med tillsyn utifrån miljökvalitetsmålen bör den händelseoch utifrånstyrda verksamheten komma att minska i omfattning. Styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen Tillsyn enligt miljöbalken är endast ett av de verktyg samhället har för att nå miljökvalitetsmålen. De styrmedel som samhället sammantaget har till förfogande kan grovt indelas i följande kategorier: Normativa styrmedel som är en sammanfattande benämning av fastställda generella normer såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsanpassade instrument som miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppskvoter samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättningar för utförda miljötjänster. Generella ekonomiska styrmedel är bäst lämpade för att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläppen sker. Informativa styrmedel är styrmedel för att påverka ett särskilt beteende utan att ställa några krav på faktiska förändringar. Det är också ett medel för att sprida kännedom om andra styrmedel. Information kan användas vid olika typer av miljöbelastningar och utnyttjas bäst i kombination med andra styrmedel. Det finns också andra typer av styrmedel såsom frivilliga överenskommelser och dialoger mellan staten och näringslivet. 8

10 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Målstyrd tillsyn och avgifter Det framkommer ofta att det rådande avgiftssystemet i hög grad styr tillsynen. Även om många tillsynsmyndigheter försöker frångå detta menar många att avgifterna gör att tillsynen i hög grad styrs till de verksamheter som betalar en årlig avgift. Här är det viktigt att påpeka att en årsavgift med stöd av förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken inte ska ses som en besöks- eller inspektionsavgift. Avgifterna är till för att täcka myndigheternas totala kostnader för tillsyn och prövning, det vill säga såväl direkta som vissa indirekta kostnader. Att avgiften sedan är utformad som en årsavgift för vissa typer av verksamheter är endast en praktisk utformning av systemet. Tillsynsmyndigheterna bör klargöra detta för verksamhetsutövare och andra. För tydlighetens skull bör dock ett framtida avgiftssystem om möjligt utformas så att avgifterna tas ut inom de områden och för de verksamheter där tillsyn gör bäst nytta utifrån miljökvalitetsmålen. 3.4 Målstyrd livsmedels- och djurskyddstillsyn? I dagsläget saknas i stort sett nationella och regionala mål för livsmedels- och djurskyddsarbetet. Att tillsynen enligt miljöbalken är målstyrd medan tillsynen enligt livsmedels- och djurskyddslagen är mer detaljstyrd upplevs av många kommunala nämnder som ett problem när behovsutredningar och verksamhetsplaner ska tas fram och tillsyn utföras. För att få en ökad enhetlighet diskuteras förändringar inom livsmedels- och djurskyddsområdet. 9

11 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Idéer och exempel Följande presentation är uppbyggd utifrån de aspekter som utkristalliserats under projektgruppens arbete med sammanställning av intervjuer och enkätsvar. Under respektive punkt har vi valt att lyfta fram en eller flera idéer från en eller flera kommuner och/eller länsstyrelser. 4.1 Behovsutredningar samt prioritering och planering av tillsyn Tillsynen är ett av medlen för att tillse att syftet konkretiserat i miljökvalitetsmålen - med miljöbalken uppnås. Om vi ska nå miljökvalitetsmålen i ett generationsperspektiv måste vi bort från en traditionell objektsinriktad tillsyn till en tillsyn som på ett tydligt sätt är kopplad till miljökvalitetsmålen. I Naturvårdsverkets rapport 5209 Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken: uppföljning och utvärdering, år 2002, konstateras att När arbetet med nedbrytningen av nationella miljökvalitetsmål till regionala slutförts kan behovsutredningarna styras om - från att ha varit inriktad på anläggningar och händelsestyrt arbete till att få en mer framåtsyftande, initiativ- och målstyrd inriktning som siktar på syftet med miljöbalken samt hållbar utveckling. Detta betyder att vi kan beräkna behovet från en initiativ- och målstyrd inriktning. Det vill säga det är inte antal objekt som ska utgöra behovet, utan behovet utgörs av det som behöver lyftas fram i vårt tillsynsarbete med koppling till miljökvalitetsmålen. Viktiga frågeställningar att fundera över i denna process är vilka miljö- och hälsoproblem, med koppling till miljökvalitetsmålen, som tillsynen kan vara med och lösa, i hur stor utsträckning tillsynen kan medverka till att miljökvalitetsmålen nås, samt vilken form och omfattning av tillsyn som krävs. Behovet kan lämpligen implementeras i form av konkreta handlingsplaner för kritiska verksamheter eller genom andra angelägna tillsynsinsatser, till exempel informationskampanjer och inventeringar. Här finns alla typer av möjligheter till arbetssätt, från att lista berörda objekt till att låta en hel verksamhetsgren omfattas av ett tillsynsprojekt. Sådana större projekt kan med fördel utföras i samverkan mellan länsstyrelser och kommuner/kommunförbund. Det är viktigt att även väga in 10

12 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 verksamhetsutövarnas förmåga att ta egenansvar (bra eller dålig egenkontroll) i behovsutredningarna. Behovsutredningarna (i nedanstående exempel förekommer även ordet tillsynsutredning, vilket vi här anser är detsamma som en behovsutredning) utgör en stor del av nyckeln till framgång i tillsynsplanearbetet. Detta sätt att arbeta kommer med all säkerhet att innebära att vi under rullande år inte kommer att hinna med allt som vi skulle vilja göra. Med hjälp av nedbrutna regionala och lokala miljömål bör vi dock få en god hjälp att prioritera under respektive år. Exempel från länsstyrelser Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Blekinge län har tagit fram en blankett för utredning av tillsynsbehovet för varje tillsynsobjekt. Syftet med blanketten är att hitta ett handläggarneutralt sätt att bedöma tillsynsbehovet på, samt att ta hänsyn till miljömålen när tillsynsbehovet bedöms. Andra faktorer som påverkar tillsynsbehovet är till exempel om ett miljöledningssystem finns och om egenkontrollen fungerar bra eller dåligt. Länsstyrelsen Gävleborg Av verksamhetsplanen för Länsstyrelsen i Gävleborg framgår att arbetsuppgifterna i basverksamheten ska utföras med godtagbar kvalitet och med rimlig tidsåtgång. Prioriteringar och avvägningar ska göras utifrån de regionala miljömålen såväl som från miljöbalken och dess följdföreskrifter. Delaktighet är viktigt för att kunna omsätta miljömålen i praktisk handling, och för att skapa ett engagemang hos dem som arbetar med tillsyn. Man har planerat arbetet tillsammans och strävat efter att göra nivån så konkret som möjligt. Miljöskyddsfunktionen har träffats i de undergrupper som finns (tillsyn, prövning, vatten, efterbehandling) och plockat ut och satt gruppadresslapp på de miljömål som berör respektive område. (Observera att i organisationen jobbar vissa enbart med tillsyn, vissa enbart med prövning!) Därefter ordnades en särskild miljömålsdag, då man delade in sig i tvärgrupper. Miljömålsdagen resulterade i en femårsplan för hur man ska omsätta målen i praktisk handling. Utifrån femårsplanen gjordes verksamhetsplanen för Länsstyrelsen Jönköpings län Länsstyrelsen Jönköpings län arbetar utifrån så kallade temaår, med inriktning på åtgärdsarbete och lokala mål. Genom att gruppera målen och arbeta med dem i temaår ges förutsättningar för ett väl förankrat åtgärdsarbete med bred medverkan från olika delar av samhället. Temaåren syftar till att stimulera kommuner och andra aktörer att utveckla lokala mål (eller sektorsmål) och åtgärdsprogram där så behövs, stimulera till extra åtgärdsinsatser inom målområdena under temaåren både regionalt och lokalt, samt skapa 11

13 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 engagemang genom samverkan, delaktighet och genom att hela länet arbetar med samma mål. Under 2002 arbetade man med Luftens och hälsans år, vilket hade bäring mot miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Frisk luft, Bara naturlig försurning (delmål 3 och 4). Länsstyrelsen Jönköpings län kommer att arbeta med fyra olika temaår. Länsstyrelsen i Skåne län Miljöenheten, Länsstyrelsen i Skåne, har på försök tagit fram en minienkät där man har bett handläggare på enheten att svara på en fråga om deras arbete i förhållande till miljömålen. Syftet är att lyfta fram preciserade arbetsuppgifter som bidrar till att nå målen. När man valt ut ett antal uppgifter som är väsentliga med avseende på miljömålen ska man, innan man tar upp dem i tillsynsplanen, mer exakt värdera miljönyttan. Om värderingen leder till att ett projekt ska drivas skrivs en projektplan enligt följande. Viktigt är att syfte/mål formuleras med koppling till aktuellt miljömål. Diskussioner kring andra medverkande aktörer ska föras, det kan vara kommuner, branschorganisationer eller intresseorganisationer. Eventuella kontakter med centrala verka ska belysas. Ofta bör ett projekt involvera den samlade tillsynen, d.v.s. kommunerna i länet bör ofta engageras i en samtida tillsynsinsats. I projektplanen ska finnas en beskrivning av hur och när insatsen ska utvärderas. Sedan bakas projektet in som en del av tillsynsplanen med angivande av vilka objekt som berörs. Länsstyrelsen Uppsala Länsstyrelsen i Uppsala län har tagit fram ett utkast till genomförandeplan (styrdokument) för de regionala miljömålen med avseende på operativ tillsyn år Genomförandeplanen är ett styrdokument huvudsakligen för att tillse att Länsstyrelsens operativa tillsyn inriktas mot de regionala miljömål som är antagna för länet. Genomförandeplanen är kopplad till den tillsynsplan för miljöenheten som krävs enligt 7 förordning om tillsyn (1998:900). Det har funnits en ambition att utforma tillsynsplanen efter miljömålen men av redigeringsmässiga skäl och med tanke på verksamhetsplaneringens nuvarande utformning inom länsstyrelsen har man valt att utforma ett styrdokument. I genomförandeplanen kan även beaktas enhetens övriga myndighetsutövning (prövning), samt projektverksamhet som inte är myndighetsutövning. Dokumentet tjänar även som ett underlag för de tillsynsinsatser som planeras och genomförs gemensamt i länet inom länets tillsynsgrupp. För att kunna förverkliga de regionala miljömålen krävs att myndighetsutövningen styr mot miljömålen och att myndigheterna inom miljöfamiljen samverkar. Dessutom krävs ett brett engagemang av olika aktörer och enskilda personer. 12

14 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Genomförandeplan för de regionala miljömålen med avseende på tillsynen, ska tjäna som ett styrdokument för länsstyrelsens operativa tillsynsverksamhet, tillståndsprövning (i den utsträckning det är möjligt), samt för länssamverkan med de kommunala tillsynsmyndigheterna (för att få fullt genomslag i länet för de regionala miljömålen). Under respektive miljömål beskrivs det aktuella tillståndet i miljön i länet, förslagen till regionala miljömål, tillsynens inriktning inom miljömålet, vilka tillsynsaktiviteter som planeras för verksamhetsåret, andra aktiviteter för att uppfylla miljömålet (prövning/projekt) samt uppföljningen av dessa aktiviteter. Länsstyrelsen i Västerbottens län Länsstyrelsen i Västerbottens län låter miljömålen styra prioriteringen av tillsyn. Motivet är att nå miljönytta genom en effektivare tillsyn att jobba med rätt saker. Tillsynsarbetet lider idag av tidsbrist, men styrningen med hjälp av miljömålen är ett bra sätt att prioritera de begränsade resurserna så att största miljönytta uppnås. Implementeringen underlättas av att miljömålsarbetet är brett spritt på länsstyrelsen, vilket ger en delaktighet och engagemang. Ledningens stöd är viktigt. Det kräver prestigelöshet på avdelningen för att se till helheten när de olika anläggningarna ska prioriteras inbördes. Avdelningen håller på att arbeta fram ett gemensamt tankesätt för hur man ska se på den händelsestyrda delen av tillsynen. För att prioritera bland inkommande ärenden används dels miljömålen, dels mänskliga störningsupplevelser som kriterier. Av tillsynsplanen framgår att tillsynen ska användas som ett av verktygen för att nå miljömålen. Länsstyrelsen har ansvaret för att regionalisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen och arbetet pågår för närvarande bland annat genom de samverkansgrupper med kommuner, näringsliv, organisationer med flera, som ska lämna förslag för de enskilda målen. I december 2002 beslutas vilka profilfrågor som ska lyftas i länet och vilka regionala mål som bedöms särskilt viktiga. I tillsynsplanen för år 2003 och framåt kommer tillsynen därmed att tydligare kunna riktas in mot de miljömål som definierats som viktigast för Västerbottens län. Exempel från kommuner Borås kommun Inom ramen för kommunal samverkan i Västra Götalands län kommer resursutredningarna i sex kommuner att revideras. Detta arbete kommer att utföras såsom en 10- poängsuppsats vid Umeå Universitet. Nationella miljökvalitetsmål, svensk lagstiftning och EU-direktiv kommer troligen att utgöra grunden för arbetet. 13

15 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Eskilstuna kommun Eskilstuna kommun arbetar utifrån en modell med balanserade styrkort. Balanserade styrkort kan enkelt beskrivas som ett hjälpmedel för att ta fram, mäta och följa upp mål. Modellen med balanserade styrkort bygger på att organisationen har en gemensam vision som är väl känd och genomsyrar hela verksamheten. Modellen med balanserade styrkort kan med fördel användas som ett verktyg för planering, uppföljning och verksamhetsanalys. De mått som bildar styrkorten ska beskriva verksamhetens måluppfyllelse utifrån olika perspektiv och ge en balanserad bild för analys och reflektion samt skapa underlag för utvecklingsarbete. Helsingborgs kommun Helsingborgs kommun jobbar för att skapa en målstyrd tillsynsutredning (den nuvarande är framtagen utifrån Svekoms och Naturvårdsverkets mallar). Tillsynsplanen utgör resultaten av den årliga verksamhetsplaneringen. Verksamhetsplaneringen är grunden för tillsyn och övrig verksamhet/aktiviteter. Man utgår från ett övergripande måldokument, beskriver och prioriterar olika aktiviteter inom verksamhetsplaneringen och utför åtgärder/tillsyn/övervakning enligt den årliga tillsynsplanen. Att utarbeta målen har varit en långvarig process. All personal har deltagit i arbetet. Olika grupperingar har träffats vid olika tillfällen för att jobba fram målen (först små grupper, sedan på tvären över avdelningsgränser och därefter med politiker). Målen utgör inriktningsmål, ej tidsatta. I verksamhetsplanen har man konkretiserat inriktningsmålen. Dessa verksamhetsmål är tidsatta och anger vad som är normal- och högprioriterat. Man lever upp till inriktningsmålen genom att vidta de åtgärder som verksamhetsplanen anger. För skapa en målstyrd planering har Helsingborg utgått från frågeställningar som: Vad är problemet? Vad vill vi ändra på? Är det vårt bord? Vad kan vi göra åt det? Hur gör vi på mest effektivt sätt? I Helsingborg löper egentligen två parallella planeringar, dels för den operativa tillsynen, dels för den strategiska tillsynen. Den operativa tillsynen är mer att likna vid den traditionella tillsynen över olika typer av verksamheter/objekt. Den strategiska tillsynen är en typ av målstyrd tillsyn, där olika projekt kopplas till olika slags mål, bland andra de nationella miljökvalitetsmålen. Jönköpings kommun Tidigare hade Jönköpings kommun en allmänt hållen målsättning som gick ut på att all verksamhet som miljökontoret bedrev hade miljönytta. Verksamheten var händelsestyrd. När miljöbalken med dess syften och mål kom tyckte miljökontoret att tillsynen borde hänga ihop med miljöbalkens mål. Vi måste tänka som riksdagen. Jönköping hade en bra Agenda 21 från 1992 och som uppdaterats 1996 och Kontoret tyckte att tillsynen även borde vara anpassad efter målen i den lokala Agenda

16 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Kontoret bildade arbetsgrupper där man listade nationella mål, regionala mål och den lokala Agenda 21 s mål. Man gick igenom hur det ser ut i Jönköping och vad som är viktigt i Jönköping. Utifrån det formulerade man generationsmål, treårsmål och ettårsmål. Man har nu mål för perioden och specifika mål för I verksamhetsplanen listar man mål och aktivitet samt ansvarig person. Exempel Frisk luft : först beskriver man tillståndet i Jönköping och vilka problem som finns i kommunen (luftföroreningar från vedeldning, trafik, arbetsmaskiner). Sedan tar man upp nationella mål och sätter lokala generationsmål för bland annat småskalig vedeldning, PM 10 osv. Därefter sätter man verksamhetsmål för nästa år som för 2003 bland annat är luftkvalitetsmätningar och krav på ackumulatortankar. I verksamhetsplanen anger man ungefär hur många timmar varje aktivitet ska ta. Även behovsutredningen är gjord utifrån vilka mål som är extra viktiga för Jönköping. Det är en kedja mellan mål, behovsutredning, verksamhetsplan och uppföljning. Redovisningen till de statliga verken ställer till problem eftersom de frågar mer efter kvantitet än kvalitet. Detta gäller särskilt Livsmedelsverket. Trots detta har nu livsmedelssidan i Jönköping gjort en liknande målstyrd planering som övriga kontoret. Lerums kommun 1997/1998 gjorde Lerums kommun sina första ansatser till initiativstyrd tillsyn. Innan dess bestod större delen av arbetet av klagomål och inkommande ärenden. I tillsynsutredningen våren 1999 räknade miljö- och hälsoskyddskontoret fram att de resurser man hade räckte till inkommande ärenden och tillsynsbesök, men inget ytterligare. Det har funnits ett politiskt önskemål i Lerums kommun att den uppsökande verksamheten ska vara omfattande. När politikerna blev medvetna om att detta ledde till att de långsiktiga målen prioriterades ner blev man bekymrade. Genom det inriktningsmål som togs 2002 (barns miljörelaterade ohälsa) blev det lättare att motivera politikerna till att lägga mer resurser på målinriktade åtgärder. Man fastställde politiskt att ca 40 % av tillsynsverksamheten (initiativstyrd tillsyn), utöver inkommande ärenden, skulle hinnas med till förmån för andra arbetsområden. I senaste tillsynsplanen fastställdes att ca % av objekten skulle besökas. Den långsiktiga verksamhetsplanen är direkt kopplad till miljömålen, till exempel vad det gäller radonnivån i skolor. För att målen ska nås år 2009 måste man börja planera redan nu. Den årliga verksamhetsplanen och årsbudgeten tas alltså fram utifrån den långsiktiga verksamhetsplanen. Tillsynsfrekvensen kommer i framtiden att bestämmas mer utifrån typ av objekt, och ej utifrån typ av bransch som man tidigare gjort. Ett företag som har ett bra miljöarbete, god egenkontroll och väl lever upp till lagkraven lägger miljö- och hälsoskyddskontoret ned mindre resurser på. För att nå dit krävs en period av tillsyn där man kategoriserar vilka objekt man kan prioritera ned tillsynsverksamheten för. Nu börjar Lerum få relativt bra koll på hur det ligger till ute i verksamheterna. I Lerum märker man nu att ungefär 2/3 av inspektionerna inte föranleder några återbesök. I Lerum har man en särskild taxa för verksamhet enligt miljöbalken, som kan ha bidragit till en minskning av återbesöken (se vidare under 4.3 Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn? ). 15

17 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Det här sättet att arbeta har gjort politikerna uppmärksamma på att det saknats resurser, vilket lett till att man fått fler tjänster. Det är viktigt att motivera den politiska ledningen till att jobba med målinriktad tillsyn, och att förankra åtgärderna politiskt så att de förtroendevalda känner ett ansvar för verksamheten. Luleå kommun I Luleå kommun har man i många år jobbat målinriktat, fast inte direkt mot miljökvalitetsmålen, utan mot lagstiftningens mål. Nu har man börjat rikta in sig på att jobba mer mot miljökvalitetsmålen. I Luleå kommun kommer man att sätta upp mål för heltäckande miljöövervakning utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. I ett projekt planerar man att lägga ut information om kommunens miljöarbete kopplat till olika typer av tillgänglig data (exempelvis provtagningsresultat etc.). Den information som finns samlad i databasen kan man dra nytta av vid planering av olika slag. Datainformationen kommer förutom att vara en information till allmänheten även att beskriva en trend för olika områden - positiv eller negativ utveckling - som i sin tur leder till en värdering av tillståndet och hur man bör prioritera verksamheten. Under 2002/2003 är det tänkt att miljökontoret ska sammanfatta dessa tankar i ett dokument. Bilden av miljösituationen och utvecklingen i Luleå, som fås av miljöövervakningen enligt ovan, ska utgöra grunden för prioriteringar inom myndighetsarbetet, medverkan i sektorövergripande miljöarbete och informationen/dialogen med medborgarna i Luleå. På miljökontoret har man tagit fram blanketter för att systematiskt kunna planera verksamheten. I en basblankett beskrivs konkreta arbetsuppgifter inom olika verksamhetsområden för miljökontoret och där kommer det även att finnas med en koppling till miljökvalitetsmålen. Dessa blanketter sammanställs i ett dokument som visar de samlade insatserna inom respektive verksamhetsområde och som blir tillsynsplanen för detta område. Innan detta dokument kan färdigställas görs först en sammanställning av alla verksamhetsområden och en balansering mot de faktiska budgetramarna. Sammantaget blir detta både behovsutredningar och tillsynsplaner. Basverksamheten ska utföras så att man lever upp till lagkraven utan överdrift. Ingen direkt prioritering sker mellan de olika områdena eller objekten inom lagens miniminivå, däremot satsar man kanske mer på ett område ett år och prioriterar ned det ett annat år till förmån för andra verksamheter. Det är något som man måste försöka poängtera för statliga myndigheter att det kanske lönar sig att satsa extra mycket på viss verksamhet vissa år och att alla objekt nödvändigtvis inte behöver besökas varje år. Den här systematiken i planeringen har uppskattats av de förtroendevalda och ger dem en samlad bild av verksamheten. Marks kommun I Marks kommun är verksamhetsplanen målstyrd och det finns politiska beslut på att miljökontoret ska fokusera på vissa områden utifrån de lokala miljömålen. Prioritering av projekt som ligger utanför den ordinarie tillsynen och tillsynsprojekt görs utifrån miljömålen. Planering görs utifrån de miljömål som nämnden prioriterat. 16

18 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Skövde kommun Skövde kommun började i mitten på 90-talet att ifrågasätta om de verkligen gjorde rätt saker och hade rätt prioriteringar. Man inventerade och sammanställde det material som fanns och de mål som gällde. Man funderade över vad man gjorde, vad som togs upp i rapporter/utredningar och mål, hur man ville jobba osv. Utifrån detta gjordes omprioriteringar och prioriteten för vissa frågor höjdes. Man planerade och införde mer långsiktiga projekt, till exempel skolors inomhusmiljö, radon, vedeldning och tobak. Skövde börjar med att gå igenom alla arbetsområden och tar fram vilka mål som rör varje arbetsområde. Därefter inventerar man vilka åtgärder som kan/ska vidtas för att nå målen. Behovsutredningen är till största delen verksamhetsstyrd men målen och målprioriteringarna märks eftersom man lägger mer tid på frågor som är prioriterade. I Verksamhetsplan och utredning om resursbehovet för miljö- och hälsoskyddsnämnden i Skövde år 2003 framgår att nationella och regionala mål inom respektive sektor starkt påverkar hur nämnden prioriterar sitt arbete. Med hjälp av målen kan visionen om en ekologisk hållbar utveckling preciseras. I en slags miljömålsmatris tydliggörs sambandet mellan nationella miljökvalitetsmål och de visioner nämnden beslutat om samt vilka arbetsområden som har bärighet mot målen och visionerna. Under 2003 prioriterar nämnden bland annat arbetet med inomhusmiljö i förskolor, radon i bostäder, biologisk mångfald, miljöskydd inom förorenade områden, tobaksrökning i restauranger och miljöövervakning av luft. Skövde har tagit fram ett arbetsblad för varje verksamhetsområde/arbetsområde, till exempel inomhusmiljö i skolor. Arbetsbladen används mer eller mindre aktivt; om ett område prioriteras ner tas arbetsbladet tillfälligt bort och nya kan komma till. Stockholms kommun Som ett led i arbetet med att ta fram ett nytt miljöprogram för Stockholms stad har en miljöutredning genomförts (Miljöutredning för Stockholms stad 2001). Utredningen har som utgångspunkt de nationella miljökvalitetsmålen och deras relevans för Stockholms stad. Miljöutredningen ska bilda en grund för prioriteringar av miljöarbetet i staden vid upprättande av mål och nyckeltal. I miljöutredningen beskrivs tillståndet i staden, det vill säga hur det ser ut idag då det gäller halter i luft, mark, vatten och sediment samt biologisk mångfald. Dessutom beskrivs konstaterade eller tänkbara effekter på miljön och människors hälsa. Miljöutredningen ska också identifiera de signifikanta miljöaspekterna. I ett första skede listades miljöaspekter av varierande signifikans, stort som smått, inom respektive nationellt mål. Med utgångspunkt från bruttolistan på miljöaspekter samt ett antal signifikanskriterier genomfördes en signifikansanalys. Analysen syftar till att utreda vilka aspekter som är mest betydande för Stockholms stad. Den ska utgöra en grund för prioritering av miljöinsatser och framtagande av mål, såväl för staden som helhet som i stadens verksamheters interna miljöarbete. Alla delar av samhället i Stockholm berörs direkt eller indirekt av målen i stadens miljöprogram. Staden kan påverka många mål direkt, genom sitt ansvar för den fysiska planeringen, barnomsorg och skolor, avfalls- 17

19 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 hantering, drift och underhåll av vägar, anläggningar och fastigheter, skötsel av grönområden och parker, tillsyn av miljöfarlig verksamhet och som stor upphandlare. Tranås kommun Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Tranås har sedan mitten av 1990-talet arbetat aktivt med målstyrning av verksamheten. Förutom övergripande verksamhetsmål för respektive sakområde (miljöskydd, hälsoskydd, naturvård, miljöövervakning, täkter, jordbruk, kemiska produkter, avfall, tobak, livsmedel, djurskydd, smittskydd etc.) föreligger tillsynsplaner för respektive lagstiftning gällande de åtgärder, aktiviteter och projekt som ska prioriteras under innevarande och kommande år. Därutöver har miljö- och hälsoskyddsnämnden antagit en kvalitetspolicy och miljöpolicy för verksamheten. I och med riksdagens antagande av miljöbalken och de femton nationella miljökvalitetsmålen har miljö- och hälsoskyddsnämnden inlett en översyn av verksamhetsplaneringen i syfte att i än högre grad införa målstyrd tillsynsplanering. Behovet att utveckla målstyrningen syns extra tydlig inom miljöbalken, då frågan är reglerad i lagtext. Inför 2003 års verksamhetsplanering tänker Tranås kommun arbeta utifrån en modell där intern kontroll är ett verktyg för målstyrd tillsynsplanering. Intern kontroll är ett begrepp som vanligtvis förknippas med ekonomisk styrning, men som givetvis även kan användas av en operativ tillsynsmyndighet under införande och utveckling av målstyrd tillsynsplanering. Intern kontroll handlar om att skapa ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner, att säkra en rättvisande och tillförlitlig redovisning och information samt att säkra att lagar och förordningar, policy, reglementen m.m. tillämpas. Kommunfullmäktige i Tranås har under åren beslutat om olika visioner, övergripande mål, etappmål och åtgärder för den kommunala verksamheten. Som ett led i den interna kontrollen har miljö- och hälsoskyddsnämnden försökt sammanställa de lokala miljö- och folkhälsomål som gäller inom Tranås kommun. Prioriteringar bör ske utifrån de uppställda lokala miljömålen. Samtidigt måste tillsynen fördelas så att alla delar i lagstiftningen blir täckta om än på längre sikt. Den operativa tillsynsmyndigheten ska kunna visa att prioriteringarna speglar miljömålen och täcker helheten i lagstiftningen. Uppsala kommun Uppsala kommun utgick tidigare från de 13 miljöhoten när man planerade sin tillsyn och därför föll det sig naturligt att gå över till att använda de 15 miljömålen i planeringen. Med detta arbetssätt vill Uppsala styra verksamheten utifrån målen och därmed inte bli så händelsestyrda, och att arbetet blir mer långsiktigt. Uppsala anser att man har större möjligheter att nå miljöförbättringar om man gör på det här sättet. Det är ett bra sätt att rikta in tillsynen på det som är viktigt. Uppsala har en verksamhetsplan som består av ett huvuddokument, där målen och de aktiviteter förvaltningen ska göra under det kommande året finns beskrivet. Verksamhetsplanen är indelat i 15 kapitel, där de flesta kapitel härrör från de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Varje kapitel innehåller en vision, beskrivning av mål, beskrivning av tillståndet i Uppsala, huvudverksamhet för året, verksamhet som på grund av bristande 18

20 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 resurser prioriteras bort samt en tabell över resurser för året. Dessutom har Uppsala en databas med detaljerad information. Där finns bland annat en beskrivning av varje bransch som man jobbar med, antal tillsynsobjekt, tillsynsbehov och planerat antal tillsynsdagar, ärenden och inspektioner under året. I databasen anges också, för varje bransch, vad miljöförvaltningen ska göra under året och vilka typer av faror (ur miljö-, hälso-, livsmedels- eller djurskyddssynpunkt) som finns med branschen. Där anges också om det finns andra kriterier som styr tillsynen över branschen, till exempel lagstiftning, avgifter m.m. Planering och prioritering av tillsyn handlar om en process: Identifiera FARAN med tillsynsobjektet sätt upp mål prioritera mål avsätt resurser till de mål som prioriterats högst. Varje handläggare har varit med och bedömt behovet av tillsyn och planerat nästa års verksamhet. Synpunkterna vägs sedan samman. Ett problem är att målen för livsmedels- och djurskyddstillsyn inte ser riktigt likadana ut som på miljösidan, men Uppsala försöker hitta former för det också för att få en enhetlig tillsynsplanering. Den stora fördelen är att man låter bli att räkna streck (kvantitet) utan i stället sikta in sig på kvalitetstillsyn. Västerås kommun De nationella miljökvalitetsmålen har tillsammans med andra nationella mål utgjort grunden för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsplan med tillsynsplan för Mål för nämndens arbete inom relevanta områden har tagits fram. Vissa av de nationella miljökvalitetsmålen har inte prioriterats, men flera av de aktiviteter som planeras kommer ändå att i viss mån bidra till att även dessa miljömål uppnås. Förändringar i miljön sker långsamt och kan inte alltid mätas på kort sikt. Det är därför i många fall svårt att sätta mätbara mål. Dessutom sker miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete parallellt med andra aktörers insatser. Nämnden har därför valt att ange uppföljningsbara aktiviteter som kommer att leda mot målen. Verksamhetsplanen anger också tillsynsbehov för de olika verksamhetsområdena och tydliggör på så sätt behovet i förhållande till nämndens prioriteringar för Genomförande av tillsyn med sikte på måluppfyllnad En förutsättning för att kunna bedriva tillsyn med sikte på måluppfyllnad är att man i tillsynsplanen har satt tydliga och uppföljningsbara mål för kritiska verksamheter avseende miljömålen. Ett sätt kan vara att, liksom Länsstyrelsen i Skåne, formulera tydliga handlingsplaner i tillsynsplanen utifrån prioriteringar med klar koppling till miljömålen. 19

21 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Exempel från länsstyrelser Länsstyrelsen Gävleborg Länsstyrelsen Gävleborg ska år 2003 göra särskilda satsningar på Klimatmålet och Giftfri miljö. Både prövning och tillsyn (olika grupper av personal) ska jobba med ett projekt om energiplaner för industrierna, dessutom ska en tillsynskampanj som avser företagens kemikaliehantering startas under året. Förutom dessa projekt finns ett verksamhetsmål om särskilda prioriteringar i basverksamheten utifrån miljömålen. En del mindre miljömålssatsningar hamnar i den löpande verksamheten, till exempel MIFO inventering, jobbet med efterbehandling av mark och att man ska propagera för energisnålt körsätt vid tillsynsbesök. Länsstyrelsen i Västerbottens län I Västerbottens läns tillsynsplan finns följande exempel på tillsyn med koppling till några av miljökvalitetsmålen (tillsynsplanen är sorterad efter miljömålen flera tillsynsmyndigheter har gjort på liknande sätt): Frisk luft: bevaka villkorsefterlevnad för förbränningsanläggningar och industrier med utsläpp till luft. Bara naturlig försurning: bevaka villkorsefterlevnad för förbränningsanläggningar och industrier med utsläpp till luft. Giftfri miljö: krav på efterbehandlingsåtgärder vid de mest prioriterade förorenade områdena i länet. Skyddande ozonskikt: följa upp användningen av köldmedier vid industrier. Ingen övergödning: bevaka villkorsefterlevnad för avloppsreningsverk och industrier med utsläpp till vatten. Grundvatten av god kvalitet: noggrann besiktning av grustäkter inom vattenskyddsområden, där täkttillstånden utgår under år Hav i balans samt levande kust och skärgård: tillsyn av kassodling i havet (utsläpp av kväve och fosfor), tillsynskampanj längs kusten beträffande muddringar, pirar och hamnar. Myllrande våtmarker: information till verksamhetsutövare så att åtgärder som kan påverka våtmarker anmäls för samråd. Levande skogar: tillsyn av reservatsbestämmelser. Ett rikt odlingslandskap: tillsyn av skyddade områden. Storslagen fjällmiljö: tillsyn av reservatsbestämmelser och skoterförbud. 20

22 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Länsstyrelsen Västmanlands län Länsstyrelsen Västmanlands län har i rapporten Är stränderna skyddade? En sammanställning av dispensgivningen i Västmanlands län, redovisat utfallet av avgjorda dispensärenden under perioden 1 juli december Utredningen är ett led i Länsstyrelsens tillsynsarbete. I länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet ingår bland annat att regelmässigt följa upp och tillse att målen nås. Beträffande strandskyddet gäller det i första hand att bestämmelsernas syften nås och att riksdagens beslut får genomslag. Sekundärt gäller också att följa upp att formalia fungerar, formalia som är ägnad att möjliggöra uppföljning och tillsyn på ett kostnadseffektivt och rättssäkert sätt. Rapporten visar på vissa brister i tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och utgör därför ett viktigt underlag för vidare diskussioner mellan Länsstyrelsen och kommunerna i strandskyddsfrågan. Exempel från kommuner Helsingborgs kommun Verksamhetsplaneringen leder till att projekt genomförs i syfte att nå målen. Exempel: MHN har som mål att kontrollera x antal dagvattenbrunnar i syfte att minska föroreningar (Levande sjöar och vattendrag) och spridning av miljögifter (Giftfri miljö) till dagvatten/ytvatten. Målet innebär i sig att MHN får titta närmare (införa projekt) på olika verksamheter inom avrinningsområden och utföra operativ tillsyn. Lerums kommun I Lerum antogs 2002 inriktningsmålet barns miljörelaterade ohälsa. I syfte att nå detta mål bedrivs flera projekt inom kommunen, till exempel barns användning av mobiltelefoner, allergier kopplade till kostvanor, bromerade flamskyddsmedel, PCB (vissa projekt ligger till största delen på kommunstyrelsenivå). Marks kommun Marks kommun bedriver på olika sätt projektinriktad tillsyn i syfte att jobba mot miljökvalitetsmålen. Mål för odlingslandskapet har man jobbat med genom inventering av slåtterängar. För att motverka närsaltsläckage jobbar man med avloppsinventeringar med efterföljande krav. Bidrag till enskilda för konvertering från fossileldade bränslepannor till icke-fossila eller fjärrvärme har också bäring mot målen. 21

23 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Skövde kommun I Skövde kommun har man genom omprioriteringar börjat arbeta med mer långsiktiga projekt, till exempel skolors inomhusmiljö, radon, vedeldning och tobak. I vedeldningsprojektet gick man först igenom SOU-utredningen miljörelaterade hälsorisker. Därefter inventerade man hur situationen var i Skövde och sedan gick man ut och jobbade aktivt med information, råd och förelägganden. Med detta arbetssätt har man nått långt mot målen Frisk luft och God bebyggd miljö. Nu har det dock uppstått problem i ett överklagningsärende, där Länsstyrelsen anser att man inte kan ställa krav utifrån målen utan att man måste ha klagomål att utgå ifrån. Ärendet är överklagat till miljödomstolen. 4.3 Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn? Det finns olika sätt att handskas med den händelsestyrda vardagen och öka graden av målstyrd tillsyn. Ett sätt kan vara att utarbeta och införa ett kvalitetssystem, där man med hjälp av fastställda rutiner, mallar och checklistor förenklar och effektiviserar handläggningen av rutinärenden. Ett miljöledningssystem, med en miljöutredning gjord med bäring mot miljömålen, kan vara ett annat sätt. Tillståndsprövning med beslut och villkor utgör ett av incitamenten för tillsyn. Att koppla villkor i tillståndsbeslut till miljömålen kan därför vara en god idé. Exempel från länsstyrelser Länsstyrelsen i Skåne län Länsstyrelsen i Skåne har börjat arbeta med så kallade villkorsbanker för utvalda verksamheter. Ett exempel är Villkorsbank för kemiska produkter där man har tillämpat de nationella miljökvalitetsmålen och upprättat förslag till tillståndsvillkor med direkt koppling till målen. Ett villkor kan till exempel formuleras Lim innehållande fortplantningsstörande ämnen (ex vissa ftalater) får inte användas i tillverkningsprocessen efter den 31 december Exempel från kommuner Lerums kommun I Lerums kommun har man tre olika nivåer på taxan, beroende på objekt. Taxan tas endast ut vid tillsyn, det finns alltså ingen årlig taxa utifrån miljöbalken. I taxan ingår ett 22

24 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 besök plus uppföljande besök. Om inspektionen inte leder till något återbesök rabatteras taxan med 50 %. Om det krävs fler återbesök än ett utökas avgiften. Detta system har gjort att det lönar sig för företagen att leva upp till lagkraven och kan ha bidragit till den låga andelen återbesök. Taxan i Lerum är en liten del av den totala budgeten för miljöoch hälsoskyddskontoret. Även inom andra områden har man tillämpat liknande system. Vid avloppsärenden halveras handläggningskostnaden om sökanden kan leverera kompletta ansökningshandlingar så att ärendet kan handläggas direkt vid skrivbordet. Luleå kommun Miljökontoret, Luleå kommun, har en platt organisation med ämnesområdesansvariga (ÄO). En servicegrupp handlägger de flesta inkommande ärendena av löpande karaktär och tar emot inkommande allmänna samtal. I vissa fall vidarebefordras krångligare ärenden till ÄO som också är kontaktperson för en del objekt som fordrar regelbunden kontakt. Denna indelning har gjort att de som inte sitter i servicegruppen kan ägna sig enbart åt initiativstyrd tillsyn och tillsynsprojekt. Luleå kommun har börjat ägna sig alltmer åt projektinriktad tillsyn. Under den tid ett projekt drivs fokuserar personerna i projektgruppen sitt arbete enbart på projektet. Man har inte märkt av att inkommande klagomål eller antal anmärkningar vid inspektioner minskat på grund av att man jobbar mer initiativstyrt, men det skulle kunna bli så i framtiden när man jobbat på det viset en längre tid. Det kan också bli så att antal inkommande ärenden ökar i och med att allmänheten blir mer medveten efter olika insatser från miljökontoret. En fördel med att jobba med projektinriktad tillsyn är att man har mer bakom sig och är mer på hugget när man kommer ut till objektet. Framför allt ökar kvaliteten på tillsynen och på sikt, efter att man hunnit med några vändor, kan man kanske märka av att antal anmärkningar minskar allt eftersom företagen blir mer medvetna. För att minska arbetsbelastningen vid klagomål skickar man ut ett informativt brev till den som klagomålet riktas mot, istället för att, som tidigare, göra en omedelbar inspektion. I brevet redogörs för klagomålet och ges möjlighet till genmäle samt att tala om vad man tänker göra åt det eventuella problemet. Detta leder i många fall till att miljökontoret inte behöver lägga ned mer arbete i ärendet. Många andra kommuner arbetar på liknande sätt vid klagomål. Marks kommun I Marks kommun har man, genom att säkra rutiner för handläggning av olika typer av ärenden, kunnat förenkla hanteringen och handläggningstiden. Genom snabba beslut vinner man tid till annat istället för att man ska älta ärenden en lång tid utan att komma någon vart. Besluten kan alltid överklagas. Information är en annan viktig faktor. I Mark har man som mål att vara ute i 30 offentliga sammanhang per år för att informera allmänheten och verksamheter. Att nå ut genom pressen, genom utskick och anordna utbildningar är också bra metoder för att informera och därigenom förhoppningsvis minska den utifrånstyrda verksamheten. 23

25 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Skövde kommun Efter att ha börjat planera sin verksamhet utifrån miljömål känner Skövde att själva arbetssättet kommer att leda till mer initiativstyrd tillsyn. Det som redan märks är att man har ett mer projektinriktat arbetssätt. Personalen tycker det är tillfredsställande att planera och att kunna följa upp det man har gjort. Man får ta mycket eget ansvar. Trots allt är en stor del av arbetet händelsestyrt, men för att effektivisera det som måste göras så arbetar Skövde med mallar, rutiner och annat kvalitetsarbete. Man försöker också effektivisera genom att ifrågasätta om man alltid måste vara så noga, till exempel i yttranden i tillståndsfrågor. Det viktiga är att sådant som är viktigt för miljömålen och sådant det har varit problem med kommer fram i yttrandena till Länsstyrelsen och miljödomstol. Skövde har i viss mån börjat arbeta med systemtillsyn. Skövde upplever dock problem med att de statliga verken fortfarande ser till kvantitet i stället för kvalitet i deras uppföljning av tillsynen. De statliga verken måste i utvärderingar och uppföljning ställa upp på det här med systemtillsyn. Uppsala kommun För att få en rationell och effektiv hantering av arbetsuppgifter och ärenden som måste göras, men som kanske inte är lika viktiga för målen, arbetar Uppsala med mallar och rutiner. Västerås kommun Västerås kommun har i flera år arbetat med kvalitetsfrågor och särskilda kvalitetsmål har tagits fram för verksamheten. Ett kvalitetsledningssystem införs parallellt med ett miljöledningssystem. En handbok utgör dokumentationen över det integrerade ledningssystemet. Ett syfte med handboken är att det ska vara lätt att hitta alla de dokument som handläggarna behöver för att klara sitt dagliga arbete. I handboken finns flödesscheman och andra handläggningsrutiner, taxor, verksamhetsplan och personalinformation. Ett annat syfte är att nyanställda på ett snabbt och enkelt sätt ska lära sig hur man jobbar i Västerås, och därför finns ett särskilt introduktionsprogram. Ytterligare ett syfte med handboken är att alla beslut ska bli lika oavsett vilken handläggare som varit ansvarig. I förlängningen ska detta leda fram till att tid frigörs för tillsyn. Många miljö- och hälsoskyddsförvaltningar runt om i Sverige har visat intresse för Västerås arbete, och Västerås har vid flera tillfället föreläst om det. För en symbolisk summa kan andra förvaltningar köpa handboken, och sedan anpassa den efter förhållandena i den egna verksamheten. Ett stort förankringsarbete krävs för att få medarbetarna att arbeta efter dessa rutiner. Kvalitetsarbetet är egentligen inte de skrivna rutinerna utan ett gemensamt synsätt som ofta tar lång tid att komma fram till. 24

26 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Exempel på verktyg för arbete med målstyrd tillsyn Många operativa tillsynsmyndigheter har börjat tänka i banor av målstyrd tillsyn utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. De flesta har dock inte färdigformulerade modeller för hur detta arbete bedrivs eller kan bedrivas. Nedan följer en verktygslåda med ett antal exempel på verktyg som kan användas för arbete med målstyrd tillsyn. Verktygen har framkommit under arbetet med TIM-projektet, och har tidigare redovisats i kapitel 4, Idéer och exempel. För att ytterligare tydliggöra några arbetssätt redovisas verktygen även här. Verktygen kan, tillsammans med redovisade idéer och exempel, tjäna som ett stöd för tillsynsmyndigheten i sitt arbete med målstyrd tillsyn. 5.1 Minienkät Länsstyrelsen i Skåne län har i begränsad omfattning använt sig av en minienkät för att låta enskilda handläggare koppla det egna arbetet mot miljömålen, samt hur man kan koppla ihop en verksamhetsplanering i projektform med en tillsynsplan. Syftet är att lyfta fram preciserade arbetsuppgifter som bidrar till att nå målen. Enkäten är än så länge ett arbetsinstrument, som i detta skede inte kan spridas vidare. Denna minienkät har vidareutvecklats av Länsstyrelsen i Jönköping. (Bilaga 1.) 5.2 Genomförandeplan Länsstyrelsen Uppsala har tagit fram ett utkast till genomförandeplan (styrdokument) för de regionala miljömålen med avseende på operativ tillsyn år Genomförandeplanen är ett styrdokument huvudsakligen för att tillse att Länsstyrelsens operativa tillsyn inriktas mot de regionala miljömål som är antagna för länet. I genomförandeplanen kan även beaktas enhetens övriga myndighetsutövning (prövning), samt projektverksamhet som inte är myndighetsutövning. Dokumentet tjänar även som ett underlag för de tillsynsinsatser som planeras och genomförs gemensamt i länet inom länets tillsynsgrupp. 5.3 Miljömålsmatris Skövde kommun har i en slags miljömålsmatris tydliggjort sambandet mellan nationella miljökvalitetsmål och de visioner nämnden beslutat om samt vilka arbetsområden som har bärighet mot målen och visionerna. (Bilaga 2.) 25

27 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Intern kontroll I sin verksamhetsplanering tänker Tranås kommun arbeta utifrån en modell där intern kontroll är ett verktyg för målstyrd tillsynsplanering. Tankar om intern kontroll har formulerats i dokumentet Målstyrd tillsynsplanering kvalitetssäkring av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet för en hållbar utveckling av Tranås kommun. (Bilaga 3.) 5.5 Villkorsbanker För att lyfta fram och tydliggöra kopplingen mellan miljömål och tillståndsgivning/tillsyn har Länsstyrelsen i Skåne börjat arbeta med så kallade villkorsbanker för utvalda verksamheter. Ett exempel är Villkorsbank för kemiska produkter där man har tillämpat de nationella miljömålen och upprättat förslag till tillståndsvillkor med direkt koppling till miljömålen. (Bilaga 4.) 5.6 Blanketter och liknande Luleå kommun har tagit fram blanketter för att systematiskt kunna planera verksamheten. I en basblankett beskrivs konkreta arbetsuppgifter inom olika verksamhetsområden för miljökontoret och där ska det även att finnas en koppling till miljökvalitetsmålen. Dessa blanketter sammanställs i ett dokument som visar de samlade insatserna inom respektive verksamhetsområde och som blir tillsynsplanen för detta område. Innan detta dokument kan färdigställas görs först en sammanställning av alla verksamhetsområden och en balansering mot de faktiska budgetramarna. Sammantaget blir detta både behovsutredningar och tillsynsplaner. Länsstyrelsen i Blekinge län har tagit fram en blankett för utredning av tillsynsbehovet för varje tillsynsobjekt. Syftet med blanketten är att hitta ett handläggarneutralt sätt att bedöma tillsynsbehovet på, samt att ta hänsyn till miljömålen när tillsynsbehovet bedöms. (Bilaga 5.) Skövde kommun har tagit fram ett arbetsblad för varje verksamhetsområde/arbetsområde, till exempel inomhusmiljö i skolor. Arbetsbladen används mer eller mindre aktivt; om ett område prioriteras ner tas arbetsbladet tillfälligt bort och nya kan komma till. 26

28 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Behovsutredningar Inom ramen för kommunal samverkan i Västra Götalands län kommer behovsutredningarna i sex kommuner att revideras. Detta arbete kommer att utföras såsom en 10- poängsuppsats vid Umeå Universitet. Nationella miljökvalitetsmål, svensk lagstiftning och EU-direktiv kommer troligen att utgöra grunden för arbetet. När uppsatsen är klar kan säkert andra tillsynsmyndigheter hämta goda idéer härifrån. 5.8 Temaår Länsstyrelsen Jönköpings län arbetar utifrån så kallade temaår, med inriktning på åtgärdsarbete och lokala mål. Genom att gruppera målen och arbeta med dem i temaår ges förutsättningar för ett väl förankrat åtgärdsarbete med bred medverkan från olika delar av samhället. Under 2002 arbetade man med Luftens och hälsans år, som har bäring mot miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Frisk luft, och Bara naturlig försurning (delmål 3 och 4). Länsstyrelsen Jönköpings län kommer att arbeta med fyra olika temaår. 5.9 Tillsynsprojekt Genom att arbeta i projektform blir tillsynsarbetet fokuserat mot ett visst mål. Projekt kan utformas på många olika sätt och omfatta till exempel en eller flera branscher, en eller flera kommuner, ett eller flera län. Inom till exempel Miljösamverkan i Västra Götalands län bedrivs ett frivilligt samarbete i projektform mellan många kommuner Miljö- och kvalitetssystem, mallar, rutiner, checklistor Ett sätt att förenkla och effektivisera den händelsestyrda tillsynen, och på så sätt få mer tid över för den planerade, målstyrda tillsynen, är att arbeta med mallar, rutiner och checklistor över hur olika typer av (rutin-) ärenden ska handläggas. Många kommuner arbetar på detta sätt, till exempel Västerås, Uppsala och Skövde. Genom att i till exempel ett kvalitetsledningssystem beskriva hur olika typer av ärenden ska handläggas erhålls såväl tids- som rättssäkerhetsvinster (genom att olika handläggare gör likadant). En rationaliserad ärendehandläggning bör i förlängningen innebära att mer tid kan läggas på målstyrd tillsyn. I Västerås utgör handboken dokumentationen över det integrerade ledningssystemet. Ett syfte med handboken är att det ska vara lätt att hitta alla de dokument som handläggarna behöver för att klara sitt dagliga arbete. I handboken finns flödesscheman och andra handläggningsrutiner, taxor, verksamhetsplan och personalinformation samlat. Ett 27

29 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 annat syfte är att nyanställda på ett snabbt och enkelt sätt ska lära sig hur man jobbar i Västerås, och därför finns ett särskilt introduktionsprogram. Ytterligare ett syfte med handboken är att alla beslut ska bli lika oavsett vilken handläggare som varit ansvarig. (Bilaga 6.) Genom att arbeta med information kan också handläggningen av vissa ärenden förenklas. En del kommuner har tagit fram informationsblad med generell information om till exempel katter och vedeldning och liknande som ofta medför klagomål. Informationsblad skickas, innan egentlig handläggning av ärendet, till den som klagomålet berör. Förhoppningsvis innebär detta en förenklad handläggning av - och tidsvinst vid - klagomål. Verksamhetsutövares egenkontroll kan ses som ett enklare miljöledningssystem, där miljömålen kan infogas. När man i ett miljöledningssystem identifierar verksamhetens betydande miljöaspekter är det ett sätt att bedöma risken med verksamheten (jmf Uppsala kommun). Ur en bruttolista med verksamhetens miljöaspekter kan verksamhetens betydande miljöaspekter identifieras, lämpligen med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen Balanserade styrkort Eskilstuna kommun arbetar utifrån en modell med balanserade styrkort. Balanserade styrkort kan kort beskrivas som ett hjälpmedel för att ta fram, mäta och följa upp mål. Modellen med balanserade styrkort kan med fördel användas som ett verktyg för planering, uppföljning och verksamhetsanalys. 28

30 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Reflexioner TIM-projektet stöter på mycket tankar, funderingar och idéer kring Tillsyn och Miljömål. Många är av allmän karaktär och rör inte sällan upplevda svårigheter, inkonsekvenser av regelsystem, brist på samordning och dylikt. Exemplen på ett systematiskt tillsynsarbete som utgår ifrån miljökvalitetsmålen är få, däremot kan i flera fall delar av system skönjas. En miljö- och hälsoskyddsnämnd som i nuläget kommit långt med systematisk målstyrd tillsyn är den i Uppsala kommun. Nedan redovisas några reflexioner utifrån vad som har framkommit vid enkät- och telefonintervjuer, vid idéseminariet , och utifrån projektgruppens egna funderingar. Tillsyn enligt miljöbalken är endast ett av de styrmedel som samhället har till förfogande för att uppnå miljökvalitetsmålen. Tillsynen kan endast vara med och bidra till att vi når miljökvalitetsmålen. Vid planering, prioritering och genomförande av tillsyn bör man sträva efter en tillsyn som gör så stor miljönytta som möjligt. Att styra tillsynen mot miljömålen innebär att tillsynen styrs mot de områden där den gör mest miljönytta. Miljöbalken är tillämplig på mer än anläggningar. Tillsynen ska därför även utövas gentemot exempelvis tjänsteföretag och transportföretag utifrån behov. Miljökvalitetsmålen berör alla, såväl verksamhetsutövare som allmänhet. Den verktygslåda som presenteras i kapitel 5 kan användas som hjälpmedel vid planering, prioritering, genomförande, uppföljning och utvärdering av tillsyn. Utifrån tillsynsmyndighetens eget behov kan lämpliga delar av verktygslådan väljas och användas. Gräv där du står var inte rädd för att börja arbeta med tillsyn styrd av miljömålen! Ta ett litet steg i taget - börja där det känns rätt utifrån din egen verksamhet. Olika typer av samverkan är positivt - att gå ihop i nätverk kan vara ett sätt. Samverkan kan ge både effektivitets- och kunskapsvinster. Länsstyrelserna har en viktig tillsynsvägledande roll gentemot kommunerna. Om stöd finns i länet för att planera/genomföra tillsyn mot miljömålen är det lättare för den enskilda kommunen att argumentera för och genomföra en sådan tillsyn. Kom ihåg att det är OK att välja bort och att prioritera bland miljökvalitetsmålen! 29

31 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Delaktighet i den process det innebär att styra tillsynsarbetet mot miljömålen är viktigt, dels bland politikerna, dels bland personalen. Delaktighet är nyckeln till framgång i prioriteringsarbetet. Många tillsynsmyndigheter menar att avgifterna för tillsyn och prövning hämmar målstyrt tillsynsarbete eftersom årliga fasta avgifter i hög grad styr tillsynen till dessa verksamheter. Det är viktigt att hela tillsynskedjan hänger ihop och styr mot miljömålen; Miljöbalken, föreskrifter, Naturvårdsverkets allmänna råd, handböcker, länsstyrelsernas tillsynsvägledning och annat vägledningsmaterial, bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, länsstyrelsernas regleringsbrev, andra centrala verks riktlinjer och dylikt (inte minst viktigt vad det gäller uppföljning, utvärdering, årlig rapportering ). Tillsynsbegreppet som sådant är mycket viktigt. Vad menar vi med tillsyn? Det finns tyvärr inget enhetligt tillsynsbegrepp, men tillsyn enligt miljöbalken kan bedrivas på flera olika sätt. Inspektioner (besök på plats), information till företag och allmänhet, branschträffar och frukostmöten är exempel på vad som ryms inom tillsynsbegreppet. De centrala verken lägger in olika saker i tillsynsbegreppet, vilket kan skapa frustration hos de operativa tillsynsmyndigheterna. Ett enhetligt tillsynsbegrepp, som alla tillsynsmyndigheter kan ställa sig bakom, vore att föredra. 30

32 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT Adresser, telefon, e-post 7.1 Länsstyrelser och kommuner som finns med i idésamlingen Länsstyrelser Länsstyrelsen i Blekinge län, e-post: lansstyrelsen@k.lst.se, tel: Länsstyrelsen i Gävleborgs län, e-post: lansstyrelsen@x.lst.se, tel: Länsstyrelsen i Jönköpings län, e-post: lansstyrelsen@f.lst.se, tel: Länsstyrelsen i Skåne län, e-post: lansstyrelsen@m.lst.se, tel: 040/ Länsstyrelsen i Uppsala län, e-post: lansstyrelsen@c.lst.se, tel: Länsstyrelsen i Västerbottens län, e-post: lansstyrelsen@ac.lst.se, tel: Länsstyrelsen i Västmanlands län, e-post: lansstyrelsen@u.lst.se, tel: Kommuner Borås kommun, e-post: boras.stad@boras.se, tel: Eskilstuna kommun, e-post: eskilstuna.kommun@eskilstuna.se, tel: Helsingborgs kommun, e-post: helsingborg@stad.hlesingborg.se, tel: Jönköpings kommun, e-post: kommunstyrelsen@jonkoping.se, tel Lerums kommun, e-post: lerums.kommun@lerum.se, tel: Luleå kommun, e-post: lulea.kommun@lulea.se, tel: Marks kommun, e-post: ks@mark.se, tel: Skövde kommun, e-post: kommunstyrelsen@skovde.se, tel: Stockholms kommun, e-post: infostab@stadshuset.stockholm.se, tel:

33 TILLSYN OCH MILJÖMÅL - EN IDÉSAMLING RAPPORT 5267 Tranås kommun, e-post: tranas.kommun@tranas.se, tel: Uppsala kommun, e-post: uppsala.kommun@uppsala.se, tel: Västerås kommun, e-post: stadsledningskontoret@vasteras.se, tel:

34 BILAGA 1. Vår referens MINIENKÄT Datum Beteckning Torbjörn Andersson LBA / Naturvårdsfunktionen 036/ Handläggare på naturvårdsfunktionen som berörs av tillsyn enl. miljöbalken Ditt arbete i förhållande till miljökvalitetsmålen Skulle vara värdefullt om du under v.44 kunde svara på följande minienkät! 1. Finns det inom ramen för ditt ansvarsområde preciserade 1 arbetsuppgifter, som skulle bidra till att nå miljökvalitetsmålen. Frågan föranleds av arbetet med tillsynsplan och VP för år Utgå från de regionala miljömålen som de är formulerade i remissupplagan och skjut gärna in er på temaåret 2003 Djurens och växternas år (Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Bara naturlig försurning (delmål 1 och 2)). Förhoppningen är givetvis att ditt svar skall kunna utgöra underlag för tillsynsplan 2003, då ambitionen är att tillsynen tydligt och konkret skall knytas ihop med miljökvalitetsmålen. Max två exempel per mål. Har du inget, skriv nej. När vi valt ut ett antal uppgifter som väsentliga med avseende på miljömålen skulle vi, innan vi tar upp dem i tillsynsplanen, mer exakt värdera miljönyttan. Om den värderingen leder till ett beslut att t.ex. ett projekt ska drivas ska vi skriva en projektplan för det projektet: Viktigt är att syfte/mål formuleras med koppling till aktuellt miljömål/delmål/regionalt mål/temaår i fallande ordning. Diskussioner kring andra medverkande aktörer ska föras, det kan vara kommuner, branschorganisationer eller intresseorganisationer. Eventuella kontakter med centrala verka ska belysas. Ofta bör ett projekt involvera den samlade tillsynen, d.v.s. kommunerna i länet bör ofta engageras i en samtida tillsynsinsats. I projektplanen ska finnas en beskrivning av hur och när insatsen ska utvärderas. Sedan bakas projektet in som en del av tillsynsplanen med angivande av vilka objekt som berörs. Tillsynsplanen ska inte generellt gälla alla våra objekt varje år. Kraftsamla med tydligt syfte och våga prioritera med utgångspunkt från miljönytta och miljömål! 1 Inget allmänt om att all tillsyn bidrar till miljönytta och därmed uppfyllande av mål utan ange en begränsad fokuserad insats. 33

35 LÄNSSTYRELSEN JÖNKÖPINGS LÄN MINIENKÄT Datum Beteckning Begränsad klimatpåverkan Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Frisk luft Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Bara naturlig försurning Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar 34

36 LÄNSSTYRELSEN JÖNKÖPINGS LÄN MINIENKÄT Datum Beteckning Giftfri miljö Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Skyddande ozonskikt Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Säker strålmiljö Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar 35

37 LÄNSSTYRELSEN JÖNKÖPINGS LÄN MINIENKÄT Datum Beteckning Ingen övergödning Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Levande sjöar och vattendrag Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Grundvatten av god kvalitet Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar 36

38 LÄNSSTYRELSEN JÖNKÖPINGS LÄN MINIENKÄT Datum Beteckning Hav i balans, levande kust och skärgård Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Myllrande våtmarker Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Levande skogar Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar 37

39 LÄNSSTYRELSEN JÖNKÖPINGS LÄN MINIENKÄT Datum Beteckning Ett rikt odlingslandskap Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar Storslagen fjällmiljö Inget God bebyggd miljö Gör i år Arbetsuppgift Kommentar Borde göra nästa år Arbetsuppgift Kommentar 38

40 BILAGA 2. BILAGA UTDRAG UR SKÖVDES VERKSAMHETSPLAN 2003 Tabell 1: Sammanställning av de visioner som nämnden beslutat om Vision om; Vision Arbetsområden Frisk luft Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur och växter inte skadas. God grundvattenstatus enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Allt grundvatten ska kunna drickas utan föregående rening. God ytvattenstatus enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Sjöar och vattendrag ska ha en sådan kvalitet att vattnet ska kunna användas som dricksvattentäkt. Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Dricksvatten som livsmedel Cisterner Värmepumpar, kylanläggningar och brandsläckningsanordningar med halon Enskilda avlopp Kemikalier och farligt avfall Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Förorenade områden Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Smittskydd Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön Avfall och producentansvar Dricksvatten som livsmedel Enskilda avlopp Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Kemikalier och farligt avfall Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Förorenade områden Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor 39

41 Myllrande våtmarker Ingen övergödning Bara naturlig försurning Levande skogar Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Nya våtmarker ska skapas för att förbättra den biologiska mångfalden. Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader. Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Enskilda avlopp Miljöskydd inom jordbruk Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Dricksvatten som livsmedel Enskilda avlopp Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Dricksvatten som livsmedel Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor 40

42 Ett rikt odlingslandskap Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden samt kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor God bebyggd miljö Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Dricksvatten som livsmedel Tobaksrök Badplatser och badanläggningar Inomhusmiljö i bostäder - radon Inomhusmiljö i bostäder - övrigt Inomhusmiljö i skolor och förskolor Inomhusmiljö i övriga lokaler - offentliga miljöer, hygienlokaler, vårdlokaler mm Strålning från solarier Cisterner Värmepumpar, kylanläggningar och brandsläckningsanordningar med halon Enskilda avlopp Småskalig vedeldning Buller från trafik Luftföroreningar från trafik Kemikalier och farligt avfall Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Avfall och producentansvar Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Förorenade områden Skadedjur Elektromagnetiska fält Smittskydd Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön Allmänna tillställningar och nyttjande av offentlig plats PCB i byggnader och mark 41

43 Giftfri miljö Säker strålmiljö Skyddande ozonskikt Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Ingen ska bli sjuk eller få symtom till följd av hantering eller lagring av kemiska produkter eller avfall. Miljön ska inte påverkas negativt av hantering eller lagring av kemiska produkter eller avfall. Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning. Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. Ett gott djurskydd Alla djur, husdjur och vilda djur, ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdomar. Cisterner Värmepumpar, kylanläggningar och brandsläckningsanordningar med halon Småskalig vedeldning Luftföroreningar från trafik Kemikalier och farligt avfall Nickelallergi Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Förorenade områden Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön PCB i byggnader och mark Avfall och producentansvar Strålning från solarier och radon Inomhusmiljö i bostäder-radon Inomhusmiljö i skolor och förskolor radon Inomhusmiljö i övriga lokaler-radon Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Värmepumpar, kylanläggningar och brandsläckningsanordningar med halon Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Behandling och vård av djur Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor 42

44 Begränsad klimatpåverkan Ett gott hälsoskydd Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås och Skövde kommun måste bidra med sin del. Ingen ska bli sjuk eller få symptom till följd av passiv rökning i lokaler där nämnden har tillsynsansvar enligt tobakslagen. Ingen ska bli sjuk eller få symptom till följd av brister i inomhusmiljön i bostäder och lokaler där nämnden har tillsynsansvar. Människan har rätt till en hållbar hälsoutveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjlighet att tillfredsställa sina behov. Ingen ska bli sjuk eller få symptom till följd av smittförande badvatten, vattendrag, sjöar m m. Värmepumpar, kylanläggningar och brandsläckningsanordningar med halon Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Bevarande och utveckling av biologisk mångfald m m Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön Tobaksrök Badplatser och badanläggningar Inomhusmiljö i bostäder radon Inomhusmiljö i bostäder övrigt Inomhusmiljö i skolor och förskolor Inomhusmiljö i övriga lokaler - offentliga miljöer, hygienlokaler, vårdlokaler mm Strålning från solarier Nickelallergier Enskilda avlopp Småskalig vedeldning Buller från trafik Luftföroreningar från trafik Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Avfall och producentansvar Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Skadedjur Elektromagnetiska fält Smittskydd Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön Allmänna tillställningar och nyttjande av offentlig plats 43

45 En god livsmedelskvalitet Ingen ska bli sjuk eller få symtom av smitta eller föroreningar från föda (livsmedel eller dricksvatten). All föda ska vara korrekt deklarerad. Livsmedel exklusive dricksvatten Dricksvatten som livsmedel Miljöskydd inom jordbruk Industrier och annan miljöfarlig verksamhet Miljöövervakning av vatten, luft, mark och strålning mm Kommunala planer och program samt plan- och bygglovsfrågor Smittskydd Behandling och vård av djur 44

46 BILAGA 3. MÅLSTYRD TILLSYNSPLANERING - kvalitetssäkring av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet för en hållbar utveckling av Tranås kommun Intern kontroll ett verktyg för målstyrd tillsynsplanering Riksdagen, regeringen, centrala och regionala myndigheter samt kommunfullmäktige ger i olika sammanhang uttryck för vilka mål som skall genomsyra miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet. För att bedriva en operativ tillsyn, som leder till att uppställda mål kan nås, erfordras att tillsynsmyndigheten har ett fungerande system för intern kontroll. Av 6 kapitlet 7 kommunallagen (KL) framgår att nämnder i allmänhet har en obligatoriska skyldighet att utföra intern kontroll inom sina respektive verksamhetsområden. Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten och att kontrollen inom nämnden är tillräcklig. Vad är intern kontroll? Intern kontroll är ett begrepp som vanligtvis förknippas med ekonomisk styrning, men som givetvis även kan användas av en operativ tillsynsmyndighet under införande och utveckling av målstyrd tillsynsplanering. Intern kontroll handlar om att skapa ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner, att säkra en rättvisande och tillförlitlig redovisning och information samt att säkra att lagar och förordningar, policy, reglementen m m tillämpas. Nämnden har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen och ansvarar för att anvisningar för den interna kontrollen utarbetas. Det innebär att nämnden har ansvar för att utforma tillämpningsregler och riktlinjer, utforma dokumenterade organisations- och rutinbeskrivningar, fördela attestuppdrag, tillse att delegationsordningen är uppdaterad, utforma effektiva uppföljnings- och rapportsystem samt att kräva återkoppling. Förvaltningen och förvaltningschefen å sin sida ansvarar för den verkställande ledningen av verksamheten och tar initiativ för att åstadkomma och upprätthålla en god intern kontroll. Tillsammans ger detta arbetssätt en effektiv organisation/förvaltning. En effektiv organisation kännetecknas av: Tydliga och mätbara mål Dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning Dokumenterade rutinbeskrivningar Anpassad kompetensnivå Fungerande information och kommunikation mellan olika organisationsnivåer Bra rutiner för uppföljning En effektiv förvaltning kännetecknas av: Kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens ekonomi, prestationer och kvalitet där personalekonomiska och miljömässiga konsekvenser är naturliga beståndsdelar. 45

47 COSO-modellen Enligt COSO-modellen kan intern kontroll definieras som en process, där såväl den politiska som den professionella ledningen samt övrig personal samverkar, vilken utformas för att med rimlig grad av säkerhet kunna uppnå följande mål Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet Tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten. Efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m m. COSO-modellen innehåller fem kontrollkomponenter kontrollmiljö, riskanalys, kontrollaktiviteter, information/kommunikation och tillsyn. Kontrollmiljön definieras som alla sammanhängande processer på en arbetsplats som underlättar och förstärker förståelsen, acceptansen samt genomförandet av intern kontroll. Kontrollmiljön utgörs av det sociala systemet (personalens erfarenheter, kompetens, attityd och värderingar, arbetsklimatet, personalens trivsel och engagemang, styrningen i fråga om delaktighet, ansvar och kontinuitet samt organisationens etik och moral), det organisatoriska och administrativa systemet (förekomsten av rutinbeskrivningar, riktlinjer och mallar, organisationsbeskrivning, ansvars- och befogenhetsfördelning, delegationsordning, attestförteckning samt effektiva uppföljnings- och rapporteringssystem etc), det politiska systemet (den politiska ledningens inställning och agerande i olika frågor gällande bl a vårt etiska förhållningssätt) samt det tekniska systemet (tekniska hjälpmedel och -system inom data, ekonomi, personaladministration, arkivering etc). Vid riskbedömning finns ett antal områden som är viktiga att ta hänsyn till. Dessa brukar delas in i extera risker (omvärldsfaktorer, finansiella risker, legala risker och IT-baserade risker) respektive interna risker (verksamhetsrisker, redovisningsrisker och IT-baserade risker). Riskbedömning handlar om att samla fakta om verksamheten samt att analysera och bedöma sannolikheten respektive konsekvensen av olika händelser, brister och fel inom verksamheten. Inom COSO-modellen används olika kontrollaktiviteter. Dessa kan vara resultatorienterade eller rutinorienterade. Kontrollen kan omfatta allt ifrån kontroll av mål, delmål, styrning, ledning, funktioner, aktiviteter, rutiner, budgetkonton, personal, organisation, intern och extern information och kommunikation, rapporterings- och uppföljningssystem etc. Slutligen ingår tillsyn, dvs uppföljning och utvärdering av hela eller delar av det interna kontrollsystemet. Tillsynen syftar till att säkra att de fyra kontrollkomponenterna fungerar, att den interna kontrollen utgör en kontinuerlig aktivitet, att riskbaserade kontroller utförs, att existerande kontroller analyseras och att förslag till förbättringsåtgärder genomförs. Föreliggande dokument redogör för hur miljö- och hälsoskyddsnämnden arbetar med intern kontroll, som på intet vis utgör ett system enligt COSO-modellen. Den aktuella modellen har dock beskrivits för att ge inspiration för det fortsatta utvecklingsarbetet av en kvalitetssäkrad och målstyrd tillsynsplanering. 46

48 Skyldigheter såsom operativ myndighet I och med miljöbalkens införande den 1 januari 1999 antogs även förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. En förordning som reglerar de operativa tillsynsmyndigheternas ansvar och åligganden avseende prövning och tillsyn enligt miljöbalken 1. Enligt 7 tillsynsförordningen ska en myndighet som tilldelats operativa tillsynsuppgifter: göra en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats, föra ett register över de verksamhetsutövare som fordrar återkommande tillsyn, för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på behovsutredningen och verksamhetsregistret, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten, samt avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet För att upprätthålla en effektiv, regelbunden och ändamålsenlig tillsyn erfordras således att den operativa tillsynsmyndigheten har kunskap om miljötillståndet och de förutsättningar som påverkar miljön, för register över berörda verksamhetsutövare samt tar sig tid att utarbeta en behovsutredning inom sitt ansvarsområde. Behovsutredningen, som utgör det primära underlaget för tillsynsplaneringen, skall därefter ligga till grund för tillsynsmyndighetens eventuella prioriteringar mellan miljökvalitetsmålen samt utgöra underlag för myndighetens beslut om verksamhetsmål, strategier, åtgärder och aktiviteter för att åstadkomma en målstyrd tillsynsplanering (bilaga 1). Att de operativa tillsynsmyndigheten utarbetar de utredningar, register och tillsynsplaner som åligger den kontrolleras och följs upp, genom kommunbesök och enkäter, av de centrala och regionala myndigheter som tilldelats ansvar såsom tillsynsvägledare. Nedan ges en närmare förklaring till vad som ingår i de olika begreppen och hur de förhåller sig till varandra: Behovsutredning: Utredningen ska täcka det behov av tillsyn som finns både på kort och lång sikt och skall täcka in alla delar av miljöbalken (Anm: Behovsutredningen för Tranås miljöoch hälsoskyddsnämnd innefattar även livsmedelslagen, djurskyddslagen, tobakslagen m fl). I behovsutredningen ska även ingå bedömningar av hur stora resurser som behövs för att täcka behovet av tillsyn. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa vad som legat till grund för utredningen, om aktuella verksamhetsregister finns upprättade och hur behovsutredningen gått till. 1 Motsvarande tillsynsförordning som reglerar de operativa tillsynsmyndigheternas ansvar och åligganden avseende prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen och djurskyddslagen saknas. Flertalet miljö- och hälsoskyddsnämnder har därför inarbetat denna del av verksamheten som separata kapitel i behovsutredningen och myndighetens årliga tillsynsplaner. 47

49 Tillståndsbeskrivning - underlag för målsättning: För att bedriva tillsyn måste man ringa in vilka påverkansfaktorer på miljö och hälsa som finns i den enskilda kommunen. Sådana underlag kan bestå av t ex allergi-, radon och bullerutredningar, rapporter avseende vattenoch luftkvalitet, resultat av utsläppsmätningar, sammanställningar av klagomål, utvärderingar av tidigare tillsynsinsatser m m. En sammanställning (register) över vilka tillsynsobjekt och verksamhetsutövare som är berörda skall ingå. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att det finns underlag för prioriteringar, vilka bedömningsgrunder man har och hur planerna för vidareutveckling ser ut. Miljömål: Nationella och regionala miljömål bör brytas ned till handgripliga lokala miljömål. Målen kan vara dels övergripande inriktningsmål och/eller uppföljningsbara mål som baseras på tillståndsbeskrivningar. Målen bör vara tidssatta och mätbara. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att det finns lokala mål och att dessa är politiskt förankrade. Prioriteringar: Prioriteringar bör ske utifrån de uppställda lokala miljömålen. Samtidigt måste tillsynen fördelas så att alla delar i lagstiftningen blir täckta om än på längre sikt. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att prioriteringarna speglar miljömålen och täcker helheten i lagstiftningen. Uppföljning: För att få kontinuitet i en målinriktad tillsynsplanering måste tillsynsarbetet följas upp och återföras till det underlag som behövs för att ställa upp mål och prioritera de oftast bristfälliga resurserna. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att verksamheten följs upp, utvärderas och återförs till underlaget för målsättning. Resurser: Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att det finns tillräckligt med resurser för att kunna säkerställa att både de kortsiktiga och långsiktiga målen kan nås. Kompetens: Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa att den sörjer för att kompetens finns tillgänglig för att täcka alla delar av miljöbalken. Arbetsmetoder: För att få effektivare arbetsmetoder behövs en viss grad av styrning av arbetsmetoderna. Den operativa tillsynsmyndigheten skall kunna visa hur man bedriver tillsyn, t ex beskriva hur handläggning av olika ärenden sker, vilken delegation och attesträtt som föreligger, hur tillsynen debiteras, hur överträdelser hanteras etc. 48

50 Kvalitetssäkring av tillsynsplaneringen För att åstadkomma en kvalitetssäkring av den målstyrda tillsynsplaneringen erfordras att såväl miljö- och hälsoskyddsnämnden som -förvaltningen har en helhetssyn på verksamheten och äger kunskap om de inre och yttre faktorer som påverkar verksamheten och dess resultat. IN UT Mål & riktlinjer Processer Resurser Lagar & förordning Strukturer Ledning Styrning Omvärldsanalys Styrprinciper Vision & mål Resultat = kvalitet & effektivitet Kvalitetspolicy Miljö- och hälsoskyddsnämnden har av förekommen anledningen antagit en kvalitetspolicy för den egna verksamheten. Enligt den av miljö- och hälsoskyddsnämndens antagna kvalitetspolicyn skall miljö- och hälsoskyddsnämnden utifrån tillgängliga resurser genom tillsyn, information och rådgivning samt ett effektivt, rättvist och demokratiskt förhållningssätt säkerställa att samhällets intresse att främja en hållbar utveckling tillgodoses. Som övergripande mål för verksamheten gäller att: Det dagliga arbetet skall kännetecknas av effektivitet Rättsäkerhet är ett signum för verksamheten Demokrati utgör grunden för det regelverk som styr verksamheten Miljö- och hälsoskyddsnämnden ansvarar för verksamheten Miljö- och hälsoskyddsnämndens och -förvaltningens arbete skall kännetecknas av följande förhållningssätt gentemot allmänheten, verksamhetsutövare och arbetskamrater. Utåtriktad verksamhet o Alltid hålla det vi lovar o Trevligt bemötande o Hänvisa kunden vidare om det inte är vårt problemområde o Objektiv behandling av ärenden o Snabbast möjliga handläggning o Väl förberedd vid tillsyn Inåtriktad verksamhet o Stödja varandra o Tala om var vi är och vad vi gör o Tala till och med varandra o Visa respekt gentemot varandra o Utveckla enheten 49

51 Vision Enligt kommunfullmäktiges beslut skall Tranås kommun verka för ett samhällsbyggande som innebär en långsiktig, ekonomisk hållbar utveckling i kommunen, där en ekologisk helhetssyn och hushållning med naturresurserna skall vara ett centralt begrepp för all verksamhetsplanering. Av tillväxtavtalet för Tranås kommun framgår vidare att Tranås kommun ska utnyttja den nya informations- och kommunikationsteknologin för att långsiktigt skapa ett attraktivt och konkurrenskraftigt samhälle för och i samverkan med medborgare, näringsliv och offentlig sektor. Målet är att skapa positiv befolkningsutveckling, full sysselsättning och en av landets bästa livsmiljöer. Inriktningsmål Myndighetsutövning respektive förebyggande arbete har en central roll inom miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområde. Formerna för arbetet kan emellertid variera. Miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete ska präglas av kvalitet, effektivitet och samverkan. Som inriktningsmål gäller att miljö- och hälsoskyddsnämnden skall: - arbeta med att förebygga och undanröja miljö- och hälsoskyddsproblem genom myndighetsutövning, strategiskt miljöarbete och miljöövervakning, i syfte att nå en hållbar utveckling. - utföra tillsyn enligt bl a miljöbalken, livsmedelslagen, djurskyddslagen, tobakslagen, smittskyddslagen, strålskyddslagen, lagen om tillsyn över hundar och katter m fl. - tillse att lagstiftning och föreskrifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet efterlevs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse vid överträdelser - uppmärksamt följa utvecklingen inom kommunen i miljö- och hälsoskyddshänseende och därvid utarbeta de förslag och underlag som är påkallade för att förebygga och undanröja miljö- och hälsoproblem - medverka i samhällsplanering så att miljö- och hälsoskyddsfrågorna beaktas - informera invånare och verksamhetsutövare om dess rättigheter och skyldigheter utifrån ovanstående lagar - samarbeta med myndigheter, organisationer, företag och enskilda vars verksamhet berörs av lagstiftning inom miljö- och hälsoskyddsområdet Ledning & styrning Miljö- och hälsoskyddsnämnden utgör en fristående nämnd med en fristående miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har inget arbetsgivaransvar, utan ansvaret åvilar kommunstyrelsen som vidare delegerat frågan till förvaltningschefen. Arbetsgivaransvaret för förvaltningschefen åvilar kommunchefen som är direkt underställd Kommunstyrelsen. En målstyrd tillsynsplanering, som dessutom har som mål att vara kvalitetssäkrad (effektiv, rättssäker och demokratisk), ställer omfattande krav på nämndens, förvaltningschefens och personalens engagemang och deltagande i arbetet. Det är ledningen som står för styrningen av arbetet, tar beslut om policy och mål samt antar verksamhetsplanen för verksamheten. I nämndens ansvar ingår att ge direktiv och säkerställa att det i varje verksamhet finns ändamålsenliga mål, strategier, resurser, rutiner och metoder samt ändamålsenlig organisation som säkerställer kvaliteten inom nämndens ansvarsområde. 50

52 Förvaltningschefen ansvarar för att styra, följa upp, utveckla och dokumentera kvaliteten i verksamheten för att nå målen och främja kostnadseffektiviteten. Medarbetarnas ansvar är att medverka till och genom ett systematiskt och fortlöpande kvalitetsarbete svara för att de av nämnden angivna målen med verksamheten uppnås. Det löpande arbetet utförs i enlighet med den av nämnden antagna delegationsordningen. Resurser driftbudget & personal Miljö- och hälsoskyddsnämnden har för år 2003 tilldelats en budgetram om kr för drift av verksamheten. Därtill kommer intäkter om drygt kr. Nämnden har ingen särskild investeringsbudget. Miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet belastar skattekollektivet med ca 160 kr/invånare och upptar ca 0,5 % av den kommunala driftbudgeten som uppgår till totalt ca 644,5 mkr. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningens personal består av 8,5 årsarbetstjänster, fördelade på en miljöskyddschef, sex handläggare (en byrå-, 1:e miljö- och hälsoskydds-, miljöskydds-, miljöoch hälsoskydds-, livsmedels- och en djurskyddsinspektör) samt två assistenter. Miljö- och hälsoskyddsnämndens del i handläggartjänsten som livsmedelsinspektör uppgår under år 2003 till 40 %. Livsmedelsinspektören, som för närvarande är 20 % tjänstledig, delas mellan Aneby kommun (20 %), Ydre kommun (20 %) och Tranås kommun, enligt upprättat samverkansavtal. Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan under kommande år dessutom komma att begränsa sin del av handläggartjänsten som djurskyddsinspektör till ca 80 % Diskussioner förs med Aneby kommun, som är intresserad av att köpa motsvarande 20 % tjänst under år 2003 och framgent. Till följd av samarbetet med omkringliggande kommuner kommer miljö- och hälsoskyddsnämnden under verksamhetsår 2003 endast ha tillgång till 7,7-7,9 årsarbetstjänst. Detta skall ses mot behovet av resurser som enligt miljö- och hälsoskyddsnämndens behovsutredning (tillsynsutredning) uppgår till motsvarande ca 9,5 årsarbetstjänst. Kompetensutveckling är ett viktigt inslag i tillsynsmyndighetens verksamhet. Målsättningen är att alla anställda ska få kontinuerlig fortbildning så att de har den kunskap som erfordras för att utföra arbetet. För varje person ska finnas en kompetensutvecklingsplan med tillhörande ansvars- och befogenhetsbeskrivning. Kompetensutvecklingsplanen skall årligen revideras och ingå som ett underlag vid de återkommande medarbetarsamtalen. Förvaltningschefen ansvarar för att det finns rutiner för att säkerställa att personalen har erforderlig kompetens och att det finns kompetensutvecklingsplaner för personalen. Medarbetaren har ansvar för att påtala behovet av kompetensutveckling. Strukturer kundorientering Miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområde utgörs av Tranås kommun. Alla som vistas, bor och/eller bedriver verksamhet inom kommunen omfattas direkt eller indirekt och i olika omfattning av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet. Till miljö- och hälsoskyddsnämndens kunder räknas såväl samhället, verksamhetsutövarna som allmänheten. I begreppet samhälle ingår riksdagen, regeringen, miljödepartementet, de centrala tillsynsmyndigheterna, länsstyrelsen samt kommunfullmäktige i Tranås. Allmänheten utgörs av alla medborgare i samhället, såväl lokalt som globalt. Till följd av det komplexa kundförhållandet erfordras att miljö- och hälsoskyddsnämndens har grepp över verksamheten, kan hantera sina olika roller samt har rätt fokus när de handlägger olika typer av ärenden. 51

53 Det innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden utifrån ett verksamhetsutövareperspektivet skall handlägga ärenden effektivt, rättvist och objektivt. medborgarperspektiv skall skapa förutsättningar för en hållbar utveckling, vilket bl a innebär att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas samt att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. samhällsperspektiv skall skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, skall skydda och vårda värdefulla natur- och kulturmiljöer, skall bevara den biologiska mångfalden, samt skall tillse att livsmedel som saluhålls inte har en sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas vara skadligt att förtära, smittförande eller annars otjänligt till människoföda och skall tillse att djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Processer Inom miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet föreligger ett stort antal ärendetyper, som föranleder miljö- och hälsoskyddsnämnden att agera såsom operativ tillsynsmyndighet. De ärenden som handläggs inom miljö- och hälsoskyddsnämnden är antingen händelsestyrda och utifråninitierade eller planerade och egeninitierade. Miljö- och hälsoskyddsnämndens inflytande på tillsynen, dvs att styra mot en i högre grad målstyrd tillsynsplanering, uteblir om nämnden inte kan freda resurser för den prioriterade och egenplanerade tillsynen. För att få effektivare arbetsmetoder erfordras en viss grad av styrning av arbetsmetoderna, t ex genom utarbetande av fasta rutiner för handläggning av olika typer av ärenden, framtagande av checklistor och beslutsmallar etc. Av förekommen anledning har miljö- och hälsoskyddsförvaltningen påbörjat ett arbete med att utarbeta kvalitetsmanualer för administrativa rutiner och rutinärenden. Många rutiner är uppbyggda i form av checklistor och har tagits fram i samråd med berörd personal inom förvaltningen, medan andra utarbetats tillsammans med handläggare inom Jönköpings län, som handhar samma ärendetyp. Styrprinciper För att uppfylla kommunnallagens krav på intern kontroll och miljö- och hälsoskyddsnämndens krav på effektivt, rättssäkerhet och demokrat måste alla veta vad som förväntas av dem. Uppföljning av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet görs halvårsvis. En sammanställning av resultaten redovisas i nämndens verksamhetsberättelse för det gångna året. Om möjligt ska resultaten redovisas som gröna nyckeltal, som kan inarbetas i kommunens miljöbokslut. Därutöver sker återkommande revision avseende samhällets förväntningar och krav på miljöoch hälsoskyddsnämndens verksamhet. Till exempel vidtar Livsmedelsverket kommunbesök en gång vart tredje år. Vidare utför SCB regelbundna enkäter avseende tillsynsarbetet i såväl kvantitativa som kvalitativa mått mätt. Dessutom begär Kommunförbundet, Länsstyrelsen, centrala tillsynsmyndigheter och miljödepartementet regelbundet in uppgifter för uppföljning av de nationella miljömålen för sin redovisning till riksdag och regering. 52

54 För att säkerställa informationsflödet och skapa rutiner för intern kommunikation har miljöoch hälsoskyddsförvaltningen följande fasta möten: Verksamhetsplanering 1-2 dagar Miljö- och hälsoskyddsnämndens sammanträde Miljö- och hälsoskyddsnämndens arbetsutskott Miljöchefsträffar i länet (Kommunförbundet) Miljöchefsträffar (Höglandet+ Habo/Mullsjö) Handläggarträffar i länet Åklagarsamverkan Miljömålsarbete Förvaltningschefsträff Budgetinformation Kontorsmöte, inkl adm personal Handläggarträffar, lokalt Tillsynsvägledning (Lst, NV, SLV m fl) 1 ggr/år (feb/mars) 1 ggr/månad (ej juli, december) 1 ggr/månad (ej juli, december) 2 ggr/år 4 ggr/år 1-2 ggr/år& grupp (bl a miljöskydd, förorenad mark, livsmedel, djurskydd) 1 ggr/år ca 1 ggr/månad (olika temaår) 1 ggr/månad (ej januari, juli) 4-6 ggr/år 2 ggr/månad 1 ggr/vecka 1 ggr/vart tredje år Därutöver sker löpande kommunikation mellan förvaltningschefen och handläggande personal respektive internt mellan förvaltningens handläggare för att utbyta erfarenheter, diskutera olika ärenden samt erhålla synpunkter och uppslag till nya idéer etc. Även externt sker erfarenhetsutbyte, t ex med handläggare inom andra avdelningar, från andra kommuner och myndigheter samt privata företag. 53

55 Mål och riktlinjer Som ett led i miljö- och hälsoskyddsnämndens skyldighet att utföra intern kontroll inom sitt verksamhetsområde gäller att hålla reda på de mål och riktlinjer, som kan påverka miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet, oavsett om dessa har sin grund i beslut tagna av kommunfullmäktige, länsstyrelsen eller riksdagen. Nedan ges exempel på olika måldokument som är principiellt viktiga för miljö- och hälsoskyddsnämnden i dess roll som operativ myndighet och facknämnd i den kommunala organisationen inom Tranås kommun. Reglemente Miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvar och befogenheter regleras i Reglemente för miljöoch hälsoskyddsnämnden antaget av Kommunfullmäktige Därav framgår bl a 1 Verksamhetsområden Miljö- och hälsoskyddsnämnden fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt övriga uppgifter som enligt lag skall fullgöras av den kommunala nämnden inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har till uppgift att leda och samordna verksamheten i den mån gällande författningar eller beslut av kommunfullmäktige inte föreskriver annat. Under miljö- och hälsoskyddsnämnden lyder miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Sekreteraruppgiften åvilar miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har inget arbetsgivaransvar, då detta ansvar åvilar kommunstyrelsen och regleras i dess reglemente med vidhängande delegationsordningar till förvaltningschefen. Beträffande miljö- och hälsoskyddsnämndens åligganden avseende tillsynen ingår det i miljöoch hälsoskyddsnämndens ansvarsområde att såsom operativ tillsynsmyndighet för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. 2 Miljö- och hälsoskyddsnämndens uppgifter är: - att bedriva tillsyn enligt bl a miljöbalken, med undantag för bestämmelserna om strandskydd i 7 kapitlet miljöbalken, lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, livsmedelslagen, djurskyddslagen, tobakslagen, smittskyddslagen, strålskyddslagen, lagen om tillsyn över hundar och katter m fl lagar och förordningar. - att genom tillsyn, rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för en hållbar utveckling, som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, i enlighet med Brundtlandskommissionen och FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år att tillse att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inom Tranås kommun utför de skyddsåtgärder, iakttar de begränsningar och vidtar de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att skydda människors hälsa och miljön, skydda och vårda värdefulla natur- och kulturmiljöer, bevara den biologiska mångfalden, trygga en långsiktigt god hushållning samt främja olika kretsloppsanpassningar. - att anmäla överträdelser av bestämmelser i lagstiftningen eller i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagstiftningen till polis- eller åklagarmyndigheten, vid misstanke om brott 54

56 - att besluta om miljösanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelser i lagstiftningen eller i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagstiftningen - att med uppmärksamhet följa utvecklingen i de frågor som faller inom nämndens ansvarsområde samt ta initiativ och framlägga de förslag som nämnden finner påkallat i syfte att främja en hållbar utveckling. - att medverka i samhälls- och beredskapsplanering så att miljö- och hälsoskyddsfrågorna beaktas - att samarbeta med andra tillsynsmyndigheter samt med sådana statliga och kommunala organ som skall utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. - att ansvara för information till allmänhet, organisationer m fl om den verksamhet och de anläggningar som faller inom nämndens ansvarsområde. - att avge yttrande i frågor som remitteras till nämnden samt att även utan föregående remiss följa aktuella frågor och därvid, om nämnden finner påkallat, till vederbörande myndighet framföra sina synpunkter. - att avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet - att ansvara inom egen ram för bemanning och personalutvecklingsplaner som har koppling till kvalitén i verksamheten - att ansvara för regelbunden tillsynsutredning, verksamhetsplanering, uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamheten - att vara arkivmyndighet enligt föreskrifter i kommunstyrelsens arkivreglemente - att verka för en rationell och effektiv samordning med annan kommunal verksamhet - att i övrigt verkställa uppgifter som av kommunfullmäktige överlämnas till nämnden. Mål för budgetarbetet I kommunfullmäktiges budgetbeslut , 111 anges som övergripande mål för Tranås kommun att nämndernas verksamhet skall bedrivas i balans med tilldelade resurser. Vidare framgår att den kommunala verksamheten skall karaktäriseras av framsynt planering och god hushållning samt att verksamheten skall resultera i en samhällsservice som väl överensstämmer med kommuninnevånarnas behov. En viktig utgångspunkt vid prioriteringen av resurser mellan olika verksamheter är de övergripande mål/visioner som fastställdes av kommunfullmäktige den 11 november För miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet gäller följande: MILJÖ: Miljöarbetet ska ske i samverkan med företag och enskilda i kommunen, ett samarbete som förutsätter fortlöpande informationsinsatser allt syftande till att det i Tranås ska finnas ren luft, rent vatten, livskraftig natur, bra livsmedel, goda inomhusmiljöer och bra djurhållning. Allt detta i enlighet med nationella miljömålens ambitioner att skapa förutsättningar för en ekologisk hållbar utveckling för människor, djur och natur. 55

57 Målen skall kontinuerligt revideras utifrån praktiska erfarenheter och tillgängliga resurser. De övergripande målen skall brytas ned så att det blir tydligt vilka arbetsuppgifter som skall utföras inom de olika verksamheterna. Vidare skall målen för de olika verksamheterna vara konkreta så att verksamhetsutövare och allmänheten vet vilken service man kan förvänta sig. Kommunfullmäktiges övergripande mål/visioner skall genomsyra kommunens alla verksamheter och förtydligas i verksamhetsspecifika mål och generella åtaganden i nämndernas verksamhetsplaner. De verksamhetsspecifika målen och åtagandena ska formuleras så att de ryms inom de fastlagda ekonomiska ramarna. Nämnderna skall genomföra sin verksamhet enligt de av kommunfullmäktige uppsatta målen och inom tilldelade ekonomiska ramar. För viss verksamhet gäller särskild lagstiftning. I sitt arbetssätt skall nämnderna följa de direktiv och riktlinjer som kan ha givits och ges från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Inom dessa gränser bedriver nämnderna självständigt sin verksamhet. I de årliga budgetanvisningarna förtydligas de begränsningar som läggs på nämndernas befogenheter, t ex vad avser beslut om nya eller reviderade avgifter, inrättade, återbesättning och indragning av tjänster, ombudgetering, utökning och nedläggning av verksamhet, förhyrning av lokaler från externt leverantör, inskaffande av fordon, interndebitering etc. Vad gäller frågan om budgetuppföljning framgår att respektive förvaltningschef har skyldighet att löpande rapportera till sin nämnd om ekonomi och verksamhet. Nämnden bestämmer själv utformningen och tidsplanen för denna rapportering. Rapporteringen skall dokumenteras i nämndens protokoll. Nationella mål Riksdagen har den 28 april 1999 tagit beslut om 15 miljökvalitetsmål, som beskriver den miljökvalitet som vår miljö och våra gemensamma naturresurser måste ha för att vara ekologiskt hållbara inom en generation. Dessa är dock så allmänt formulerade att de inte kan tillämpas utan förtydliganden, varför riksdagen den 23 november 2001 antog ett flertal delmål och åtgärdsstrategier tillhörande respektive miljömål (bilaga 2). Därutöver finns nationella mål gällande folkhälsoarbetet (bilaga 3), som till vissa delar inryms i miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet. Regionala mål De nationella målen har legat till grund vid framtagning av regionala miljömål, antagna av Länsstyrelsen i Jönköpings län (bilaga 4). Likaså har tidigare utarbetats ett Hälsopolitiskt program för Jönköpings län, antagna av Läns-LAKO (bilaga 5). Mål som framgent kommer att genomsyra Tranås kommuns miljö- och folkhälsoarbete respektive utgöra underlag i miljö- och hälsoskyddsnämndens målstyrda tillsynsplanering. Lokala mål Kommunfullmäktige i Tranås har under åren beslutat om olika visioner, övergripande mål, etappmål och åtgärder för den kommunala verksamheten. Som ett led i den interna kontrollen har miljö- och hälsoskyddsnämnden försökt sammanställa de lokala miljö- och folkhälsomål som gäller inom Tranås kommun (bilaga 6). 56

58 Sammanställningen utgår från de lokala mål som finns angivna i Tranås Miljöskyddsprogram och Förprojekt Sveriges Ekokommuner, antagna av Kommunfullmäktige 1990 respektive Beslut som i mycket har bidragit till Tranås kommuns tidiga engagemang inom miljöområdet. Andra för folkhälsan, naturen och samhällsutvecklingen viktiga miljömål återfinns i följande dokument, planer och program: Miljöanpassat Energiprogram, Översiktsplan, Grönstrukturplan, Åtgärdsprogram för Svartån, Miljöanpassad Upphandling, Alkohol- och drogpolitiskt program, Program för sjön Sommen, Folkhälsopolitiskt program, Handikapplan, Trafiksäkerhetsprogram, Avfallsplan etc. Ovanstående måldokument utgör sådana mål och riktlinjer som enligt 6 kapitlet 7 KL skall implementeras i nämndernas interna kontroll. För att den kommunala organisationen skall kännetecknas av god effektiv åligger det Kommunfullmäktige att tillse att målen följs upp och utvärderas samt vid behov revideras eller tydliggörs. Det senare har inte i alla delar fungerat, varför Tranås kommun idag har många miljö- och folkhälsomål som är likartade till sitt innehåll men som är olika utformade. Vidare saknar flertalet mål uppgift om när målet skall vara uppfyllt. Detta medför att målen i vissa delar blir otydliga, vilket kan leda till svårigheter att implementera målen i respektive nämnds verksamhet. Dessutom saknas mål inom vissa områden, t ex djurskydd och livsmedel. 57

59 Lagar och förordningar Inom miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde föreligger ett stort antal lagar, förordningar, föreskrifter, normer samt gräns- och riktvärden, som kan påverka miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet. Därutöver föreligger ett mindre antal EU-förordningar och ett stort antal EU-direktiv, som direkt eller indirekt påverkar den svensk miljölagstiftning. Upprinnelsen till de senare står ofta att finna i olika internationella avtal, konventioner och handlingsprogram inom EU-området alternativt i nationella strategier, rapporter, utredningar och liknande, varför det är viktigt att hålla sig uppdaterad och finna former för nödvändig omvärldsbevakning. Som ett led i nämndens skyldighet att utföra intern kontroll för sitt verksamhetsområde gäller således att känna till vilka lagar och förordningar som finns, hur de påverkar olika företeelser, verksamheter, åtgärder och händelser samt ha rutiner för att hålla lagstiftningen aktuell. Därutöver föreligger ett kontinuerligt behov av att tolka och tillämpa lagarna samt att ta del av rådande rättspraxis för att utveckla kompetensen hos nämnden och förvaltningen. Regeringsformen Sett till demokratin, rättssäkerheten och vår offentliga etik syns 1974 års regeringsform (RF) utgöra ett rättesnöre för all verksamhet, så även den som utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Av 1 kapitlet 1-2 RF framgår att: - All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välvärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkliga och religösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Beträffande frågan om rättssäkerhet framgår av 1 kapitlet 9 RF att: - Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Förvaltningslagen Sett till myndighetens effektivitet framgår av 7 förvaltningslagen att: - Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttrande från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. 58

60 Lagar inom miljö- och hälsoskyddsområdet Lagstiftarens syfte med förekommande bestämmelser i t ex miljöbalken, livsmedelslagen, djurskyddslagen, tobakslagen och smittskyddslagen etc återfinns vanligtvis i respektive lagstiftnings portalparagraf, se nedan. För att få vetskap i hur lagstiftaren funderat i olika frågor och ibland erhålla exempel på hur lagen skall tolkas kan man även söka information i respektive proposition. Dessutom förekommer inte alltför sällan att regeringen har gett de centrala myndigheterna bemyndiganden att utveckla vissa frågeställningar i form av särskilda föreskrifter som komplement till lag och förordning. De centrala myndigheterna har även möjlighet att ge ut handböcker och allmänna råd för hur tillsynsmyndigheten kan eller bör agera i olika frågor. 1 kapitlet 1 miljöbalken Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att 1. Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. 2. Värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas. 3. Den biologiska mångfalden bevaras. 4. Mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. 5. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. På motsvarande sätt återfinns de grundläggande bestämmelserna om hur djur skall hållas och skötas i 2-9 djurskyddslagen, om livsmedels beskaffenhet, hantering, märkning och saluhållande i 5-20 livsmedelslagen, om begränsning av rökning i 2-7 tobakslagen, om smittsamma sjukdomar respektive ansvar och åligganden i 3-14 smittskydslagen etc. Normer, gräns- och riktvärden Vad gäller normer, gräns- och riktvärden föreligger de antingen i form av direkta lagkrav, t ex förordningen om miljökvalitetsnormer eller såsom indirekta krav i de centrala myndigheternas föreskrifter, kungörelser och allmänna råd. Som exempel på det senare kan nämnas gränsvärden för metaller och organiska ämnen i avloppsslam, gränsvärden för sanering av förorenad mark, riktvärden för externt industribuller etc. EU-förordningar & -direktiv Inom den Europeiska gemenskapen föreligger beslut gällande ett fåtal EU-förordningar och ett tiotal EU-direktiv som berör det svenska miljöarbetet. Skillnaden dem emellan är att direktiven skall implementeras i svensk lagstiftning medan EU-förordningar gäller såsom nationell lag, så snart de vunnit laga kraft. EU-direktiv har som syfte att reglera individuella störningskällor, reglera miljökvalitet eller reglera störningskällor utifrån miljökvalitet. Inom ramdirektivet för vatten föreligger direktiv för ytråvatten, direktiv för sötvatten, direktiv för skaldjursvatten, direktiv för grundvatten och direktiv om farliga ämnen. Utanför själva vattendirektivet föreligger direktiv för badvatten, direktiv för dricksvatten, direktiv för nitrat, direktiv för avloppsvatten, IPPC-direktivet och habitatdirektivet samt ett stort antal direktiv gällande kemiska produkter, djurskydd, livsmedel m m (bilaga 7). 59

61 Miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsplanering Miljö- och hälsoskyddsnämnden har sedan mitten av 1990-talet arbetat aktivt med intern kontroll och målstyrning av verksamheten. Av nämndens verksamhetsplan framgår bl a att miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete ska inriktas på att tillförsäkra kommunens invånare en från miljö- och hälsoskyddssynpunkt god livsmiljö. Detta nås bl a genom förebyggande insatser, information och effektiv tillsyn. Förutom en beskrivning av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsidé, övergripande strategi samt redogörelse för nämndens verksamhetsområde, personal och organisation m m innehåller verksamhetsplanen inriktningsmål och verksamhetsmål (delvis mätbara) för respektive sakområde, dvs miljöskydd, hälsoskydd, naturvård, miljöövervakning, täkter, jordbruk, kemiska produkter, avfall, tobak, livsmedel, djurskydd, smittskydd etc. Därutöver föreligger detaljerade tillsynsplaner för respektive lagstiftning. Tillsynsplanerna beskriver de många tillsynsmoment som ingår inom respektive lagstiftning och redogör för de åtgärder, aktiviteter och projekt som kommer att prioriteras under innevarande och kommande år. Tillsynsplanerna revideras årligen och utgår från den av miljö- och hälsoskyddsnämnden antagna behovsutredningen och de kontinuerligt uppdaterade verksamhetsregistren. Vad är tillsyn? Tillsyn är en kontinuerlig, kontrollerande och förebyggande verksamhet, som för närvarande saknar en i lag enhetlig definition. I rapporten Att se till eller titta på om tillsynen inom miljöområdet har man gjort en sammanställning av termer som använts för att beskriva innehållet i tillsynsarbetet på miljöområdet. Dessa termer är; regelskrivning, inspektion, faktagranskning, stöd till samordning, uppföljning, utvärdering, efterlevnadskontroll, rådgivning, information, anmälan om överträdelser, kontroll, krav på rättelse, övervakning, besiktning, uppsikt, överinseende, inseende, provtagning, granskning, rapportering, godkännande av lokal, dokumenttillsyn, utfärdande av säkerhetsbestämmelser, föreskriftsarbete, tillträdeskontroller, verksamhetskontroller, analysarbete, kunskapsinhämtande, överblick, utfärdande av tillstånd, fastställelse av egenkontrollprogram, undersökning och hantering av anmälan. I 26 kapitlet 1 miljöbalken definieras tillsyn enligt följande: Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. 60

62 Tillsynen kan indelas i två delar: operativ tillsyn och strategisk tillsyn. I begreppet operativ tillsyn ingår det arbete som mer direkt riktar sig mot respektive verksamhetsutövare. Inom den operativa tillsynen sker kontroll, information, rådgivning, uppföljning samt ingår åtgärder för att åstadkomma rättelse, förelägganden och påföljdsfrågor. Av effektivitetsskäl sker en stor del av den operativa tillsynen inom ramen för olika projekt. Operativ tillsyn bedrivs även genom granskning av anmälningshandlingar, tillståndsansökningar, rapporter, utredningar och andra handlingar som verksamhetsutövaren tillställt myndigheten. I den strategiska tillsynen ingår att kartlägga och inventera olika slag av föroreningar, intrång och händelser, att utföra egen provtagning och bedriva miljöövervakning. Kartläggningen behövs för att myndigheten skall kunna bedriva en effektiv operativ tillsyn samt ge ändamålsenlig och korrekt information till allmänheten och verksamhetsutövare. I det strategiska arbetet ingår även att utföra verksamhetsplanering samt följa upp och utvärdera arbetet, vilket är en förutsättning för att veta om myndigheten bedriver tillsyn över rätt saker och att tillsynen leder i rätt riktning. Varför målstyrd tillsyn? I och med riksdagens antagande av miljöbalken och de femton nationella miljömålen har miljö- och hälsoskyddsnämnden inlett en översyn av sin verksamhetsplanering i syfte att i än högre grad införa målstyrd tillsynsplanering. Behovet att utveckla målstyrningen syns extra tydlig inom miljöbalken, då frågan är reglerad i lagtext. Enligt 1 kapitlet 1 syftar bestämmelserna i miljöbalken till att främja en hållbar utveckling, samtidigt som det i 26 kapitlet 1 framgår att tillsynen skall säkerställa syftet med balken. Den ekologiskt hållbara utvecklingen är konkretiserad i de av riksdagen antagna målen (1999) för miljökvalitet. De femton nationella miljökvalitetsmålen (generationsmål) anger det tillstånd i den svenska miljön som är skall uppnås för att vi skall erhålla en hållbar utveckling. Regeringen har därefter konkretiserat målen (2001) genom antagande av etappmål inom de femton delområdena. Tillsynen skall alltså bedrivas så att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås och följaktligen måste den kopplas till miljökvalitetsmålen. För att lyckas med detta behöver miljö- och hälsoskyddsnämnden ytterligare utveckla sina metoder för att styra såväl den operativa som strategiska tillsynen mot miljökvalitetsmålen. Utveckling av målstyrd tillsynsplanering För att utveckla arbetsmetoder samt tankar och idéer kring målstyrd tillsynsplanering ingår förvaltningschefen i ett nationellt projekt, det s k TIM-projektet (tillsyn och målstyrning). Projektet finansieras av Naturvårdsverket och Socialstyrelsen och har som syfte att inventera och redovisa exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn samt utveckla en eller flera modeller som visar hur planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av det operativa tillsynsarbetet på ett strukturerat sätt kan utgå från miljökvalitetsmålen. Vidare skall projektet inom ramen för arbetet undersöka om det är möjligt att ta fram indikatorer som kan användas vid planering och uppföljning/utvärdering av tillsyn. Att utveckla och införa målstyrd tillsynsplanering är en process som tar tid att genomföra och implementera i den dagliga verksamheten. Eftersom arbetet på olika sätt inbegriper och engagerar alla operativa tillsynsmyndigheter utgör beanch-marking (jämförelser med andra) en viktig del av arbetet. 61

63 Miljö- och hälsoskyddsnämnden har av förekommen anledning, dvs i syfte att utveckla sin målstyrda tillsynsplanering, erhållit goda idéer från bl a KPMG vad gäller intern kontroll och COSO-modellen, Socialstyrelsen avseende den röda trådens tillsyn och Strålskyddsinstitutets och deras inspektionsmetodik. Vidare har inspiration hämtats från bl a Länsstyrelsen i Skåne (minienkät för planering av målstyrd tillsyn), Skövde kommun (miljömålsmatris) och Helsingborgs kommun (uppföljning av målstyrd tillsyn/miljöbokslut). För att möjliggöra en utveckling av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsmål och tillsynsplaner erfordras ett fortsatt starkt engagemang från såväl tjänstemän som politiker i nämnden. Arbetet kommer främst att ske vid den årliga verksamhetsplaneringen, men kommer i högre grad än tidigare att ställa krav på kontinuerlig uppföljning och utvärdering av det löpande arbetet. Inför det fortsatta arbetet med att införa målstyrd tillsynsplanering erfordras att nämnden och förvaltningen fokuserar kring följande frågeställningar: Vad är problemet? Vad är MHN s roll? Vad vill vi uppnå? Värdering av fara? Hur ska det gå till? Hur mäter vi resultatet? Tillståndsbeskrivningar (miljöanalyser) avseende de femton nationella miljökvalitetsmålen har sammanställts och redovisats för nämnden. Några områden kvarstår bl a levande skogar, rikt odlingslandskap och myllrande våtmarker. Vilka miljökvalitetsmål är prioriterade sett till miljötillståndet och problembilden? Vilken är vår roll i sammanhanget? Vilka arbetsuppgifter/-metoder har vi att tillgå? Vad kan vi göra för att få tillstånd en förändring av miljötillståndet genom att bedriva tillsyn inom vårt ansvarsområde. Vad är vår styrka respektive svaghet? Vilka brister eller möjligheter föreligger gällande den fortsatta utvecklingen? De nationella och regionala miljömålen samt lokala miljömål med anknytning till miljö- och folkhälsofrågor har sammanställts. Hur skall dessa implementeras i miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet? Målen skall om möjligt vara tidssatta och mätbara. Vilka verksamheter har bärighet på de prioriterade miljökvalitetsmålen? Vilka miljö- och hälsorisker föreligger inom samhället, inom olika branscher och inom respektive enskilt företag? Vad är prioriterat (hög, normal eller låg)? Sker andra åtgärder som har positiv inverkan på målen? Vilka åtgärder och strategier är möjliga för att nå framgång inom tillsynsarbetet? Skall åtgärder vidtas med hjälp av traditionell operativ tillsyn eller strategisk tillsyn? Skall tillsyn ske genom rutininspektion, systemtillsyn, information, rådgivning, utbildning, mätning, bevakning, utredning etc. På vilket sätt skall uppföljning ske? Hur ofta skall uppföljning ske? Med vilka mått skall uppföljning mätas? Hur kopplar vi nämndens egna uppföljning till länsstyrelsens RUS-uppföljning och kommunens miljöbokslut? 62

64 Hur gick det? Går det att värdera tillsyn? Finns indikatorer för att mäta måluppfyllelse och utvärdera resultatet av tillsynen? Är vi på rätt väg? Går arbetet i rätt takt med målen? Behöver tillståndsanalysen, verksamhetsregistren, miljömålen eller åtgärdsstrategierna ändras? 63

65 Bilaga 1 Nationella miljökvalitetsmål Nationella mål för folkhälsan Generationsmål, Delmål Regionala miljö- och folkhälsomål Regionaliserade delmål, Åtgärder Lokala miljö- och folkhälsomål Visioner, Översiktliga mål, Etappmål Tillståndsbeskrivning Miljöanalys & Problem Lagar & förordningar Verksamhetsregister Behovsutredning - tillsynsbehov Prioritering Utifrån tilldelade resurser Verksamhetsmål Tidssatta & mätbara Utvärdering Indikatorer Tillsynsplaner När? Var? Hur? Vem? Uppföljning Årsberättelse Miljöbokslut Gröna nyckeltal RUS/indikatorer Genomförande av målstyrd tillsyn Revision Intern/ext 64

66 BILAGA 4. Villkorsbank kemiska produkter: Förslag till tillståndsvillkor Definitioner och förkortningar Lagstiftning Bekämpningsmedel mm Skyddsåtgärder Tillämpning av nationella miljömål Förslag till tillståndsvillkor: Allmänna villkor Villkor med inriktning skyddsåtgärder Villkor med inriktning på utbytesprincipen, miljömål m.m. Villkor med inriktning på Delmål 3: Lim innehållande fortplantningsstörande ämnen (ex vissa ftalater) får inte användas i tillverkningsprocessen efter den 31 december

67 BILAGA 5. UTREDNING AV TILLSYNSBEHOVET 1 Anläggningsnamn: 2 Anläggningsnummer: 3 Prövningskod: 4 Tillsynsområden B1 / D2 / E2 (miljöfarlig verksamhet inkl kemikalier och avfall) (±0) B7 / B9, vattenverksamhet (+1) SEVESO, lägre ( ) SEVESO, högre ( ) = 5 Anläggningsstorlek liten (+1) mellan (+2) stor (+3) mycket stor (+4) = 6 Påverkar miljömålen begränsad klimatpåverkan mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = frisk luft mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = bara naturlig försurning mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = giftfri miljö mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = skyddande ozonskikt mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = säker strålmiljö mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = ingen övergödning mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = levande sjöar / vattendrag mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = grundvatten av god kvalitet mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = hav i balans / levande kust.. mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = myllrande våtmarker mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = ett rikt odlingslandskap mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = god bebyggd miljö mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = levande skogar mycket lite (±0) något (+1) betydligt (+2) = 7 Omfattas av specialregler obetydligt (-1) något (+1) mycket (+2) = 8 Har tillstånd ja, enligt MB (-1) ja, enligt ML (+0,5) nej (+1) = 9 Har miljöledningssystem ja (-2) nej (±0) = 10 Egenkontroll (enligt länsstyrelsens erfarenhet) bra fungerande (-1) acceptabelt fungerande (±0) dåligt fungerande (+1) = 11 Utsläppskontroll nej, behövs ej (-1) ja, något (±0) ja, mycket (+1) nej, borde finnas (+2) = 12 Förändringsbenägen verksamhet (enligt länsstyrelsens erfarenhet) ja (+2) ja, mycket (+3) nej (±0) = 13 Tillsynen eftersatt (+2) ej eftersatt (±0) = Slutsumma: dagar. Efter handläggarens justeringar: dagar. 66

68 BILAGA 6. Uppbyggnad integrerat ledningssystem Handbok, Västerås kommun några exempel på dokumentationen 67

69 Lennart Ek Mhf Västerås