Rådgivningsrapport. Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden. Ledarskap i konkurrensutsatt verksamhet

Transkript

1 Vård- och omsorgsnämndens handling nr 32/2011 Rådgivningsrapport Ledarskap i konkurrensutsatt verksamhet Liz Hultgren och Ingrid Norman Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden

2 Uppdragets syfte PwC har av Vård- och omsorgsnämnden i Katrineholms kommun, fått i uppdrag att beskriva olika nivåers behov av förändrat förhållningssätt i samband med förändrad styrning. Syftet med aktuell PM är att den ska kunna användas vid förvaltningsledningens långsiktiga arbete för att utveckla ledarskapet i samband med införande av konkurrensutsatt verksamhet. Bakgrund Lagen om valfrihet, LOV, gäller från 1 januari Syftet med lagen är att underlätta för kommuner och landsting att ge den enskilde medborgaren möjlighet att välja utförare av insatser. Detta leder till ökad konkurrens mellan olika aktörer, både mellan små och stora företag och även med den offentliga verksamheten. Under år 2009 genomfördes en utredning (Dnr VON/2009:15-710) inom kommunens vård- och omsorgsnämnd om förutsättningarna för införande av valfrihetssystem inom äldreomsorgen. I september 2010 fastställdes ett förfrågningsunderlag. Sedan 1 januari gäller fritt val i hemtjänsten i Katrineholms kommun, och den som har hemtjänst kan själv välja utförare för service- och omvårdnadsinsatser i hemmet. Genomförande av vårt uppdrag Vårt uppdrag startade i slutet av september 2011 och vid ett sammanträffande med förvaltningens ledningsgrupp. Avstämning av uppdraget sker i mitten av november. Underlag Analysnivåer Resultat Sammanträffande med ledningsgrupp för förvaltningen Intervjuer med samtliga hemtjänstchefer Dokument från förvaltningen: Utredningsunderlag Förfrågningsunderlag Diverse sammanställningar och uppföljningar Lagstiftning - LOV Andras erfarenheter via SKL Forskning När intäkten kom en studie i skiftet från kostnads- till intäktsstyrning i budgetkopplade organisationer (KFi-rapport nr 41 Kommunforskning i Västsverige) Kontraktsstyrning i teori och praktik Karin Bryntse, Lund 2000 Allmänt om förändrade förutsättningar Medarbetares behov Hemtjänstchefernas behov Förvaltningsledningens behov VON:s behov Sammanträffande med delar av förvaltningsledningen - avstämning Rapport PM med förslag på rekommendationer Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 1 av 6

3 Allmänt om förändrad styrning Det gemensamma för olika modeller som använts vid styrning av offentlig verksamhet (målstyrning, processtyrning m fl) är målet att skapa en effektiv organisation. Sedan ett antal år tillbaka har fokus riktats mot att kunden och dennes behov ska styra verksamheten kunden ska kunna påverka och vara delaktig. Forskning om olika styrformer visar på ett mycket vanligt problem i offentlig verksamhet är att man gärna tillämpar nya styrverktyg men utan att samtidigt ta bort de gamla. Det leder till otydligheter och sammansatta situationer för de chefer som ska leda och fördela arbetet. Tydlighet om vad som gäller bör eftersträvas. Enligt forskningen har de kunnat utläsa följande effekter när styrningen förändras från anslag till intäktsfinansiering. Här nedan redovisar vi några effekter: Goda effekter positivt för kund och organisation Kundfokus ökar vilka är vi till för och på vilket sätt vill vi bli kända? Krav på att tänka nytt måste hitta sådana arbetsformer som ekonomin tillåter arbeta mer flexibelt Ekonomisk medvetenhet ökar att ta tillvara personalens resurser Produktiviteten brukar öka snabbare start av insatser Chefen får en förändrad roll från yrkesföreträdare till arbetsgivare (företagsledare?) Befarade negativa effekter som borde kunna förhindras/ minskas Små enheter/grupper blir känsliga för sättet att fördela resurser sättet att styra tar inte hänsyn till områdets beskaffenhet Intäkterna kommer först kostnaderna måste anpassas därefter - ekonomi kommer att ta stort utrymme Intäkterna tar inte hänsyn till personalstruktur eller komplexitet hos brukare Uppdraget som ledare upplevs inte påverkbart det är intäkten som styr Konkurrensneutralitet i förhållande till alla måsten för kommunala chefer Valfrihetssystem - konsekvenser I samband med att vård- och omsorgsnämnden i Katrineholm från år 2011 införde Valfrihet inom hemtjänsten infördes även en förändrad styrform av den egna regin för hemtjänstverksamheten. Alla utförare ska behandlas lika och ges så lika förutsättningar som möjligt. Det är kunden som har rätt att välja utförare, vilket innebär att utförarna inte garanteras någon särskild volym. Egenregin måste ses över utifrån kvalitet, kostnader och effektivitet. Den kommunala hemtjänstens insatser ska fortsättningsvis styras genom intäkter som erhålls utifrån hemtjänstpersonalens utförda tid hos brukare. Tidigare resursfördelningsmodell utgick från den beslutade tiden för respektive brukare. Kommunens hemtjänstchefer fick alltså flera stora förändringar att ta hänsyn till i sitt ledarskap och i sin styrning av verksamheten. Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 2 av 6

4 Ersättningen Vid intervjuer med kommunens hemtjänstchefer har det framkommit att det råder en stor osäkerhet över hur timersättningen är framräknad. Vi har gått igenom beräkningsunderlag för ersättningsnivåerna. Ersättningen ska inkludera samtliga kostnader för utförande av beviljade insatser. Beräkningen bygger på ett underlag för perioden januari-juni Kostnaderna är sedan uppräknade på årsbasis. Vi har vid genomgången av beräkningsunderlaget noterat följande punkter där det inte klart framgår hur beräkning har skett. - Dubbelbemanning hur ersätts denna kostnad (ingår inte i beräkningsunderlaget)? - Larmgrupp hur ersätts kostnaden på framförallt landsbygden? - Kringtiden har angetts som en andel (%) av beräknad tid. Oklart hur denna andel beräknats. Har förvaltningen tagit ställning till hur mycket tid som är rimligt att avsätta för bland annat möten och kompetensutveckling? Är detta kommunicerat med hemtjänstcheferna? - Oklarhet hur hyreskostnaderna är fördelade och hur dessa ersätts. Förnyade roller och behov Medarbetare För att kunna vara aktiv i arbetet med att tilltala kunder och att vara valbar gäller för medarbetare att ha förståelse för det förändrade styrsystemet (kvalitet och utförd tid räknas) och att ta sitt medarbetaransvar (flexibilitet och gott bemötande). Det är kunden som måste vara i fokus - det är för kunderna som verksamheten finns till. Det kräver att medarbetare är anpassningsbara och är beredda på att utveckla bemötande och flexibilitet. Nuläge - Vid intervjuer med kommunens hemtjänstchefer sägs: Positivt: Brukaren får mer tid, flexibiliteten har ökat i grupperna och medarbetarna är mer förändringsbenägna. Negativt: Det har inneburit mer av stress och press för medarbetarna och osäkerhet i vad intäkten ska räcka till för kostnader. Behov: kompetensutveckling och andra morötter. Utbildning i planerings- och uppföljningssystem (TES) så att de används mest effektivt. Måste få uppskattning och bekräftelse från chefer. Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 3 av 6

5 Hemtjänstechefer Cheferna måste stötta sina medarbetare i att utveckla bemötandet, vilket kräver närvarande chefer och tydligt ledarskap. Viss risk finns att den förändrade styrningen leder till ökad administration, åtminstone inledningsvis. Ersättningen som utgår för hemtjänstinsatserna ska vara konkurrensneutral, vilket innebär att alla utförare får ersättning enligt samma principer. Externa utförare får även viss kompensation för overheadkostnader och moms. För hemtjänstchefernas del innebär det att de måste veta vad ersättningen ska täcka för kostnader för den egna regin vad har de råd med?, vad måste effektiviseras och hur måste arbetssättet förändras osv? Effektiviseringar förutsätter att cheferna vet vad de tillåts göra byta lokaler, sätta samman grupper osv? Chefernas kunskaper i ekonomi måste bli bättre, både vad gäller personalekonomi, att planera inför sommarperioder och att kunna anpassa sin verksamhet med hänsyn till de intäkter som kommer in. Ekonom och hemtjänstchef måste ha regelbundna möten för kostnadsanalyser och för att lära av varandra. För att kunna känna trygghet inför och förstå planerings- och uppföljningsverktygen måste alla berörda hemtjänstchefer lära sig hur verktygen fungerar. Helst ska de samverka om planeringsresurser det minskar kostnaderna för planering. Nuläge - Vid intervjuer med kommunens hemtjänstchefer sägs: Positivt: Kvalitetstänkandet inom hemtjänsten har ökat och arbetet med genomförandeplaner har klart förbättrats. Mer beroende av verksamhets- och planeringssystem. Chefer har tvingats lära sig hur TES fungerar för att kunna följa upp underlag för debitering. De har börjat tänka i lite nya banor (bl a ett gemensamt nyhetsbrev) och att samverka mer inom hemtjänstchefsgruppen. De har behov av att lära sig mer om personalekonomi och ekonomisk uppföljning. Det finns en tydlig rollfördelning mellan biståndsbedömare och hemtjänstchefer. Negativt: De förväntas effektivisera sina områden men blir i vissa avseenden detaljstyrda av förvaltningsledningen och kan inte påverka en del beslut (t.ex. förvaltningsgemensam behov - facklig tid och utbildningar vilket medför dubbla kostnader då vikarier tas in och ingen kostnadskompensation ges, eller vid val av bil för hemtjänstens resor, registrering i Senior Alert mm). De har inte varit delaktiga i framräknad timersättning och känner stor osäkerhet för detta. Ledarskapet upplevs ha förändrats från ett strategiskt till ett kontrollerande ledarskap. Behov: Cheferna behöver säkra system både för planering, uppföljning av utförd tid samt när de tar ut rapporter för kostnadsuppföljning och inför analys. De måste utveckla sitt ledarskap och delegera en del administrativa uppgifter så de inte fastnar i kontrollerande utan kan leda och fördela arbetsuppgifter samt vara coachande till sin personal. De behöver samordna och samverka mellan enheter och bli mer affärsmässiga i sin roll. Förvaltningsledning Införande av valfrihetssystem leder till behov av att se över organisationen för de berörda delarna då verksamheten är efterfrågestyrd, vilket leder till ökade krav på Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 4 av 6

6 snabba omställningar och flexibilitet. Alltför små enheter blir sårbara då respektive chef inte kan garanteras någon volym. Större enheter kan ge stordriftsfördelar då funktioner som planerare och samordnare kan koncentreras. I de fall där chefsområdena är mixade (både boende och hemtjänst) föreligger även svårigheter med ekonomiska uppföljningar. Förvaltningsledningen måste bli mer konsekvent i sina krav på hemtjänstverksamheten och hemtjänstcheferna. Antingen får hemtjänstcheferna ökat ansvar och kan styra över sina egna resurser men med tydliga krav på vad ansvaret innebär, eller så ska ledningen fortsätta att detaljstyra. För att hemtjänstcheferna ska kunna utvecklas i sina roller ser vi behov av gemensamma träffar för dem samt att de får ett strukturerat och coachande stöd från extern part under uppbyggnadsskedet. Hemtjänstcheferna måste kunna lita på planerings- och uppföljningssystemen och till det behövs systemkunskap på ledningsnivå. Även den struktur som finns i ekonomisystemet behöver bli mer konsekvent så att inte hemtjänstområden och servicehus alternativt särskilt boende redovisas i en och samma rapport till ansvariga chefer. Rapporter på respektive verksamhet bör skapas. Stödsystem och rapporter som gör ekonomiuppföljningen begriplig och lättanvänd måste utvecklas. Nuläge - Vid intervjuer med kommunens hemtjänstchefer sägs: Positivt: Några av hemtjänstcheferna känner sig positiva till den förändrade rollen den känns utvecklande, lärorik och annorlunda, lite av att driva eget företag. Bra med inrättande av en separat larmgrupp men borde kunna fungera även för ytterområdena. Negativt: Förberedelsen inför förändringen hade för stort fokus på Hur vi ska kunna konkurrera och inget om stödsystem och konsekvenser av förändrad ekonomisk styrning. Skarpt läge på en gång borde ha fått prova parallellt först. Behov: Tydligare beskrivning av mandat och ansvar för hemtjänstcheferna vad förväntas och vad får hemtjänstcheferna själva bestämma vilka är ramarna? Mer kunskap om ekonomi och bättre/tydligare stödsystem. Organisationsöversyn? Vård- och omsorgsnämnd Att införa valfrihet för medborgare där delar av den egna verksamheten blir konkurrensutsatt innebär bl a att politiken blir tydligare företrädare för medborgarna och att kraven på verksamheterna (oavsett utförare) måste bli tydligare. Vem som driver verksamheten blir inte avgörande utan avgörande är att kunden/brukaren är nöjd med verksamheten. Nämnden har fortfarande ett verksamhetsansvar men måste vässa sig när det gäller uppföljning och kontroll av kvalitet och utbetalning av ersättningar till utförare. För ledare inom egen regin är det nödvändigt att de får veta uppdraget; vilket mandat, vilket ansvar och vilken frihet de har som hemtjänstchef. Vad har de rätt att göra eller förändra inom det egna verksamhetsområdet och vad gäller vid överskott eller underskott vid årsskiftet? Det är nödvändigt att det finns en strategi för hur ett över- respektive underskott ska omhändertas. Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 5 av 6

7 Det är även viktigt för egenregin att klart veta vad som ingår i ersättningen och vilka kostnader som ska täckas av denna, samt vilka arbetsuppgifter som förväntas bli utförda därutöver. Riktlinjer som styr aktuell verksamhet kan behöva ses över så de överensstämmer med det förändrade styrsystemet. Samstämmigt har uttalats från hemtjänstcheferna att de hade önskat större delaktighet i förberedelsearbetet och gärna att den förändrade styrningen (intäktsstyrningen) prövats någon tid parallellt med den traditionella innan valfrihet infördes i organisationen. Våra rekommendationer Efter genomfört uppdrag sammanfattar vi här våra rekommendationer: Se över organisationen och antalet hemtjänstområden. Se över särskilda boenden/ servicehus med fasta hemtjänstgrupper eller ska husen betraktas som vårdboenden? Konsekvenser om hyresgästerna byter utförare? Tydliggör styrningen via kontrakt med hemtjänstchefer mandat/ansvar? Förbättra/utveckla och säkerställ stödsystemen så de blir till nytta. Se över ersättningen oklarheter finns i tidigare beräkningar. Utveckla uppföljning och kontroll av kvalitet och utbetalning av ersättning. Katrineholms kommun, vård- och omsorgsnämnden 6 av 6