Remissyttrande över Mervärdesskog (SOU 2006:81) Sammanfattande synpunkter

Transkript

1 Ulriksdal den 13 januari 2007 Näringsdepartementet STOCKHOLM Remissyttrande över Mervärdesskog (SOU 2006:81) Sammanfattande synpunkter Svensk skog och skogsbruk står inför stora och omfattande utmaningar. Ökade anspråk ställs på förnyelsebara skogsråvaror till både traditionella och nya användningsområden. Samtidigt ökar vår förståelse vad som krävs för att nå miljömålet i den svenska skogspolitiken och internationella åtaganden. Vidare ökar skogens betydelse för sociala värden och nyttjande av andra näringen än traditionellt skogsbruk. Allt detta gör att det enligt Världsnaturfonden krävs en mycket offensiv politik och styrmedel för att uppnå såväl samhällets miljö-och produktionsmål samt bidra till en uthållig utveckling. Utredningen har tyvärr misslyckats med att komma med förslag som kan ligga till grund för en sådan skogspolitik. Direktiven till utredningen poängterar de åtaganden om bevarande av biologisk mångfald som Sverige gjort, såväl internationellt som på den nationella nivån. Det är en bärande tanke i direktiven att skogspolitiken, vad gäller miljömålet, ska utvärderas med dessa åtaganden som grund. Utredningen har på centrala områden misslyckats med såväl analys som förslag. Det saknas ett grundläggande resonemang kring i vilken utsträckning den gällande skogspolitiken förmår uppfylla såväl produktionsmålet som miljömålet. När det gäller miljömålet gör utredningen misstaget att stanna vid en analys av hur olika delmål och sektorsmål uppfylls, och stödjer sig därvid på utvärderingar som redan gjorts i andra sammanhang. Den centrala frågan i vilken grad de åtgärder som vidtagits sammantaget är relevanta och/eller tillräckliga för att nå det övergripande målet att alla naturligt förekommande arter ska kunna fortleva i livskraftiga populationer blir inte belyst. I utredningens underlag finns redovisningar som entydigt visar att skogslandskapets biologiska mångfald fortsätter att utarmas, även om takten troligen bromsats upp. Behovet av ytterligare åtgärder för att nå miljömålet är uppenbart. Detta återspeglas dock inte i betänkandet. Utredningens åtgärdsförslag inom detta centrala områden är helt otillräckliga. Detta är särskilt beklagligt som det nu finns omfattande naturvårdsbiologisk kunskap som tidigare skogspolitiska utvärderingar och översyner inte haft tillgång till. Den hade kunnat ligga till grund för goda förslag på dessa områden. Utredningen förordar allmänt insatser för ökad virkesproduktion. Metoder som nämns för att åstadkomma detta är bland annat ökad gödsling, rensning av gamla skogsdiken och ökad användning av främmande trädslag. Det är anmärkningsvärt att utredningen inte gjort någon konsekvensanalys av vad en intensifiering av skogsbruket genom ökad användning av sådana metoder skulle innebära, vare sig för skogens biologiska mångfald eller för miljön i övrigt.

2 Världsnaturfonden WWF välkomnar förslagen att utveckla hänsynsregler för skogslandskapets vatten samt förslaget att tydligt förankra Sveriges internationella agerande på skogsområdet bland olika svenska intressenter. Förslag som saknas eller är otillräckliga i utredningen Mot bakgrund av det som anförts ovan vill Världsnaturfonden WWF peka på ett antal områden där det finns stort behov av ytterligare åtgärder, men där utredningen underlåtit att lägga fram förslag eller där förslagen är otillräckliga. Det gäller främst: Utveckling och satsning på kompletterande former för skydd och skötsel av skog med höga naturvärden. Olika former av avtalsinstrument och bidragsformer kan på ett flexibelt sätt komplettera dagens skyddsinstrument. Miljö- och sociala krav på skogsråvara i offentlig och privat upphandling för att stimulera ansvarfullt skogsbruk och trovärdig skogscertifiering i Sverige och utomlands. Utveckling och förbättring av generell miljöhänsyn bland annat genom ökade möjligheter för Skogsstyrelsen att göra fältbesök före avverkning. Styrmedel för utveckling och praktisk introduktion av andra skogsbruksmetoder än trakthyggesbruk Utveckling och storskalig användning av indikatorer eller mätinstrument för uppföljning av de skogspolitiska miljömålen. Ökade statliga anslag till områdesskydd för att snabba på genomförandet av planerat skydd. Förändrade realisationsvinstskatteregler för köpeskilling och intrångsersättning vid marklösen för områdesskydd. Ökade möjligheter till användning av bytesmark från statliga skogsägare vid reservatsbildning samt mer kostnadseffektiva och enkla sätt att formellt skydda statlig mark. Fortsatta och ökade satsningar att identifiera och tillgängliggöra information om naturvärden i skogslandskapet. Speciellt viktigt att inventering av nyckelbiotoper och kontinuitetssskogar. Synpunkter på utredningens resonemang och förslag 3.1. Skogspolitikens mål WWF avstyrker utredningens förslag till förändrad portalparagraf i Skogsvårdslagen. Utredningen ska enligt direktiven utgå från att skogspolitikens grunder ligger fast. Trots detta har utredaren föreslagit förändringar i Skogsvårdslagens portalparagraf.

3 Den gällande målformuleringen, med två tydligt jämställda mål för skogspolitiken, är allmänt accepterad. Genom sin tydlighet har den haft stor pedagogisk betydelse. Den har fungerat som en god grund för såväl utformning av skogsskötselstrategier som för diskussionen om balansen mellan virkesproduktion och bevarande av biologisk mångfald. Utredaren kan möjligen ha rätt i att de föreslagna förändringarna inte påverkar den grundläggande konstruktionen med två jämställda skogspolitiska mål, men formuleringen gör under alla omständigheter målen mindre tydliga och öppnar för tolkningar. Detta kan i sin tur kan undergräva den relativt stora samsyn mellan olika intressen som uppnåtts. Dessutom tillför de föreslagna förändringarna knappast någonting av betydelse. Att skogen är en förnybar resurs är ett konstaterande av faktum. Det hållbarhetsperspektiv som utredaren vill föra in i lagen är redan etablerat på övergripande nivå i Regeringsformen (1 Kap. 2 ). Det samma gäller skrivningen om medborgarnas välfärd. De förändringar som föreslås ger inga fördelar som kan uppväga risker och nackdelar med att ändra målsättningsparagrafen Målkonflikter inom skogspolitiken Utredningens resonemang om konflikter mellan skogspolitikens mål är grund, ofullständig och bitvis felaktig eller svårbegriplig. Tvärtemot vad utredaren hävdar finns självfallet en grundläggande konflikt mellan skogspolitikens båda övergripande mål. En av skogspolitikens huvuduppgifter att åstadkomma en balans mellan de båda motsatta målen, så att skötseln av skogsresursen blir ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar. Att utredaren inte förmått tydliggöra detta och ta det till utgångspunkt för sin analys är en stor brist. En svaghet i utredningens analys av måluppfyllelse är att den inte i tillräcklig grad tar sin utgångspunkt i de övergripande målen, så som de uttrycks i Skogsvårdslagens portalparagraf. I stället bedöms uppfyllelsen av miljömålet huvudsakligen med utgångspunkt från Skogsstyrelsens sektorsmål och delmålen till miljökvalitetsmålet Levande skogar. Utvärderingar av måluppfyllelsen på denna nivå görs regelmässigt av ansvariga myndigheter och utredningen har här inte mycket nytt att bidra med. Utredningens uppgift var att bedöma i vilken utsträckning de mål som satts upp på lägre nivå och det arbete som görs för att nå dessa mål är tillräckliga för att skogspolitikens övergripande mål om produktion och miljö ska kunna nås. Utredningen har inte förmått göra denna fundamentala distinktion. Analysen blir därför i stora stycken bristfällig vilket också fått negativa konsekvenser för utredningens förslag på flera centrala områden Skog, klimat och energi WWF har inga invändningar mot utredningens konkreta förslag vad gäller klimat och energi, men finner dem fragmentariska och marginella givet de stora utmaningar för klimatfrågorna ställer på skog och skogsbruk i framtiden. En eventuell översyn av gränsen för fjällnära skog måste ta hänsyn till andra viktiga aspekter än klimatförhållanden och möjligheter till föryngring och virkesproduktion. Regler kopplat till områdets speciella miljö- och sociala värden får inte försvagas. Världsnaturfonden WWF har ingenting att invända mot att möjligheterna att utveckla skogens roll som biobränsleproducent och kolsänka utvecklas närmare. Utredningen borde dock ha betonat att detta måste ske inom ramen för skogspolitikens miljömål. Vidare berör inte utredningen det faktum att den svenska skogen delvis även är en betydande källa till

4 växthusgaser. Dikade torvmarker avger exempelvis växthusgaser motsvarande en relativt stor del av de svenska utsläppen. Åtgärder för att minska dessa och liknande källor till växthusgaser från skogen måste enligt vår mening ingå i uppdraget till Skogsstyrelsen. I ljuset av de scenarier som presenterats för hur skogsekosystemen i Sverige kan komma att påverkas av klimatförändringarna framstår de aspekter som utredaren valt att ta till utgångspunkt för sina förslag som marginella och fragmentariska. 1 Förflyttningar av klimatzoner tiotals mil norrut, ökade risker för angrepp av skadeinsekter, ökad brandfrekvens etc. innebär i väsentliga avseenden helt nya förutsättningar för skogsbruket och naturvården. Förslag till åtgärder för att möta sådana förändringar kräver en långt bredare och djupare analys än den utredningen gjort. Åtgärder för att minska skogens och skogslandskapets sårbarhet mot klimatförändringar borde vara en central del i ett uppdrag till Skogsstyrelsen kring klimatfrågor. Enligt utredningen motiverar förväntade klimatförändringar en översyn av gränserna för fjällnära skog och svårföryngrad skog. De fjällnära skogarna har speciella och internationellt unika värden för biologisk mångfald, rennäring, turism m. m. Detta gör att deras brukande inte främst kan avgöras utifrån klimatmässiga eller andra förutsättningar att bedriva skogsbruk. De nuvarande reglerna och restriktionerna kopplat till miljö- och sociala värden får inte försvagas av en eventuella översyn Ökad virkesproduktion Världsnaturfonden WWF avstyrker förslaget att ett konkret virkesproduktionsmål ska tas fram. WWF stödjer utredningens avvisande hållning till intensivskogsbruk. Utredningen förespråkar satsningar på en rad produktionshöjande åtgärder som exempelvis gödsling, beskogning av nedlagd jordbruksmark och rensning av gamla skogsdiken. Det är naturligtvis angeläget att virkesproduktionen ökar inom ramen för vad som är ekologiskt hållbart och försvarbart med hänsyn till andra intressen. Problemet är att utredningen inte gör en analys i detta avseende. Konsekvenserna av vissa av de satsningar som utredningen förordar kan antas bli betydande, i synnerhet på landskapsnivå vid omfattande användning av flera av de nämnda åtgärderna. Ökad gödsling och dikesrensning är dessutom exempel på åtgärder som kan få konsekvenser inte bara för skogspolitikens miljömål och miljömålet Levande skogar, utan också för andra nationella miljömål (exempelvis Ingen övergödning, Hav i balans och Myllrande våtmarker ). Kunskapen om de långsiktiga miljöeffekterna av en del av de åtgärder utredningen föreslår är dessutom dåligt kända. Det gäller exempelvis dikesresning. Satsningar på produktionshöjande åtgärder av den karaktär utredning förordar måste föregås av grundliga miljökonsekvensanalyser som beaktar effekterna på landskapsnivå och eventuella miljökonsekvenser utanför skogspolitikens ram och i andra miljöer än skogen. WWF delar uppfattningen att det skulle innebära en förändring av den grundläggande inriktningen av skogspolitiken att öppna för intensivodling av skog. Då utredningen inte hade ett sådant uppdrag är det logiskt att i dagens läge avvisa användningen av sådana skogsskötselstrategier. Skogspolitikens roll är att värna några av skogens kollektiva nyttigheter som inte värderas på någon marknad, och att i övrigt långsiktigt säkra virkesproduktionen på en nivå som utnyttjar markens produktionsförmåga till rimliga produktionskostnader. Varje enskild företagare

5 måste utifrån sina bedömningar av marknaden fatta beslut om strategier och investeringar, även om skogsbrukets oftast mycket långa tidsspann mellan produktionsbeslut och leverans gör det nödvändigt att samhället sätter upp vissa ramar. Detta förhållningssätt är i dag väl etablerat, och vi är övertygade om att detta är den bästa modellen även för framtiden. Förslaget att ta fram ett konkret produktionsmål är enligt vår mening inte förenligt med detta skogspolitiska förhållningssätt Former för skogens brukande Utredningen skulle enligt direktiven lämna förslag till hur andra skogsbruksmetoder än trakthyggesbruk kan användas för att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att utnyttja skogen. Detta är ett strategiskt viktigt område, såväl för bevarande av skogslandskapets biologiska mångfald som när det gäller skötsel av skogar som är av stor betydelse för t ex rennäring, naturturism och rörligt friluftsliv. Utveckling av kontinuerliga skogsskötselmetoder är en viktig del i strategin för hanteringen av de återstående kontinuitetsskogarna, en fråga som är högaktuell och av stor betydelse för skogens biologiska mångfald. Utredningens konstaterande, att det inte är gällande lagstiftning som bromsar utveckling och användning av sådana metoder, är viktigt. Det är däremot beklagligt att utredningen inte för frågan framåt och inte ger förslag som kan stimulera utveckling och användning av sådana metoder. Med tanke på den tröghet på detta område som utredningen pekar på är det tydligt att det behövs utökad rådgivning, styrmedel och demonstrationsprojekt från samhällets sida för att stimulera utvecklingen Skog och klövvilt Utredaren menar att täta stammar av klövvilt skadar virkesproduktionen på ett sätt som inte är acceptabelt, och konstaterar att en bättre balans endast kan uppnås genom att älgstammarna minskas. Utredningen belyser däremot bara knapphändigt den konflikt som består i att täta klövviltstammar påverkar skogslandskapet på ett sätt som är starkt negativt för den biologiska mångfalden som helhet. Resonemanget fokuseras dessutom på älg och ignorerar därigenom helt de problem av samma karaktär som täta stammar av rådjur och hjort orsakar i södra Sverige. Inte heller på detta område lägger utredaren några konkreta förslag som kan bidra till att lösa problemen, vilket är otillfredsställande Utarmning av biologisk mångfald WWF avstyrker utredningens förslag att Miljömålsrådets fördjupade utvärdering inväntas innan nya åtgärder för att hejda utarmningen av biologisk mångfald föreslås. Behovet är akut och det finns goda förslag som kan genomföras utan dröjsmål. Under de år som gått, sedan den senaste översynen av skogspolitiken, har mycket ny naturvårdsbiologisk kunskap kommit fram. Det finns i dag betydligt bättre förutsättningar än tidigare att bedöma vad som krävs för att skapa förutsättningar för skogens växter och djur att överleva i livskraftiga populationer. Det är beklagligt att utredningen inte har utnyttjat denna kunskap. Hälften av de arterna på den svenska rödlistan förekommer i skogsmiljöer. En betydande del av dessa arter förekommer i dag bara som små isolerade rester av tidigare större

6 populationer med sammanhängande utbredning, vilket i sig är en stor riskfaktor för framtida utdöende. Naturvårdsbiologerna beskriver detta som att det finns en utdöendeskuld. Bland de faktorer som bidragit till det stora antalet hotade arter i skogen pekar ArtDatabanken på minskad tillgång till död ved och gamla, grova lövträd, minskad andel gammal skog samt att en allt större del av skogslandskapet påverkats av den omfattande störning som kalhuggning innebär. I ett centralt underlagsmaterial till utredningen redovisar ArtDatabanken och Centrum för Biologisk Mångfald (CBM) sin syn på läget för den biologiska mångfalden i skogslandskapet. Man säger sig ha svårt att se att det svenska skogsbruket, som det praktiseras idag, leder till att nationella miljökvalitetsmål och internationella åtaganden om bevarande av biologisk mångfald nås. Dagens situation innebär en fortsatt, om än inbromsad, negativ utveckling. CBM och Artdatabanken konstaterar vidare att det som hittills gjorts reservatsavsättningar, hänsyn inom skogsvårdslagens ram, frivilliga åtaganden etc. sammantaget inte är tillräckligt för att vända den negativa trenden.. Utredningens påstående att utvecklingen vad gäller den biologiska mångfalden i skogen går åt rätt håll är mot denna bakgrund anmärkningsvärt. Möjligen kan det förklaras av att att utredningen inte förmått att i sin analys göra nödvändiga distinktioner mellan olika målnivåer (se avsnitt 3.2. ovan). Påståendet motiveras med att delmålet om förstärkt biologisk mångfald under miljökvalitetsmålet Levande skogar är på väg att uppnås. Följande exempel kan tydliggöra varför detta är en felaktig slusats. Ett av delmålen under Levande skogar är att mängden hård död ved ska öka med 40 procent till år Det skulle innebära en ökning till omkring tre procent av det totala virkesförrådet. Det finns emellertid ingenting som tyder på att detta är tillräckligt för att säkra framtiden för en stor del av de rödlistade arter som är beroende av död ved. Tvärtom tyder all tillgänglig kunskap på att detta inte är fallet. I opåverkade nordiska barrskogar var andelen död ved sannolikt flera gånger större. Volymmålet täcker dessutom inte in viktiga aspekter på den döda vedens struktur, fördelning i landskapet etc. Motsvarande resonemang kan föras även om delmålen om gammal skog och äldre lövrik skog. Delmålen är, även sammantagna, otillräckliga för att nå det övergripande målet. De har snarast karaktären av etappmål, satta utifrån vad som är rimligt att uppnå inom den angivna tidsramen. Världsnaturfonden WWF finner det mycket olyckligt att utredaren förringar tillkortakommandet med att nå nationella mål och leva upp till Sveriges internationella åtaganden genom att hävda att riktningen i arbetet är lika viktig som takten. Samhället måste naturligtvis ta de nationella miljömålen på allvar och vara beredd att vidta de åtgärder som krävs för att de ska nås i tid. I annat fall undergrävs förtroendet för målen och miljömålsarbetet i samhället. Regeringen måste nu visa att miljömålet Levande skogar ska tas på allvar. Den fördjupade utvärderingen är av stor vikt och bör om möjligt påskyndas. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har gemensamt identifierat en rad åtgärder på detta område som kan vidtas utan ytterligare dröjsmål, och som regeringen skyndsamt bör sjösätta (se förslag under sammanfattande synpunkter). Vi delar utredningens uppfattning att det är angeläget att markägare som vidtar åtgärder för att värna den biologiska mångfalden uppmuntras och belönas för detta, och att åtgärder vidtas för att underlätta och stimulera sådana åtgärder. Utredningen lämnar i andra avsnitt tänkvärda

7 synpunkter och goda förslag på detta område, bland annat när det gäller dialogen mellan markägare och naturvårdsmyndigheten samt möjligheterna att periodisera intrångsersättningar för att undvika oönskade skatteeffekter (avsnitt 3.11) Skogens vatten WWF tillstyrker utredningens förslag vad gäller vatten- och markvården i skogen. Det är bra att utredningen uppmärksammar betydelsen av skogens vatten. På detta område har utredningen tagit till sig nytillkommen kunskap och de förslag som läggs är välmotiverade, även om det hade varit önskvärt att utredningen kommit en bit längre på väg än att bara föreslå ett uppdrag åt Skogsstyrelsen. Det finns kunskap som relativt enkelt hade kunnat omsättas i ett konkret förslag till hänsynsregler för skogens vatten. Utredningen nämner EU:s ramdirektiv för vatten som ett av skälen till att uppmärksamma denna fråga, men tycks ändå inte fullt ut ha analyserat konsekvenserna av direktivets implementering för det svenska skogsbruket. Den modell för vattenvårdsarbete som direktivet bygger på kommer i stora stycken att förutsätta att arbetet sker i ett landskapsperspektiv med avrinningsområden som enheter. Det förutsätter samverkan mellan skogsägare och andra aktörer på ett helt annat sätt än som sker idag när det gäller skoglig planering. Utredningen hade kunnat bidra till att föra frågan om vattenvård i skogen framåt genom att komma med idéer och förslag på detta område Former för skydd av skog Världsnaturfonden WWF delar utredningens bedömning att nuvarande skyddsformer fungerar förhållandevis väl. De kommer att behövas även framöver för att bygga upp ett nätverk av skyddade arealer av olika karaktär och storlek i skogslandskapet. Det finns dock ett påtagligt behov av kompletterande instrument - främst olika former av civilrättliga avtal. Utredningen säger sig se positivt på detta och nämner särskilt fastighetsvisa avsiktsförklaringar och arrendeavtal, men lägger inga förslag som på något sätt ökar möjligheterna för sådana lösningar. I utredningens underlag (avsnitt 14.6.) finns flera konkreta och intressanta förslag på detta område som utredningen borde fört fram. För att komma vidare på detta område bör regeringen nu ge Skogsstyrelsen uppdrag att vidareutveckla och prova kompletterande former för skydd av skog i enlighet med vad som skisseras i utredningens underlagsmaterial. Utredningen pekar på ett skattemässigt problem som finns i samband med ersättningar till markägare för naturvårdsavtal. Vi delar utredarens uppfattning att det är angeläget att finna en lösning på problemet. Vi vill samtidigt peka på att olyckliga skatteeffekter även finns vid andra former av ersättningar, exempelvis intrångsersättningar och markinlösen för naturvårdsändamål. Frågan bör självfallet behandlas samlat Frivilliga avsättningar WWF tillstyrker förslaget vad som ska räknas in i frivilliga avsättningar, men anser att det bör kompletteras med ett krav på transparens. Skogsägarnas frivilliga avsättningar av mark för naturvårdsändamål är lika viktiga för bevarande av skogens biologiska mångfald som inrättandet av reservat och andra skyddade områden med hjälp av statliga medel. De båda skyddsformerna kan ses som kommunicerande kärl. Andelen skogsmark som undantas från normal produktion måste nå en viss nivå, och det

8 som inte kan åstadkommas med frivillighet måste göras med lagmedel och statliga anslag eller vice versa. Utredningen har fullgjort sitt uppdrag att beskriva de frivilliga avsättningarna på ett bra sätt genom att lyfta fram de faktorer som avgör i vilken mån de kan bidra till att uppfylla målet om bevarande av skogens biologiska mångfald. Det handlar i första hand om avsättningarnas kvalitet och varaktighet. Kvaliteten avgörs av vilka naturvärden avsättningarna rymmer. Utredningen redovisar här uppgifter som tyder på att avsättningarna i viss utsträckning verkar styras av en önskan att minimera kostnaderna snarare än av naturvårdsnytta. Detta är självfallet är oroande. Varaktighetsaspekten handlar om stabiliteten och långsiktigheten i det åtagande markägaren gör, och även här visar utredningen att det finns svagheter och problem. Svårigheterna att bedöma såväl kvalitet som varaktighet hos de frivilliga avsättningarna hänger i hög grad samman med bristen på transparens, i synnerhet men inte enbart i privatskogsbruket. De uppgifter som idag finns om sammanlagda arealer av frivilliga avsättningar går inte att kontrollera. Detta eftersom många skogsägare endast uppger hur stor areal de avsatt, inte var dessa arealer finns, vilka naturvärden de innehåller eller hur länge avsättningen är giltig. Denna brist på transparens innebär alltså att de arealmål som finns för skogsmark avsatt för naturvårdsmål inte kan följas upp med rimlig säkerhet. Utredningen tycks mena att krav på ökad transparens i detta avseende är problematiskt, eftersom frivillighet och statlig uppföljning / / är en olycklig kombination. Världsnaturfonden WWF delar inte den uppfattningen. Den tvådelade konstruktionen med frivilliga åtaganden och statligt skydd som tillämpas i Sverige är en samförståndslösning mellan staten och skogssektorn, där sektorn förordat frivilliga lösningar framför mer omfattande statligt skydd av skogsmark. Enligt vår mening är det därför också rimligt att skogsägarna öppet redovisar hur man fullgjort sitt åtagande på ett sådant sätt att måluppfyllelsen som helhet kan utvärderas. Bristande transparens i detta avseende försämrar möjligheterna att optimera och effektivisera naturvårdsarbetet i skogen. Utredningens förslag avseende vad som ska få räknas in i frivilliga avsättningar är ett steg i rätt riktning. Det är däremot inte tillräckligt för att helt lösa de problem utredningen pekar på. Ett viktigt krav är att bara avsättningar som redovisas på ett sådant sätt att arealer och kvalitet kan bedömas ska räknas in i den frivilligt skyddade arealen Skötsel av natur- och kulturmiljövärden Utredningens bedömning av kostnaderna för att sköta natur- och kulturbetingade värden i skyddade skogsområden är intressant. Enligt utredningen skulle skötseln av de arealer som enligt gällande delmål ska skyddas genom statliga avsättningar och frivilliga åtaganden kosta maximalt 610 Mkr över en tioårsperiod. Den argumentation som under senare år försökt sätta inköp av mark för nya skogsreservat i motsats till skötselåtgärder i befintliga reservaten bör i och med detta kunna avfärdas. Det framtida ekonomiska åtagande samhället gör genom att skydda skog enligt gällande arealmål är enligt utredningen maximalt omkring 60 Mkr per år. Även om denna överslagsmässiga bedömning skulle visa sig vara en underskattning, kan man dra slutsatsen att skötselkostnaderna är måttliga i förhållande till investeringens storlek. I detta sammanhang vill Världsnaturfonden WWF framhålla, att det är angeläget att definiera vad som ska anses vara naturvårdsanpassad skogsskötsel. Det finns också stort behov av utveckling av riktlinjer och metoder för skötsel av skogsmark med höga naturvärden, liksom av ekonomiska och andra styrmedel för att stimulera sådan skötsel. Det är i detta sammanhang viktigt att dra lärdomar av användningen av miljöersättningar inom jordbruket och att verka

9 för ökad samordning mellan skogsbruk och jordbruk i detta avseende. Många värdefulla och skötselkrävande skogsmiljöer och naturvärden i främst Syd- och Mellansverige finns i gränsområdet mellan skogs- och jordbrukslandskapet Utveckla generell miljöhänsyn WWF tillstyrker förslaget om en satsning på kompetensutveckling, men finner det otillräckligt för att utveckla den generella hänsynen. Generell hänsyn på all produktionsmark i kombination med skyddade områden (genom frivillighet och statliga avsättningar) är den strategi samhället valt för att bevara den biologiska mångfalden i skogslandskapet. Båda delarna av denna strategi måste fungera om målet ska nås. Världsnaturfonden WWF delar därför utredningens oro över trenden vad gäller den generella hänsynen. Skogsstyrelsens utvärderingar visar att 1990-talets positiva utveckling på detta område avstannat. En allt för stor del av avverkningarna når inte upp till lagens krav på naturhänsyn. Utredningens uppgifter om hur många nyckelbiotoper och andra biologiskt värdefulla småmiljöer i skogslandskapet som skadas eller utplånas genom avverkningar är alarmerande. Med tanke på den generella hänsynens stora betydelse är det beklagligt att utredningen inte närmare försökt analysera orsakerna till den negativa utvecklingen. Det är också en brist att utredningen enbart diskuterar hänsyn vid slutavverkningar. Naturhänsyn i samband med röjning, gallring och andra skogliga åtgärder är av väsentlig betydelse och kommer att bli än viktigare i framtiden. Det samma gäller behovet att utveckla s k förstärkt naturhänsyn vid olika skogsbruksåtgärder. Utredningen borde poängterat detta och understrukit vikten av att Skogsstyrelsen och skogsbruket tar initiativ och vidareutvecklar arbetet med miljöhänsyn på dessa områden. En grundligare analys av problemens orsaker hade sannolikt kunnat ge underlag för ytterligare åtgärdsförslag. Det utredningen nu föreslår förefaller otillräckligt, även om den satsning på kompetensutveckling som föreslås är väl motiverad. Världsnaturfonden WWF vill understryka betydelsen av att satsningen inte enbart riktas mot skogsägare. I takt med att allt färre privata skogsägare själva brukar sin skog får entreprenörer och privata rådgivare en allt viktigare roll. De är med andra ord en allt viktigare målgrupp för kompetensutvecklingsinsatser. Två förslag som läggs i andra avsnitt kan påverka möjligheterna att förbättra den generella hänsynen. Det gäller dels förslaget att tydliggöra den så kallade rådgivningsnivån (avsnitt 3.19), dels övervägandet att införa en sanktionsavgift (avsnitt 3.20). Vi återkommer till dessa förslag under respektive avsnitt Miljö- och konsumentkrav Det är värdefullt att utredningen poängterar vikten av att Sverige inom EU står fast vid och driver ståndpunkten att konsumenters miljökrav inte ska ses som konkurrensbegränsande. Det har avgörande betydelse för olika certifierings- och miljömärkningssystem och därigenom också för att de framsteg som gjorts i Sverige och andra länder när det gäller skogscertifiering ska bli bestående och kunna vidareutvecklas. I linje med denna ståndpunkt är det också viktigt att offentlig sektor ställer miljökrav på råvaran vid offentlig upphandling av skogsprodukter. Stöd och rådgivning till upphandlare kan stimulera utveckling i den riktningen. Här finns många initiativ och åtgärder i andra EU-

10 länder som Sverige kan ta lärdom av. Det har stor betydelse för den fortsatta utvecklingen av trovärdig skogscertifiering och därmed i också för möjligheterna att nå miljömålen i skogen. Staten och statliga myndigheter borde även i Sverige agera som en förebild genom att systematiskt kräva att inköpta skogsprodukter kommer från ansvarfullt skogsbruk Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen WWF avstyrker förslaget att Skogsstyrelsen ges i uppdrag att tydliggöra Skogsvårdslagens rådgivningsnivå. Utredningen konstaterar att Skogsvårdslagen inte bidrar i någon större och avgörande utsträckning till måluppfyllelsen av sektors- eller miljömålen. I sina förslag koncentrerar sig utredningen på en enda aspekt av problemet, nämligen skogsvårdsorganisationens rådgivning till skogsägarna. Utredningen tar sin utgångspunkt i konstaterandet att flera aktörer upplever skogspolitikens dubbla nivåer som problematiska. Det finns dels en lagnivå med krav på såväl produktion som naturhänsyn som alla måste uppfylla. Vidare finns en rådgivningsnivå som motsvarar vad skogsägarna som genomsnitt bör nå för att skogspolitikens mål ska uppnås. Utredaren föreslår att rådgivningsnivån ska tydliggöras, och att Skogsstyrelsen ska ta initiativ till en fördjupad diskussion med skogsbruket om hur de båda nivåerna ska uttolkas. Det är svårt att se hur detta skulle bidra till att lösa det övergripande problem utredningen identifierar, nämligen att Skogsvårdslagens krav på produktion och miljöhänsyn inte är tillräckliga för att uppfylla skogspolitikens produktions- och miljömål även om de efterlevs fullt ut. När det gäller miljömålen kan glappet i sin tur förklaras genom att grundlagens bestämmelser om vilka intrång i pågående markanvändning en markägare får tåla sätter gränser för vilka naturhänsyn som kan föreskrivas. Utredningen borde tydligt ha framhållit detta, istället för att framställa de dubbla rådgivningsnivåerna som ett problem i sig. Det är svårt att föreställa sig att Skogsstyrelsen kunde valt någon annan väg för att stimulera skogsägarna att nå upp till lagens målnivå. Man kan också fråga sig vilka skogsägare som upplever de dubbla kravnivåerna som ett problem; de som har höga ambitioner när det gäller produktion och miljöhänsyn, eller de som inte vill göra mer än vad som absolut krävs av dem? En strävan efter att tydliggöra de båda nivåerna riskerar i praktiken att försvaga den så kallade rådgivningsnivån därmed skulle Skogsstyrelsens möjligheter att stimulera skogsägare att vidta åtgärder som krävs för att nå skogspolitikens produktions- och miljömål. Det är mycket viktigare att myndigheten med full kraft utvecklar rådgivning, lagtillsyn och andra styrmedel för att bidra till bättre måluppfyllelse av skogspolitikens produktions- och miljömål Tillsyn enligt Skogsvårdslagen WWF tillstyrker förslaget om att analysera möjligheterna att ta ut en sanktionsavgift, och delar utredarens uppfattning att det är angeläget att en sådan avgift kan kopplas till Skogsvårdslagens 30 De data som presenteras ibland annat avsnittet 3.15 om generell naturhänsyn visar att det finns stora brister i efterlevnaden av Skogsvårdslagen och att en tidigare positiv utveckling har avstannat. Utredningen borde grundligare och mer systematiskt än vad som skett sökt förklaringar till detta och lagt förslag med utgångspunkt härifrån. Utredningen pekar i sitt underlagsmaterial på en mycket oroväckande nedåtgående trend när det gäller antalet tillsynsbesök i fält. Tyvärr följs dock detta inte upp med förslag för att

11 åstadkomma en förändring. Det borde finnas tydliga mål för denna del av tillsynsmyndighetens arbete, och åtgärder för att öka antalet tillsynsbesök borde prioriteras. Det förslag om införande av en sanktionsavgift som utredningen lägger är motiverat, och vi instämmer helt i utredningens bedömning att det vore mycket värdefullt om ett sådant tillsynsinstrument kunde användas i anslutning till Skogsvårdslagens hänsynsbestämmelser (30 och 31 ). För att komma tillrätta med problemen krävs dock ytterligare åtgärder, främst utökad tillsyn och intensifierad rådgivning De skogsrelaterade ägoslagen WWF avstyrker förslaget till ny indelning av de skogsrelaterade ägoslagen. Utredningens förslag till ändrade definitioner av de skogsrelaterade ägoslagen är svåröverskådligt. Utredningens framhåller att den inte till fullo kunnat överblicka alla konsekvenser av förändringarna, vilket rimligen borde varit skäl nog att inte lägga fram förslaget. Skogsstyrelsen anser, i likhet med utredningen, att det av olika skäl finns anledning att förändra definitionerna av de skogliga ägoslagen. Myndigheten har också tagit fram ett förslag till förändring, som redovisas i utredningens underlagsmaterial. Utredningen har, delvis på oklara grunder, gjort förändringar i den definitionsstruktur som Skogsstyrelsen föreslagit. Ett viktigt skäl förefaller vara att utredningen vill avskaffa impedimentsbegreppet för att därigenom öppna för skogsbruksåtgärder på dessa marker. Världsnaturfonden WWF anser att detta vore mycket olyckligt. Dessutom går det stick i stäv med en hittillsvarande skogs- och naturvårdspolitisk strävan att stärka skydden för impedimenten. Utredningen framhåller att endast ett fåtal rödlistade arter är beroende av impedimenten för sin fortlevnad. Av underlagsmaterialet framgår att 2 procent av skogslandskapets rödlistade arter enligt ArtDatabanken är helt beroende av naturtyper i skogliga impediment. För ytterligare 5 procent av arterna är impedimenten av viss betydelse. Siffrorna kan låta obetydliga, men i absoluta tal handlar det om sammanlagt drygt 130 arter. Till detta kommer impedimentens svåruppskattade betydelse för den biologiska mångfalden som element i en landskapsmosaik. För att förhindra att impedimentens naturvärden skadas förordar utredaren dels att impediment i vissa landskapstyper ges formellt skydd, dels att föreskrifter inledningsvis införs för att begränsa skogsbruket på den föreslagna lågproduktiva skogsmarken på samma sätt som gäller för dagens impediment. Även om man bortser från de negativa naturvårdskonsekvenserna måste det samhälleligt motiverat att genomföra denna omfattande manöver för att öppna dessa lågproduktiva marker för virkesproduktion starkt ifrågasättas. Utredningen anför heller inte att förändringen skulle ge några positiva effekter på virkesproduktionen utan åberopar i första hand principiella skäl. Det finns, som utredningen framhåller, ett behov av att harmonisera Sveriges redovisning av skogliga ägoslag med det system som används internationellt. Enligt vår bedömning bör detta dock kunna ske genom betydligt enklare förändringar än de utredningen föreslår och begränsade till den skogliga statistikproduktionen och den internationella rapporteringen. De data som erfordras är enligt vår bedömning tillgängliga redan i dag SMÖR och planplikt

12 WWF avstyrker förslaget om obligatorisk skogsbruksplan för alla skogsfastigheter. Världsnaturfonden WWF delar utredningens uppfattning att det är viktigt att samhället kräver någon form av dokumentation av varje skogsfastighets natur- och kulturvärden. Utan en sådan dokumentation försvåras både markägarens möjligheter att ta den hänsyn som krävs och myndighetens tillsyn och rådgivning. SMÖR fyller delvis detta behov men bör utvecklas för att hela tiden hålla informationen aktuell. Det kan däremot ifrågasättas om utredningens förslag att återinföra kravet på skogsbruksplan för alla fastigheter är rimligt och motiverat. Utredningen redovisar ingen bedömning av i vilken mån nyttan av ett sådant krav kan motivera de avsevärda kostnader det skulle innebära för skogsägaren och samhället Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen De operativa målen för bevarande av biologisk mångfald i skogen är uttryckta i arealer eller mängder av vissa strukturer eller element i skogslandskapet. De är därför också lätta att utvärdera. Problemet är att vare sig målen eller graden av måluppfyllelse på denna nivå säger särskilt mycket om hur den biologiska mångfalden i skogen påverkas. Det finns goda skäl att tro att det är positivt för mångfalden om mängden död ved ökar, men om ökning till en viss nivå är tillräcklig för att hejda utarmningen har vi hittills inte kunnat utvärdera. Denna brist på relevanta, tydiga och allmänt accepterade indikatorer eller mätmetoder för uppföljning av skogspolitikens miljömål är ett stort problem. Utredningens egen analys i avsnitt 3.9 om biologisk mångfald illustrerar problemen med att diskutera måluppfyllelse med utgångspunkt från andra mått än sådana som direkt beskriver tillstånd och trender i skogens biologiska mångfald. Enligt direktiven skulle utredningen beskriva behovet av vidareutveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen. Världsnaturfonden WWF menar att detta var en mycket angelägen uppgift. Tyvärr tvingas vi konstatera, att utredningen inte alls förmått föra frågan framåt. Inga förslag läggs, trots att utredningens underlagsmaterial innehåller värdefulla analyser och många goda förslag på detta område. Såväl samhället som skogsnäringen gör stora investeringar i bevarandet av biologisk mångfald, vattenkvalitet och andra värden i skogen. Det är självfallet angeläget att effekten av dessa satsningar utvärderas långsiktigt och i ett nationellt perspektiv och på ett sätt som ger kunskap för nödvändiga förändringar av metoder och strategier. Förutsättningarna att utveckla goda uppföljningsprogram har ökat väsentligt genom den nya naturvårdsbiologiska kunskap som genererats under det senaste årtiondet. Det finns också intressanta skisser till mätinstrument eller uppföljningsprogram som utredningen hade kunnat tillgodogöra sig och bygga vidare på. 2 Det är mycket angeläget att arbetet på detta område fortsätter och att regeringen ger Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i uppdrag att utveckla mätinstrument med utgångspunkt från de förslag som finns. En möjlighet kan vara att göra detta inom ramen för det nationella miljömålsarbetet, där det nu finns behov av att utveckla ett uppföljningsprogram för det sextonde miljömålet om biologisk mångfald EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning

13 WWF tillstyrker utredningens förslag om inrättandet av ett forum för internationella skogsfrågor. Världsnaturfonden WWF välkomnar förslaget om inrättandet av ett forum för förankring av internationella skogsfrågor. Vi vill understryka vikten av att detta forum får en bred representation som sträcker sig också utanför skogsnäringen. Vid sidan av aktörer på miljöområdet bör också institutioner och aktörer med kompetens inom utvecklingsfrågor och bistånd finnas med i rådet Forskning Utredningens direktiv vad gäller forskning är mycket brett och skulle strängt taget ha krävt en egen utredning. Vi har förståelse för att utredaren tvingats behandla forskningsfrågorna mycket översiktligt och går därför inte närmare in på vad som saknas i analys och förslag. Vi vill dock poängtera, att behovet av att utveckla indikatorer eller mätinstrument för uppföljningen av mångfaldsmålet (se avsnitt 3.25) också inrymmer uppgifter av forskningskaraktär. I Skogsstyrelsens rapport Når vi skogspolitikens mångfaldsmål på artnivå? presenterar bland annat en mycket intressant idé om att arbeta med ett antal modellandskap där skötseln kan modifieras systematiskt på landskapsnivå och effekterna av olika skötselregimer undersökas vetenskapligt. Ett annat angeläget forskningsområde rör anpassning av skogsbruket till förväntade klimatförändringar, såväl vad gäller produktion som miljöhänsyn. Här krävs en betydligt bredare ansats än den som utredningen tillämpar i avsnittet om klimat och energi (3.4.). Det handlar inte bara om skogens roll som kolsänka och biobränsleproducent. Utgångspunkten måste vara att våra skogar om hundra år kommer att växa i ett klimat som skiljer sig kraftigt från dagens. De scenarier som finns antyder att klimatzonerna kommer att förflyttas omkring 50 mil norrut, vilket också kommer att få genomgripande konsekvenser för ståndortsförhållandena i sig, utan också för sådana faktorer som insektsangrepp, brandfrekvens m. m. Det är bra att utredaren pekar på behovet av tvärvetenskapliga ansatser för att ge kunskap som behövs för att hantera de många skilda anspråken på skogen. Skogen har under lång tid varit en arena för motsättningar och svåra avvägningar mellan olika intressen virkesproduktion, friluftsliv, rennäring, jakt, friluftsliv etc. Trots detta finns inte mycket samhällsvetenskaplig forskning i Sverige om hur sådana konflikter uppstår och utvecklas eller om olika intressenters värdegrund och agerande. Det saknas också i stor utsträckning samhällsvetenskaplig kunskap om processer, konflikthantering och styrmedel. Ulriksdal den 13 januari 2007 Lars Kristoferson Per Larsson Generalsekreterare Tf Enhetssamordnare Skog 1 Se exempelvis M T Sykes & I C Prentice (1999): Modelling the effect of climate change on Swedish forests. Naturvårdsverket, report 5029.

14 2 Se exempelvis P Angelstam et al (2003): Att mäta biologisk mångfald (Skogsstyrelsen rapport 6/2003) samt P Rosenberg (2004): Når vi skogspolitikens mångfaldsmål på artnivå? (Skogsstyrelsen rapport 12/2004)