EFFEKTIV SAMHÄLLSEKONOMISK OCH KUNDFOKUSERAD STYRNING OCH KONTROLL AV TRANSPORTINFRASTRUKTUR [TRANSPORTATION ASSET MANAGEMENT]

Transkript

1 EFFEKTIV SAMHÄLLSEKONOMISK OCH KUNDFOKUSERAD STYRNING OCH KONTROLL AV TRANSPORTINFRASTRUKTUR [TRANSPORTATION ASSET MANAGEMENT] Kvalitetsrelaterad Redovisning av Vägkapital, Mått och Tillämpningar i Väghållningens Processer Berth Jonsson Stockholm 2010 TRITA FOB Rapport 2010: 1 Bygg- och Fastighetsekonomi Kungliga Tekniska Högskolan Diarienummer: TRV 2010/98943 A Trafikverket Borlänge i

2 Denna rapport baseras på doktorsavhandlingen enligt nedan (kursiv text): TRANSPORTATION ASSET MANAGEMENT Quality-Related Accounting, Measurements and Use in Road Management s Processes Report 92 Royal Institute of Technology (KTH) Building & Real Estate Economics Department of Real Estate and Construction Management SE Stockholm Printed by Tryck & Media, Universitetsservice US-AB, Stockholm ISSN ISRN KTH/BFE/M-10/92-SE ISBN Effektiv Samhällsekonomisk och Kundfokuserad Styrning och Kontroll av Transportinfrastruktur [Transportation Asset Management] Kvalitetsrelaterad Redovisning av Vägkapital, Mått och Tillämpningar i Väghållningens Processer Berth Jonsson 2010 ISBN ii

3 FÖRORD Sensommaren 1992 formulerade Vägverkets generaldirektör, Ekon. Dr. Per Anders Örtendahl ett uppdrag till Vägverkets Internrevision (IR) att precisera den modell, för redovisning av vägkapital, vilken diskuterats i IRs rapport år I direktion och samtal beskrev generaldirektören problemen med att övergripande styra och kontrollera den statliga väghållningen och att kommunicera resultaten med den politiska uppdragsgivaren. Särskilt betonades processtyrningens behov och det ständiga lärandet samt problemen att på ett trovärdigt sätt beskriva väghållningens status och finansieringsbehov. Med beslutet att konkurrensutsätta all driftverksamhet följde nya behov för att operativt styra och kontrollera väghållningen, utvecklingen av vägkapitalet och att i beställarorganisationen stimulera t ex branschens produktivitetsutveckling. Den modell som efterfrågades skulle svara mot kraven i transportpolitiken, vara transparent, kontrollerbar och tillhandahålla ändamålsenlig information till väghållningens delprocesser. Uppdraget genomfördes under hösten 1992 och avrapporterades i december samma år. I maj år 1993 beskrevs den interna redovisningen av vägkapital i ett rapportutkast tillsammans med några tillämpningsexempel. Tidigt gav Riksrevisionsverkets (RRV) ansvariga för den statliga redovisningens regelverk och externrevision av Vägverket stöd för IR: s modellförslag. Professor Roland Artle (University of Berkeley, USA) betonade i sin granskning av förslaget, att vägkapitalets värdering tydligare borde knytas till trafikanters och övriga intressenters ( stakeholders ) behov och förväntningar. Värdefulla synpunkter på modellen har också lämnats av ekonomie doktorerna Per Anders Örtendahl och Nils Bruzelius, stf ekonomidirektören på Banverket civilekonom Leif Hansson, professor Rune Vigren och kommunikationsdirektör Bengt-Göran Jönsson. Diskussioner med teknologie licentiat Sven-Erik Delsenius och civilingenjör Per Westberg har fördjupat insikterna om processer. Mycket stimulerande diskussioner om modellen har upprepade gånger förts med professorerna Hans Lind, Börje Johansson och Åke E Andersson samt föreståndarna för Centrum för Drift och Underhåll (CDU) civilingenjörerna Håkan Westerlund och Hans Cedermark. Modellen har därigenom fått en förbättrad systematik och en tydligare knytning till de transportpolitiska kraven om samhällsekonomisk effektivitet. Under forskningsprojektets styrgruppsmöten har synpunkter av betydelse framförts av generaldirektör förvaltningsekonom Lena Erixon, direktörerna civilingenjörerna Håkan Wilhelmson och Lennart Lindblad. Vägverket, som beställt och finansierat forskningsprojektet, har begärt att avhandlingen ska finnas i både en svensk och en engelsk version. Den har skrivits på svenska och skickligt översatts till engelska av filosofie kandidat Ian Hutchinson. Många har bidragit med uppgifter till utförda tester av modellen och andra har i Vägverkets implementeringsprojekt kontrollerat och diskuterat modellen i detalj utifrån rådande praktiska förutsättningar. De diskussioner som uppkommit har fördjupat modellarbetet. Professor Linds engagerade stöd som huvudhandledare i forskningsprojektet har varit ovärderligt och likaså hans engagemang i avhandlingens texter. Forskningsprojektet har föredömligt administrerats av CDU. Jag vill framföra ett stort tack till alla ovan nämnda och till alla andra som under arbetet lämnat värdefulla synpunkter och på annat sätt bidragit i detta arbete. Till sist måste tålamodet och det aktiva stödet från min kära hustru Ingela och våra barn Ylva, Petra och Jonas framhållas. Vi har tillsammans levt med frågor om väghållning, vägkapital och effekter för samhälle, trafikanter och skattebetalare i årtionden. Utan deras stöd och tålighet hade inte arbetet kunnat genomföras. Ett innerligt och varmt tack! Falun i december år 2010 Berth Jonsson iii

4 KORT SAMMANFATTNING Detta dokument diskuterar problem, erfarenheter och kultur i väghållningsprocessen. Idag finns brister i styrning, kontroll, analyser, lärande samt i rapporteringen av väghållningsprocessens verksamhetsresultat. Det finns också brister i transparens och kontrollerbarhet, i kunskaper om väghållningens kostnader och om livscykelkostnader, om vägkapitalets aktuella standard och tillstånd samt om kvalitetsbristkostnader, produktivitet och eftersläpande underhåll. I Vägverket finns erfarenheter från omfattande användning av standardvärden och indexjusteringar men även från analyser av den interna kontrollen i aktiviteter och verksamheter. Utgångspunkterna i dokumentets modelltillämpningar tas i erfarenheter från praktisk väghållnings delprocesser, gjorda oberoende analyser av verksamheter och resultat, närvaro på direktionsmöten (i oberoende adjungerad roll) och i litteraturstudier. Uppfattningen är, att verksamhetsproblemen till stor del kan lösas med transparent, kontrollerbar och för delprocesserna ändamålsenlig information. Den modell, som här beskrivs, har utformats för tillämpning i alla delprocesser med transportpolitikens effektivitetskrav i fokus. Misstag och ineffektiviteter tydliggörs, för att de inte ska behöva upprepas. Modellen stärker internkontrollen, minskar användning av schabloner och säkerställer hög kvalitet på komponenternas kostnadsuppgifter. För varje komponent tillhandahåller modellen kvalitetsrelaterade uppgifter enligt bästa tillgängliga kunskap om aktuellt tillstånd och tillstånds-, anskaffnings-, återanskaffnings- och målstandardvärden samt om effekter av åtgärder. Förändringar i komponenters standard och tillstånd av nybyggnad, förbättringar, underhåll och förbrukning framgår av redovisningen. Vidare finns uppgifter om komponents förbrukningskostnad, indexjustering och successivt ackumulerade livscykelkostnader. Kvalitetsbristkostnader, ineffektiviteter, eftersläpande underhåll, cost drivers, produktivitet och t ex förväntat finansieringsbehov kan beräknas maskinellt. Modellen har testats och här beskrivs erfarenheter från modellens implementeringsprojekt på Vägverket. Sedan lång tid tillbaka finns merparten av vägnätets komponenter registrerade i Vägverkets vägdatabank som obligatoriska eller frivilliga företeelser. Resterande komponenter i en idealisk modell, enligt implementeringsprojektet, kan i hög grad registreras maskinellt. Några kräver en inventering. Teoretiskt får därmed den kvalitetsrelaterade redovisningen tillgång till uppgifter om varje enskild komponent på hela det statliga vägnätet. För minst 75 procent (80 % i implementeringsprojektet) av det samlade värdet på vägkapitalet finns därför redan aktuella tillståndsuppgifter för varje enskild komponent på vägnätet. Uppgifterna, som utgör bästa kunskap om komponenternas aktuella funktionella tillstånd, administreras i särskilda förvaltningssystem och kommer från olika slags inventeringar. Resterande komponenter kan värderas planmässigt utifrån individuellt bedömda tekniska livslängder och till exempel ett planerat förebyggande underhåll. Modellen säkerställer, att åtgärdsbeslut löpande kan baseras på bästa kunskap om samhällsekonomisk effektivitet, hänsyn till miljö, klimat och energi i ett livscykelperspektiv, kunders (samhällets och trafikanters) förväntningar och politiska krav på rättvisa. Kraven är systematiskt inarbetade i gränsvärden för nyskick och sämsta acceptabla tillstånd. Tillståndsintervallet mellan gränsvärdena anger komponentens funktionella förbrukningsutrymme enligt transportpolitikens effektivitetskrav. Informationen möjliggör, att i upphandlingar beakta och ställa krav på utvecklingen av komponenters ackumulerade livscykelkostnader. Entreprenörerna får naturlig fokus på ökad produktivitet och projekten bör få mindre kostnadsökningar. Transparensen i modellen effektiviserar den långsiktiga planeringsprocessen och kortar ledtiderna till nytta för planeringen av hela samhällets utveckling. Löpande kan priser, kostnader, successivt ackumulerade livscykelkostnader och olika typer av avvikelser analyseras i ett systematiskt lärande av goda exempel och misslyckanden. I uppföljningen av pågående projekt analyseras kostnadsavvikelser maskinellt med avseende på sina à-pris-, kvantitets- och tidsberoende orsaker. Styrning och kontroll med analyser och lärande effektiviseras genom maskinell bevakning mot kontrollgränser. Konceptet med den kvalitetsrelaterade redovisningen av vägkapital hör till den internationella diskussionen om modeller för Transportation Asset Management (TAM). iv

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 KORT SAMMANFATTNING OCH INTRODUKTION En kort summering Bakgrund Problem Syfte och hypoteser 11 2 METOD OCH ANGREPPSSÄTT Ingenjörstraditionen Deltagande observationer och aktionsforskning Ytterligare kommentarer om de specifika kapitlen 16 3 TRANSPORTATION ASSET MANAGEMENT TAM Definition av TAM Varför transportation asset management? Integration av befintliga managementsystem Ett affärsliknande angreppssätt Implementering av TAM-konceptet, datafångst och IT Verksamhets- och kassarelaterade frågor Tillgångsrelaterade frågor Mer teoretiskt inriktad forskning Diskussion och slutsatser 39 4 EN REDOVISNINGSMODELL FÖR VÄGKAPITAL Introduktion Grundläggande synsätt och begrepp Allmänt om modeller Vägkapital och andra begrepp Värdering av komponenter Väganläggningars komponenter Introduktion Indelning av väganläggningar i komponenter Kriterier för komponenttyper Komponentstruktur på Vägverket Komponents målstandardvärde Komponents tillståndsvärde Allmänt Kommentarer till försiktighetsprincipen Komponenttypers förbrukningsmodeller och tillståndsbestämning Sex modeller för tillståndsbeskrivning och värdeminskning Modell I konstant realvärde Modell II konstant realvärde tills brist observeras, sedan minskning enligt plan Modell III konstant realvärde tills brist identifieras, sedan enligt en strategi Modell IV kontinuerlig förbrukning och värdeförändring Modell V stegvisa tillståndsförändringar och värden Modell VI värdeminskning enligt förutbestämda regler Relativ förbrukning, R Restvärde, åtgärdskostnadsschablon och restvärdeskoefficient Datafångst 71 v

6 4.7 Summering av förbrukningsmodeller, tillståndsrelaterad värdering och redovisning 5 KVALITETSKONTROLL, PROCESSTYRNING OCH LÄRANDE Bakgrund Problem och syfte Kvalitetskontroll Kvalitetsdeklaration av basdata i modellen Grundläggande synsätt Kontrollgränser Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt Kvalitetssäkring av kontrollgränser för anskaffningsvärden Algoritmer gällande t ex värdeminskning och successivt ackumulerad LCC Processkontroll Maskinella kontroller i delprocesser Tillståndsbeskrivningsmodell VI Livslängd Restvärde En komponenttyps sunda kärna Ett koncept för effektivitetsanalyser Effektivitetsanalysens första steg Effektivitetsanalysens andra steg Lärandeprocessen 96 6 EFTERSLÄPANDE UNDERHÅLL (EUh) Bakgrund Definitioner och beräkning av EUh EUh i transportsektorn EUh inom andra sektorer Modell för EUh i kvalitetsrelaterad redovisning Introduktion TAM-konceptets modell för EUh Vad ska gälla, för att EUh ska råda? Hur ska EUh beräknas? Hur mycket av EUh beror på alltför låga anslag? Effekter av EUh EUh i Norge Slutsatser VÄGHÅLLNINGENS DELPROCESSER Inledning Långsiktig planering Allmänt Problemöversikt Kommentarer till problem i den långsiktiga planeringen Verksamhetsplanering och uppföljning Allmänt Problemöversikt 137 vi 72

7 7.3.3 Kommentarer till de sex beskrivna problemen Upphandling Allmänt Problemöversikt Kommentarer till problem i upphandlingen Projektledning Introduktion Problemöversikt, allmänt Kommentarer till generella problem i projektledning Redovisning och rapportering Allmänt Problemöversikt, allmänt Kommentarer till generella problem i redovisning och rapportering Avslutande kommentarer IMPLEMENTERING AV TILLSTÅNDSRELATERAD REDOVISNING 162 AV VÄGKAPITAL 8.1 Bakgrund och syfte Allmänt om projektet Projektdirektivets problembeskrivning Syfte och förväntningar på projektet Projektets omfattning Projektets ekonomi Kommentar angående projektdirektivet Riskanalys Kommentarer till organisatoriskt motstånd Kommentarer till tekniska svårigheter Kommentarer med avseende på riskanalysen Modellens komponenttyper Avstämningar mellan intern och extern redovisning Åtta förstudier Slutkommentar Implementeringsprojektets framtid ANALYS OCH DISKUSSION Väghållningens förutsättningar och kultur Transportpolitikens krav på samhällsekonomisk effektivitet Gäller inte här -syndromet, analyser, prisutveckling och priskarteller Kundfokus Konsekvens av tillämpad planhushållning och TAM-konceptet Samspel mellan olika kompetenser och integration av IT-system Två olika redovisningskoncept Redovisningars svagheter Den kvalitetsrelaterade redovisningens möjligheter Olika utgångspunkter för synen på information Några konsekvenser i organisationen Internkontroll, IK Schabloner Kultur- och kvalitetsfrågor i processtyrning och lärande Upphandlingar och kostnadsfördyringar 193 vii

8 9.8 Livscykelperspektiv och produktivitetsutveckling Sammanfattning och fortsatt forskning 196 Referenser 201 Bilaga 1: Väghållningens grundförutsättningar, kultur och erfarenheter 206 Bilaga 2: Hur tillstånd bestäms exempel i praktisk verksamhet 236 Bilaga 3: Förbrukningsmodeller för de skilda komponenttyperna 239 Bilaga 4: Gränsvärden för tillstånd 242 Bilaga 5: Sammansatta komponenttyper eller planerat förebyggande underhåll 250 Bilaga 6: Beräkning av Eftersläpande underhåll ytterligare information 255 Bilaga 7: Förbättrade underlag för långsiktig planering ett exempel 259 Bilaga 8: Detaljer från implementeringsprocessen 261 viii

9 1 KORT SAMMANFATTNING OCH INTRODUKTION 1.1 En kort summering I och med konkurrensutsättningen av Vägverket Produktion och regeringens beslut 1 om bolagisering år 1996 påbörjades en ny utveckling av väghållningen. Beslutet innebar samtidigt att Vägverket skulle omvandlas till en beställarorganisation med nya förutsättningar, för att t ex inhämta kunskaper om praktisk väghållning, verkliga priser och kostnader. Det innebar även andra utgångspunkter för att t ex driva produktionsteknisk utveckling. Problematiken diskuterades ingående av verkets ledning inför driftverksamhetens konkurrensutsättning (år 1993). Ledningen beaktade dessutom tidigare identifierade behov 2 av mer ändamålsenlig redovisning, vilket blev ännu viktigare i och med övergången till en beställarorganisation. De politiska målen för väghållningen hade efterhand blivit alltmer komplexa och krävde en mängd hänsyn i verksamheten. Det blev naturligt att tänka i termer av processer och kvalitetssäkringssystem, för att säkrare hantera flera parallella frågeställningar med inbördes påverkan och för att kunna göra nödvändiga avvägningar. Utmaningar i en förbättrad styrning, kontroll och kommunikation var att säkerställa en processtyrning med fokus på samhällsekonomisk effektivitet och kundtillfredsställelse samt att löpande kunna analysera priser, kostnader och livscykelkostnader. Utvecklingen skulle även säkerställa benchmarking och t ex kvalitetssäkring med systematiskt lärande enligt förebilder i Japan 3. Den kvalitetsrelaterade redovisningen av vägkapital skulle leverera information till stöd för processtyrningen och lärandet. Under denna period av omvälvande utveckling engagerades en konsult att tillsammans med personal 4 i generaldirektörens stab, för att dokumentera och beskriva väghållningsprocessens delprocesser. Konceptet med den kvalitetsrelaterade redovisningen tillhör naturligt den internationella diskussionen om stödjande modeller, för att uppnå en effektiv process Transportation Asset Management (TAM). År 2007 beslutade generaldirektören 5 att modellen skulle implementeras. Ett projekt här kallat implementeringsprojektet påbörjades. Erfarenheter och detaljer om projektet redovisas i kapitel 8. I kapitel 1 beskrivs väghållningens problem tillsammans med forskningsprojektets syfte och hypoteser. I bilaga 1 ges en mer detaljerad bakgrund med ett antal erfarenheter och kulturfrågor av betydelse för viktiga frågeställningar som berör den kvalitetsrelaterade redovisningen. 1 Regeringsbeslut i Prop 1993/94: IR-analyser av driftverksamheten 1987 av Berth Jonsson, Olle Kamlén, Alf Lundgren och Rolf Norberg, IRs diskussionsinlägg , d nr AL 60 A 89:1450 utav Berth Jonsson m fl internrevisorer Infrastrukturens Finansiering, K 1990:04, under ledning av Televerkets generaldirektör Tony Hagström. 3 Japansk företagsledning. Vad kan vi lära?, Richard Tanner Pascale, Anthony G Athos. Där presenteras en modell med sju S, vilken var förebild för Vägverkets 8S-modell. [Japanese Management. What can we learn?], Richard Tanner Pascale, Anthony G Athos. Contains a presentation of a 7S model, on which the SNRA s 8S model is based. 4 Hans Wahlström (f d Johansson) arbetade tillsammans med Jonas Fried på Interpares under åren med dokumentationen av väghållningens processer beslutades att införa den kvalitetsrelaterade redovisningen på Vägverket. Alla nödvändiga övergripande beslut, inklusive en utredning om roller och ansvar ( ), för att genomföra en effektivare väghållning förelåg i februari år Sommaren 1995 avbröts denna utveckling av väghållningen utav den nya generaldirektören. 5 Civilekonom Ingemar Skogö 1

10 Tillämpad metod i forskningsuppdraget beskrivs i kapitel 2. Där diskuteras även forskningsläget (State of the art) med hänvisning till ett kapitel i licentiatavhandlingen 6. I kapitel 3 finns genomgången av begreppet Transportation Asset Management, TAM ( infrastruktur-kapitalhållning ) så som det presenterades i licentiatavhandlingen. Modellen för den kvalitetsrelaterade interna redovisningen beskrivs i kapitel 4. Kvalitetsuppgifterna baseras på bästa kunskap om komponenters samhällsekonomiska effektivitet, kunders (samhällets och trafikanters) förväntningar, rättvisebedömningar samt hänsyn till miljö, klimat och energi. Redovisningen baseras även på bästa kunskap om den aktuella funktionen hos vägnätets respektive fysiska komponenter. Broar, bundna slitlager, gång- och cykelvägar och vägräcken är exempel på komponenttyper medan exempelvis en enskild broförekomst t ex Högakustenbron är en komponent. Den kvalitetsrelaterade redovisningen levererar ekonomisk information i löpande priser men har givetvis även historiska uppgifter om t ex anskaffningsvärde och utgift för åtgärd. Justeringar av prisnivåer sker med byggnadsprisindex sammansatta av resursprisindex i de andelar, som resurspriserna har av det totala anskaffningspriset för varje specifik komponenttyp. Kunskaperna om komponenttypernas resursprisandelar 7 kan användas i analyser av respektive typs energi-, klimat- och miljökonsekvenser i ett livscykelperspektiv, för att upptäcka effekter som bör resultera i krav på komponenttyper och komponenters tillstånd. För komponenttyp med kända samband mellan tillstånd och effekter för samhälle och trafikanter görs samhällsekonomiska kalkyler, för att bestämma optimalt tillstånd för underhållsåtgärd. Exempelvis är effekter för samhället trafikolyckor, buller och emissioner och för trafikanter restids-, fordons- och komfortkostnader. Gränsvärden för optimala tillstånd för åtgärd preciseras i omständighetsalgoritmer, vilka kan innehålla en eller flera omständigheter. Omständigheter som kan påverka komponents optimala tillståndsvärde är t ex vägtyp, tillåten hastighet och trafikflöde. Ovan beskrivna analyser av konsekvenser för energi, klimat, miljö, säkerhet och trafikantkostnader bör genomföras av väghållaren, för att leva upp till kraven i transportpolitiken. För att analyserna ska hålla acceptabel kvalitet och leda fram till möjlig styrning måste de sannolikt göras för varje komponenttyp. I dessa analyser är det inte otänkbart att det framkommer krav, som måste beaktas i upphandlingar, kontrakt, skötsel- och tillsynsanvisningar. Den kvalitetsrelaterade redovisningen har hög grad av transparens och kontrollerbarhet. Detta gör, att analyserna måste vara strukturerade, dokumenterade och transparenta. Troligtvis har analysernas omfattning betydande variationer för de skilda komponenttyperna. Genom frågeundersökningsmetoder (FUM-analys 8 ) kan kundtillfredsställelse bestämmas med avseende på komponenttypers tillstånd som ett sämsta acceptabelt tillstånd. Liknande analys bör göras, för att lägga fast vad som politiskt bedöms vara ett rimligt sämsta acceptabelt tillstånd med hänsyn till rättvisa och liknande aspekter. Endast ett fåtal komponenttyper är i praktiken meningsfulla att analysera med dessa metoder. Samtliga komponenttyper analyseras med utgångspunkt i dimensionerande teknisk livslängd och andra kända konsekvenser för väghållningen. 6 Berth Jonsson, A model for quality-related valuation and accounting of road capital ISBN , Royal Institute of Technology, Stockholm Kunskaperna om komponenttypers resursprisandelar används även för att bestämma rimliga variationer på t ex anskaffningspriser. 8 Thurstone, Vectors of Mind, 1935 har lett fram till Explorative Factor Analysis (EFA) och FrågeUndersökningsMetoder, FUM enligt Jens Grafarend 2

11 Varje komponenttyp analyseras för varje använt kvalitetsmått. För exempelvis bundna slitlager bestäms gränsvärden för både spårdjup i mm och ojämnhet i längdled i mm/m (IRI 9 ) med avseende på omständigheter som vägtyp, trafikflöde och tillåten hastighet. Ytterligare typer av kvalitetsmått kan levereras från de lasermätningar, som görs på belagda vägar. På alla belagda statliga vägar har förvaltningssystemet under lång tid levererat beräknade värden på spårdjup och ojämnheter vid en viss angiven tidpunkt. Uppgifterna, som beräknas (inter- eller extrapoleras enligt förbrukningsmodeller) utifrån befintliga mätvärden, tillhandahålls exempelvis för varje 20-meterssträcka, 200-meterssträcka och/eller homogen sträcka. Alla krav, förväntningar och hänsyn kartläggs således systematiskt för varje komponenttyp innan beslut fattas om gränsvärden för tillstånd. Beslutet, som baseras på bästa kunskap, gäller både nyskickstillstånd (enligt lägsta krav på entreprenörens leverans) och sämsta acceptabla tillstånd. Några komponenttyper kan ha värden, som varierar enligt omständighetsalgoritmer och för någon kan sämsta acceptabla tillstånd sammanfalla med optimalt tillstånd. Fastställda tillståndsintervall mellan nyskick och sämsta acceptabelt tillstånd anger komponentens funktionella förbrukningsutrymme. Utrymmet tillgodoser genom analysen, enligt det beskrivna förfaringssättet, samhällets och trafikanternas förväntningar, kraven på samhällsekonomisk effektivitet, politiska krav på t ex rättvisa men även de vägtekniska kraven. Gränsvärdena beaktar även samhällets krav på hänsyn till energi, klimat och miljö i ett livscykelperspektiv enligt bästa kunskap. Sedan lång tid tillbaka finns merparten av vägnätets komponenter registrerade i Vägverkets vägdatabank som obligatoriska eller frivilliga företeelser. Resterande komponenter i en idealisk modell kommer i hög grad att kunna registreras maskinellt medan några kräver en inventering (jfr Vägverkets implementeringsprojekt). Den retroaktiva värderingen av alla befintliga komponenter kan göras på några olika sätt med olika kvalitet som följd. I Vägverkets implementeringsprojekt används schablonvärden. För nya investeringar och nytt underhåll används de verkliga utgifterna levererade från redovisningssystemet. Därmed har den kvalitetsrelaterade redovisningen tillgång till alla nödvändiga uppgifter om varje enskild komponent på hela det statliga vägnätet. Aktuella uppgifter hämtas således från olika berörda system. För minst 75 procent (andelen har bedömts till 80 % i Vägverkets implementeringsprojekt) av det samlade värdet på vägkapitalet finns aktuella tillståndsuppgifter för varje enskild komponent på vägnätet. Uppgifterna, som kommer från olika slags inventeringar, innehåller bästa kunskap om respektive komponents aktuella tillstånd och finns att maskinellt hämta till den kvalitetsrelaterade redovisningen från Vägverkets skilda förvaltningssystem 10. Merparten av vägkapitalets återstående komponenter (mindre än 25 procent av värdet på vägkapitalet) kommer att basera värderingen på bästa kunskap om komponenternas tekniska livslängder, förbrukningshastigheter och/eller planerat förebyggande underhåll. För dessa komponenter, vars återanskaffningsvärde bedömts ligga mellan 150 och 200 mdkr, följer värdeminskningen principen om planenlig avskrivning anpassad till varje komponenttyp. Den bedömda livslängden anges som sämsta acceptabelt tillstånd. Modellen kan därmed behandla alla komponenttyper enligt samma princip. 9 International Roughness Index, IRI 10 Pavement Management System (PMS), Bridge and Tunnel Management system (BaTMan) och Väg och Underhållsdata (VUH). 3

12 De primära uppgifter, som finns i modellen för varje komponent, gäller anskaffningsvärdet, återanskaffningsvärdet, målstandardvärdet, det aktuella verkliga funktionella tillståndet, tillståndsvärdet, standardbrister samt standard- och tillståndsförändringar under året. Vidare finns uppgifter om utgifter för värdehöjande åtgärder, prisindex, årets förbrukningskostnader, successivt ackumulerade livscykelkostnader och kvarstående förbrukningsutrymme. Uppgifter kan summeras för t ex komponenttyper, alla komponenter på vägsträcka, vägar, områden av vägar, vägnät och riket totalt. Det går därför att t ex analysera skillnader mellan jämförbara vägar i landets olika delar. Maskinellt kan kvalitetsbristkostnader, ineffektiviteter, eftersläpande underhåll, cost drivers, produktivitet och t ex förväntat finansieringsbehov bestämmas och följas upp för varje komponent, komponenttyp etc. Informationen gör det möjligt att i upphandlingar beakta och ställa krav på hur komponenters successivt ackumulerade livscykelkostnader ska utvecklas. Modellen bör leda till minskat godtycke vid beslut om åtgärd. Varje komponent kan maskinellt följas utifrån specifika uppgifter för komponenttypen. Den ökade transparensen och kontrollerbarheten, där varje komponent kan lokaliseras och inspekteras, förbättrar processernas internkontroll. Genom att tillämpa kontrollgränser och maskinellt bevaka olika typer av avvikelser kan underlag löpande tas fram för effektiv styrning, uppföljning och kontroll av processerna. Kontrollgränser kan avse priser, prisutvecklingar t ex för cost drivers, årets förbrukningskostnader och successivt ackumulerade livscykelkostnader. Processtyrningen beskrivs närmare i kapitel 5 och i kapitel 6 beskrivs hur det eftersläpande underhållet kan beräknas maskinellt. På särskild begäran under licentiatseminariet ägnas här mer uppmärksamhet åt väghållningens delprocesser och lärandet än vad som ursprungligen var planerat. Det visade sig i implementeringsprojektet dessutom vara svårt att peka ut operativa användare av informationen i nuvarande organisation. Samtidigt ansågs informationen vara viktig för effektivisering av processerna. För att underlätta ett förbättringsarbete har modellens användning i väghållningens delprocesser beskrivits i kapitel 7 för långsiktig planering, verksamhetsplanering och uppföljning, upphandling, projektstyrning samt något om redovisning och rapportering. För avvikelser på pågående vägprojekt kan maskinella analyser göras av avvikelseorsaker i tid, kvantitet och à-pris. Till projektledare kan maskinella prognosförslag levereras för godkännande och underlag för kommentarer. Tidigt kan komponenter med avvikande utveckling identifieras och analyseras, för att ge lärdomar, som snabbt kan spridas i hela organisationen och till entreprenörerna. Lärandet kan fokusera på maskinellt identifierade misslyckanden och goda exempel per komponenttyp. Uppgifter och avvikelser kan selekteras per t ex leverantör, region, vägnät, kommun etc. Statistik och t ex livscykelkostnader, kostnads- och effektanalyser kan tas fram per komponenttyp för varje leverantör uppgifter som kan användas i utvärderingen av anbud och preciseringar i kontrakt. Kvaliteten på uppgifterna i de tekniska systemen varierar idag starkt mellan regionerna och är totalt sett för låg. I många situationer har snabba svar på förfrågningar om olika underlag för centrala eller politiska beslut varit viktigare än uppgifternas kvalitet. Detta har ursäktats och accepterats med en kvalitetsdeklaration quick and dirty -uppgift. Eftersom uppgiften många 4

13 gånger varit den enda existerande, så har den gällt för beslutet ifråga. Den har också blivit gällande sanning, trots att den kan ha baserats på oklara definitioner, tyckande och grova bedömningar. När det beslutades att den kvalitetsrelaterade redovisningen skulle införas 1994 hade beslut tagits om att förbättra kvaliteten på indata till de tekniska systemen. T ex genomfördes under ett par år lasermätningar av hela det belagda vägnätet varje år. Liknande direktiv gavs, för att höja vägdatabankens informationskvalitet i samband med att generaldirektören beslutade om implementeringsprojektet år 2007 (se kapitel 8). Internredovisningsmodellen i avhandlingen har testats på infrastrukturer av vägar och järnvägar. Det som i modellbeskrivningen handlar om standardbrister har endast till del testats på Vägverket i mindre skala inom en region och ingår inte i Vägverkets implementeringsprojekt. Den generalisering som görs till andra fysiska infrastrukturer har lett till ett behov av att använda osäkra ordval som infrastrukturkapital och infrastrukturhållning begrepp, som avses ha sin motsvarighet i vägkapital respektive väghållning. I kapitel 9 analyseras och diskuteras modell och användning bland annat utifrån de erfarenheter som presenteras i bilaga 1. Kort tid innan tryckningen av avhandlingen lämnade Riksrevisionen (RiR) en rapport 11 om i första hand beläggningsunderhållet på Vägverket. Bl a skriver revisorerna följande: Kunskaper om vägtillstånd tenderar att stanna hos enskilda personer i verket. En konsekvens av detta är att Vägverket saknar aggregerad kunskap om underhållsbehovet av det statliga vägnätet och kostnader för åtgärder. Detta påverkar i sin tur kvaliteten i underlagen till riksdag och regering. Vägverket redovisar således bristfälliga underlag om kostnader för ordinarie och eftersatt underhåll till regeringen. Näringsdepartementet erfar detta och har uttryckt att man inte litar på Vägverkets underlag. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det finns betydande brister i de planeringsunderlag som Vägverket använder i den egna organisationen och redovisar för regeringen. Det gäller bedömning av tillstånd, behov av underhållsåtgärder och uppgifter om åtgärdernas kostnader. Riksrevisionens bedömning är därmed att Vägverket saknar tillräckliga och tillförlitliga underlag för att styra underhållet av vägnätet. Underhållet av vägar riskerar därför att styras delvis slumpmässigt och inte efter behov. Vägverket säkerställer inte att underhållsmedlen investeras där de bäst behövs. Konsekvensen av detta är att det saknas kunskaper om måluppfyllelse och om målen skulle kunna nås till en lägre kostnad. Varken Vägverkets ekonomisystem eller underhållsspecifika managementsystem ger tillförlitliga data om kostnader för jämförbara underhållsåtgärder. Vägverkets kostnadsuppgifter baseras i stället på enkätsvar från regionerna. Riksrevisionens bedömning är att Vägverkets underlag har betydande brister och inte ger en tillförlitlig bild av de samlade kostnaderna för att upprätthålla tillståndet på vägnätet. 11 Underhåll av belagda vägar, Riksrevisionen, RiR 2009:16, ISBN , Riksdagstryckeriet, Stockholm

14 Om det eftersläpande underhållet drar revisorerna ungefär samma slutsats som VTI i sin rapport 12 till regeringen. Utifrån tillgänglig information går det varken att styrka eller avfärda Vägverkets uppgifter om att kostnaden för det eftersatta underhållet är 20 miljarder kronor. Våra analyser stödjer dessa slutsatser. Denna avhandling handlar om en strukturerad och systematisk kvalitetsrelaterad redovisning, vilken leder till effektivare styrning och kontroll med mätning, snabb upptäckt av bra och dåliga exempel, analyser och lärande. Analyser inom beläggningsområdet kan handla om frågor som vald tidpunkt för åtgärd, typ av åtgärd och åtgärdspris men också om omständighetens och de produktionstekniska förutsättningarnas lämpliga bindemedelstyp, stenmaterial, hålrum, temperaturer m m. Vad har varit bra och vad var varit dåligt? Kulturen måste omfatta transparens och kontrollerbarhet utan att skapa felrädda medarbetare. Det måste vara tillåtet att göra misstag men inte att göra om dem. Goda exempel ska snabbt kunna kopieras i hela organisationen medan misstag inte ska behöva upprepas någonstans. Vår bedömning är att duktiga medarbetare skulle bli ännu duktigare med bättre förutsättningar i form av ändamålsenlig information och på så sätt förbättra väghållningens samhällsekonomiska effektivitet. Modellens tillämpning i den långsiktiga planeringen innebär att bästa kunskap om brister, åtgärder och effekter redovisas öppet. Därför kommer alla samhällets aktörer att ha tillgång till samma information. Det regionala och lokala ansvaret bör stärkas i planeringsprocessen. Med andra utgångspunkter för processen bör den kunna förenklas, utan att kraven på rättssäkerhet och samhällsekonomisk effektivitet sänks. En utgångspunkt kan t ex vara att identifierat åtgärdsbehov på transportinfrastrukturen bedöms ha positiv effekt för minst ett av de angelägna förbättringsområdena energi, klimat, miljö, olyckor, näringslivets och/eller trafikanters transportkostnader. Med denna typ av utgångspunkt skulle det vara möjligt att när som helst starta en planeringsprocess för en enskild åtgärd. I processen skulle åtgärden kunna prövas i det större perspektivet för all transportinfrastruktur på ett liknande sätt som i en bygglovsprocess. Löpande tas där hänsyn till översiktsplaner, särskilda områdesbestämmelser och detaljplaner framtagna i regelbundna separata processer. Idag kan näringslivet i de ordinarie planeringsprocesserna tvingas vänta under osäkerhet i kanske mer än femton år på att en angelägen åtgärd ska komma till stånd. Detta är inte villkor som passar ett konkurrensutsatt näringsliv, som behöver goda förutsättningar och som flexibelt måste agera när tillfällen ges. Statens finansieringsansvar skulle kunna knytas till nettonuvärdeskvoten beräknad på för samhället särskilt angelägna effekter desamma för båda planeringsprocesserna (ordinarie planeringsomgång och bygglovsliknande processen). De offentliga regionala myndigheterna, vilka t ex skulle kunna ansvara för kalkylerna, bör tillsammans med de privata intressenterna stå ansvariga för att täcka kostnader utöver de som staten står för på basis av fastställt belopp enligt slutlig uppföljd nettonuvärdeskvot. Modellens tillämpning i upphandlingsprocessen kommer att ändra entreprenörernas incitament och kreativitet från att öka kontrakterade reglerbara mängder till att minska komponenters livscykelkostnader. 12 Gudrun Öberg, Mats Wiklund, Jan-Eric Nilsson, Granskning av Vägverkets och Banverkets förslag till driftsoch underhållsstrategier, VTI-rapport , Linköping, augusti

15 Idag har entreprenören övertag i intern information och beställaren har felaktiga incitament i det stora antalet förhandlingar/överenskommelser. Med modellens kontraktskoncept kommer inte dessa förhållanden att ha någon ekonomisk betydelse. Det är vår övertygelse att projekts kostnadsökningar totalt sett därför bör minska. Totalt sett bör modellen underlätta styrning och uppföljning av projekt och leda till bättre kapitalutnyttjning (ingen fakturering à konto). Externrevisorer och VTI tar i allt väsentligt upp de problem och svagheter i väghållningen som avhandlingen beskriver. Modellen med den kvalitetsrelaterade redovisningen har tillkommit, just för att eliminera bl a dessa problem och för att effektivisera lärandet och väghållningens samtliga delprocesser. Problemen har varit kända sedan slutet av 1980-talet och var på väg att åtgärdas redan under 1990-talets mitt. Modellen för kvalitetsrelaterad redovisning av vägkapital bör i princip kunna tillämpas för all fysisk infrastruktur för person- och godstransporter (väg-, järnvägs-, sjöfarts- och flygtransporter). Regeringens avveckling av Vägverket och bildandet av ett nytt Trafikverk ger nya förutsättningar att återkomma till det på Vägverket avbrutna angelägna förbättringsarbetet. Redovisningen tillämpad på all fysisk transportinfrastruktur i det nya Trafikverket skulle leda till ökad effektivitet i regeringens och riksdagens styrning, kontroll och resursallokering. Modellen skulle rätt tillämpad beakta energi-, klimat- och miljökonsekvenser i ett livscykelperspektiv på hela infrastrukturhållningen. Vidare tillgodoses kraven på samhällsekonomisk effektivitet och kundtillfredsställelse samt på behoven att löpande kunna analysera avvikande priser, kostnader och livscykelkostnader. Med utvecklingen skulle säkerställas ett systematiskt lärande och att bästa kunskap kan användas i beslut om åtgärder. Löpande uppföljning och rapportering till politiker skulle på så sätt relateras till avvikelser mot transportpolitiken enligt bästa tillgängliga kunskap och ge underlag för en effektivare resursallokering mellan trafikslag och över landet. Viktigt är vidare att en tillämpning av modellen skapar en ny bättre plattform för det fortsatta förbättringsarbetet och för forskningen om samband mellan åtgärder och effekter. Kunskaper om infrastrukturkapitalets tillståndsvärde, värdeförändringar, standard- och tillståndsbrister samt kostnader skapar nya möjligheter till analyser. I Trafikverkets årsredovisning skulle t ex kunna preciseras de olika transportinfrastrukturernas tillståndsrelaterade värden, värdeförändringar orsakade av nybyggnader, förbättringar, underhåll, verkliga förbrukningar samt t ex konsekvenser av uteblivna åtgärder samt förväntat finansieringsbehov. Värdeförändringarnas totala effekter för samhälle, trafikanter och näringsliv skulle kunna bedömas. Uppdelat på respektive transportslag kommer verkliga förbrukningskostnader och prisutveckling att kunna redovisas tillsammans med infrastrukturhållningens eftersläpande underhåll. Det blir även möjligt att t ex redovisa infrastrukturhållningens kvalitetsbristkostnader, cost drivers och produktivitetsutveckling. Forskare på KTH har bedömt att modellen är intressant för tillämpning på nät för eldistribution. I så fall bör den även kunna användas på fasta och mobila tele- och datanät samt all fysisk infrastruktur inom den kommunala sektorn. Från Norge har intresse visats för en tillämpning inom den kustnära sjöfarten. Andra tillämpningsområden skulle kunna finnas i organisationer med fastighetsbestånd i byggnader, lokaler och andra anläggningar. Byggnaders värdering skulle, med en kvalitetsrelaterad värdering, utgå från verklig standard (för t ex energi och funktion), återanskaffningsvärden och faktiska tillstånd på komponenterna (tak, fönster, fasader, VA-system etc). Däremot skulle fastighetens mark komma att behöva värderas efter mer marknadsliknande principer. 7

16 1.2 Bakgrund Styrningen av väghållning följde fram till 1990-talet principerna för planhushållning med litet intresse för kunders förväntningar och av verksamhetsuppföljning. Analyser som gjordes baserades på statistik av låg kvalitet från den operativa verksamheten och på standardpriser. Det oundvikliga resultatet blev låg produktivitet och ett avtagande förtroende för väghållningen (se Bilaga 1 för detaljer). Vid flera tillfällen under och 1980-talen diskuterades frågan om att tillgångsredovisa väganläggningarna i Vägverkets balansräkning 13. Den, år 1992, påbörjade anpassningen till konkurrensutsättning av driftverksamheten behövde ett flexibelt stöd för styrning och kontroll av hela processen från upphandling till kvalitetsuppföljning av utförd produktion. Ambitionen var att upphandlingar av skötsel skulle kunna göras såväl av enstaka komponenter som av hela vägnät inom större områden med bibehållen kontroll över tillståndsutvecklingen. Generaldirektören 14 frågade år 1992 efter ett bättre sätt att följa upp vägnätets verkliga förändringar i standard och tillstånd samt att få ett objektivt underlag för att bättre kunna kommunicera behoven av anslag. Det fanns behov av konsistent, kontrollerbar, förtroendeskapande och allomfattande rapportering av investeringar och underhåll, av vägars standard och tillstånd, av förändringar i standard och tillstånd samt av effekter för samhälle och trafikanter. År 1992 beskrev IR på generaldirektörens uppdrag en modell för redovisning av tillståndsrelaterat vägkapital 15, vilken skulle vara möjlig att använda för styrning, kontroll och rapportering. IRs modell granskades av externa experter 16. Flera värdefulla synpunkter framkom. Bland annat poängterade professor Artle i sin granskning att modellen med det tillståndsrelaterade vägkapitalet tydligare skulle knytas till samhällsekonomin och förväntningar från trafikanter och övriga intressenter. År 1994 beslutade Vägverkets ledning att styrningen av väghållningen skulle utvecklas till att utgå från väghållningens trafikpolitiska mål, kundernas förväntningar och IRs modell för redovisning av ett tillståndsrelaterat vägkapital. I Vägverket har utvecklingen under en period av tjugo år i princip gått från ett utpräglat planekonomiskt arbetssätt via programdokumentet Vägvisaren med den s k 8S-modellens måloch kundfokusering 17 mot ett strukturerat, kvalitetssäkrat och processorienterat arbetssätt ett arbetssätt baserat på SIQ: s tretton grundläggande värderingar och sju huvudkriterier enligt Utmärkelsen svensk kvalitet (USK) med stöd av s k styrkort. Utvecklingen är tydlig men av beslutet år 1994, att styrningen av väghållningen och dess processer skulle utgå från de trafik- 13 Några personer som bör nämnas i detta sammanhang är de tidigare ekonomidirektörerna Karl-Jan Walck och Dan Näsman men också planeringsekonomen Lars Hemmendorf. De två senare gjorde även en presentation av vägkapitalets utveckling under en fyrtioårsperiod baserad på en fyrtioårig linjär avskrivning av tilldelade investeringsanslag och delar av underhållsanslagen. 14 Generaldirektör Per Anders Örtendahl 15 Publicerad med tillämpningsexempel som Utkast till slutrapport angående vägkapital, maj 1993 av Berth Jonsson m fl medverkande. 16 Översiktligt av ansvariga för den statliga redovisningens regelverk direktörerna Claes-Göran Gustavsson och Lennart Mårding samt av Filip Cassel på RRV samt grundligare av professor Roland Artle (University of Berkeley, USA). 17 Japansk företagsledning. Vad kan vi lära?, Richard Tanner Pascale, Anthony G Athos. Där presenteras en modell med sju S, vilken var förebild för Vägverkets 8S-modell. 8

17 politiska målen, kundernas förväntningar och uppgifter från redovisning om det tillståndsrelaterade vägkapitalet, återstår ännu mycket att göra. Dagens redovisning har utvecklats ur behov och ekonomimodell från tiden då Vägverket bedrev omfattande verksamhet i egen regi. Då fanns behov av detaljerad information av framförallt kalkylskäl. En rapport presenterades på PIARC-kongressen i Kanada 18 år 1995, vilken beskriver Sveriges planerade utveckling av väghållningen. Tankarna stod i allt väsentligt i överensstämmelse med utvecklingen av konceptet Transportation Asset Management (TAM) runt om i världen. I konceptet finns anläggningstillgångar i vägar (vägkapital) och organisationens strukturkapital i form av väghållningens processer, nätverk, kundrelationer, system, rutiner och hjälpmedel i fokus för styrning och kontroll (se figur 1.1). Internationellt benämns denna typ av styrning och kontroll för Asset Management (AM). Modellen för redovisning av vägkapital i detta dokument kan jämföras med utvecklingen av redovisningen i länder, som vägleds av krav liknande GASB I texten nedan kan modellen, referensmodellen och TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning användas som synonyma begrepp. Inledningsvis ska påpekas att referensmodellen i huvudsak utnyttjar befintliga IT-system och rapportgeneratorer och befintlig information i Vägverkets vägdatabank m fl väganknutna databaser samt uppgifter i den interna och externa redovisningen. Skillnaden mot idag är att uppgifterna struktureras, kombineras, systematiseras, samordnas och utnyttjas på ett annorlunda sätt. TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning förädlar därmed informationen om vägkapital (figur 1.1), effektiviserar därmed strukturkapitalet och användningen av humankapitalet. Vägverkets interna värden - Kapital Internt kapital Balanserat kapital 1) Intellektuellt kapital 2) Anläggnings - tillgångar Omsättnings - tillgångar Human - kapital Organisationens strukturkapital Väg - kapital Övr anl - kapital Kassa och bank Övr oms - kapital Nyckel - personer Övriga anställda Kapital i processer Kapital i interna stöd 1) 2) Tillgångsredovisade tillgångar i Vägverkets redovisning Ej tillgångsredovisade tillgångar i Vägverkets redovisning Figur 1.1 Skiss över den svenska väghållarens interna kapital (tillgångar) 18 Berth Jonsson, Performance management of road administration in Sweden We are committed to serving our customers, PIARC XXth World Road Congress, Question 1 (20.21.E), Montreal, September Statement 34, publicerad i Juni 1999 av the Governmental Accounting Standards Board (GASB). 9

18 1.3 Problem Många problem återstår att lösa, för att förverkliga den ovan skisserade utvecklingsambitionen. Det kanske mest allvarliga och grundläggande problemet, som Vägverket måste lösa, handlar om redovisningen av vägkapitalet. Varje år redovisar t ex Vägverket storleken på det eftersläpande underhållet, ett belopp som bara ökar år efter år. Politiker, som själva ofta bor i tätorter, kan uppleva att tillstånden på de statliga vägarna inte är särskilt dåliga. Emellertid är det ibland uppenbart att det finns behov av standardförbättringar. Om de reser på glesbygdsvägar kan de finna vägar, som har riktigt dåliga tillstånd, men konstaterar då samtidigt att trafikarbetet där är betydligt lägre än i tätort. Politikernas uppfattning kan då bli att Vägverket överdriver problemen med vägarna i kampen om anslagsmedel. Det övergripande behovet att förbättra redovisningen av vägkapital har sin grund i att bättre kunna spegla vägars/vägnäts tillstånd och tillståndsförändringar samt att kunna förbättra beskrivningen av olika typer av fysiska åtgärdsbehov (resursallokeringsbehovet). Det finns en förväntan från politiker att deras kontrollmöjlighet ska förbättras med avseende på vägnätets brister, risker, behov av underhålls- och investeringsmedel samt konsekvenser av utförda och uteblivna underhålls- och investeringsinsatser. Den politiska styrningen och kontrollen behöver således en förbättrad rapportering. Det finns uttalade önskemål om en enklare, mer lättbegriplig, systematisk, transparent och kontrollerbar rapportering. Tungt vägande motiv för en förbättrad redovisning är även att få en mer rättvisande kostnad för väghållningen samt att öka trovärdigheten i rapportering och underlag för diskussioner om finansieringsbehov. Idag gäller, att väghållningens kostnad minskar med minskande anslag och att årets ingående värde på vägnätet i balansräkningen, oavsett vilka underhållsåtgärder som vidtas under året, minskar med minst 2,5 procent per år (planenlig 40-årig avskrivning). Alla vägåtgärder under de senaste 40 åren och som inte tillkommit genom finansiering via investeringsanslag har värdet noll men sköts på likartat sätt som övriga vägar. Den interna ambitionen med den ekonomiska redovisningen är att få fram bokslut (resultatredovisning, balansräkning och finansieringsanalys) som accepteras av de externa revisorerna (och kan ge en ren revisionsberättelse). De externa revisorernas ambitioner, baserade på regelverk för redovisningen och tal om god redovisningssed, är i dessa avseenden lågt ställda. Med god redovisningssed avses i Sverige "en faktiskt förekommande praxis hos ett kvalitativt representativt urval bokföringsskyldiga" med avseende på framförallt de tre aspekterna relevans, reliabilitet (exakthet och aktualitet) och försiktighet. Vid eventuell konflikt mellan aspekterna i konkreta värderingssituationer är det som regel försiktighetsprincipen som väger tyngst i den svenska redovisningen. Vägverkets redovisning upprättas enligt gällande regelverk och tillämpade rutiner för acceptabelt god intern kontroll. Vad beträffar övervakning, styrning och kontroll av väghållningen är dock redovisningens uppgifter vilseledande. Eftersom detta är kända fakta i organisationen görs knappast några viktiga ekonomiska analyser av väghållningen baserade på uppgifter från redovisningen. Å andra sidan håller redovisningens uppgifter normal kvalitet, för att övervaka och styra administrativa aktiviteter. 10

19 Istället använder organisationen uppgifter från tekniska managementsystem t ex Pavement Management Systen (PMS), när det handlar om beläggningar och Bridge and Tunnel Management System (BaTMan), när det gäller broar och tunnlar. I dessa system finns även ekonomiska uppgifter, vilka i huvudsak tolkas och jämförs med regelverk utav specialiserade tekniker. Specialisterna genomför ibland även särskilda utredningar för att närmare precisera omfattningen av en brist på vägnätet och för att få underlag till att bestämma lämpligaste åtgärd. Ledningens underlag för att styra underhållsverksamheten utgörs av välformulerad information från specialister och från tekniker med mer eller mindre subjektiv uppfattning om vägnätet. Underlaget tillsammans med generell och vedertagen kunskap om väghållning och dess effekter leder fram till ett val av åtgärder. Sett över hela landet kan man konstatera att synen på och val av åtgärder har stora variationer. Alla olika typer av åtgärder som förekommer kan knappast vara Best Practice, men valda alternativ behöver heller inte avvika särskilt mycket från den optimala åtgärden. Problemet är dock att ingen vet hur det förhåller sig. Kontroller och efterkalkyler av de vidtagna åtgärderna görs inte i tillräcklig omfattning. För att utveckla en lärande och kvalitetsinriktad organisation är strukturerade och systematiska uppföljningar och analyser nödvändiga. Med en förbättrad kostnadsredovisning skulle olika typer av analyser underlättas såsom intern och extern benchmarking, kontroller av utvecklingen av väghållningens produktivitet, effektivitet och cost drivers. Vidare skulle väghållningsprodukters och tjänsters kvalitet och priser samt de skilda väghållningskomponenternas livscykelkostnader (LCC) lättare kunna analyseras. Även avvägningen mellan investering och fortsatt underhåll, utbyteskalkyler och analyser av vägnätets geografiska skillnader i tillstånd, standard, risker och förutsättningar för transporter kräver en förbättrad redovisning. Vidare skulle företag bättre kunna planera transporter och verksamhet med tillgång till en transparent information om väghållningens status baserad på en allmänt accepterad redovisning av standard, tillstånd och olika typer av brister på vägnätet. Internt i väghållningen är motiven för en bättre redovisning av vägkapitalet att förbättra resursallokeringen, styrningen och kontrollen av en effektiv väghållning. Andra motiv är att underlätta samspel och dialog med trafikanter, näringsliv, myndigheter och politiska beslutsfattare och på så sätt stödja förbättringen av processerna. Vidare ska informationen ge bra underlag för att effektivt arbeta med förebyggande underhåll samt för analyser och lärande. 1.4 Syfte och hypoteser För de redovisningsprinciper som kommer att tillämpas i en vägkapitalmodell finns ingen praxis. Det är därför synnerligen viktigt för trovärdigheten att modellen har en enkel struktur och att den lätt kan kontrolleras av extern oberoende personal utan omfattande hjälp av tekniska experter. Redovisningsuppgifter får inte upplevas strömma fram ur en svart låda. En redovisningsmodell måste leva upp till högt ställda krav och principer för god redovisning. När kunskaper om tillstånd ökar eller när förbättringar av principer och system ska göras är det viktigt att förändringarna inte leder till att historiska data blir oanvändbara. I detta avseende måste modellen i grunden vara stabilt utformad. Nya kunskaper och förbättringar bör i hög grad kunna omsättas även på historiskt material. 11

20 Det kan utläsas, att det finns en politisk förväntan att väghållningen ska utvecklas från fokus på kontroll av anslagsförbrukning till kontrollerad transparent processtyrning enligt de transportpolitiska målen med fokus på kundnytta och effektivitet. Syftet med denna skrift är att beskriva en modell för värdering och redovisning av infrastruktur i vägar som tillgodoser krav på underlag för att styra väghållningsprocessen enligt transportpolitiken med avseende på samhällsekonomisk effektivitet. Studien är bl a baserad på erfarenheter av praktisk väghållning, litteraturstudier, tester och faktiskt arbete med en implementering av modellen. Avhandlingen kommer också att illustrera styrkor, svagheter, möjligheter och svårigheter med att implementera den kvalitetsrelaterade redovisningsmodellen. Syftet är även att visa hur ett redovisningssystem baserat på kvalitetsrelaterade värden på vägkapitalet kan användas till att öka effektiviteten i väghållningens olika delprocesser. Den historiska utvecklingen av svensk väghållning från stora inslag i styrningen av principen planhushållning och produktion i egen regi till målstyrning och konkurrensutsättning har skett successivt. Denna utveckling har inte kunnat genomföras parallellt i hela verksamheten och några delar av organisationen har kommit på efterkälken. Ett exempel på detta är redovisningsområdet, där regler och bestämmelser för externredovisningen har varit i fokus medan utvecklingen av internredovisningen har fått stå tillbaka. Hypotesen för en ändamålsenlig internredovisning av fysiska väganläggningar enligt transportpolitikens krav är: - att det existerar en möjlig kontrollerbar värdering i enlighet med goda principer, där experters bästa kunskap om varje anläggnings funktionella tillstånd kan tillvaratas, - att de funktionella värderingarna kan baseras på experters bästa kunskap om samhällsekonomisk effektivitet, samhällets och/eller trafikanternas förväntningar, - att de ekonomiska värderingarna och kostnaderna kan presenteras i löpande priser utifrån verkliga utgifter, kostnader och byggnadsprisindex, - att effektiviteten förbättras tillräckligt bra i väghållningsprocessen, för att motsvara de merkostnader som modellen kan förorsaka, - att den politiska styrningen och kontrollen förbättras tillräckligt mycket, för att motsvara de merkostnader som modellen kan förorsaka. 12

21 2 METOD OCH ANGREPPSSÄTT 2.1 Ingenjörstraditionen Avhandlingsarbetet har följt vad som kan benämnas ingenjörstraditionen, där syftet är att konstruera effektivare maskiner i detta fall ett informationssystem, för att kunna fatta bättre beslut om väginvesteringar och vägunderhåll. De centrala uppgifterna handlar om vad som kan göras och vilka blir effekterna av att implementera ett visst system. Det som ska diskuteras i detta kapitel är hur denna typ av forskningsresultatet kan underbyggas? Kan -påståenden Bästa sättet att visa vad som kan göras är naturligtvis att göra det. Avsikten med tester är i ingenjörstraditionen, att genom serier av tester utveckla nya och allt bättre produkter. I Jonsson (2005) presenterades exempel på hur vägkapitalet kan mätas för en specifik väg med avsikt att övertyga läsaren om att metoden är möjlig att använda. Ett alternativ till detta är att visa att någon annan har visat att det fungerar. När licentiatavhandlingen färdigställdes planerades att ytterligare studera länder som arbetar med någon typ av TAM-modell med avsikt att undersöka hur de löst skilda problem. Detta upplägg ändrades emellertid av två orsaker. Det första skälet var att en översiktlig kartläggning genomfördes av WSP Consulting 20 på uppdrag av Vägverket. Genomgången av de mest framstående länderna visade att ingen hade kommit särskilt långt i sin utveckling. Den förväntade marginalnyttan av att ägna mer resurser åt att samla in information om andra länder bedömdes vara ganska liten. Det andra skälet var att Vägverket hade beslutat att starta en implementering av TAMkonceptets kvalitetsrelaterade redovisning. Att följa implementeringsprojektet bedömdes därför ge mer intressant och detaljerad information om en sådan redovisning överhuvudtaget kan införas. I licentiatavhandlingen presenterades en genomgång av situationen i andra länder men denna genomgång har inte upprepats i denna avhandling, eftersom den inte utvecklats något ytterligare. Om någonting inte gjorts och när det inte är möjligt att genomföra en test, vad återstår då att göra annat än att presentera övertygande argument, för att visa att någonting ändå kan göras? Många delar av detta arbete består av denna typ av text. Sannolikt är det inte heller möjligt att ge en generell beskrivning av vad som karaktäriserar ett övertygande argument. Denna forskning är (se nedan) till delar baserad på många års erfarenheter av väghållningens processer i Vägverket, åtskilliga egna verksamhetsanalyser i oberoende ställning och av externa samt många diskussioner dels om skilda möjligheter att förbättra beslutsunderlag, dels om själva TAM-konceptet. Under dessa diskussioner har ett antal argument framförts med innebörden att den kvalitetsrelaterade redovisningsmodellen är problematisk och omöjlig att genomföra. I denna avhandling har flera sådana argument analyserats och hypotesen är naturligtvis att om dessa argument kan 20 WSP Analys & Strategi, Report Road Asset Management, State of the Art, Benchmarking Study, , Stockholm. I studien jämfördes Sverige, USA generell beskrivning, USA delstat Washington, Kanada, Australien, Japan, England, Frankrike, Nya Zeeland och Sydafrika. 13

22 tillbakavisas så indikerar detta att TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning kan fungera. Resultatet av en sådan analys kan aldrig bli slutgiltig, eftersom det efterhand kan upptäckas nya problem. För tillfället är det inte möjligt att göra mer än att analysera framförda argument och andra aktuella argument som skulle kunna bedömas möjliga att anföra mot modellen. På så sätt kan nya övertygande argument presenteras. Det finns därmed dock inga garantier, för att det som är övertygande idag kommer att betraktas som övertygande i morgon, när nya motargument kan komma att presenteras. Implementeringen av TAM-koncepts kvalitetsrelaterade redovisning pågår nu i Sverige och en traditionell utvärdering kommer sannolikt att kunna genomföras inom en femårsperiod. De argument som presenteras i denna avhandling kommer då att kunna testas på ett mer klassiskt vetenskapligt sätt. Genom tydlig argumentering blir det i framtiden enklare att analysera vilka argument som var starka och vilka som var svaga och om några aspekter förbisågs. Kommer att bli -påståenden Kan -påståendena är de svåraste utmaningarna i denna avhandling, varför fokus lagts på att konstruera en modell som kan fungera enligt TAM-konceptet. Här i avhandlingen argumenteras för att en implementering av den kvalitetsrelaterade redovisningen kommer att ge positiva effekter för väghållningen. I uppdraget och under arbetets gång har det framförts krav på tydliga exempel på hur utdata ska användas i väghållningens delprocesser. Dessa exempel är en tung del av argumenteringen för att det uppkommer positiva effekter. Även på denna punkt finns metodproblem av liknande karaktär som för "kan-påståenden". Om en viss modell redan har implementerats är det möjligt att påvisa effekter, genom att utveckla vanliga demonstrationsexempel. När modellen ännu inte finns återstår återigen att presentera övertygande argument om möjligheterna att erhålla de specifika effekterna. Mer generella teorier och erfarenheter är då viktiga för förståelsen, t ex om hur väghållarens organisation fungerar och vad införandet av ett nytt informationssystem kan leda till för förändringar. Teoretiska ramverk är primärt transaktionskostnadsteori med sin tonvikt på information och incitament samt teorier om effektivare och mer öppen övervakning och kontroll av offentliga organisationer och verksamheter. 2.2 Deltagande observationer och aktionsforskning Många av de presenterade observationerna och argumenten baseras på praktisk erfarenhet och verksamhetsanalyser i statlig väghållning under en lång tidsperiod men även i begränsad utsträckning i svenskt näringsliv. Forskaren har praktiskt arbetat i flera av de i kapitel 7 analyserade delprocesserna. Han har också vunna erfarenheter via analyser av styrning, kontroll av produktionsverksamhet i praktiken. Analyserna baseras på en teoretisk utbildning om offentliga sektorns krav på internkontroll samt på verksamheters styrning och kontroll. Han har deltagit i internationella forskarseminarier 21. Under de senaste åren har forskaren även varit involverad i den praktiska implementeringen av den kvalitetsrelaterade redovisningen begränsad till komponenters tillstånd. 21 T ex SVF Conferens, Jönköping October 2004 dokumenterad i: Charlie Karlsson, William P. Andersen, Börje Johansson, Kiyoshi Kobayashi, The Management and Measurement of Infrastructure Performance, Efficiency and Innovation, ISBN , Edward Elgar Publishing Ltd, Sheltenham, UK, Northampton, MA, USA,

23 Från ett mer generellt perspektiv rörande forskningsmetoder kan detta betraktas som en kombination av deltagande observationer och aktionsforskning. Deltagande observationer har beskrivits på följande sätt: 22 deltagande observationer är en i grunden enkel teknik: genom att han eller hon själv deltar i det ämnesområde som studeras, vanligen under en längre tidsperiod, förutsätts forskaren att få förståelse, kanske djupare än vad som exempelvis är fallet vid enkätundersökningar. Argument som talar för denna metod inkluderar tillit till förstahandsinformation, hög ändamålsenlighet och giltighet i data (adekvata data) trots enkla och billiga metoder. Avigsidan med metoden deltagande observationer som en datafångstteknik är en förhöjd risk till lägre objektivitet hos forskaren, bristande systematik i datafångsten, tilltro till subjektiva mått och sannolika observatörseffekter (observationen kan förvränga det observerade beteendet). Deltagande observationer är särskilt lämpligt för studier av gruppdynamiska samspel. De presenterade förhållandena i följande kapitel berör hur väl organisationer fungerar och baseras emellertid inte bara på forskarens egen erfarenhet, utan också på ett antal andra rapporter och studier, vilka presenteras i respektive kapitel. Påståenden i avhandlingen måste ändå betraktas som preliminära och är givetvis i behov av ytterligare forskning. Fokus i detta arbete finns dock på att presentera en modell för kvalitetsrelaterad redovisning av vägkapital. Avsnitten om hur speciellt Vägverket historiskt har arbetat, är väsentliga som bakgrund till denna modell och som ett sätt att påvisa behovet av denna nya modell. Aktionsforskning beskrivs som: 23 Aktionsforskning är en undergrupp av deltagande observationer. Medverkande (typiska praktiker kan vara lärare i en skolmiljö) i någon riktad satsning på att förändra (ex att förbättra någon organisatorisk funktion) reflekterar över de egna erfarenheterna, så att egna arbetsuppgifter eller organisationen kan förbättras. Satsningen kan ha företagits av en individ, av en grupp individer eller som en del av ett kollegialt forskningsteam. Författaren till denna avhandling har under flera perioder varit engagerad i utvecklingen av den i Jonsson (2005) presenterade modellen och i ytterligare utveckling i samband med denna avhandling. Erfarenheter har erhållits inte bara från passiva observationer av organisationen och av hur skilda system fungerar, utan också genom engagemang i projekt med syfte att förändra nuvarande system i riktning mot den modell som beskrivs i detalj i kommande kapitel. Som nämndes i det första citatet ovan så finns det naturligtvis problem som sammanhänger med objektiviteten i dessa forskningsmetoder. Skillnaden mellan dessa och andra metoder ska dock inte överdrivas, eftersom överväganden och beslut i alla tillämpade metoder görs av forskaren. Som McCloskey betonar i slutet av den berömda artikeln The rhetoric of economics ("Nationalekonomins retorik"), så handlar det ytterst om att kunna presentera argument som övertygar andra. 22 Detta citat är från 23 Detta citat är från 15

24 2.3 Ytterligare kommentarer om de specifika kapitlen Kapitel 3 Den information som har använts för att beskriva state of the art ( forskningsfronten ) inom området Transportation Asset Management (TAM) kommer delvis från företagna studier av utspel som gjorts av internationella samarbetsorganisationer inom väg- och transportsektorn och från länder som anses ha kommit längre än övriga i utvecklingen samt till del även från vetenskapliga tidskrifter och annan vetenskaplig litteratur. Till sådana internationella samarbetsorganisationer inom vägsektorn räknas: PIARC (The World Road Association), IRF (The International Road Federation), OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development), AASHTO (The American Association of State Highway and Transportation Officials) och NVF (Nordiska Vägtekniska Förbundet). Australien, USA, Kanada och England anses ha kommit längst i utvecklingen av TAM. Andra framträdande länder är Japan, Frankrike, Nya Zeeland, Sydafrika och Norge men även Sverige. Både forskning och intervjusvar har studerats. Utgångspunkter för arbetet i detta kapitel omfattar: - websites, dokument, artiklar i vetenskapliga tidskrifter, gjorda studier och presentationer utav företrädare för vägmyndigheter, internationella samarbetsorganisationer och forskare på internationella konferenser, seminarier och workshops, - nationella och internationella diskussioner med ansvariga tjänstemän vid vägmyndigheter och med forskare, - regelverk och föreskrifter för statliga myndigheter, - dokumentation avseende tillämpad fastighetsförvaltning och management inom tillverkningsindustrin. Kapitel 4 I detta kapitel presenteras den grundläggande modellen för kvalitetsrelaterad redovisning av vägkapital baserad på transportpolitiken med synsättet samhälle och trafikanter i fokus enligt beskrivningen i kapitel 3. Här stöds argumentationen av tydliga behov, som en kombination av: - regeringens, riksdagens och ledningens massiva efterfrågan på bättre beslutsunderlag som motsvarar ambitionen i transportpolitiken och TAM-konceptet, - externa och interna oberoende granskningsresultat med utpekade brister i väghållningens styrning och kontroll, - offentliggjorda misslyckanden och bristande kostnadskontroll i väghållningen, - erfarenheter av brister inom väghållningens delprocesser, - vägtekniska svårigheter, - arbete i tekniska managementsystem, - krav på redovisning och god internkontroll, - litteraturstudier om kvalitetsrelaterad management och asset management. Behoven tydliggör förutsättningarna för en redovisning som omfattar hela vägnätet och begripligt i löpande priser återger vägarnas verkliga värden med utgångspunkt i transportpolitikens krav på effektivitet och på kundtillfredsställelse. Kostnader och värden ska på ett så rättvisande sätt som möjligt trovärdigt återspegla kapitalets verkliga förbrukning och tillväxt (investeringar, förbättrings- och underhållsåtgärder). Vidare förutsätts att goda redovisningsprinciper följs och att systemet svarar mot höga krav på intern kontroll. En effektiv styrning omfattar dessut- 16

25 om ett systematiskt säkerställt lärande och förbättringsarbete i alla delprocesser. Den kvalitetsrelaterade redovisningen har baserats på dessa behov och förutsättningar. Kapitel 5 I detta kapitel finns beskrivet hur ett systematiskt säkerställt lärande och förbättringsarbete kan stödjas av en effektiv löpande processövervakning. För väghållningsprocessernas effektivitet viktiga parametrar kan övervakas maskinellt med moderna metoder i syfte att konstatera huruvida processerna är under kontroll. Med vald teknik kan föredömlig och misslyckad verksamhet snabbt identifieras maskinellt ur stora datamängder för vidare analys. Problem kan åtgärdas och information spridas så att inte misstag upprepas någonstans i organisationen. På motsvarande sätt kan goda exempel snabbt identifieras och spridas för kopiering i hela organisationen. Kapitlets syfte är att uppmärksamma en tekniskt möjlig form av processtyrning och kontroll, som leder till denna högre effektivitet. Med helhetssyn kan kunden vara i fokus och transporter göras mer hållbara. Tillämpad metod utgår från praktiska erfarenheter och verksamhetsanalyser under lång tid inom den statliga väghållningen men också från litteraturstudier samt i begränsad utsträckning från svensk tillverkningsindustri. Presenterad princip för styrning och kontroll är i sig generell. Här relateras principen till väghållningen men bör t ex kunna tillämpas på all fysisk infrastrukturhållning. Inledningsvis beskrivs en teoretisk modell för processtyrning. I ett nästa steg konkretiseras styrningen och kontrollen för några exempel på för väghållningen kritiska indikatorer. Kapitel 6 Utgångspunkten för detta kapitel är ovan angiven bakgrund, en litteraturgenomgång av definitioner och en modell för kvalitetsrelaterad redovisning av vägkapital med utgångspunkt i TAM-konceptet 24 samt föregående kapitel om Kvalitetskontroll, processkontroll och lärande. Litteratursökningen har även omfattat begrepp som eftersatt underhåll, underhållsskuld, underhållsberg, iståndsättningsbehov och de engelska begreppen maintenance backlog och maintenance debt. Samtliga begrepp har i allt väsentligt samma innebörd som eftersläpande underhåll. Syftet med detta kapitel är att utifrån redovisningen beskriva möjligheterna att ändamålsenligt definiera begreppet eftersläpande underhåll enligt krav som kan härledas i transportpolitiken om samhällsekonomisk effektivitet. Ambitionen är att klarlägga förutsättningen för att maskinellt kvantifiera eftersläpningen baserad på bästa kunskap om komponenters tillståndsbrister. Kapitel 7 Beskrivna problem och förbättringsbehov i väghållningens skilda delprocesser baseras på - externa oberoende granskningsresultat och synpunkter, - egna erfarenheter från arbete i delprocesserna, - egna erfarenheter från ingående analyser av styrning och agerande i verkligheten, - teoretisk utbildning i frågor om intern kontroll och controlling i statsförvaltningen, 24 Berth Jonsson, A model for quality-related valuation and accounting of road capital, Licentiate Thesis, Royal Institute of Technology (KTH), ISBN , Stockholm, Sweden

26 - teoretiska studier i detta forskningsprojekt, - litteraturstudier om andra organisationers analyser både nationellt och internationellt. När den kvalitetsrelaterade redovisningens principer och konstruktion lades fast var utgångspunkten identifierade informationsbehov för dels politiker, ledning och andra styrande aktiviteter, dels att kunna åtgärda problem i väghållningens delprocesser. Syftet med detta kapitel är att beskriva detta. Kapitel 8 Implementeringsprojektet har följts av forskaren utifrån en roll som expert i projektet. Expertrollen var att på tu man hand stödja projektledaren, delta i arbetsgrupper, ingå i projektledarens så kallade presidiegrupp på tre personer och vara medlem i styrgruppen. Särskilt viktig var närvaron i den arbetsgrupp som hade till uppgift att lösa den konkreta IT-modellen som benämnts Tillståndsrelaterad Redovisning Av Vägkapital (TRAV). Metoden utgörs av en personlig tolkning av egna upplevelser från möten och diskussioner i de olika konstellationerna samt av projektledarens minnesanteckningar och protokoll från formaliserade möten (över 100 möten 25 ). Diskussionerna med projektledaren har haft stor betydelse för tolkningen av upplevelser och egna anteckningar från möten i de skilda arbetsgrupperna. 25 Enligt förteckning i dokumentet VägkapitalStatus doc 18

27 3 TRANSPORTATION ASSET MANAGEMENT TAM Detta kapitel syftar till att utifrån dokumenterade källor belysa tankarna bakom begreppet Transportation Asset Management (TAM) i ett internationellt perspektiv. I detta sammanhang skulle TAM ungefär kunna översättas till transportinfrastrukturhållning, där samhällets och trafikanternas uppoffringar för transporter beaktas. 3.1 Definition av TAM Det finns många olika definitioner av asset management (AM). Organisationsenheten Asset Management på Federal Highway Administration (FHWA) använde tidigt och under ett tag följande arbetsdefinition 26 : Asset Management är en systematisk process för kostnadseffektivt underhåll, förbättring och drift av fysiska tillgångar. Den kombinerar tekniska principer med sund affärsmässighet och ekonomiska teorier och den tillhandahåller verktyg för att förenkla ett mer organiserat, logiskt upplägg för beslut. Således tillhandahåller asset management ett ramverk för att hantera både kort- och långsiktig planering. PIARC har antagit OECD s definition på asset management, vilken i sin tur härletts från FHWA s definition. Denna AM-definition kommer primärt från OECD 27, nämligen: En systematisk process för underhåll, förbättring och drift som kombinerar tekniska principer med sund affärsmässighet på ekonomiskt logisk grund och som tillhandahåller verktyg som förenklar en mer organiserad och ett flexibelt upplägg för att fatta nödvändiga beslut i enlighet med allmänhetens förväntningar. Begreppet asset management system (AMS) omfattar alla nödvändiga processer, verktyg, data och policies för att uppnå målen för en effektiv egendomsförvaltning. På PIARC-möten har en mängd presentationer gjorts om Asset Management. En bild (figur 3.1) presenterad av Madeleine Bloom (direktör på FHWA, Office of Asset Management), visar den breda omfattning som Asset Management har inom transportsektorn. I denna avhandling, omfattar Transportation Asset Management (TAM) såväl AMS som alla andra nödvändiga processer, verktyg, data och policies, för att uppnå målet om effektiv styrning och kontroll av transportsystemens infrastrukturer exemplifierat på vägar (väghållning). 26 Asset Management Primer, U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration Office of Asset Management, Washington, DC 20590, December 1999, page 7: Asset Management is a systematic process of maintaining, upgrading, and operating physical assets costeffectively. It combines engineering principles with sound business practice and economic theory, and it provides tools to facilitate a more organized, logical approach to decision-making. Thus, asset management provides a framework for handling both short- and long-range planning. 27 OECD Asset Management Working Group, Asset Management for the Roads Sector, Head of Publications Service, Paris, 2001, page 12: A systematic process of maintaining, upgrading and operating assets, combining engineering principles with sound business practice and economic rationale, and providing tools to facilitate a more organised and flexible approach to making decisions necessary to achieve the public s expectations. The term asset management system (AMS) embraces all the processes, tools, data and policies necessary to achieve the goal of effectively managing assets. 19

28 What is Asset Management? Vad är Asset Management? Brett Broad sortiment Range of av Assets tillgångar Highway Vägar Järnvägar Transit Luftfart Air Pengar Dollars Personal People Data Beläggningar Pavements Broar Bridges Stålrör Hardware Tunnlar Tunnels Signaler Signals Rastplatser Rest Areas i. i. i. Tracks Spår Rolling Vagnpark Stock Stations Stationer i. i. i. Startbanor Runways Terminaler Terminals Hangarer Hangers i. i. i. FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION Figure 3.1 Ett brett sortiment av tillgångar står i fokus för Asset Management (FHWA, 2003) Studien av State of the art har strukturerats utifrån fyra frågeställningar (fokusområden). Den primära och övergripande frågeställningen utgörs av helhetsperspektivet i Transportation Asset Management, som samspelar med de övriga tre. En frågeställning kan relateras till Verksamheter och de effekter som uppkommer för samhället, trafikanter och väghållaren. En annan till Finansieringen och den tredje till Vägkapitalet. Verksamhet, Finansiering och Vägkapital har sinsemellan samspels- och påverkanspunkter som hanteras i de olika delprocesserna. Typiskt för TAM-processen och dess olika beslutsprocesser är att de totalt sett är mycket allsidiga i sin karaktär. De berör kund-, omvärlds- och policyaspekter, standard-, tillstånds- och effektaspekter, strategi- och målsättningsaspekter, finansierings-, planerings- och budgeteringsaspekter, rapporterings- och redovisningsaspekter, m fl aspekter. TAM-processen kan på den översta nivån ses som en sammanhållen process för allt som uträttas och ska uträttas för att nå de transportpolitiska målen men den kan även ses nedbruten på en mängd delprocesser och beslutssituationer. State of the art -genomgången omfattar TAM-processen i sin helhet och tre väsentliga områden att fokusera på. Respektive fokusområde motsvaras av ett rapporteringsområde. I en teoretisk och mycket vid mening kan det som åstadkoms i TAM-processen samlas i form av vittomfattande rapporteringar eller redovisningar av typ balans- och resultaträkningar samt i form av en finansieringsanalys. I figur 3.2 har samspel mellan helheten och de tre fokusområdena skisserats i en tänkt struktur för den fortsatta State of the art -genomgången. Figuren visar även vad som omfattas i licentiatavhandlingen (Jonsson 2005). 20

29 . cykelambitioner. och. klimat,. samhällets. behov) Balance Sheet Equity Frågor relaterade till anläggningarna Licentiatavhandling Transportation Asset Management Kundfokus med avseende på - Politiskt uppdrag och livs- (kostnader effekter som energi, miljö, trafikolyckor) - Kundbehov (trafikanters och inkl. näringslivets - Väghållarens behov Frågor relaterade till finansieringen Frågor relaterade till processerna Capital Operating Finance Reserve Capital Operating Finance Profit and Loss Statement Balans- Assets Debts räkning Cash Flow Statement Finans- Expenditures Incomes analys Resultaträkning Revenues Expenses Earnings Figur 2 Skiss över samspel mellan olika aspekter av Transportation Asset Management Utmaningen är att med kundfokus effektivt hantera verksamhets- (Resultaträkning), tillgångs- (Balansräkning) och kassahållningsrelaterade frågor (Finansieringsanalys). 3.2 Varför transportation asset management? I de flesta länder utgör vägnäten en av samhällets största tillgångar och dessa är i huvudsak ägda av det allmänna. Vägverken eller motsvarande myndigheter har vanligen uppgiften att med begränsade resurser (finansiella och mänskliga) nå uppsatta väg- och/eller transportpolitiska mål för förbättringar, underhåll och skötsel av väganläggningarna. Detta bör kunna underlättas av en ändamålsenlig redovisning av god kvalitet på mål, mått och annan information (t ex systematiska data på tekniska tillstånd, brister och ekonomi samt med de analyser som används i utvecklade och integrerade managementsystem). Kapitlet handlar om motiv, för att arbeta med TAM-konceptets kvalificerade helhetsperspektiv baserat på ett detaljriktigt innehåll med tydlig utgångspunkt i transportpolitik och intressenters förväntningar. Det är en tydlig tendens över hela världen att regeringars tryck ökar på förbättringar i vägmyndigheterna, när det gäller affärsmässighet, effektivitet, transparens och ansvarstagande för service och produkter. Detta förklaras av att TAM-koncept diskuteras och efterfrågas inom vägsektorn på bred front över hela världen. 21

30 Offentlig administration för vägar och transporter runt om i världen har under senare delen av 1990-talet haft en mängd seminarier om TAM-konceptet. Det internationella intresset för området är stort och det förekommer inte några grundläggande ifrågasättanden av den process som TAM står för. De problem och den utveckling som diskuteras förefaller också vara i allt väsentligt gemensam för branschen i hela världen. De internationella samarbetsorganisationerna har i sina olika utskott sedan länge arbetat med TAM. Ofta har detta skett parallellt i flera av organisationens utskott samtidigt men utifrån olika utgångspunkter. Ett antal för utvecklingen betydelsefulla frågor har formulerats under årens lopp: Varför är asset management viktigt? Varför är asset management viktigare nu än någonsin tidigare? Kane besvarar frågorna enligt följande 28 : Inledningsvis ska sägas att vi befinner oss i en period av snabba förändringar. Förändringar sker runt omkring oss i vårt politiska system, i vårt ekonomiska system, i vårt institutionella samspel, i teknologin, i allmänna attityder, i kunders förväntningar. Vi måste inte bara vara en del av utvecklingen; bättre är att leda den. Om inte, så kommer vi att följa efter den; vi kommer då att ständigt vara på efterkälken; och vi kommer inte att få det stöd som vi behöver, för att ordna framtidens program för våra vägar. Om man föreställer sig en vägmyndighet som ett företag med en tillgång på hundratals miljarder kronor skulle det, enligt Kane, vara naturligt att aktieägarna kunde ställa t ex följande frågor: Vad har ni gjort med dessa tillgångar? Vilken avkastningsgrad har ni uppnått? Vilket ekonomiskt värde har vägsystemet i förhållande till föregående år? Inom den privata sektorn oroar man sig över verksamheters resultat, om vinstmarginaler, om hur stor omsättning som behövs för verksamheten och om hur stor vinsten ska bli. Nationerna har investerat tusentals miljarder dollar i sina vägsystem och har balansräkningar med åtskilliga mångmiljard-dollartillgångar. Borde vägmyndigheterna ta ansvar för detta? Bör de kontrollera i vilken grad tillgångarna utvecklas? Bör de rapportera till politiker, trafikanter och skattebetalare och i så fall hur ska rapporteringen göras? Kane sammanfattar sin diskussion och drar följande slutsats 29 : 28 My premise is that we are in a rapid period of change. Change is all around us -- in our political system, in our economic system, in our institutional relationships, in technology, in public attitudes, in our customers' expectations. We not only need to be a part of change; we better be leading the change. Otherwise, we will be following; we will be falling behind; and we will not have the support that we need for highway programs in the future. 29 I contend that a good asset management framework is understanding what you have, its value, what you need to do to make improvements, the marginal gains from different investments and from different things you do to that system, and the whole host of players who are involved in managing the system. You need to have an integrated focus. You need to have a database system. You need to have the engineering and economic analytical tools. You need to have the methodology to understand that system. 22

31 Jag påstår att ett tillfredsställande ramverk för tillgångsförvaltning har förståelse för innehavet, för dess värde, för vilka förbättringar som behöver göras, för skilda investeringars marginalnyttor och för skilda åtgärder som man vidtar på vägsystemet samt för mängden aktörer som är involverade i att förvalta systemet. Man behöver ha ett integrerat fokus. Man behöver ha ett system av databaser. Man behöver ha både tekniska och ekonomiska verktyg. Man behöver ha en metodik för att kunna förstå detta system. OECD rekommenderar efter sin genomgång av Asset Management, att vägmyndigheter bör överväga en utveckling och implementering av ett integrerat Asset Managementsystem i avsikt att uppnå förbättringar av vägsektorns förvaltningspolitik. I OECD-länderna råder konsensus om innehållet i ett AMS, som enligt OECD: s arbetsgrupp bör omfatta följande: - Tillgångsregister tillstånd, användning, kännetecken. - Underhållsmetoder. - Modeller för beläggningars förbrukning och trafikantkostnader. - Prognosmodeller tillståndsutveckling inklusive trafikprognoser, tillväxttakt, etc. - Livscykelkostnadsanalyser. - Bestämning av återstående förbrukningsutrymme. - Beslutsstödssystem för flerkriteria-analys, riskanalys, trade-off analys, projekprioritering, tydlig strategi - Styrning och kontroll med avseende på generationsfrågor. - Redovisningsprinciper. - Kapitalisering av väginfrastruktur. Förväntade resultat som följer av AMS anses av OECD: s utredningsgrupp vara: - Förbättrade budgetanalyser och beslut som leder till högre servicenivå i samhället. - Ökad operativ effektivitet utifrån enklare tolkning av data och bättre analysverktyg. - Ökad strategisk planering inom gällande budgetrestriktioner. - Ökad produktivitet i väghållningen beroende på minskad uppdelning av data och bättre tillgång till högre kvalitativ och konsistent data. - Fastställande av erforderliga finansieringsnivåer, för att vidmakthålla vägkapitalet på specificerade servicenivåer. - Förbättrad resursallokering mellan enskilda anläggningstillgångar, för att uppnå bästa nytta av totala innehavet av anläggningstillgångar i vägar. - Förbättrad prioritering av åtgärdsbehov och resursallokering för att uppnå mål och åtaganden i väghållningen. Vidare rekommenderar OECD: s utredningsgrupp att följande punkter beaktas av vägmyndigheterna, när ett AMS ska implementeras: 1. Implementeringen av ett Asset Managementsystem börjar vanligen med att integrera tidigare separata system för förvaltning av väghållningens enskilt viktigaste anläggningar. 2. Asset Managementsystemet borde vara utformat så att det omfattar tillgångars lokalisering och tillstånd, beskrivning av åtgärd på varje del av tillgången, metoder för selektering av den underhållsåtgärd som ger bästa valuta för pengarna utifrån gällande policies och övervakning av utförd åtgärd på anläggningen. 3. Asset Managementsystemets analysmöjligheter bör utvecklas så att det omfattar tekniker för att underlätta val mellan alternativa underhållsåtgärder med avseende på anläggningars livscykelkostnader. 23

32 4. En för Asset Managementsystemet viktig möjlighet som bör tillgodoses handlar om utvecklingen av anläggningars värde och värdeminskning efterhand som de används. 5. En av de stora nyttorna med ett Asset Managementsystem handlar om att tillgodose en möjlighet att utvärdera anläggningars utföranden. Olika kvalitetsindikatorer kan vara till stöd i sådan övervakning. Regeringskansliet (departementsråd Ulf Lundin, Näringsdepartementet, Enheten för Infrastruktur och regional tillväxt) begärde av Vägverket i en promemoria daterad information angående drift och underhåll samt bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion. I begäran pekade man på tidigare redovisat material i fem angivna rapporter. För att kunna göra en rimlig och välmotiverad avvägning av hur mycket medel som satsas på drift och underhåll samt bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion behövs ytterligare material. I sju omfattande stycken preciseras frågeställningar med typiska asset management -innehåll frågor som visar att även den svenska regeringen söker efter en ordning som motsvarar kraven i TAM. 3.3 Integration av befintliga managementsystem En av nyckelaspekterna i AMS är att integrera befintliga tekniska informationssystem för specifika vägdelar med ekonomisk information. I AMS betraktas administrationskostnader, verksamhetens kostnader, trafikantkostnader, miljö- och samhällskostnader utifrån en helhetssyn. Integrationen av system kommer att göra det möjligt att med en likartad bedömning avgöra hur olika delar i vägsystemet ska hanteras (helhetssyn). Internationella exempel på existerande managementsystem för hantering av enskilda komponenter är Pavement Management System (PMS), Bridge Management System (BMS), Tunnel Management System (TMS), Maintenance Management Systems (MMS) för många olika typer av väganläggningar och Operations Systems (OS). AMS ger vägmyndigheten konsistent systemövergripande information och möjliggör en effektiv fördelning av tillgängliga medel på t ex beläggning, konstruktioner av olika slag och andra behov i infrastrukturen 30. Vilka är de typiska kännetecknen på ett AMS? 31 Frågan har behandlats i flera dokument och vanligen gäller att ett AMS ska: - Innehålla inventerad information om väganläggningarna, deras tillstånd och brister. - Innehålla värden på anläggningarna med avseende på deras tillstånd. - Innehålla bedömningar av framtida utveckling av anläggningarnas funktion. - Säkerställa systematiska data av god kvalitet. - Säkerställa god tillgänglighet till kompatibel data. - Innehålla alla relevanta data för livscykelkostnadsanalyser. - Möjliggöra utbyte av omoderna system och avveckling av improduktiva anläggningar. - Beakta såväl hela systemet som enskilda produkter vid optimeringar. 30 Transportation Association of Canada, Highway Asset Management Systems A Primer, Ottawa, Anthony M. Pagano, Sue McNeil, Alicia Morreale, Shaumik Pal, Jon Schermann, Jane Berner, Best Practices for Linking Strategic Goals to Resource Allocation and Implementation Decisions Using Elements of a Transportation Asset Management, Management Project 02 05, University of Illinois-Chicago, June United States General Accounting Office, Report to Congressional Committees, Highway Infrastructure FHWA s Model for Estimating Highway Needs Is Generally Reasonable, Despite Limitations, GAO/RCED , Washington, D.C , June

33 - Producera användbar periodisk information, helst med en realtidslösning. - Underlätta iteraktiva regelbundet genomförda analyser på transportsystemets funktion. TAM integrerar inte bara olika system för hantering av enskilda tillgångstyper på ett horisontellt sätt utan integrerar även information vertikalt i organisationen. Management arbetar med nödvändighet även utifrån olika typer av perspektiv som trafik, gods och värden på rörlig materiel, finansiering, planering, teknik, kvalitet, personal, organisatoriska enheter, funktioner och processer. Det finns därför behov av att med helhetssyn även inkludera ett antal andra separata managementsystem exempelvis Highway Usage System (HUS), Public Transportation Management Systems (PTMS), Customer Information Systems (CIS), Intermodal Management Systems (IMS), Congestion Management Sytem (CMS), Safety Management System (SMS) etc. Bland de ytterligare managementsystem som tillämpas i USA finns t ex Managementsystem för avvattning (Drainage Management System), Managementsystem för hantering av stormvågor (Storm Water Management System) och Managementsystem för beläggningar på landningsbanor (Airport Pavement Management System) 32 samt ett TAM-system med ett strategiskt angreppssätt, för att optimera investeringar i transportsystemet Ett affärsliknande angreppssätt Vidare uppmuntrar TAM väghållaren till en mer business like approach för förvaltning av de anläggningar (vägnät) för vilka de har ansvar. En affärsmässig inriktning kräver en ändamålsenlig värdering av vägkapitalet, en sund förvaltning av kapitalet med hänsyn till faktorer som dess förbrukning och kundnytta samt att ingenjörer, ekonomer och beslutsfattare pratar samma språk i planerings - och budgetprocessen. Dessa värden är signifikanta faktorer i prioriteringen av t ex framtida investeringar 34. Värderingsprocessen, med tonvikt på ekonomi och kundnytta, leder till ett underlag som medger ett annorlunda angreppssätt än det som traditionellt gäller i den ingenjörsmässiga synen vid framtagning av transportplaner m m. TAM kommer dessutom att uppmuntra väghållare att nyttja funktionsbaserade krav och uppföljningsmetoder. Det framgår vidare att man kan tänka sig att anläggningars värden kan anges på flera olika sätt. Till exempel kan varje väganläggning ha ett eget värde utifrån den effektivitet som anläggningen svarar för vid person- och godstransporter sett utifrån transportsystemet som helhet. Alternativt kan varje väganläggning ha ett kapitalvärde kalkylerat utifrån antingen kostnaden för att återställa anläggningen till ett byggt tillstånd eller kostnaden för att fysiskt återställa tillståndet på den befintliga tillgången till ett nyskick. Det byggda tillståndet innehåller de tekniska förbättringar och standardmässiga anpassningar som skulle gälla för anläggningen ifråga om den skulle nybyggas. Anläggningsvärden uttryckta i den typen av termer anses vara väsentliga i utvecklingen av språkbruket mellan ingenjörer, ekonomer, controllers och organisationens ansvariga ledare. 32 Lance A. Neumann, Joseph A. Guerre, William E. Robert, Transportation Asset Management in the United States Current Practice and Future Directions, Cambridge, Geiger-D, Asset Management: Resources for Maximizing Your Transportation Investment, APWA Reporter. 2003/07, New York State Departement of Transportation, Blueprint for Developing and Implementing an Asset Management System, New York,

34 I en OECD-rapport 35 framhålls att det är väsentligt för ett AMS att hålla igång en dialog med medborgarna för att bli klar över trafikanters krav och allmänhetens förväntningar. En fokus måste därför finnas för vägmyndigheten att uppnå de, till förväntningarna, anpassade resultatmålen med en kraftfull övervakning av prestationer, indikatorer för kritiska framgångsfaktorer och andra mått som säkerställer en positiv utveckling mot dessa mål. Det finns många exempel på aktiviteter, beslut, kunskaper och liknande, i den studerade litteraturen, som skulle ge en kvalitativt avsevärt förbättrad och effektiv TAM-process. De grupper som uppges bli berörda av förbättringarna är systemets användare, intressenter, politiker, statstjänstemän och ansvariga för löpande verksamhet. Förbättringarna har sin grund i beslutsunderlag baserade på mer objektiva data. Exempel på nämnda förbättringar inkluderar: - Kvaliteten på de strategiska målen med avseende på tillgängliga resurser för väghållningen. - Beslutsprocessers effektivitet (bättre data och analyser ger kortare processtider). Vid resursallokering av tillgängliga medel och i arbetet med lång- och kortsiktiga transportplaner (datorstödda trade-off analyser) kan fler alternativ av investeringar och underhåll utvärderas till en lägre kostnad och resultera i en totalt sett högre samhällsnytta, bättre servicenivå etc. - En effektivare och mer saklig beskrivning av medelsbehov för enskilda typer av anläggningstillgångar och för vägnätet som helhet, för att nå uppsatta mål för väghållningen. - En väghållning med högre produktivitet, genom tillhandahållen åtkomst till aktuell och konsistent data av hög kvalitet och rationella rutiner. - Tillgången till kvalitativa, kvantitativa och kompatibla data för analyser av väghållningen och dess konsekvenser ger kunskaper om väghållningens skillnader i olika delar av landet och om därav följande förutsättningar för skilda trafikantgruppers och näringslivets transporter. - Utvecklingen av affäsmässigt inriktade transportprogram genom integration av tekniska och ekonomiska data inklusive aktuella värden på infrastrukturen. TAM-uppläggets centrala beståndsdelar för strategisk planering bör inkludera följande: - Rikt innehåll Helhetssyn som omfattar ett brett sortiment med anläggningstillgångar. Alla alternativ och avvägningar kan analyseras inför investeringsbeslut. - Användbar på en organisations samtliga berörda funktioner Asset management kan tillämpas på alla funktioner och nivåer i en organisation för infrastrukturer. Den kan flexibelt anpassas till skilda behov i organisationen. - Långsiktigt perspektiv Lönsamhetskalkyler (kost-benefitanalyser) genomförs med avseende på anläggningars hela livslängd. - Ett affärsmässigt förfarande Asset management kan påverka hur affärer genomförs i organisationer via många funktionella tillämpningar. Det hävdas att i praktiken erbjuder TAM en stabil grund för att förvalta och övervaka transportsystemet. TAM är i grunden en process för resursallokering och ett utvecklingsverktyg som tar tillvara det som kan användas. Det är väsentligt att definiera resurserna i beskrivning- 35 Expert Group on Asset Management Systems (IM1), OECD Division of Transport, DSTI, Asset Management for the Roads Sector, DSTI/DOT/RTR/IM1(2000)1, 13-Dec

35 en av processen. Resurserna knyter an till alla de tillgångar som en organisation förfogar över och som kan användas för att förvalta den fysiska transportinfrastrukturen (anslag, mänskligt kapital, utrustning, material, fastigheter och myndighetens information). TAM-processen kan och bör också inkludera kommunikationen med alla intressenter. Detta kan till stor del hanteras via en webbsida en möjlighet som diskuteras i en artikel 36. American Association of State Highway, Transportation Officials och Federal Highway Administration har på en webbsida utvecklat en Community of Practice (COP). Den förenklar kommunikationen med skilda intressentgrupper om TAM-konceptets alla program och projekt. Webbsidan ger access till relaterade länkar och en kalender med inlagda händelser för t ex en arbetsgrupp med ett speciellt intresse i infrastrukturhållningen. Enskilda kan också registrera sig för angelägna frågor av personligt intresse, få tillgång till referensmaterial och föra fram sina tankar i pågående debatter. TAM-konceptets beståndsdelar, vilka gjort skapandet av en Internet COP till en lämplig metod som också påskyndat utvecklingen av utbildning och praktisk användning. Efter att endast ha existerat i omkring sex månader har webbsidan omkring besökare varje dag och över 250 registrerade användare. Det förväntas att den ständiga tillväxten av besökare kommer att fortsätta och att mer information kommer att delas. Frågan om effektiv kommunikation med intressenter via en websida leder till nästa fråga som handlar om implementering, data och informationsteknologi. 3.5 Implementering av TAM-konceptet, datafångst och IT Med hänvisning till rekommendationerna i OECDs utredningsgrupps rapport (enligt kapitel 3.2) kan ett typiskt flöde in och ut från ett generellt system för Road Asset Management skisseras enligt figur 3.3. Nyckeln till ett effektivt TAM-system är uppgifter om kvalitet 37. Informationsteknologin (IT) spelar en viktig roll för fångst och förädling av information i förvaltningssystem. IT är vidare viktigt för att ordna datainsamlingens procedurer och för integrationen av data samt för de verksamhetsstödjande analysverktygen 38. Emellertid ska sägas att det inte är nödvändigt att utveckla nya system, utan att bygga på det som redan existerar 36 Winsor-J; Ramasubramanian-L; Adams-LH; McNeil-S, Transportation Asset Management Today: An Evaluation of an Emerging Virtual Community of Practice, Conference Title: Mid-Continent Transportation Research Symposium, Ames, Iowa, Anthony M. Pagano et al, Best Practices etc., March Derocher, Robert J, Information Technology Comes of Age Finally, Progressive Railroads, May

36 Asset Management System Vägnätsinventering, policies, standard, budget, etc. Institutionella data Tillgångar Beläggningar Tillg.-data Broar Belysningar Lokalisering, användning, tillstånd, etc. Databas Analysresultat Analysprocess Beslutsfattare Etc. Figur 3.3 Typiskt dataflöde i ett system för Road Asset Management (OECD 2000) Det finns ett antal ledningssystem, som tillämpas i skilda verksamheter. Guiden Transportation Asset Management, iordningställd av Cambridge Systematics åt NCHRP, har klassificerat informationssystemen med avseende på följande fyra funktioner i systemen: 1. Managementsystem för infrastruktur 2. Managementsystem för transporter, drift, säkerhet och trafikantservice 3. System för att styra och kontrollera myndighets resurser 4. System för att styra och kontrollera program och projekt Informationen spelar en central roll i att etablera ett ledningssystem, för att stödja styrning och kontroll av anläggningstillgångar. Informationens innehåll kan variera mellan olika verksamheter och i skilda system men sannolikt finns gemensamma krav på systemen. Sådana krav är: 1. Förteckning över tillgångarna, vilken bör inkludera omfattande information om tillgångars karakteristika och klassifikationer inklusive tillståndsbedömning. Analyser och ställning krävs för infrastrukturens anläggningstillgångar i GASBs ekonomiska rapporter. Det kan behöva göras särskilda inventeringar för skilda grupper av anläggningstillgångar. Tillgångens ranking avgör omfattning och detaljering på uppgifterna om tillgången vid inventeringen. 2. Tillgångars tillstånd och funktion, vilka måste mätas för varje typ av anläggningstillgång. Förutom tekniska mått, bör det finnas mått som stödjer uppläggningen av politiken och som fångar kundperspektivet. Tillståndsmåtten ska också vara konsistenta gentemot kostnader och värdeminskningsmodeller. Informationssystemets mål bör inte bara vara att dokumentera aktuella tillstånds- och funktionsuppgifter utan också kunna prognostisera tillstånds- och funktionsutvecklingen. 28

37 3. Kostnadsuppskattnings- och rapportringsmodeller bör vara inbyggda i avsikt att hantera infrastrukturens nyckelaktiviteter. Tidsserier för kostnader behöver tas fram, så att nödvändiga sammanställningar kan göras av kostnaderna för byggande och underhåll. 4. Identifiering av åtgärdsbehov med uppgifter om lokaliseringar och aktuella skick på enskilda enheter, som inte uppfyller en eller fler minimistandarder. Där bör även finnas uppgifter om sannolika kostnader för att genomföra erforderliga behov av åtgärder. 5. Programunderlag med övergripande summeringar i termer av kostnads- och tidsbehov för att ordna väl avvägd information för ett etablerat informationssystem. Existerande styrsystem kan tillämpas för att utreda kostnader och implementeringar för skilda strategier från ledningssystem. Managementsystem för infrastrukturen kan spela en särskilt viktig roll vid kapitalplanering. Det finns ett antal IT-strategier som kan tillämpas och som kan baseras på myndighetens behov inkluderande övergripande IT-planer och mål för asset management. Åtskilliga centrala överväganden bör göras, när man utformar en IT-strategi. Sådana överväganden är att: - Lägga fast databas- och systemarkitekturer som stödjer asset management. - Utforma en IT-plan för implementeringen av de applikationer som ska samspela med asset managementsystemet. Planen bör inkludera krav på GIS-möjligheter och datalagring samt på prioriterade systemintegrationer. 3.6 Verksamhets- och kassarelaterade frågor Verksamhetsrelaterade frågeställningar bör i vid mening kunna sammanfattas i någon typ av Resultaträkning. Frågorna kan handla om verksamhetens (produktionens och produkters) hänsyn till och beaktande av olika effekter för trafikanter och samhälle som trafiksäkerhet, miljö, energi, klimat, tillgänglighet, framkomlighet, transportkvalitet, jämställdhet samt transporters hushålls- och näringslivseffekter. De kan även handla om datafångst, redovisning och internkontroll, driftverksamhet, produktions- och väghållningskostnader, produktivitet, effektivitet, administration och organisation. Gemensamt är att frågeställningar och svar i TAM-konceptet ska motsvara de behov som finns av olika typer av analyser och lärande. Kassarelaterade frågeställningar bör kunna sammanfattas och åskådliggöras i någon typ av Finansieringsanalys. Frågeställningarna handlar om styrning och hänsyn till processen för anslagsfinansiering, frågor om skatter, tullar, upplåning, road-pricing, blandad privat och offentlig finansiering, vägfonder, kassahållning med användning av finansiella instrument, fakturerings- och ersättningstekniska frågor, redovisning och internkontroll. Frågeställningar och svar i TAM-konceptet ska även här motsvara de behov som finns av analyser och lärande. 3.7 Tillgångsrelaterade frågor Tillgångsrelaterade frågeställningar men framförallt transportsystemets värden bör i en mycket vid mening kunna sammanfattas och åskådliggöras i någon typ av Balansräkning. Frågor som tas upp i detta kapitel handlar om väganläggningar, komponenttyper, komponenters standard, tillstånd och brister, värdeförändringar, om investering i och underhåll av komponenter, livscykelkostnader och kostnadsfördelning mellan generationer. Även frågor om 29

38 redovisningsprinciper, värden i personal, fordon, transporter, gods, processer, datafångst och intern kontroll med rutiner för värdering berörs. Behoven av analyser och lärande är stort. Ökande krav på värdering och redovisning Den tilltagande internationaliseringen av handel och kapitalägande har accentuerat behovet av internationellt sett enhetliga och marknadsanpassade principer för värdering 39 och redovisning av anläggningstillgångar 40. Värderingsprinciper diskuteras 41 i termer av Fair Value, Market Value, Open Market Value, Depreciated Replacement Cost, Value to the Business, Value in Use, Existing Use Value och Historic Cost 42. Trenden, enligt Edgde, är värderingsprincipen Fair Value 43 : Det belopp till vilket en tillgång skulle kunna byta ägare mellan två kunniga och transaktionsvilliga parter i en förhandling, där de befinner sig på en armlängds avstånd från varandra. (International Accounting Standard 16, IAS 16). I traditionell extern redovisning för fastighetsförvaltning har kraven på värderingen ökat sedan Ofta diskuteras även behov av att utveckla en för styrningen mer ändamålsenlig redovisning med komponentindelning av anläggningstillgångar 44. Den vetenskapliga diskussionen berör ofta frågan om friheten att i redovisningen göra avgränsning mellan underhåll och investering samt om redovisning av reparations- och underhållskostnader i en resultaträkning 45. Komponentfrågan ses i sammanhanget som väsentlig. Trots att en fastighet ofta är en fysiskt tydlig enhet påpekas att den praktiska indelningen i komponenter ändå kan leda till oklarheter. Takt och godkännande av pågående utveckling inom redovisningsområdet sköts i praktiken av EUs godkännandemekanism (IAS och International Financial Reporting Standard, IFRS) med en viss tidsmässig eftersläpning i enskilda länders regelverk. En kortfattad beskrivning av regelsituationen ser ut på följande sätt 46 : RR 12 Komponentavskrivningar: Tillåts/uppmuntras. 39 John D. Dorchester, Jr., Joseph J. Vella, MAI, Valuation and the Appraisal Institute in a Global Economy: The European Initiative, The Appraisal Journal, January Clare McParland, Alastair Adair, Stanley McGreal, Academic Papers, Valuation standards, A comparison of four European countries, Journal of Property Investment & Finance, Vol. 20 No , pp Hans Lind, Erik Persson, The qest for a market related value concept that is not current market value, Royal Institute of Technology, Building and Real Estate Economics, ISSN , Stockholm John A. Edge, FRICS, The Globalization of Real Estate Appraisal: A European Perspective, The Appraisal Journal, January The amount for which an asset could be exchanged between two knowledgeable, willing parties in an arm s length transaction (International Accounting Standard 16, IAS 16). 44 Hans Lind, Håkan Bejrum, Nya principer för avskrivning En strategi för rätt bokfört värde på offentliga fastigheter, ISBN: , U.F.O.S. och Svenska Kommunförbundet, Repro8, Nacka, Statlig förordning (2000:606) om myndigheters bokföring, Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd ( , Stockholm, 2004 (och muntlig tolkning av Kristina Lundqvist, ESV, 2003). 45 Bo Nordlund, Essays in property valuation and accounting, Report 5:62, Building & Real Estate Economics, Departement of Infrastructure, Royal Institute of Technology, Licentiate Thesis, Stockholm, Jorma Kyrö, Lena Ljungdahl och Gustav Nygren, En översikt av skillnader i redovisningsprinciper mellan Redovisningsrådet och IASBs normgivning, Stockholm,

39 IAS 16 Komponentavskrivningar: Tillåts/uppmuntras. Den nya standarden (IAS 16, Property, Plant and Equipment) har ett strikt krav på komponentavskrivningar och utrangering av icke avskrivna restvärden vid utbyte av komponenter. Det finns många frågor som är både intressanta och ibland svåra att hantera när det gäller komponentavskrivning avseende byggnader och övergången mellan svensk redovisning och IAS/IFRS 47. Exempel på frågeställningar som kan bli aktuella i ett sådant fall är: Hur hanterar man situationer då summan av inventerade kvarvarande värden per komponent är större eller mindre än det värde som finns i balansräkningen och som i sin tur bygger på svenska redovisningsregler samt historiska anskaffningskostnader. Vid större avvikelse mellan bokfört värde i den externa redovisningen och det verkliga värdet på en anläggningstillgång rekommenderas i de svenska statliga redovisningsföreskrifterna att i första hand en justering görs av avskrivningsplanen, så att verkliga värden kan återspeglas på ett så bra sätt som möjligt. I de internationella samarbetsorganisationerna för vägfrågor lyfts behovet av benchmarking mellan väghållningen i olika länder fram ett behov som för väghållningen utgör ett skäl för enhetlighet och förbättring av vägkapitalets värdering och redovisning. Asset management är i ökande grad en integrerad del av statliga transportplaner. Med tydliga steg och en institutionalisering görs asset management till en del av planeringsprocessen (OECD, 13-Dec-2000). Väghållningens åtgärdsplanering sker värdemässigt till stora delar per komponent. Komponentuppdelning av anläggningstillgångar Idag redovisas vanligen en anläggningstillgång i vägar som investeringsutgifterna för anskaffningen av ett helt vägobjekt. Anskaffningsvärdet skrivs vanligen av linjärt i bokföringen. Frågan om att i en internredovisning indela väganläggningarna i komponenter tas ofta upp utifrån aspekten att förbättra underlaget för styrning, kontroll och rapportering av väghållningsverksamheten. En vägkomponents anskaffningsvärde kan beroende på avgränsning och definition överstiga motsvarande värde för en hel fastighet eller ett helt fastighetsbestånd. Vägkomponent skulle å andra sidan även kunna representera relativt sett mycket små belopp. Det är därför behov och kvalitetskrav i den operativa styrningen av väghållningsverksamheten som bör vägleda i den avgränsning och de definitioner som slutligen görs. Olika värderingstekniker Denna undersökning illustrerar ramverket för den modifierade metoden i GASB, vilken tillämpar synsättet med kostnadsvärdering av belagda vägar (se även 48 ) enligt rekommen- 47 Bo Nordlund, Komponentavskrivning på byggnader företag som redovisar enligt IAS/IFRS, Balans 3/2004, pp Herabat-P, Amekudzi-AA, Sirirangsi-P, Application of Cost Approach for Pavement Valuation and Asset Management, Transportation Research, Record, 2002, (1812) pp

40 dationer av AIREA 49 med tydlig knytning av tillgångsvärdet till belagda vägens värde och dess ålder. 50 Värderingsteknik Kännetecken Tillämpningar / Begränsningar Kostnad Härleder belagda vägens värde från återanskaffningskostnad, fysisk förslitning, funktionell och övrig föråldring Användbar för att värdera tillgångar som inte frekvent handlas på en marknad eller där det inte finns någon marknad Ger belagda vägar värden med hänsyn till utfö- Verkligt Produktivitetsvärde eller Kapitaliserade intäkter Alternativvärde Relativvärde Marknadsvärde Baserat på nettonuvärde på intäkterna från belagda vägen / riksvägen under dess återstående livslängd Härleder belagda vägens värde från särskilda omständigheter såsom ett specificerat antal ackumulerade ESALs eller lägsta acceptabla nivå på beläggningens jämnhet Bestämmer den belagda vägens värde genom jämförelse med andra vägar med liknade omständigheter som trafikarbete etc. Baserat på marknadspris genom jämförelse med nyligen genomförda försäljningar av belagda vägar eller riksvägar rande och ålder Lämplig för tullvägar genom diskonteringen av vägens framtida kassaflöde Möjlig att tillämpa på allmänna belagda vägar / riksvägar genom att analysera aktuella eller framtida vinster för en belagd väg Kräver flera antaganden om framtiden Kan tillämpas vid beslut om fortsatt underhåll eller rekonstruktionsinvestering Kan tillämpas på tullvägar och statliga vägar genom att bestämma värdet utifrån trafikflöde Kan appliceras på vägar som är föremål för försäljningar Endast ett fåtal belagda vägar / riksvägar är föremål för försäljning på den öppna marknaden Tabell 3.1 Värderingstekniker tillämpbara på belagda vägar och riksvägar (Herbat-P et al. 23 ) Med kostnadssynsättet kan tillgångsvärdet bestämmas utifrån belagda vägens återanskaffningskostnader. Tillkommande värdeminskning bestäms utifrån fysisk nedbrytning och funktionellt åldrande. Med kostnadssynsättet fångas samband mellan belagda vägens värde, utförande och ålder och därmed tillkommande värden av beläggningsunderhåll. Resultatet visar även att kostnadssynsättet kan användas i skilda lednings- och styrsystem och som generell utgångspunkt för att värdera kombinationer av investeringar med olika typer av infrastrukturer i syfte att förbättra totalvärdet på ett blandat tillgångsinnehav. Dessutom indikeras att kostnadssynsättet allmänt kan användas som en kraftfull utgångspunkt för diskussioner mellan ingenjörer, ledning och intressenter samt för förbättrade beslut i planeringsoch investeringsprocesserna. Vidare är synsättet potentiellt användbart i verksamheter, där ledningssystemen uppgraderas till att även omfatta tillgångars värdering och där t ex forskare har involverats för att utveckla och integrera användbara applikationer för infrastrukturers värdering i existerande system The Appraisal of Real Estate, 9 th ed. American Institute of Real Estate Appraisers, III, With the cost approach, asset value can be determined from the pavement replacement costs and accrued depreciation. Accrued depreciation is estimated on the basis of physical deterioration and functional obsolescence. 51 The results demonstrate that the cost approach captures the relationship between pavement value, performance, and time and can be used to capture the added value of pavement maintenance activities. The results also show that the cost approach can be incorporated into various management systems and used as a common basis 32

41 Det påstås vidare att tillgångsvärderingen är ett koncept för både ekonomi och redovisning ett koncept, som mäter värdet på anläggningstillgångarna med beaktande av enhetliga redovisningsprinciper. Metoder för värdering av belagda vägar måste därför utökas till att även inkludera de ekonomiska principerna. I en publicerad artikel 52 presenterar en grupp forskare skilda värderingssätt för skilda syften och diskuterar betydelsen av att välja lämplig värderingsmetod för att nå olika mål. Värdering är en kritisk del av asset management av statlig infrastruktur, eftersom den är verktyg för att utveckla hjälpmedel för kontroll av vidmakthållande eller förbättring. Trots att det grundläggande konceptet för värdering är generellt finns skilda kvantitativa synsätt för värdering av tillgångar. Dessa synsätt kan klassificeras för att vägleda inför val av synsätt, för att uppfylla olika mål för asset management. Skilda synsätt har undersökts i syfte att för asset management värdera tillgångarna med utgångspunkter i korridorer för transporter, finansiering och gemensamhetsanläggningar. Tabell 3.2 visar några exempel på lämpliga mått och värdeindikatorer på transportsystemet utifrån skilda intressenter. Intressenter Trafikanter Allmänhet Finansiärer, Ägare / Allmänhet Konstruktörer och Entreprenörer Systemförvaltare Drift och underhåll Mått eller Värdeindikatorer Tillgänglighet / Framkomlighet, Säkerhet, Hållbarhet, Miljökvalitet, Funktionell beskaffenhet Redogörelse för finansiellt åtagande och ställning på transportmyndigheten Mål för trafikanter, Infrastrukturens förbättringsmöjligheter Ekonomisk effektivitet, Mål för trafikanter Investeringsbeslut / Politiskt ansvariga Totalt tillstånd och systemets servicenivå Samhället - Allmänheten Mindre befolkningsgrupper, t ex medborgare med låga inkomster, minoriteter, barn, handikappade och äldre Fysisk funktionalitet, ekonomisk påverkan, miljöpåverkan, social påverkan Jämvikt mellan nyttor och uppoffringar av förbättringar av transportsystemet Tabell 3.2 Värdemått för intressenter i transporter och transportsystem (Amekudzi-A et al. 27 ) for evaluating investment trade-offs for different types of infrastructure in order to enhance the overall value of a mixed asset base. The results also indicate that the cost approach can provide a useful common basis and language for discussions among engineers, managers, and stakeholders and is a powerful concept for enhancing the planning and investment decision-making process. The results are potentially useful to agencies involved in upgrading their infrastructure management systems to incorporate asset valuation and to other researchers involved in developing and integrating useful approaches for infrastructure valuation in existing management systems. 52 Amekudzi-A, Herabat-P, Wang-S, Lancaster-C, Multipurpose Asset Valuation for Civil Infrastructure: Aligning Valuation Approaches with Asset Management Objectives and Stakeholder Interests, Transportation Research Record, 2002, (1812) pp

42 Allmänt finns fyra dimensioner på metoder att klassificera infrastrukturvärderingar: 1. De kan antingen vara baserade på framtiden eller på det historiska 2. De kan antingen vara kostnadsbaserade eller nyttobaserade eller bådadera 3. De kan ha skilda värdeindikatorer i värderingsfunktionen 4. De kan eller kan inte återspegla investeringsriskerna Artikeln diskuterar flerdimensionell värdering av anläggningstillgångar som en funktion av tillämpade värdepåverkande parametrar. Figur 3.5 åskådliggör hur en värdering kan baseras på historiska kända kostnader (bokförda värden enligt traditionell svensk praxis) eller på indikationer av framtida nyttor (Verkligt produktivitetsvärde eller Kapitaliserade intäkter) eller på nuanskaffningskostnaden (Återanskaffningsvärdet). Information bestående av samtliga typer av värderingar kan ytterligare förbättra styrningen, eftersom styrningen i sig är framtidsinriktad. Nyttor T ex Verkligt produktivitetsvärde Förfluten tid Framtid T ex Bokfört värde T ex Återanskaffningskostnad Kostnader Figur 3.5 Diagram över flerdimensionell värdering av det allmännas tillgångar i infrastruktur (Amekudzi-A et al. 2002) Nedan följer i artikeln lämnade exempel på viktiga frågor som måste belysas när ett synsätt väljs för värderingen. 1. När är det lämpligt att betrakta tidigare kostnader som redan tagna kostnader? 2. När är det relevant att använda framtida kontra historiska kostnader? 3. När är det förnuftigt att använda nyttor istället för kostnader vid värdering av tillgångar? 4. När är det förnuftigt att använda både kostnader och nyttor vid värdering av tillgångar? 34

43 5. Vilka mått, attribut eller indikatorer är lämpliga att använda vid värdering av en tillgång och varför? 6. Hur kan tillgångsvärderingar integreras på ett meningsfullt sätt i regelriktiga ledningssystem? Det diskuterade ramverket är i tabell 3.3 använt för att klassificera existerande synsätt för att värdera och illustrera potentiella användningsområden för skilda värderingsmetoder. Synsättskategori Exempel på synsätt Användningar Nuvärde på tidigare kostnader Nuvärdet av framtida nyttor Nettonuvärde av tidigare kostnader och nyttor Nettonuvärde av framtida kostnader och nyttor Marknadsvärde (Relativt) Inkomster som kan återfås från komponenter Bokfört värde a) Ekvivalent nuvärde för tillgången på plats b) Verkligt produktivitetsvärde c) eller Kapitaliserat inkomstvärde Indikatorer på infrastrukturmyndighetens status Offentlig redovisning av åtaganden, Benchmarking av anläggningstillgångarnas relativa tillståndsnivåer Lättare applicerbart på inkomstalstrande verksamheter som tullvägar -- Benchmarking av enheter med relativ nytta / åldrade Bedömning av effektiviteten i myndighetens investeringar Nettonuvärde Avskrivna återanskaffningskostnader d) Marknadsvärde e) Nettolikvidationsvärde f) Återvinningsvärde g) Värdebaserad asset management Försäljningar av anläggningstillgångar Återvinning eller överlåtelse av enhet Alternativvärde h) -- Kan användas som verktyg vid beslut under ovanliga omständigheter t ex när en riksväg görs om till en trängselskatteenhet Datas tillgänglighet / Riktighet Datas åtkomstgrad / Relativa grad av riktighet Tillgång till små datamängder / Relativt sett lägre grad av riktighet God åtkomstgrad av data / Relativt god riktighet Tillgång till små datamängder / Relativt sett lägre grad av riktighet Tillgängliga data är relativt få endast när enheter har handlats på marknaden Data från liknande återvunna enheter / Relativt sett högre grad av riktighet Tabell 3.3 Exempel på klassificering av värderingar av civil fysisk infrastruktur a) Nuvärde på tillgångskapitalet och tagna kostnader för gjorda avskrivningar. b) Motsvarar värdet i befintligt skick. Baseras på historiska kostnader justerade för inflation, värdeminskning, förbrukning och förslitning. c) Motsvarar värdet på tillgångar i drift. Nuvärde av framtida nyttor under enhetens återstående livslängd. d) Använder aktuella marknadspriser för att bestämma kostnaderna för att rekonstruera eller ersätta enheten i sitt nuvarande skick. e) Priset som köpare är villiga att betala. f) Nuvärdet på de belopp som kan erhållas vid försäljning av tillgångens komponenter under en rimlig tidsperiod. g) Nuvärdet på de belopp som kan erhållas vid avyttring eller återvinning av enheter. h) Värde på tillgång under specifika omständigheter. 35

44 Slutsatsen är att det nu är en lämplig tidpunkt för att flytta fram positioner och verktyg, för att åstadkomma värderingar som återspeglar flera hänsyn i modern transportplanering. Speciellt gäller detta för ett aktivt sökande efter en hållbar transportplanering, strategiska miljöbedömningar, jämställdhetsvärderingar av investeringar i transportsystemet samt statliga och kommunala aktiviteter i enlighet med kraven i GASB 34. Redovisning av värdeminskning Principen med planenliga avskrivningar är starkt rotad bland ekonomer. Runt om i världen uppkommer svåra principdiskussioner med ekonomer som försvarar gällande principer med planenliga avskrivningar av anläggningsvärden även för den interna redovisningen. Införande av en effektiv TAM-process, som bl a ska hantera det politiska uppdraget att ändamålsenligt bevara vägkapitalet, leder till behov av ökad informationskvalitet och därmed även till behov av utvecklade principer för framförallt tillgångs- och kostnadsredovisningen. I en artikel 53 tar Sherrie Koechling upp olika argument som borde övertyga resultatansvariga att överge metoden med avskrivning enligt plan. Ett argument handlar om asset managements fokus på värde och effekter av löpande underhåll av en tillgång över hela dess livscykel till skillnad från planenliga avskrivningars fokus på löpande försämring av samma tillgång utan att beakta värdeökningar av underhåll med undervärdering som följd. Många försvarar de planenliga avskrivningarna med att förfaringssättet är administrativt lätt och billigt. Om det politiska uppdraget ska återspeglas i redovisningen krävs fortlöpande uppdatering av både de planenliga avskrivningarna och registren för TAM av avstämningsskäl. För att kunna ha den kvalitet på redovisningen som krävs måste även förbättringar av kapitalet kunna hanteras som en värdeökning (typ tilläggsinvestering) och / eller som en förlängd avskrivningstid. Sammantaget blir arbetet att hålla en från styrsynpunkt acceptabelt god ordning i redovisningen ungefär detsamma som i ett regelrätt TAM-system. Informationskvaliteten kommer dock ändå att förbli sämre än i en redovisning anpassad till kraven i ett TAM-koncept. I ett annat argument pekar Koechling på att det mest primära målet för alla redovisningssystem är att förse användarna med användbar information, vilket slås fast av Financial Accounting Standards Board Concept Statement No. 2, Qualitative Characteristics of Accounting Information (1980). Den slår även fast att användbar information måste ha två primära egenskaper: relevans (tillämplighet) och reliabilitet (tillförlitlighet). Informationen är relevant om den har betydelse för användarens beslut och den är tillförlitlig om den återger det som den avser att återge. Information om när underhåll måste vidtas för att bevara värdet på tillgången är bättre information för arbetet med skötsel av tillgången än dess bokförda värde (det historiska anskaffningsvärdet minus ackumulerade avskrivningar enligt plan). Dessutom är information om tillgångens tillståndsutveckling mer relevant för användaren än det bokförda värdet, när det gäller att på ett övergripande sätt för medborgarna beskriva väghållningens problem och kostnader. 53 Sherrie Koechling, How to Convince Your Accountant That Asset Management Is the Correct Choice For Infrastructure Under GASB 34, Leadership and Management in Engineering, January

45 Infrastruktur kommer enligt ett tredje argument, att värderas högre som ekonomisk tillgång än som redan tagen kostnad. När värdet på infrastruktur blir känt och livscykelkostnaderna blir mer förutsägbara, så kommer värdet på dessa tillgångar att spela en viktig roll i budgetprocessen. Oavsett om underhållskostnader kalkyleras utifrån avskrivnings- eller AM-uppgifter så måste tillgångsvärdet vara känt. Värdets storlek kommer dock att ha betydelse i budgetarbetet. T ex är det betydligt svårare att argumentera för kr till årligt underhåll av en kronorsbil än för en kronorsbil. I ett fjärde argument pekar Koechling på förtroendet att ansvara för det fysiska och finansiella välbefinnandet hos infrastrukturella tillgångar samt på redovisningsskyldigheten och rapporteringen av fattade beslut, planer samt användning och kontroll av offentliga medel. I det sista argumentet som berörs i detta sammanhang hävdar Koechling att det inte finns någon bättre musik i en ekonoms öra än att något sparar pengar. Upprepade gånger har det visats att ett effektivt förebyggande underhåll minskar livscykelkostnaderna för infrastruktur med 6 till 10 gånger jämfört med värst-först-strategin. Betydelsen och den ökade effektiviteten i att kunna förändra underhållsstrategin tas även upp av andra forskare och utredare. TAM-processen skapar exceptionellt goda kontrollverktyg för långsiktig planering, övervakning och kontroll verktyg som även skapar trovärdighet åt den ekonomiska beskrivningen, när t ex en nödvändig anslagsökning behövs för löpande underhåll av existerande anläggningar som en följd av underfinansiering av investeringar. Ännu ett skäl är att regeringen, med en bättre redovisning av tillgångar, kan få bättre villkor på den finansiella marknaden, vilket kommer att resultera i lägre kapitalkostnader. Genom att ha ett värde (högt) både på den fysiska infrastrukturen och på åtaganden skapas en mer balanserad bild av regeringens finansiella ställning. 3.8 Mer teoretiskt inriktad forskning En artikel 54 behandlar en dynamisk investeringsmodell för infrastruktur i form av en utvidgad Ramsey-modell för halvöppna ekonomier. Det grundläggande teoretiska ramverket för en redovisning av infrastruktur beskrivs utifrån dess betydelse för den ekonomiska tillväxten. Däremot utelämnas de praktiska problemen med att utforma själva systemet. I modellen beskrivs tillgångsvärdet enligt följande redovisningsprinciper; 1) det bestäms som ett återanskaffningsvärde värderat utifrån en standardiserad kvalitetsnivå (q) och 2) de årliga underhållskostnader R(q), som krävs för att permanent upprätthålla kvalitet q. Kvantiteter och kvaliteter behandlas separat i modellen, som även innehåller ekonomiska indikatorer. Dessa avses underlätta framtagningen av den optimala styrnings-policyn för en infrastruktur med varierande värde. Bland de problem som pekas ut finns först och främst metoden att empiriskt bestämma infrastrukturens marginaleffektivitet. Det finns uppgifter om fastställd och ackumulerad produktivitet för infrastrukturen medan det saknas uppgifter om skillnader i livslängder för det bundna kapitalet i infrastruktur och i privata investeringar. För att kunna bestämma 54 Muneta Tokomatsu, Kiyoshi Kobayashi, Ryo Ejiri, Infrastructure Management and Economic Accounting, Japan, SVF Konferens, Jönköping October

46 marginaleffektiviteten för infrastrukturinvesteringar måste dessa skillnader kunna beaktas i modellen. Det är därför nödvändigt att även utveckla metoder för att bestämma nämnda effektivitet. För det andra måste det finnas en hjälpfunktion för att specificera den optimala kvalitetsnivån. Det förefaller då vara väsentligt att ackumulera empirisk information om betalningsviljan för olika servicenivåer på infrastrukturen. Dessutom behövs en redovisning av resultatindex med avseende på infrastrukturens värde sett från skattebetalarnas utgångspunkt. Som tredje problem anges att studien inte beaktar monetära problem i finansieringsprocessen såsom inflation, kapitalknapphet och budgetrestriktioner. Förutsättningar som anses vara starkt begränsande för en användbar modell. För managementstrategin är investeringars livslängd en väsentlig faktor. Det är vanligt att livslängder för investeringar i huvudsak bestäms utifrån en bedömd fysisk eller teknisk hållbarhet och inte utifrån den ekonomiska. Ett av de effektivaste stöden för att kunna hantera ett infrastrukturprojekt finns i internredovisningen (Management accounting). Detta system uttrycker dock inte skattebetalarnas eller trafikanternas uppoffringar. Regeringens strama budgetrestriktioner kräver tydligare beskrivningar. Merparten av infrastrukturen används, genom dess långa livslängd, av flera generationer. Skilda generationers uppoffringar för och nyttor av infrastrukturen bör därför tydliggöras i en Generational accounting. För management baserad på långsiktighet med upprepade rekonstruktioner av infrastrukturen bör vald livslängd antingen vara optimerad utifrån varje generation av infrastrukturen eller den tid som ger ett ekonomiskt maximivärde under en mycket lång serie av generationer. Detta matematiska maximeringsproblem studeras i en artikel 55 dels utifrån generationstanken, dels utifrån olika ekonomiska förutsättningar. Slutsatsen är att i motsats till utfallet av konventionella diskussioner bland framförallt konstruktörer så behöver mycket långa livslängder sett för en enstaka generation av infrastrukturen eller för flera generationer inte vara det långsiktigt optimala. Vidare har visats att den optimala livslängden för varje generation vid upprepade återanskaffningar kan variera t ex med ökande trafikflöden. På motsvarande sätt men med scenariot ett minskande behov kanske infrastrukturen till och med ska tas ur drift. Om samhället tvingas hålla infrastruktur under en mycket lång period bör dock livslängden för varje generation vara lång för att minska kostnaderna för återanskaffningar. För närvarande är det vanligt att asset managementsystem i civil verksamhet används för att med dynamisk programmering långsiktigt minimera de diskonterade kostnaderna för upprepat underhåll och rehabiliteringsåtgärder. I en artikel 56 analyseras effekten av diskonteringsräntan. I en enkel beslutsmodell för asset management studerades olika scenarier dels med periodvis och regelbundet återkommande kostnader för rekonstruktioner, dels med uniforma underhållskostnader. Beslutsmodellen studerade också fallet med oviss systemdynamik. De svaga punkterna i tekniken med diskonterad kostnadsminimering diskuteras. T ex visas att framtida generationers kostnader i allmänhet blir överbetonade. En minimering av de diskonterade kostnaderna leder ofta på ett irreversibelt sätt till ett potentiellt behov av markanta anslagsök- 55 Takayuki Ueda, Economically Optimal Lifetime of Infrastrukture, Tokyo Institute of Technology, SVK Konferens, Jönköping, Sweden, Oct Kiyoshi Kobayashi, Kenneth Kuhn, The Temporal Distribution of Cost in Discounted Cost Minimazing Asset Management Policies, Kyoto, Berkley, SVK Konferens, Jönköping, Sweden, Oct

47 ningar. Det visas vidare att en varaktig kostnadsminimering kan åstadkommas och problem undvikas, genom att istället minimera genomsnittskostnaden. Genomförda analyser i artikeln är särskilt betydelsefulla för att belysa farorna med den i asset management populära och allmänt användna metoden med minimering av de diskonterade kostnaderna. Det påpekas att det är väsentligt att användarna är medvetna om metodens svagheter. I de fall där brukarnas kostnader och osäkra faktorer bedöms mindre viktiga kan metoden med minimering av genomsnittskostnaden betraktas som ett alternativ till att minimera den diskonterade kostnaden. Ett kombinerat redovisningssystem för ett hypotetiskt infrastrukturprojekt beskrivs i en artikel 57, där varje generations nettokostnader och projektets totalkostnad visas. Slutsatsen i artikeln är att en brist på finansiering av underhåll under en bestämd period orsakar såväl en orättvis kostnadsbörda mellan generationer som en ökad livscykelkostnad. Vidare dras slutsatsen att en projektledare för ett investeringsprojekt måste åläggas att upprätta en underhållsplan som beaktar utfallet i en generationsredovisning. I Jonsson (2005) presenteras en mer detaljerad litteraturöversikt medan nedan tillagda beskrivningar i högre grad fokuserar på hur TAM-konceptet kan användas och implementeras. 3.9 Diskussion och slutsatser Syftet med genomgången är att utifrån idéerna bakom Transportation Asset Management och dess förutsättningar få en väl underbyggd uppfattning om de för en redovisningsmodell grundläggande frågeställningarna: - Vilka krav finns på redovisning av vägkapital i väghållningen? - Vilka motiv för och emot en förändrad redovisning gentemot den traditionella finns i den offentliga diskussionen? - Vilka stödjande modeller för redovisningen existerar, d v s vilka vägkomponenter, vilka värderingsmetoder och redovisningsprinciper kan skönjas, tillämpas eller påstås vara under utveckling? Det har kunnat dokumenteras att det internationellt finns ett ökat effektivitetstryck på väghållningen ett tryck som har lett till utveckling eller krav på utveckling av effektivare former för styrning och kontroll av - väghållningens processer, - finansieringen, - konkurrensutsättning av produktion (även omfattande nya kontraktsformer med en omfördelning av ansvar och risker mellan beställare och entreprenör och med inbyggda incitament). Motsvarande krav på utveckling gäller formerna och teknikerna för rapportering och dialog med regeringar, trafikanter och skattebetalare. 57 Keiichi Kitazume, Combination of Management and Generational Accounting System for Infrastructure Projects, Kansai University, Osaka, Japan, SVF Conference, Jönköping, Sweden, October

48 Den tekniska utvecklingen har lett till effektivare datafångst. Intresset för TAM och de principer som TAM står för (bl a integration av tekniska och ekonomiska kompetenser och system) är därför stort hos vägmyndigheter och organisationer i hela världen. Länders värden i infrastruktur, kostnader för och nyttor av densamma utgör enorma belopp. Detta konstateras i flera studerade dokument. Olika former för hur ett offentligt styrt vägkapital ska värderas diskuteras. Man kan i diskussionen finna stöd för flera värderingstekniker. Vägar har normalt inte något reellt marknadsvärde på en öppen och fri marknad. Detta innebär att värderingstekniker baserade på intjäningsförmåga, överskott e dy i dagsläget är mindre intressanta för värdering av vägkapital. Från styr- och kontrollsynpunkt, kan ändamålsenlig information erhållas ur 1) en kostnadsbaserad värdering, t ex återanskaffningskostnad justerat för fysisk förslitning och funktionell åldring, 2) en värdering som fokuserar på sämsta acceptabla standard ur ett nyttoperspektiv, 3) en relativ värdering, hur den aktuella vägen förhåller sig till andra jämförbara vägar när det t ex gäller trafikvolymen, eller 4) genom att man försöker nuvärdesberäkna framtida nyttor som vägen förväntas ge upphov till under sin återstående livslängd. Av genomgången framgår att modeller och principer för redovisning av anläggningstillgångar i vägar är under utveckling runt om i världen. Flera länder, delstater i USA och artikelförfattare har uppfattningen att vägmyndigheter bör eftersträva en tillståndsrelaterad värdering, så att även underhållsåtgärder påverkar anläggningars värde. Olika former för denna typ av redovisning har också kunnat urskiljas. De tydligaste kraven på redovisningen är att det lättbegripligt ska kunna tydliggöras hur anslag och skattemedel har använts, vilka kostnader som har funnits i väghållningen, hur väganläggningarnas värden har förändrats och vilka kvarstående brister som finns i vägnätet eller med andra ord vilka anslagsbehov som kommer att finnas framdeles. Det enda väsentliga argument som funnits för att bevara traditionell redovisning är administrativ enkelhet. Samtidigt konstateras i alla funna artiklar att fördelarna med en kvalitetsrelaterad redovisning är större än nackdelarna. Det förefaller vara en samstämmig uppfattning i denna litteratur att de ökade kostnader som en utvecklad redovisning kan ha ger besparingar som överstiger kostnaderna. Några artiklar pekar på möjligheterna att reducera kostnaderna för datafångst och datahantering, genom att använda ny teknik och exempel på detta har också redovisats (se bilaga 8). En betydande fördel som upprepade gånger nämns i litteraturen i samband med beskrivning av TAM-processens behov är att en tillståndsrelaterad redovisning effektiviserar väghållningens processer; dialoger med skattebetalare och övriga intressenter och därmed förståelsen för problemen i väghållningen, planering inkluderande resursallokering, budgetering, uppföljning och rapportering. 40

49 4 EN REDOVISNINGSMODELL FÖR VÄGKAPITAL 4.1 Introduktion Nedan görs ett försök att beskriva en ändamålsenlig modell för redovisning av vägkapital. Det saknas en allmänt accepterad definition på begreppet vägkapital 58. Trots detta har begreppet använts under mer än tjugo år i många olika sammanhang. Vad som avsetts med begreppet har oftast framgått av det som diskuterats. Ifall uppgifter om vägkapital ska användas i styrning och kontroll samt i entreprenadkontrakt krävs att det baseras på en tydlig definition. Med anläggningstillgång menas enligt svenska bokföringsförordningen en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Ett generellt krav är att företags anläggningstillgångar redovisas och värderas var för sig i ett anläggningsregister. En anläggningstillgång i Vägverket har (1998) ett anskaffningsvärde på kr eller mer och har en bedömd livslängd på lägst tre år. Den ska innehas stadigvarande och på något sätt brukas i verksamheten. Idag finns i Vägverkets bokslut tillgångsposten Väganläggningar utan indelning i anläggningstekniska undergrupper. Posten är uppbyggd som summan av historiska anskaffningsvärden för väginvesteringar minus summan av anläggningarnas ackumulerade avskrivningar. Den planmässiga avskrivningen är linjär och alla väganläggningar har en ekonomisk livslängd på 40 år, vilket medför att idag avskrivs väganläggningar normalt med 1,25 % per halvår. Det är oklart varför livslängden satts till 40 år. VTI-studier har visat att den ekonomiska livslängden på en väginvestering har stora variationer. Den kan variera från tjugo år intill stora tätorter till över hundra år i glesbygd. En förklaring till valet av 40 år skulle kunna finnas i att 40 år är en bedömd genomsnittlig livslängd som tillämpas vid tekniska dimensioneringar (broar dimensioneras t ex för en teknisk livslängd på minst 80 år och beläggningar har i praktiken ofta års livslängd). Ifall man studerar vägars olika ingående komponenter varierar den ekonomiska livslängden mellan några år för vissa beläggningar till över hundra år för en del broar, tunnlar och glesbygdsvägar. Dessa variationer har stor betydelse när väghållningens kostnader och dess ekonomi som ska beskrivas. Väginvesteringar finansieras till största delen via anslag som årligen avräknas mot statsbudgeten. Till en del sker finansieringen med lån som amorteras på kortare tid än 40 år. Tillgångsredovisningen och finansieringsmodellen leder till att det på balansräkningens passivsida under posten Myndighetskapital uppkommer en post som idag benämns Statskapital (tidigare kallad Vägkapital och Uppräkningskapital). Av not till Balansräkningen framgår bl a årets tillförda och anslagsavräknade investeringsvolym i väganläggningar samt årets nedsättning med balanserade avskrivningar. Vägverkets resultat i Resultaträkningen (Årets kapitalförändring) blir naturligt negativt med tillämpad redovisningsprincip, eftersom Avskrivningar av anslagsfinansierade väganläggningar där bokförs som ännu ej finansierade. 58 Ekdahl Peter, Deterioration Models and Road Capital as Tools in Performance Contracts for Pavement Maintenance (Nedbrytningsmodeller och vägkapital som verktyg i funktionsupphandling av vägunderhåll), Lund Institute of Technology,

50 Enligt transportpolitiken ska styrningen i så hög grad som möjligt beakta de värden (positiva och negativa) som finns i och alstras av transportsystemet. Den samhällsekonomiska utgångspunkten för en definition av vägkapital är därför relevant men leder genom komplexa samband med det mesta i samhället knappast fram till ett för styrning och kontroll användbart, enhetligt, kontrollerbart och trovärdigt värde på vägkapital. En fysisk värdering av vägkapitalet kan göras utifrån flera utgångspunkter. Ett funktionellt värde skulle kunna baseras på kundernas förväntade transportekonomiska effekter. Alternativt skulle det funktionella värdet kunna baseras på samhällets olika förväntade direkta kostnader för t ex personskador och för negativa miljöeffekter. Den fysiska värderingen skulle i detta alternativ kunna göras utifrån följande perspektiv: - Trafikantperspektivet, som skulle ge en värdering baserad på transportekonomin omfattande person- och godstransporters restids-, fordons-, gods- och ohälsokostnader. - Det politiska perspektivet, som i grunden är ett helhetsperspektiv. Här avgränsas det politiska perspektivet till direkta effekter för samhället i form av personskadeolyckor, miljöskador, energi- och klimatpåverkan, regionalekonomi med flera konsekvenser för det gemensammas ansvar. - Väghållarperspektivet, som här avgränsas till ett rent företagsekonomiskt perspektiv med teknisk-ekonomiska aspekter (kvalitets-, produktivitets- och livscykelfokus). Transportpolitiken med krav på effektivitet omfattar de tre perspektiven tillsammans. En förutsättning för att kunna göra systematiska och enhetliga värderingar av vägkapital är att det finns tydliga kriterier för hur bedömningar ska göras. Kriterierna för den kvalitetsrelaterade värderingen av vägkapital kan utformas med avseende på de tre olika perspektiven. Konsekvenser av satta kriterier behöver löpande följas upp och utvärderas som underlag för eventuella korrigeringar i strävan att nå så god samhällsekonomi och kundtillfredsställelse som möjligt. En strikt uppdelning i tre perspektiv (strecksatserna ovan) med systematisk uppföljning och kontroll av trafikant- och politikerperspektiven ger en möjlighet att basera värderingar i ett väghållarperspektiv på grunder där styrningen löpande beaktar transportpolitiken. Dessa utgångspunkter i värderingsmodellen gör att värderingen av vägkapitalet knyter an till transportpolitiken på ett sådant sätt att förändringar i politiken på ett kontrollerbart sätt kan tillåtas ge förändrade värden på vägkapitalet. Väghållarperspektivet i en sådan värdering handlar om att förvalta vägkapitalet med bästa möjliga produktivitet men inom det hägn av kriterier som trafikant- och politikerperspektiven anger (och som också löpande följs upp och utvärderas). Ett systematiskt företagsekonomiskt arbete med produktivitetsutveckling kräver omfattande kunskaper om verksamheters kostnader, livscykelkostnader, kostnads- och prisutveckling samt om cost drivers. Bevarande- (för de anläggningar, som enligt beslut ska bevaras ), produktivitets-, kvalitets-, risk- och effektivitetsaspekter är centrala i väghållarperspektivet. En ändamålsenlig värdering av vägkapitalet och dess brister bör därför stödja styrning och kontroll av väghållningen med avseende på dessa aspekter. T ex bör värdeförändringar och värden på brister kunna relateras till uppgifter om kostnader, kvalitet, produktivitet, risker och effekter för samhälle och trafikanter. 42

51 4.2 Grundläggande synsätt och begrepp Allmänt om modeller En grundläggande idé för ett vetenskapligt modellbyggande är att etablera kongruenser mellan logiska system och externa naturliga system 59. Infrastrukturkapitalet har med stora variationer i kvalitet skapats under lång tid och skapas alltjämt genom investeringar och varaktigt underhåll. Uppgiften är att via en teoretisk redovisningsmodell för infrastrukturkapital avbilda vägnätets faktiska kvalitet, förbrukning och ekonomi. Avbildningen i den kvalitetsrelaterade redovisningen ska göras, så att värderingar och kostnader dessutom utgår från transportpolitikens krav på samhällsekonomisk effektivitet och kunders (samhällets och trafikanters) förväntningar. Samtidigt finns en traditionell extern redovisning ordnad efter bokföringsförordningens regelverk. De två redovisningarna kommer till sitt innehåll att delvis vara komplementära. Den kvalitetsrelaterade redovisningen ska t ex omfatta anskaffnings- och underhållsvärden samt förbruknings- och kvalitetsbristkostnader för hela det statliga vägnätet. Externredovisningen omfattar anskaffningsvärden tillkomna under den senaste 40-årsperioden och deras avskrivningskostnader samt underhållskostnaderna för hela vägnätet. I externredovisningen finns dessutom hela vägnätets driftskostnader. Ett krav är, att skillnader i modellernas redovisning av en och samma väganläggning ska kunna förklaras. Descartes princip, att ordna sina tankar för att analysera det komplexa genom att dissekera det i sina enklare beståndsdelar, bör gälla för den kvalitetsrelaterade redovisningen. Den fysiska kvaliteten och ekonomiska realiteten för väganläggningars enskilda komponenter ska utgöra bas i redovisningen. Motivet kan exemplifieras med att en belysningsanläggnings tillstånds-, pris- och värdeförändring inte har samma orsaker, förändringar m m som alla andra komponenter eller för vägnätet som helhet. Kunskaper om en belysningsanläggning kan t ex inte förklara alla bundna slitlagers förslitningar, pris- eller värdeutvecklingar. Utsträckningen (mellan start- och slutpunkterna) av den ursprungliga beläggningsinvesteringen kommer över tiden i underhållsåtgärder att ha andra gränser. Komponenttyper i det ursprungliga investeringsprojektet kommer att få priser som utvecklas helt olika. Annorlunda uttryckt följer de olika komponenterna inte samma dynamiska lagar. Summerade värden för vägnätets alla komponenter ska bilda vägnätets totala kvalitetsrelaterade vägkapitalvärde ett komplext belopp. I dessa exempel finns den huvudsakliga anledningen till att det är beståndsdelarna (komponenterna), som utgör fundament i uppbyggnaden av en modell för en kvalitetsrelaterad redovisning. Värderingar av komponenter och även vidtagna åtgärder på komponenter kommer, i så hög grad som det är praktiskt möjligt, att kunna anpassas till krav i transportpolitiken och kunders förväntningar. Motsvarande summeringar av vägkapital till t ex hela vägprojekt och vägnät förutsätts därför att i praktiken få en motsvarande aggregerad anpassning Vägkapital och andra begrepp Begreppet vägkapital definieras i detta dokument utifrån väghållningens behov för resursallokering, styrning, kontroll, analys och rapportering enligt följande: 59 Anders Karlqvist, På tvärs i vetenskapen, Symposium 1999, ISBN

52 Vägkapital är ett tillståndsrelaterat värde på fysisk väginfrastruktur i löpande prisnivå. Värderingen baseras på verkliga utgifter för anskaffningar och åtgärder samt systematiska tekniska bedömningar av hur väl den funktionella kvaliteten svarar mot transportpolitikens krav på samhällsekonomisk effektivitet och kunders förväntningar. Värde på vägkapital bestäms för varje komponent i väganläggningar med utgångspunkt i verkliga utgifter eller vid retroaktivt invärderade anläggningar i t ex schabloner (genomsnitt av verkliga utgifter). Vägkapital för väganläggning, enstaka vägsträcka, vägsträckor i ett område, vägar och vägnät består av summan av alla berörda komponenters värden. Brist i väganläggnings standard, tillstånd eller funktion värderas utifrån bästa kunskap om tekniska brister och åtgärdskostnader. För standardbrister dokumenteras åtgärders bedömda kostnader och ekonomiska effekter för samhälle och trafikanter enligt bästa kunskap. Vid bestämning av en anläggnings aktuella tillståndsvärde (vägkapital) reduceras återanskaffningsvärdet med ett belopp, som motsvarar faktisk förslitning, nedbrytning eller åldrande enligt bästa kunskap. Beloppet i reduktionen beräknas utifrån en åtgärdskostnadsschablon. Kvalitetsskalan är bestämd med bästa kunskap om samhällsekonomiska kalkyler och trafikanternas förväntningar. Alla uppgifter är kontrollerbara och kvalitetssäkrade i transparenta rutiner som omfattar beslut av ansvariga i organisationen. Bästa kunskap innebär att de mest kvalificerade specialisterna inom respektive fack-, expert- och komponentområde ska ansvara för uppgifter som bristbedömning, analyser (t ex livscykelanalyser), samhällsekonomiska kalkyler och annan information. I den kvalitetsrelaterade redovisningen används specialisternas dokumenterade bästa kunskaps -uppgifter systematiskt och strukturerat enligt principer som i allt väsentligt motsvarar god redovisningssed. Värdering av enskild komponent kommer att vara baserad på verkliga utgifter eller schabloner. Åtgärdskostnader för komponents underhåll bedöms utifrån effektivitet, utan hänsyn till finansiella faktorer som ränta, alternativ kapitalanvändning, avkastning eller kapitalknapphet. Däremot beaktas de räntekostnader i enskild komponents anskaffningsvärde, vilka belastat entreprenören och väghållaren under byggskedet. I internredovisningen av vägkapital görs all värdering i löpande prisnivå, vilket innebär att anskaffningsvärdet på en anläggning i redovisningen justeras till aktuell prisnivå vid redovisningstidpunkten. Justeringen resulterar i ett återanskaffningsvärde, som teoretiskt motsvarar utgifterna vid redovisningstidpunkten för en nyanskaffning av anläggningen på en öppen entreprenadmarknad. Denna typ av successiv prisuppräkning ska hanteras med prisindex (se kapitel 5.6). Anskaffningsvärdet är antingen det historiska (verkliga) om det är känt eller ett kalkylerat (schablonberäknat) om det är okänt. För vägar som tillkommit successivt genom förbättringar (grusning, dikning m m) över lång tid och inte genom nybyggnation är schablonberäkningar enda möjlighet att få fram ett rättvisande värde. När investeringar gjorts är investeringsutgifter och anskaffningsvärden oftast kända. Av praktiska skäl kan även flertalet av dessa investeringar komma att schablonvärderas. Redan i IR: s förslag år 1992 har den kvalitets- och funktionsrelaterade redovisningen av vägkapitalet sin utgångspunkt i ett indexjusterat anskaffningsvärde till respektive års prisnivå, Återanskaffningsvärdet. 44

53 Med utgångspunkt i Återanskaffningsvärdet kan en värdejustering göras för konstaterad förslitning/nedbrytning/åldring av vägs komponent (t ex vägkropp, beläggning, bro etc). Ett på så sätt justerat värde med avseende på aktuellt tillstånd benämns Tillståndsvärde. Det aktuella tillståndet kan också senare förbättras genom en varaktig värdehöjande underhållsåtgärd. En befintlig väg kan även ha konstaterade och dokumenterade brister i standard. Väg utan standardbrister håller sin fysiska målstandard och har då ett återanskaffningsvärde som motsvarar dess Målstandardvärde. Befintliga vägar kan ha brister såväl i standard som i tillstånd. Med standardbrist avses avvikelse mot beslutad målstandard, som baseras på ekonomiskt motiverade funktionskrav eller krav ställda med hänsyn till de risker som kan accepteras. Funktionskraven omfattar faktorer som tillåten fordonsvikt, trafikflöde, tillåten hastighet, säkerhet och miljö. Risker för störning av vägs funktion eller dess omgivning kan t ex orsakas av onormalt väder, naturkatastrofer, problem med geoteknik och konstruktion eller olika typer av olyckor. Standardbrist avhjälps genom investering i form av nybyggnation eller förbättring. Åtgärden kan handla om att varaktigt förändra den standard som vägen de facto har och är upplåten för. Det kan gälla att t ex förbättra en vägs bärande förmåga från bärighetsklass 2 (BK 2) till bärighetsklass 1 (BK 1) eller öka en vägs bredd, radie och siktsträcka, förbättra trafiksäkerheten för sidoområde eller korsning, bygga skydd mot trafikrelaterad bullerstörning i bostäder eller förorening av intill vägen liggande vattentäkt. Med tillståndsbrist avses avvikelse i tillstånd relativt ursprungligt nybyggt tillstånd eller faktiskt upplåten funktion utan förslitning/nedbrytning/skada. Avvikelse (brist) från detta ideala tillstånd kan orsakas av naturligt åldrande, slitage, utmattning, omlagring och nedbrytning av material i den tekniska konstruktionen (t ex broar, beläggningar, vägkropp, geotekniska konstruktioner etc). Andra exempel på tillståndsbrister kan avse vägledning (försämrad reflektion på skyltar, slitna väglinjer), avvattning (igenslammade diken och trummor) och säkerhetsanordningar (skadat stängsel, räcke). Onormal tillståndsbrist ska i första hand förhindras eller hejdas genom skötsel i form av drift och underhåll. När onormal och normal brist åtgärdas genom underhåll är syftet att återställa funktionen eller tillståndet till ursprungligt, förväntat eller acceptabelt skick. Ibland kan sådan åtgärd, av ekonomiska skäl, samordnas med andra åtgärder så att standardförbättring uppnås. Dokumentets definition av fysiska vägåtgärder är uppdelade på investeringar och skötsel. I allt väsentligt överensstämmer här använda definitioner med Vägverkets. Begreppet skötsel utgår från svensk standard och används därför inte här med samma innebörd som i Vägverket. Investering görs på ett ekonomiskt försvarbart sätt och så att standarden höjs varaktigt i form av ny väganläggning eller genom att förbättra en befintlig väganläggning. En befintlig anläggning kan även ersättas t ex för att mark ska kunna användas för annat ändamål eller väghållningskostnaden ska kunna sänkas t ex när en färja ersätts med bro. Investeringar har följande indelning: 45

54 Nybyggnad, som avser ny väganläggning, vilken normalt ger samhälle och/eller trafikanter ett bestående mervärde och/eller en totalt sett lägre väghållningskostnad. Förbättring, som avser förädling av befintlig väganläggning, på ett sätt som normalt ger samhälle och/eller trafikanter ett bestående mervärde och/eller en totalt sett lägre väghållningskostnad. Skötsel syftar till att på ett ekonomiskt försvarbart sätt vidmakthålla faktiskt upplåten och förväntad funktion och tillstånd på en befintlig väganläggning genom planerade och/eller akuta väghållningsåtgärder. Skötsel har följande indelning: Underhåll, som ger en långsiktig påverkan med syfte att bevara eller återställa den befintliga väganläggningens upplåtna funktion och/eller dess tillstånd. Åtgärden har längre varaktighet än ett år och är nästan alltid planerbar i tid och/eller omfattning. Onormal händelse (oväder, skred e dy) kan ge svår planeringsförutsättning. Drift, som syftar till att kortsiktigt behålla befintlig väganläggnings avsedda funktion för trafikanterna med avseende på framförallt trafiksäkerhet, tillgänglighet och framkomlighet samt för att avhjälpa akuta brister som hotar anläggningens beständighet och/eller att ge negativa konsekvenser för dess omgivning. Driftåtgärd har karaktär av tillsyn och snabb avhjälpande insats på plötsligt uppkommen brist. Den har kortare varaktighet än ett år och kan ofta vara svår att planera i tid och/eller omfattning. I figur 4.1 har sambanden mellan de olika vägåtgärderna skisserats grafiskt. Där framgår även om en åtgärd kan påverka komponents värde (vägkapitalet). Ibland förekommer begreppet löpande underhåll för åtgärder av kortare varaktighet. Här betraktas det som drift. För att skilja underhåll från drift används här ibland ett förtydligande med värdehöjande underhåll. Nybyggnad av komponent Vägåtgärd Investering Förbättring av befintlig komponent Vägåtgärder som förändrar komponents redovisade värde och långsiktigt verklig standard och/eller tillstånd Värdehöjande Underhåll Skötsel av befintlig komponent Drift och löpande underhåll av befintlig komponent Vägåtgärder som inte förändrar komponents redovisade värde men eventuellt kortsiktigt det verkliga tillståndet Figur 4.1 Samband mellan använda begrepp för vägåtgärder och vägkapitalets värde 46

55 Fastställda principer för den kvalitetsrelaterade internredovisningen vägleder i vilken mån utgifter för någon av dessa vägåtgärder ska bokföras som kostnad eller tillgångsredovisas och periodiseras till årliga kostnader Värdering av komponenter Funktions-, tillstånds- eller kvalitetsrelaterade begrepp som närmare ska beskrivas i detta kapitel är Målstandardvärde, Återanskaffningsvärde, Tillståndsvärde, Standard- och Tillståndsbrister. Dessa begrepp kommer att tillämpas på vägens skilda komponenter. Varför detta görs på komponentnivå diskuteras i avsnitt Utgångspunkt för värderingen är komponents verkliga anskaffningsvärde enligt externredovisningen eller när detta värde inte är känt ett väl underbyggt schablonberäknat anskaffningsvärde. 2. Anskaffningsvärden justeras löpande till aktuell prisnivå (Återanskaffningsvärden) genom uppräkning med externt beräknade resursprisindex (SCB) per komponenttyp. Regelbundet (till exempel vart femte år) stäms komponenttyps indexerade priser av mot verkliga priser enligt uppföljning. Tidigare års jämförelsevärden (i t ex årsredovisningen) justeras i efterhand enligt fastställda principer (bl a LCC-skäl). En väganläggnings Återanskaffningsvärde uttrycker ett aktuellt värde på anläggningen i nyskick med befintlig utformning och standard, så som den de facto är upplåten och förväntas fungera. 3. Kvalitetsrelaterade värden på komponent baseras på utgifter för att åtgärda identifierade brister i standard och tillstånd relativt nyskicket, som Återanskaffningsvärdet uttrycker. 4. En väganläggnings nyskick kan jämföras med den standard som väganläggningen borde ha enligt gällande regelverk och som grundats på samhällsekonomiska analyser, på fastställda beslut och/eller på vedertagen trafikteknisk kunskap. Brist i standard (Standardbrist) är uttryck, för att en anläggning borde ha en annan standard än den de facto har och upplåts för. Standardbrister är klassificerade (grupperade) på ett kommunicerbart sätt enligt den terminologi som används i planering och i dialoger med politiker och allmänhet. Till standardbrister räknas normalt också de fysiska brister på komponent som en riskanalys utvisar. Uppgift om bedömd risk kan dokumenteras som företeelseterm. Åtgärdskostnaden för att avhjälpa identifierad standardbrist kan bestämmas till stor del med hjälp av schabloner men kan också noggrant kalkyleras t ex i samband med den fysiska planeringen. Målstandardvärdet, ett önskat funktionsvärde (inklusive reduktion av risk), erhålls genom att till Återanskaffningsvärdet i samma års prisnivå addera utgifterna för de åtgärder som bedöms behöva göras för att nå den högre standarden, målstandarden, i befintlig vägsträckning (i det s k nollalternativet ). En väganläggnings Målstandardvärde uppnås i första hand genom investering. 5. En befintlig väganläggnings nyskick kan även jämföras med anläggningens aktuella förslitna, nedbrutna och skadade tillstånd. Utgiften för att åtgärda sådana identifierade brister i tillstånd (Tillståndsbrister) kan bestämmas med schabloner och noggranna kalkyler t ex i samband med åtgärdsplaneringen. 47

56 En tillståndsbeskrivning baseras på resultat från en inventering (t ex okulär med avseende på en flergradig skala), på uppmätta värden om en anläggnings tillstånd (t ex BÄRUND, brobesiktning, laserbilsmätning) eller på fasta avskrivningsprinciper som baseras på dokumenterad erfarenhet (jfr med planenliga avskrivningar ). Tillståndsbeskrivningen görs enligt fastställda principer och modeller för respektive komponenttyp. Det aktuella tillståndet beskrivs i relation till bästa tillstånd ( nyskick ) och gränsvärdet för sämsta acceptabla tillstånd. Komponents Tillståndsvärde beräknas med uppgifter om relativ förbrukning (aktuellt relativt tillstånd), åtgärdskostnad (schablonkostnad) för att vid lägsta acceptabla tillstånd nå bästa tillstånd ( nyskick ) och dess Återanskaffningsvärde. Tillståndsvärdet (funktionsvärdet) erhålls genom att reducera Återanskaffningsvärdet i samma prisnivå med en mot aktuella tillståndet proportionell andel (aktuell relativ förbrukning) av åtgärdskostnadsschablonen. I första hand återställs tillståndet på en väganläggning till eller i närheten av nyskick genom underhållsåtgärder. Utgifter för reparation eller underhåll vilka bedöms ha en varaktighet på mer än ett år höjer komponentens värde i den interna balansräkningen. Standard- och tillståndsbrister för komponent (företeelse), vägsträcka, väg, vägnät och geografiskt område kan med befintligt ADB-stöd specificeras var för sig efter typ av brist och presenteras i tabellform eller på karta i valfria kombinationer. Vägavsnitts, vägars och områdens värden för t ex brister i bärighet, trafiksäkerhet och tillstånd understigande sämsta accepterade gränsvärde och/eller för t ex slitlager som passerat ett definierat gränsvärde vilket som helst och/eller ligger inom ett intervall av gränsvärden kan därmed selekteras, summeras och presenteras maskinellt. På motsvarande sätt kan man även selektera, förteckna och presentera olika typer av väghållningskostnader. En summering av det som beskrivits ovan framgår av figur 4.2 Värde löpande priser Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde - verkligt - schablonberäknat Tillståndsvärde Utgift för att åtgärda standardbrister Utgift för att åtgärda tillståndsbrister Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Tillståndsvärde A År Figur 4.2 Värden samt utgifter för att korrigera standard- och tillståndsbrister 48

57 4.3 Väganläggningars komponenter Introduktion En framgångsrik samhällsekonomisk styrning av väghållningen kräver ingående kunskap om väghållningens verkliga kostnader (kapitalets värdeförändring och kostnader för drift), brister i tillstånd och standard med tillhörande åtgärdsbehov och effekter samt om väghållningens effektivitet (relationen mellan nytta för kunder/intressenter och verksamheters produktivitet). Ingående kunskap handlar om transportsystemet som helhet men också om bidragen från systemets komponenter, enskilda vägsträckor, vägar och vägnät. Kunskap behövs även om entreprenörer, entreprenadformer, olika trafikantgrupper, samhället m m om trafikanters och intressenters värderingar och förväntningar, om cost-drivers samt om informationens kvalitet. Det är nödvändigt att god redovisning av anläggningstillgångar beaktar ingående komponenters skilda anskaffningsvärden och ekonomiska livslängder vid s k komponentavskrivning. En fokus på komponenter bör leda till en sammantagen värdering, som mer rättvisande följer anläggningstillgångens förbrukning men även tillväxt än vad som är fallet i dagens redovisning. Exempel på väsentliga frågor att diskutera inför val av avskrivningsprincip och funktion är: 1. Vilken värdeminskningsprincip ger störst likhet med tillgångens verkliga förbrukning? 2. Hur påverkar värdeminskningsprincipen incitamenten för resultatansvariga vid val mellan kort- och långsiktighet för t ex fortsatt underhåll och investering? 3. Hur påverkar osäkerheter kring långsiktiga väginvesteringars verkliga livslängder och framtida nyttor valet av värdeminskningsprincip? 4. Vilken betydelse har värdeminskningsprincipen för kostnaderna över livslängden t ex uttryckta som kronor per fordonskilometer (kr/fkm) och när förbrukningskostnaderna ska vara så konstanta som möjligt med avseende på prognoser för köpkraft och trafikförändringar? Förhållanden, där det råder osäkerhet kring framtida nyttor eller då man befarar att nyttan kan minska drastiskt, så att det uppkommer krav på plötslig engångsnedskrivning, kan motivera en degressiv avskrivning. Avskrivningen blir då större inledningsvis och avtar efterhand. Vägens totala underhållskostnad ökar över tiden, eftersom materialet i vägkonstruktionen utmattas, åldras, bryts ned strukturellt och omlagras i accelererande grad. Detta förhållande talar för degressiv avskrivning särskilt då aspekten om konstant kostnad väger tungt. Produktivitetsförbättringar och trafikökning av framförallt lätta fordon är emellertid faktorer som dämpar behovet av en degressiv avskrivningsmodell, om syftet t ex är att över tiden uppnå konstant väghållningskostnad per fordonskilometer. Vid ett kortsiktigt resultatinriktat synsätt kan linjär avskrivning vara mindre gynnsam för nya investeringar än avskrivning enligt annuitetsprincipen. En linjär avskrivningsprincip kan därför motverka väl motiverade investeringar. Istället väljer man kanske att alltför länge hjälpligt underhålla det befintliga. Ju kortare ekonomisk livslängd desto lämpligare kan den linjära avskrivningen förefalla vara. 49

58 Vidare bör avskrivningsmodellen analyseras utifrån utformningen av PPP-lösningar 60, trafikrelaterade avgifter och om det finns krav på redovisningsstödd enkel benchmarking. Benchmarking och lärande är viktiga skäl som talar för att privatfinansierad väginvestering med tidsbegränsad koncession att ta upp vägavgift eller motsvarande tillgångsredovisas, skrivs av och bokförs i Vägverkets redovisning på samma sätt som övriga väganläggningar. Exempelvis skulle utländska studiers resultat om entreprenörernas bättre förståelse av livscykelkostnaders betydelse för väghållningens kostnader än myndigheternas 61 kunna belysas också för svenska förhållanden. I övrigt är uppgifter om koncessionsavtal viktiga att informera om i årsredovisningen. Koncessionen skulle kunna skuldbokföras till samma belopp som summan av komponenternas tillgångsredovisade anskaffningsvärden. Det totala skuldbeloppet skulle därutöver kunna amorteras över koncessionsperioden, genom successiv överföring till Myndighetskapital. Vid beslut om investering eller fortsatt underhåll är de samhällsekonomiska aspekterna vanligen avgörande. Det finns ofta betydande fördröjning mellan beslut om åtgärd och noterbara samhällsekonomiska effekter, varför både uppoffringar och nyttor bör diskonteras till en bestämd tidpunkt. Den första punkten ovan (1) pekar på betydelsen av att riktigt beskriva komponenters förbrukningskostnader. För att stimulera till långsiktigt samhällsekonomiska kloka beslut är det därför viktigt att hela livscykelperspektivet kan beaktas på ett rättvisande sätt. Ett vägprojekts totala värdeminskning bör på ett så bra sätt som möjligt efterlikna summan av alla ingående komponenters verkliga förbrukningar i analyser och underlag före beslut. För att korrekt beskriva komponents värde och väghållningskostnad (och komponents livscykelkostnad) är det väsentligt att beakta verklig förbrukning, förändringar i trafikant- och näringslivseffekter, driftskostnader och andra samhällsekonomiska aspekter. Teoretiskt kan t ex en vägsträckas verkliga kostnad för skyltanläggningar överstiga motsvarande kostnad för vägkroppen beroende på olikheter i livslängd/värdeförändring, restvärden och skötsel Indelning av väganläggningar i komponenter Föreningen Auktoriserade Revisorers (FAR) rekommendationer i redovisningsfrågor ger stöd för en uppdelning av anläggningstillgångar i komponenter 62 : En ytterligare uppdelning än vad lagen fordrar är ofta önskvärd. Analyser som IR gjort tyder på att en effektiv styrning och kontroll av den statliga väghållningen fordrar en uppdelning av väganläggningen i komponenter. Flera faktorer talar för att fokus i styrning och kontroll av väghållningen utgår från komponenters kostnader, kostnadsutveckling och effekter. I väghållningen är det känt att - väginvesteringens utgifter är möjliga att hänföra till vägnätets komponenter, - underhåll och drift i allt väsentligt utförs på vägarnas fysiska komponenter, - underhåll och drift rent tekniskt utförs anpassat till de skilda typerna av komponenter, - den tekniska livslängden och olika slags kostnader varierar för komponenttyperna, 60 Public-Private Partnership, PPP, P3 or P Den engelska studien som Håkan Westerlund åberopat med 40 % lägre kostnader 62 I FAR s rekommendationer redan år

59 - den tekniska utvecklingen sker för varje enskild komponenttyp och dess skötsel, - livscykelkostnaderna kan variera stort också mellan komponenter av samma typ. Det är uppenbart att komponenterna har stor betydelse för väghållningens operativa styrning och kontroll samt för bland annat de analyser som löpande behöver genomföras. Av dessa skäl är det betydelsefullt att också klarlägga den detaljering som komponenttyperna bör ha, för att styrningen och kontrollen ska bli ändamålsenlig, effektiv och operativ. I Vägverkets vägdatabank (Gemensamma Väg- och Trafikdata, GVT) är alla företeelser bestämda till position och utbredning på vägnätet antingen som sträck- eller punktföreteelser. Komponent är ett exempel på företeelse. Systemet innehåller både obligatoriska och frivilliga företeelser med tilläggsuppgifter om egenskaper (attribut). GVT har fungerande system för inoch utdatahantering av uppgifter om komponenter. Fungerande rutiner finns även, för att kunna hantera tillståndsförändringar av komponentförekomsters data för typen bundna slitlager i Pavement Management System (PMS). Uppgifter om bl a enskilda förekomster av broar och tunnlar hanteras i systemet Bridge and Tunnel Management (BaTMan). I systemet Väg- och Underhållsdata (VUH) finns möjlighet att hantera uppgifter om övriga komponenttypers förekomster, tillstånd och kostnader (se kapitel 8 och bilaga 8) Kriterier för komponenttyper Det finns skäl som talar både för och emot en detaljerad komponentstruktur i den interna redovisningsmodellen. De komponenttyper som ingår i redovisningsstrukturen ska kunna motiveras utifrån syften som förbättrad resursallokering, ekonomistyrning, kontroll, uppföljning, analys och rapportering av väghållningen. Sex huvudkriterier har formulerats som stöd för indelning och bedömning av vad som bör känneteckna en väganläggnings komponenttyp. En komponenttyp bör representera enskilda komponenter som: 1. är fysiskt identifierbara med tydliga kvantiteter och/eller brister i funktion eller kvalitet, 2. har en kritisk funktion i vägtransportsystemet med betydande effekter för kunderna och i entreprenadkontrakt preciserade kvalitetskrav för skötsel, tillstånd och/eller kontroller, 3. har en ensartad livslängd eller karaktäristisk förbruknings- eller värdeminskningscykel, 4. kräver specialiserade fackkunskaper, för att inspekteras och kunna skötas effektivt, 5. har ett betydande värde, åtminstone totalt för komponenttypens samtliga förekomster, 6. tillsammans kräver betydande resursinsatser för den löpande skötseln. Utöver de sex huvudkriterierna finns ett antal andra faktorer som kan tala för att en viss komponenttyp bör finnas. Detta kan t ex gälla när komponentförekomsterna - har skötselkostnader som kan variera stort i olika delar av landet, - har tydliga behov av produktutveckling och/eller väsentlig betydelse för förbättringspotentialerna samt benchmarking-, LCC- och cost driver -analyser, - sedan tidigare finns som lätt åtkomliga företeelser i GVT. 51

60 4.3.4 Komponentstruktur på Vägverket Nedan föreslagna komponenttyper är analyserade och diskuterade med avseende på ovan nämnda kriterier och faktorer m m i Vägverkets implementeringsprojekt. Det finns också förslag till ett antal attribut som kan förknippas med respektive komponenttyp. Tabell 4.1 är en bruttolista och resultat av denna genomgång. Avvikelserna gentemot den gällande förteckningen i implementeringsprojektet är marginell. I bilaga 3 är dessa avvikelser B-märkta. Indelningen i tabell 4.1 har gjorts i sex komponenttypsgrupper och totalt 37 komponenttyper, varav 10 av dessa har specificerats i 39 skilda attribut, vilka alla har unika ekonomiska karakteristika. Det totala antalet komponenttyper är därmed 66. I implementeringsprojektet saknas 11 av dessa (se bilaga 3). Komponenttypsgrupper och Komponenttyper Förutsättningsposter C) Vägkonstruktioner Vägutrustningar Vägmark Geotekniska konstruktioner 63 Vägmarkeringar Projekteringar Terrasser, avvattningar och sidoområden Vägräcken Arkeologiska undersökningar Överbyggnader exklusive slitlager Mittbarriärer Förberedelsearbeten Slitlager 6 Viltstängsel Trafikanordningar Särskilda anläggningar Rasskydd 6 Byggadministration Skydd för vattentäkter 6 Vägbelysningar Byggnadsverk Bullerskydd 6 Högmastbelysningar Broar 6 Andra särskilda anläggningar 6 Trafiksignaler Stora trummor Gång- och cykelvägar Väginformatikanläggningar 6 Tunnlar exklusive installationer Maskiner och Installationer 6 Övriga vägutrustningar 6 Påldäck Sidoanläggningar Tråg Rastplatser Stödkonstruktioner Kontrollplatser Färjelägen Infartsparkeringar Bryggor och kajer Byggnader 6 C) I implementeringsprojektet benämns komponenttypsgruppen Fastigheter Tabell 4.1 Sex komponenttypsgrupper och 66 komponenttyper inkl de specificerade (se not 6) Komponentgenomgången och erfarenheter från fallstudier har resulterat i att t ex broars kantbalkar, viltstängselgrindar, trafikplatser, stigningsfält och rondellers körfält inte har bedömts vara lämpliga att ha som komponenttyper. Tre gränsfall, som däremot kan bedömas tillhöra de komponenttyper som är värda att särredovisa, är vägmarkeringar, stora skyltanläggningar och portaler. De uppfyller flertalet av kriterierna i analysen. Om man ser till väghållningens årliga kostnader för vissa vägsträckor så kan kostnaderna för vägmarkeringar och skyltanläggningar utgöra betydande andelar. Förutsättningsposternas utgifter skulle enligt tidigare tillämpade principer hanteras som fördelningsposter på övriga komponenttyper. För att öka nyttan av redovisningen är det dock mycket värdefullt att särredovisa posterna. Posternas storlek varierar stort i projekten. 63 Samlingsnamn för ett antal komponenttyper (se bilaga 3) 52

61 Som jämförelse kan nämnas att i Banverkets redovisning finns ekonomiska uppgifter knutna till anläggningstyper uppdelade i sju huvudgrupper och 62 undergrupper 64. De två affärsverken Televerket och Vattenfall, vilka nu är bolag, hade i början av 1990-talet båda sju stycken huvudgrupper och 33 respektive 64 undergrupper i sina respektive anläggningsregister. Behovet av information av god kvalitet för styrning och kontroll av väghållningen kommer att kräva en översyn av kvaliteten i befintlig information i VDB och andra väganknutna databaser. En sådan översyn bör inkludera behov av kompletteringar av uppgifter (se kapitel 8). 4.4 Komponents målstandardvärde Återanskaffningsvärdet för en komponent motsvarar enligt ovan ett aktuellt anskaffningsvärde för komponenten i nyskick, utan tillståndsbrister så som den är upplåten men med sina standardbrister relativt den standard som målstandard uttrycker. Komponents återanskaffningsvärde kan beräknas med kunskap om anskaffningsvärde, anskaffningsår och årliga prisindex. Genom att till komponents återanskaffningsvärde addera bedömda åtgärdskostnader, för att avhjälpa dokumenterade standardbrister erhålls komponentens målstandardvärde. Standardbrist råder när komponent inte uppfyller den standard som Vägverkets regelverk beskriver eller en i särskild ordning formellt beslutad standard. Formellt beslutad standard kan baseras på kunskaper från en särskild utredning eller vara vedertagen sakkunskap om komponent. Beslutet kan vidare baseras på en fysisk risknivå som framkommit i särskilda riskanalyser. Många standardbrister kan tas fram maskinellt ur VDB. T ex kan brist konstateras maskinellt av faktiskt trafikflöde på en befintlig 7-metersväg. Gällande regelverk och villkor för exempelvis 7- och 9-metersvägar kan jämföras med verkliga förhållanden. I tidiga skeden kan schablonvärden användas, när kostnaderna bedöms för att i befintlig väglinje åtgärda konstaterad brist, genom att öka bredden m fl åtgärder från 7- till 9-metersstandard. Återanskaffningsvärdet för 7-metersvägen med tillägg för kostnaderna för att åtgärda standardbristerna ger aktuell vägs målstandardvärde. Kvalitetskrav och intern kontroll omfattar frågor om brister och risker. Kontrollerbarheten i dessa avseende är viktig. Löpande och systematiskt ska brister och risker dokumenteras med uppgifter om tänkbara åtgärder och kostnader i befintligt läge samt om effekter för trafikanter, samhälle och eventuell riskvärdering. I tidiga skeden kan åtgärdskostnad baseras på schablonvärde. För att ett kalkylerat värde på åtgärdskostnad ska accepteras bör det vara resultat av en formellt godkänd analys och kalkyl i samband med t ex förstudie, vägutredning, arbetsplan/ bygghandling eller upphandlat pris. I bristdokumentationen ska man via referenser kunna finna bristbeskrivande videofilm och/eller digitalbilder, tidigare utredning, kontaktpersoner, gjorda kostnads-, risk- och nyttokalkyler för t ex effekter för transporter, samhälle och samhällsekonomin. I princip är schablonvärden för vägkapitalet högre för högre vägstandard än för lägre. Schablonvärden kan ges viss områdesanpassning, för att så bra som möjligt överensstämma med verkligheten. T ex kan kapitalet anpassas till skillnader i geoteknik, hydrologi, köldmängd, vägkonstruktion och t ex kvalitet på ingående vägmaterial. Anpassningar kan göras även för 64 Banverkets anläggningstyper från år har stor likhet med komponenttyperna i referensmodellen. 53

62 allmänna prisskillnader i fjälltrakter, kustland, älvdalar, orörda skogs- och slättområden eller glesbygd och t ex tättbebyggda områden. Standardbrister struktureras och benämns på ett sätt som överensstämmer med de åtgärdsbegrepp som används i diskussioner med politiker och allmänhet samt i den interna styrningen och planeringen. Använda begrepp är Trafiksäkerhets-, Miljö-, Bärighets-, Tjälsäkrings- eller Rekonstruktionsåtgärder men även begrepp av typ Riskobjekt (riskföranledda objekt). Flertalet av begreppen underindelas i typer av åtgärder som Korsningar, Omkörningsfält, Räcken och Sidoområden. Begreppsstrukturen för standardbrister bör vara enhetlig och tydlig för alla. I den fysiska planeringen kan det i samhällsekonomiska analyser senare visa sig att det är lönsamt att bygga en ny väg i en annan sträckning. När beslut föreligger om åtgärd ska målstandardvärdet justeras i enlighet med detta oavsett sträckning. Den kvalitetsrelaterade modellen förutsätter att värderingen av standardbrister baseras på bästa tillgängliga kunskap om kostnader vid beräkning av målstandardvärdet och t ex effektsamband vid val av åtgärd. Vid en viss tidpunkt A visar figur 4.3 en komponents, en väganläggnings eller ett vägnäts återanskaffningsvärde, målstandardvärde och summan av utgifterna för att åtgärda identifierade och dokumenterade standardbrister. Värde löpande priser Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde - verkligt - schablonberäknat Utgift för att åtgärda standardbrister Målstandardvärde Återanskaffningsvärde A År Figur 4.3 Återanskaffnings- och målstandardvärden samt utgift för att åtgärda standardbrister 4.5 Komponents tillståndsvärde Allmänt Väganläggningar förslits efterhand och försämras relativt tillståndet vid anskaffningen. I den ekonomiska styrningen av väghållningen är det väsentligt att ha kontroll över förändringar i 54

63 tillstånd särskilt hos kritiska och t ex värdemässigt stora komponenter som Vägkroppar, Broar och Slitlager, Tunnelkonstruktioner och Avvattningsanordningar. Tillståndsbrist värderas enligt fastställda kontrollerbara principer. Komponents Tillståndsvärde beräknas som dess Återanskaffningsvärde justerat med den beräknade kostnaden (utgiften) för att åtgärda tillståndsbristen. I figur 4.4 finns en principskiss över Återanskaffningsvärde, Tillståndsvärde och utgifter för att åtgärda brister i tillstånd. Vid en viss tidpunkt A visas en komponents, en väganläggnings eller ett vägnäts Återanskaffningsvärde, Tillståndsvärde och den teoretiska utgiften för att åtgärda identifierade och dokumenterade tillståndsbrister. Värde löpande priser Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde - verkligt - schablonberäknat Tillståndsvärde Utgift för att åtgärda tillståndsbrister Återanskaffningsvärde Tillståndsvärde A År Figur 4.4 Återanskaffnings- och tillståndsvärde samt utgift för att åtgärda tillståndsbrister I traditionell redovisning, när hänsyn inte tas till t ex skatteaspekter, baseras värderingen ofta på en prognos över anläggningstillgångens ekonomiska livslängd. Värderingen görs på sådant sätt att man med säkerhet i balansräkningen inte får en övervärdering i relation till anläggningstillgångens verkliga värde (försiktighetsprincipen). En liknande värderingsprincip kan tillämpas för att bestämma flertalet komponenters Tillståndsvärden, speciellt de som inte kommer att inventeras regelbundet och som inte representerar stora värden. Utvecklingen inom värderingsteorin för speciellt fastigheter går mot att i högre grad värdera fastigheternas komponenter enligt marknadens värdering. För maskiner, industri-, hyres- och affärsfastigheter och andra anläggningstillgångar för affärsverksamhet kan värderingen även baseras på tillgångarnas kvarstående intjäningsförmåga, vilket i princip motsvarar en marknadsvärdering. Komponentens värde baseras i modellen på dess verkliga fysiska tillstånd. Tillståndsförändringen under en period uttrycks ekonomiskt som differensen mellan komponentens värden vid 55

64 periodens början och slut. För att bestämma en komponents tillståndsrelaterade värde i redovisningssammanhang måste det fysiska tillståndet kunna beskrivas på ett entydigt och systematiskt sätt enligt fasta principer, så att värderingen också klarar oberoende kontroller. I en tillståndsrelaterad redovisning eftersträvas i första hand objektiva mätdata över tillstånd av hög kvalitet. Eftersom detta inte är möjligt för flertalet komponenter, så behövs i praktiken andra tillvägagångssätt. Tillståndsbeskrivningar kan t ex baseras på provtagningar, okulärbesiktningar och prognoser eller en kombination av dessa. Nedan redogörs för flera olika modeller för att beskriva komponenters fysiska tillstånd Kommentarer till försiktighetsprincipen För god redovisningssed i Sverige gäller försiktighetsprincipen, vilket innebär att den ekonomiska ställningen i externredovisningen ska vara försiktigt realistisk och inte övervärderad. Kostnader ska därför värderas högt och bokföras så tidigt som möjligt medan intäkter å andra sidan ska värderas lågt och först när de realiserats. För vissa förväntade kostnader ska avsättningar göras. För TAM-konceptet gäller samma grundprincip om försiktighet relativt de ändamål som redovisningen är till för. När en komponents tillstånd beskrivs med flera parametrar eller aspekter, så skulle enligt försiktighetsprincipen den tillståndsbeskrivande parameter väljas som motsvarar största värdeminskningen. I normalfallet är det samma parameter som är styrande för när i tiden en vägåtgärd måste vidtas, d v s som har största värdet på den relativa förbrukningen. För de få undantagsfall som kan finnas för komponenttyper som inventeras kan frågan komma att ställas på sin spets. Ifall en billigare konstaterad brist skulle behöva åtgärdas först är sannolikt de värdemässiga konsekvenserna små eller försumbara, eftersom den faktiska åtgärden oftast även kommer att omfatta åtgärder av dyrare brister. Att så är fallet brukar vara en konsekvens av att de fasta kostnadernas andel av totala priset för en åtgärd normalt är högt och/eller att kostnaderna för störning av trafiken beaktas. Skulle åtgärden ändå bara omfatta den billigare bristen så kan detta bristvärde ändå gälla. Tillståndet bestäms på nytt efter åtgärd vid slutbesiktningen, varför eventuella fel i tidigare tillståndsvärden kommer att i huvudsak bli korrigerade i efterhand. Komponenttyper, där tillståndsutvecklingen baseras på en prognos, har inte samma bedömningsproblem, som de inventerade komponenterna med konstaterade faktiska brister. Här gäller det istället att den prognostiserade värdeminskningsregeln ska beakta att en komponents olika konstruktionsdelar kan ha olika förslitningstakt eller att komponenterna har ett planerat förebyggande underhåll som beaktar detta. Fortsättningsvis går dessa komponenttyper under benämningen sammansatta komponenttyper (se bilaga 5). En för kort prognostiserad livslängd relativt den verkliga lever upp till den traditionella försiktighetsprincipen men ger samtidigt en något för tidig signal till våra politiker, att ett utbyte eller en rekonstruktion behöver finansieras. Livslängder ska därför bedömas så långa som möjligt men med krav på realism. I verkligheten kan komponenter fungera utan större problem och utan mätbara kostnader för trafikanter och samhälle en tid efter sin idealiska livslängd. Från styr- och trovärdighetssynpunkt bör därför den maskinella värderingen baseras på komponenternas största realistiska livslängd med den åtgärdskostnad som komponentexper- 56

65 terna anger. Detta skulle kunna benämnas den kvalitetsrelaterade redovisningens omvända försiktighetsprincip Komponenttypers förbrukningsmodeller och tillståndsbestämning Stora värden och systemrisker med behov av omfattande tillsyn, skötsel och resursallokeringsanalyser har för några komponenttyper lett till utvecklad mätteknik eller systematiska rutiner, för att kontrollera och/eller beskriva tillstånd. För några komponenter finns därför mer eller mindre väl utvecklade mätmetoder och/eller rutiner, för att bestämma tillstånd. En sådan utrustning med praktisk användning i stor skala är laserutrustningen för tillståndsmätning av komponenttypen bundna slitlager. Systematiska inspektionsrutiner, som kräver teknisk specialkunskap, finns för broar och tunnlar. För flertalet typer av komponenter saknas dock tekniska mätmetoder eller systematiska inspektionsrutiner, för att objektivt fastställa tillstånd. Det kan ofta vara rationellt och acceptabelt att använda en enkel modell för tillståndsbeskrivning. T ex kan beskrivningen ske i form av tillståndsprognoser baserade på dokumenterad erfarenhet av komponenttypens tillståndsutveckling liknande avskrivning enligt plan i traditionell redovisning. En komponenttyps antal förekomster på vägnätet (och i VDB) kan vara stort. Ändå representerar komponenterna kanske bara ett relativt sett mindre värde. Andra komponenttyper kan utgöra en stor andel av det totala vägkapitalet men ha ett relativt litet antal förekomster. Förbrukningstakt och underhållskostnader varierar stort mellan olika komponenttyper och behöver inte vara en följd av deras respektive värden. Systematiska tillståndsbeskrivningar är inte alltid resultat av rationella beslut utan har ibland tillkommit på individers starka intresse för viss komponenttyp eller frågeställning. Det finns ytterligare skäl att åstadkomma en strukturerad och allmänt accepterad tillståndsbeskrivning av vägkapitalets olika komponenter. Tillståndsbeskrivningen har betydelse för uppföljningen av väghållningens funktionsrelaterade kontrakt med entreprenörer och för ersättningen till entreprenörerna. Med strukturerade, systematiska och likformiga rutiner i hela landet kommer tillvaron att förenklas för entreprenörerna. Konsekvensen av detta bör på sikt leda till ökade kompetens och lägre riskkostnader för osäkerheter och godtycke Sex modeller för tillståndsbeskrivning och värdeminskning Redovisningsmodeller för att beskriva tillstånd och värdeminskning kan betraktas utifrån två dimensioner. En dimension handlar om i vilken utsträckning en beskrivningsmodell baseras på prognos eller faktisk konstaterad tillståndsutveckling. Den andra dimensionen gäller i vilken grad tillstånd kan mätas objektivt eller bedömas subjektivt. De tillståndsbeskrivningar som görs i Vägverket grundar sig på okulära besiktningar, provtagningar, mätningar och prognoser. Tillståndsprognoser baseras på erfarenheter av komponentens funktion över t ex livscykeln. Komponenters funktionella tillstånd beskrivs enligt någon av sex tillvägagångssätt benämnda Tillståndsbeskrivningsmodell I VI. I fortsättningen förekommer även benämningarna Värdeförbrukningsmodell, Förbrukningsmodell eller bara Modell följd av en romersk siffra (I VI). 57

66 Prognoser utan avstämningar i figur 4.5 innehåller ändå en viss maskinell kontroll vid avvikelser mot kontrollgränser (se kapitel 5) 65. I figur 4.5 visas hur modellerna (I VI) kan bedömas vara baserade på objektivitet och prognoser med eller utan regelbundna avstämningar. Objektiv bedömning baserad på mätning Subjektiv bedömning stödd av provtagning/ egenkontroll 3 2 Modell IIb Modell IV Modell III Modell IIa Modell VI Modell V Subjektiv bedömning utan kontroll 1 Modell I 1 Långsiktig prognos utan avstämning 2 Kortsiktig prognos utan avstämning 3 Kortsiktig prognos med avstämning Figur 4.5 Tillståndsbeskrivningsmodellernas objektivitet och innehåll av prognoser I bilaga 3 är komponenttyperna listade per tillståndsbeskrivningsmodell och de principer som idag tillämpas i Vägverket och implementeringsprojektet. Tabellerna i bilagan innehåller också bedömda grader av objektivitet och avstämda prognoser i tillståndsbeskrivningen Modell I konstant realvärde Tillståndsbeskrivningsmodell I används t ex för samtliga komponenttyper tillhörande gruppen Förutsättningsposter. Det är i Sverige god redovisningssed att t ex inte göra någon avskrivning på mark. Vid värdering av normal mark beaktas överhuvudtaget inte faktorn tillstånd eller tillståndsförändring. Återanskaffningsvärdet blir detsamma som tillståndsvärdet med en indexjustering av anskaffningsvärdet. I figur 4.6 åskådliggörs tillståndsvärdets förändring över tiden. 65 T ex kan avvikelserna bli uppmärksammade och analyserade. Vidare görs indexjusteringar med komponentspecifika prisindex. Index kontrolleras mot verklig prisutveckling på anskaffade komponenter. Denna kontroll kan leda till korrigering av t ex prisandelarna i den resurskorg, som bygger upp komponenttypens prisindex. 58

67 Värde löpande pris I Tid Figur 4.6 Principskiss över Tillståndsvärdets förändring över tiden enligt modell I. Innan vägar tas ur drift och överförs till enskild väghållning är det vanligt att de först måste rustas upp. Om vägrättsmark ska återgå till markägaren kan den behöva återställas. En central reservering för dessa typer av framtida kostnader för vägrättsmark är motiverad. Ökade miljökrav kan leda till omfattande arbeten och saneringar med ett ökat behov av reservationsposter. Detta talar dock inte mot principen att inte göra några värdeminskningsavdrag för mark Modell II konstant realvärde tills brist observeras, sedan minskning enligt plan Ingen värdepåverkande förändring anses ha uppkommit förrän tillståndsbrist har identifierats och dokumenterats. Vid ett och samma besiktningstillfälle kan kontroller göras med avseende på flera mät- eller bedömningsparametrar, varav minst en av kontrollerna ska bedömas som brist, för att värdeminskning ska bokföras. När brist med åtgärdsbehov och åtgärdskostnader dokumenterats finns två alternativa möjligheter (a och b) att bokföra värdeminskningen. a. När bristen i allt väsentligt bedöms vara total och anses nödvändig att åtgärda omgående, för att inte risker eller förhållanden för trafikanter och samhälle ska bli oacceptabla. Värdeminskningen är av engångstyp och motsvarar bristens totala åtgärdskostnad. b. När bristen successivt utvecklas till ett behov av åtgärd inom ett med erfarenhet bedömt antal år (åtgärdstiden). Årliga värdeminskningar görs fram till detta år på så sätt att summan av alla värdeminskningar motsvarar den totala åtgärdskostnaden (indexjusterad). I praktiken är ofta ambitionen att åtgärda samtliga brister vid samma tillfälle. Entreprenörens fasta kostnader (t ex etablering och avetablering) och trafikantkostnaderna brukar vara förhållandevis stora, varför det ofta inte går att motivera att brister åtgärdas var för sig vid tätt återkommande tillfällen. Alternativ a kan betraktas som ett specialfall av b (åtgärdstiden = 0). 59

68 När flera brister åtgärdas samtidigt bör den verkliga åtgärdskostnaden kalkyleras separat. Figur 4.7 visar värdeförändringen över tiden för alternativen a och b i modell II. Värde löpande pris a b II Tid Figur 4.7 Principskiss för Tillståndsvärdens förändring över tid enligt modellerna IIa och IIb Modell III konstant realvärde tills brist identifieras, sedan enligt en strategi Värdepåverkande tillståndsförändring anses ha uppkommit först när brist konstaterats och dokumenterats med åtgärdsbehov och åtgärdskostnader i likhet med principerna i modell II. När brist har analyserats utformar experten ett strategiskt förhållningssätt i form av en underhållsplan till och med en bestämd tidsperiod. Detta motsvarar i princip alternativ II b. Skillnaden är att det även finns strategier för om den primära strategin (strategi 1) inte genomförs. Om bristen inte åtgärdas i tid, enligt underhållsstrategi 1, så kan följden bli att bristen eller skadan ökar i omfattning och kräver en dyrare underhållsåtgärd kanske vid en senare tidpunkt. En ny underhållsstrategi 2 med avseende på en mer omfattande underhållsåtgärd blir då gällande. När strategibytet är beslutat, redovisas de fortsatta värdeminskningarna utifrån den nya åtgärdskostnaden och den nya perioden (antalet år), som strategi 2 baseras på. Ifall även underhållsstrategi 2 inte genomförs kan bristen försvåras ytterligare och en ny underhållsstrategi 3 blir gällande med en ny tidsplan och nya åtgärdskostnader. På så sätt uppkommer nya förutsättningar för beräkning av den fortsatta värdeminskningen. Underhållsstrategi 3 kan upprättas innan åtgärdsåret för strategi 2 infallit, ifall det finns kunskap om att gränsen för bristen enligt strategi 2 har passerats eller om att strategi 2 inte kommer att följas. En annan strategi kan vara ett underhåll, som är sammansatt av planerade åtgärder i ett antal steg. Antingen beskrivs detta utav broteknikern med en enda värdeminskningstakt, som på ett bra sätt återspeglar den verkliga förbrukningen eller också hanteras det maskinellt på ett liknande sätt som det förebyggande underhållet i sammansatta komponenttyper (se modell VI c). Där utgör den sammanlagda åtgärdskostnaden, för att åtgärda identifierad brist eller det totala 60

69 planerade förebyggande underhållet utgångspunkt vid beräkning av värdeminskningar. I figur 4.8 åskådliggörs en komponents värdeförändring över tiden enligt modell III. Värde löpande pris Strategi 1 Strategi 2 Strategi 3 III Tid Figur 4.8 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell III Modell IV kontinuerlig förbrukning och värdeförändring I Vägverkets förvaltningssystem PMS finns objektiva tillståndsvärden mätta med laserutrustat fordon för komponenttypen bundna slitlager. Idag lagras mätvärden från totalt 19 lasrar, varav två bak på fordonet, längdmätare och tröghetsinstrument för mätning av fordonets egna rörelser i den mobila datorn (minst data/meter väg med bredden 3,2 meter i normal trafikrytm). Minst en skanning görs varannan millimeter i vägens längdled, för att kunna beräkna en mängd olika mått (parametrar) som spårdjup, textur, gupp, lutningar längs och tvärs vägen, linjeföring i plan och profil, skevning, vägojämnheter (International roughness index, IRI) och t ex helkroppsvibrationer. Inom kort kommer sannolikt ett mått på beläggningens bärighet baserat på uppgifter om spårdjupsutvecklingen över tiden. Värden för beräkning av helkroppsvibrationer lagras för varje decimeter i längdled medan de flesta övriga beräknas och lagras som medelvärden för sträckor på 1, 20 och 200 meter. Ibland beräknas värdena även för vägens homogena sträckor med avseende på t ex trafikflöde, hastighet och vägbredd. Eftersom underhållsåtgärder inte kan varieras över korta sträckor så kommer i praktiken ett antal 20-meterssträckor att åtgärdas på samma sätt ofta utifrån kunskaper om medelvärden för 200-meterssträckor. Den typ av underhållsinsats som i praktiken kommer att vidtas beror på hur åtgärdsbehovet ser ut på en längre sträcka (ett antal 200-meterssträckor). Ofta väljs en insats som åtgärdar samtliga typer av brister på denna längre sträcka. En bedömning av åtgärdskostnaden kräver vanligen att en separat kalkyl upprättas för hela underhållsinsatsen. I PMS kommer värden att kunna levereras med tillstånd per den 31/12 för 200 meter långa fasta beläggningssträckor. Vid beräkningen/prognostiseringen används tidigare mätvärden på 61

70 den aktuella sträckans slitlagerbeläggning. T ex kommer spårutvecklingshastigheten från tidigare mätningar till och med den senaste att ligga till grund för prognosen för spårdjupet per den 31 december. Beräkningen görs i tre kvalitetsnivåer beroende på omfattningen av utförda mätningar. Den parameter som visar störst relativ förbrukning utgör grund för beräkningen. I figur 4.9 finns en principskiss över tillståndsvärdens förändring över tiden i förbrukningsmodell IV. Värde löpande pris IV Tid Figur 4.9 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell IV Ifall en okulär besiktning och kanske beläggningsprover behöver tas utöver de objektiva lasermätningarna, för att bestämma aktuell kvalitet på en beläggning, så kan data från en sådan inspektion relateras till en graderad skala. Dessa tillkommande tillståndsdata kan då behandlas på samma sätt som lasermätta data Modell V stegvisa tillståndsförändringar och värden En flergradig skala med stegvis tillståndsförändring kan tillämpas vid framförallt okulära besiktningar av komponenter. Skalsteg för tillstånd framgår av tydliga beskrivningar, bilder, fotografier och/eller filmer. För t ex en grov fyrgradig skala skulle följande innebörd kunna beskrivas och illustreras: 1 motsvarar en komponent i nyskick. Här görs ingen värdeminskning. 2 motsvarar en försliten komponent med ett funktionellt godtagbart tillstånd. Komponenten är ungefär till hälften förbrukad. Värdeminskningen motsvarar 50 % av bedömd åtgärdskostnad. 3 motsvarar en anläggning försliten till ett funktionellt tillstånd som motsvarar det sämsta acceptabla. En värdeminskning görs med 100 % av bedömd åtgärdskostnad. Om det 62

71 är aktuellt med ett utbyte av den förslitna komponenten mot en ny kommer hela komponentens värde att vara förbrukat. I annat fall återstår ett restvärde. 4 motsvarar en komponent som passerat det sämsta acceptabla tillståndet och som har ett restvärde. Åtgärd bör vidtas omedelbart eventuellt till en förhöjd kostnad. I figur 4.10 exemplifieras hur tillståndsvärdena kan förändras över tiden enligt modell V. Värde löpande pris V Tid Figur 4.10 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell V Modell VI värdeminskning enligt förutbestämda regler Den ekonomiska livslängden varierar med typ av komponent och bestäms av framförallt ekonomiska faktorer i samhället, för trafikanter och väghållare men kan även bero på rent tekniska förhållanden. När en verklig förbrukning under en period inte är känd blir frågan hur stor andel av det totala förbrukningsutrymmet som enligt plan ska hänföras till varje period. Frågan kan jämföras med problemet att i externredovisningen fastställa anläggningstillgångars avskrivningsprinciper. Avskrivningar enligt plan följer vanligen en linjär, degressiv eller progressiv funktion. Vanligast är den linjära funktionen men vanlig är också annuitetsavskrivning. Figur 4.11 visar en principskiss över de tre alternativen. Som framgår av figuren finns stora skillnader på hur stora de årliga förbrukningskostnaderna blir, vilket t ex skulle ha betydelse för indikatorer som successivt ackumulerade livscykelkostnader. 63

72 Värde Anskaffningsvärde Bokfört värde vid A Progressiv funktion Bokfört värde vid A Linlär funktion Bokfört värde vid A Degressiv funktion A Tid Figur 4.11 Bokförda värden vid samma tidpunkt enligt tre olika avskrivningsfunktioner För många komponenttyper finns en god kunskap om verkliga tekniska livslängder och förbrukningar (värdeförändringar). Viktigt underlag för beslut om livslängd kan bl a vara den dimensionerande tekniska livslängden för komponenttypen. T ex skulle denna kunna vara 20 år för en komponenttyp. Känt skulle även kunna vara att komponenterna i genomsnitt blir utbytta efter 28,6 år. Detta skulle innebära att säkerhetsmarginalen för konstruktionen i exemplet är 8,6 år eller 43 %. Funktionen i modell VI bör i princip motsvara en planenlig värdeminskning av komponenttypen över den mest sannolika livslängden. I exemplet är denna 28,6 år, varför fastställd livslängd kan komma att bli 30 år. Livslängder fastställs med avsikt att inte riskera att överdriva finansieringsbehov av utbyten eller rekonstruktioner enligt den omvända försiktighetsprincipen. För komponent, där tillstånd eller tillståndsförändring inte inventeras men där kunskapen om den tekniska livslängden är god, bör därför en planenlig värdeminskning kunna tillämpas enligt modell VI a nedan. Värdeminskningen kan göras fullständig eller till ett bedömt restvärde efter en bestämd livslängd. I figur 4.12 åskådliggörs tillståndsvärdenas förändring över tiden med mindre funktions- och värdehöjande underhåll, vilka dock inte påverkar livslängden. Det råder ingen tvekan om att komponenter i modell VI a kommer att bytas ut, när de nått sina funktionella livslängder. Den högra stigande delen av kurvan från lägsta punkten visar ett restvärde, som indexjusteras till löpande prisnivå. 64

73 Värde löpande pris VI a Tid Figur 4.12 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell VI a. För många komponenttyper kommer tillståndsbeskrivningen att följa modell VI. I sin enklaste utformning är värdeminskningen över livslängden en linjär funktion, vilket kan jämföras med redovisningens linjära avskrivning enligt plan. För kvaliteten på det tillståndsrelaterade värdet och för planeringen av vägåtgärder har det betydelse att värdeminskningen återspeglar den verkliga förbrukningen så bra som möjligt. Det finns även komponenttyper, där tillstånd inte kontinuerligt inventeras, vars funktionella livslängder i praktiken kan vara mycket långa. Principen om planenlig maskinell redovisning baseras för komponenttyper i modell VI b på en fastställd värdeminskningstakt istället för på en livslängd. I praktiken är det knappast någon skillnad mot VI a. Ett värdehöjande underhåll leder dock för dessa komponenttyper till en mot värdehöjningen proportionell förlängning av livslängden. Tillståndsvärden för komponenttyper som hanteras enligt modell VI b kan beräknas på skilda sätt. Efter en värdehöjande underhållsåtgärd är tillståndsvärdet summan av komponentens tillståndsvärde före åtgärd och utgifterna för åtgärden. Summavärdet får maximalt uppgå till komponentens återanskaffningsvärde. Eventuellt överskjutande summerat värde redovisas som kostnad. Enklaste sättet att beräkna tillståndsvärden efter det att underhållsåtgärden vidtagits, kan kanske vara att ersätta det tidigare nyskicksåret i det matematiska uttrycket med ett kalkylerat fiktivt nyskicksår. Det fiktiva nyskicksåret kan bestämmas, så att tillståndsvärdet efter underhållsåtgärden blir korrekt med fastställd värdeminskningstakt. Slutåret för sämsta acceptabla tillstånd räknas fram med den livslängd som motsvarar komponenttypens fastställda värdeminskningstakt. Beräkningarna görs på värdena i fast pris. Med detta tillvägagångssätt kan det ursprungliga uttrycket med återanskaffningsvärdet användas även vid de fortsatta beräkningarna av komponents tillståndsvärden. 65

74 Med de reviderade nyskicks- och slutåren i det matematiska uttrycket kan därför årtalet även fortsättningsvis användas som enda indata, för att beräkna komponents aktuella relativa förbrukning och tillståndsvärde (se kapitlen nedan). I figur 4.13 åskådliggörs modell VI b. Värde löpande pris VI b Tid Figur 4.13 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell VI b. En verklighetsnära bestämning av värdeminskningsfunktionen för tillståndsbeskrivning enligt modell VI kan tas fram på flera olika sätt. Med ett statistiskt angreppssätt kan funktionen t ex bestämmas för varje aktuell komponenttyp på ett systematiskt sätt. T ex är det möjligt att: - välja ut ett tiotal experter på komponenttypen ifråga och på dess skötsel, - bestämma en ändamålsenlig och en så entydig tillståndsskala som möjligt för komponenttypen tillsammans med experterna (i ord och bild), - välja ut minst ett trettiotal förekomster av komponenttypen ifråga med varierande tillstånd och kända anskaffningsår, så att hela spännvidden av tillstånd blir representerade, - låta experterna var och en för sig oberoende göra en inventering och tillståndsbestämning av de utvalda för dem okända trettiotalet komponenterna enligt fastställda skalan, - sammanställa resultatet av experternas tillståndsbestämningar av varje förekomst med hänsyn till komponenternas faktiska åldrar, - anpassa funktioner till experternas gjorda tillståndsbedömningar med avseende på komponenternas faktiska åldrar, analysera funktionerna och fastställa gällande funktion, Anpassade funktioner per komponenttyp kan tas fram på flera sätt utifrån experternas bedömningar av alla komponenternas tillstånd med avseende på faktisk ålder (t ex utifrån totalmaterialet, medelvärden, medianvärden). I värdeminskningsmodell VI är det på så sätt möjligt att fastställa en lämplig funktion över tillståndsvärdets utveckling över tiden för varje komponenttyp. Expertunderlaget kan även användas, för att bestämma kontrollgränser för komponenttypens tillståndsutveckling (se kapitel 5). 66

75 Givet är att komponenters ekonomiska värden, förbruknings- och livscykelkostnader påverkas av när i tiden som åtgärder vidtas och förbrukning (värdeminskning) sker. Den kvalitetsrelaterade redovisningen syftar till att återge komponenters och väghållningens ekonomi så verklig som möjlig även om komponenttypen inte inventeras. Detta gäller även för komponenttyper som är sammansatta av två eller fler väsentliga konstruktionsdelar med egna ekonomiska livslängder och betydande ekonomier. En komponenttyp kan även ha ett i tiden planerat förebyggande underhåll. Det är möjligt att anpassa värdeminskningen efter en plan enligt den grundprincip som gäller för modell VI -konceptet och att åstadkomma en rent maskinell hantering med god överensstämmelse med bästa kunskap. Ett sådant exempel på förbrukningsmodell VI c med sammankopplingskoefficienten (S) finns närmare beskrivet i bilaga 5. I figur 4.14 åskådliggörs modell VI c. Värde löpande pris VI c Tid Figur 4.14 Principskiss över Tillståndsvärdenas förändring över tiden enligt modell VI c Relativ förbrukning, R Den relativa förbrukningen (R) används, för att bestämma en komponents tillståndsvärde vid aktuella tillståndet (Q A) med avseende på tillstånden vid nyskick (Q B) och det sämsta acceptabla (Q S). Hur det sämsta acceptabla tillståndet och andra tillståndsgränser kan bestämmas diskuteras i bilaga 4. I bilagan sägs att: Viktigt för väghållaren i detta sammanhang är att beakta samhällsekonomiskt optimala gränser för underhållsåtgärd, i de fall de existerar. Gränsvärdet sämsta acceptabla tillstånd för åtgärd är i detta fall liktydigt med det optimala tillståndet för underhållsåtgärd. Nedan kommer det optimala tillståndet att benämnas för sämsta acceptabla tillstånd. R beräknas på samma sätt för alla förbrukningsmodeller enligt följande uttryck: Relativ förbrukning, R =, där Q S Q B och 0 R 1 Q A Q B Q S Q B 67

76 Förbrukningsmodellerna II, III och VI tillämpar ett årtal för Q B ( nyskicksårtalet ) och Q S (årtalet för sämsta acceptabla tillstånd med avseende på t ex livslängd eller tidpunkt för åtgärd) och det aktuella årtalet Q A. Komponenttyper som tillämpar förbrukningsmodellerna IV och V har andra tillståndsbeskrivande parametrar. I förvaltningssystemen används idag och framdeles t ex spårdjup i mm, IRI i mm/m och/eller tillståndsklasser enligt någon flergradig skala. Ifall komponenten har ett återstående värde, när sämsta acceptabla tillståndsvärde uppnås skulle R kunna bli större än 1 i den beräknade kvoten. Detta betyder att sämsta acceptabla tillstånd har passerats. För alla R > 1 sätts värdet R = 1. På motsvarande sätt kan R < 0 uppkomma, när kvaliteten t ex vid leverans håller en högre kvalitet än kravet för nyskick. För alla R < 0 sätts värdet R = 0. I kapitel 5 om kvalitetskontroll med processtyrning och lärande behandlas komponenter som är avvikande med R > 1 och R < 0. En komponent kan ha fler än en kvalitetsparameter, för att beskriva funktionella fysiska tillstånd. I sådana fall finns två naturliga principer att välja mellan, för att bestämma vilken kvalitetsparameter (vilket R-värde) som ska användas, när en komponents tillståndsvärde ska beräknas. Alternativ 1. Den kvalitetsparameter väljs som har den största relativa förbrukningen. Detta alternativ innebär att tidsfaktorn sannolikt blir dimensionerande för beräkningen av tillståndsvärdet. Den valda kvalitetsbristen kan förväntas nå gränsen sämsta acceptabla tillstånd före de andra bristerna och på så sätt bli bestämmande för tidpunkten, när åtgärd ska vidtas. Alternativ 2. Den kvalitetsparameter väljs som ger den största värdeförbrukningen (sämsta tillståndsvärdet), d v s den största produkten av relativa förbrukningen och åtgärdskostnadsschablonen. I de fall åtgärdskostnadsschablonerna är olika för kvalitetsparametrarna, så behöver inte valet av parameter bli densamma som i alternativ 1. Principen för alternativ 2 stämmer bättre överens med grundprincipen i redovisning om att inte övervärdera tillgångar, utan istället göra försiktiga värderingar. För den enskilda komponenten kommer skillnaden på tillståndsvärdena beräknade efter de två alternativen sannolikt att mestadels vara mycket små. I ett summerat perspektiv för vägar och vägnät bör skillnaderna mellan alternativens värden vara närmast försumbara. Väger man in övriga felkällor i det totala vägkapitalbeloppet, vilka finns trots att bästa kunskap tillämpas, så spelar frågan om val mellan alternativen i praktiken ingen roll. Det är dock så att ett val inte kan undvikas och att ett klokare val ändå är bättre än ett sämre. Från styrsynpunkt måste det transportpolitiska kravet om samhällsekonomisk effektivitet och kundtillfredsställelse vara de viktigaste utgångspunkterna. De gränsvärden för tillstånd, som används i redovisningsmodellen och för styrningen har analyserats och bestämts med denna utgångspunkt. Krav om att uppfylla en redovisningsprincip en princip, som dessutom har andra syften än för verksamhetsstyrning, bör därför få stå tillbaka i detta val. Därför är det rimligt att den parameter väljs som bäst stödjer en styrning enligt transportpolitiken. Det är i detta fall parametern som uppvisar komponentens största relativa förbrukning (max R utav alla kvalitetsparametrars R-värden). Alternativ 1 bör därför vara gällande. Därmed väljs den aspekt, som styr åtgärdstidpunkten (enligt bl a trafikanternas förväntningar). 68

77 Restvärde, åtgärdskostnadsschablon och restvärdeskoefficient Restvärde En fråga som hänger samman med frågan om sämsta acceptabla tillstånd för varje komponenttyp handlar om restvärdet (se bilaga 4 om gränsvärden). Vad är det normala för komponenttypen, när komponenternas skick motsvarar sämsta acceptabla tillstånd? Är det så att komponenterna normalt brukar rekonstrueras eller brukar de bytas ut mot en ny? Ifall komponenttypen brukar repareras finns sannolikt ett restvärde större än noll och då måste detta värde bestämmas. Komponenter, där materialet är utmattat, åldrat eller försämrat i sådan utsträckning att det helt upphört fungera, blir ofta utbytta. I dessa fall kanske det inte lönar sig med reparation, vilket i så fall är liktydigt med att tillståndsvärdet nått det sämsta acceptabla värdet och att restvärdet i redovisningen bör vara noll. Komponenttyper med restvärden > 0 vid sämsta acceptabla tillstånd blir ofta föremål för omfattande och kanske upprepade rekonstruktioner (underhåll). Eftersom entreprenörens fasta kostnader utgör en betydande del av åtgärdskostnaden, så kan det vara lönsamt att genom en omfattande rekonstruktion försöka att återställa tillståndet så nära nyskick som möjligt. De analyser som måste göras av varje komponenttyp avseende gräns- och restvärden samt åtgärdskostnader bör samordnas. Åtgärdskostnadsschablon Åtgärdskostnaden kan variera med typ av brist men också beroende på ett antal omständigheter av typ faktorer som vägkategori, vägbredd, trafikmängd, tillåten hastighet, klimatzon, bärighetsklass. Däremot påverkas kostnaden obetydligt av nivån på sämsta acceptabla tillstånd. T ex har det normalt ingen betydelse för kostnaden om ett sämsta acceptabla spårdjup är 15 mm eller 20 mm. Åtgärdskostnaden blir i exemplet praktiskt taget densamma. För värdeminskningsmodellerna II och III kalkyleras åtgärdskostnaden vid varje enskild identifierad brist medan det för modellerna IV och V i hög grad tillämpas generella schabloner också i förvaltningssystemen. Samtliga förvaltningssystem levererar uppgift om åtgärdskostnad för varje komponentförekomst. Åtgärdskostnader för komponenttyper, som tillämpar modellerna IV, V och VI, finns således som schabloner. Åtgärdskostnadsschablonen kan variera med avseende på specifika faktorer i en omständighetsalgoritm liknande det som gäller för gränsvärden. Omständighetsalgoritmerna bör utredas i samband med att komponenttypens gränsvärden för tillstånd och restvärden analyseras. Faktorer för den enskilda komponenten bör finnas att hämta i vägdatabanken (VDB eller GVT). Komponents tillstånd kan för modellerna IV, V och VI -komponenttyper förbättras från det sämsta acceptabla till nyskick med en åtgärd som har ett pris (Åtgärdskostnadsschablonen) motsvarande åtgärdskostnadsschablonens à-pris applicerad på komponentens kvantitet (längd). En komponents aktuella Tillståndsvärde kan därmed beräknas enligt: Tillståndsvärdet = Återanskaffningsvärdet R * Åtgärdskostnadsschablonen Komponenters Åtgärdskostnadsschabloner används i flera sammanhang och bör därför rutinmässigt stämmas av och anpassas till verkliga åtgärdskostnader. Formeln gäller också för komponenttyper som tillämpar förbrukningsmodellerna II och III. Där ersätts varje komponents åtgärdskostnadsschablon med den redan idag existerande bedömda åtgärdskostnaden. 69

78 Restvärdeskoefficient, G Åtgärdskostnadsschablonen ska i första hand användas för att beräkna värdeminskningen relativt komponentens återanskaffningsvärde. Schablonen indexjusteras, så att den finns i löpande pris. Eftersom underhållsåtgärderna på komponenttypen sannolikt i allt väsentligt även berör samma specifika resursslag som investeringen, så finns det två skäl som talar för att komponenttypens specifika byggnadsprisindex bör kunna användas. Med denna approximation kan det därför vara lämpligt att skriva om åtgärdskostnaden som en andel (G) av återanskaffningsvärdet enligt följande: Åtgärdskostnaden = G * Återanskaffningsvärdet (0 G 1) Storleken på koefficienten G har betydelse för restvärdets storlek enligt följande samband: Återanskaffningsvärdet Åtgärdskostnaden = Restvärdet Restvärdet = (1 G) * Återanskaffningsvärdet Det skulle kunna inträffa att åtgärdskostnaden är större än återanskaffningsvärdet, vilket skulle innebära att G > 1. Trots detta kan beslutas om rekonstruktionsåtgärd istället för utbyte eventuellt också till en högre kostnad än åtgärdskostnadsschablonen. Motivet kan vara att de externa kostnaderna för samhället och/eller trafikanterna är lägre vid en rekonstruktion. För dessa situationer på G kan komponenttypen använda en separat koefficient > 1 på åtgärdskostnaden och tillämpa samma villkor för G och beräkning som ovan. Det kan också vara så, att återanskaffningsvärdet är för lågt värderat, trots indexjusteringen. Efter kontroll av prisindex och eventuell justering av återanskaffningsvärdet sätts oavsett utfallet av detta G = 1. Innebörden av G < 1 är, att det kommer att finnas ett kvarstående restvärde och att komponenten sannolikt kan repareras, när tillståndet nått det sämsta acceptabla. G = 1 innebär att komponenten kommer att vara helt förbrukad (värde = 0) och sannolikt bli utbytt. När G- värdet fastställs (modellerna IV VI) eller beräknas (modellerna II III) tas därmed samtidigt ställning till frågan om restvärde utifrån de värden som analysen respektive kalkylen resulterat i för åtgärdskostnadsschablonerna. G benämns här restvärdeskoefficient. I princip finns för modell VI två versioner av värdeminskningsförlopp. Den ena typen har en fast sluttidpunkt oavsett vilka underhållsåtgärder som vidtas under komponentens livstid. För dessa typer av komponenter är vanligen G = 1, vilket betyder att de saknar restvärde och byts ut, när hela komponentens förbrukningsutrymme utnyttjats. Värdeminskningen sker till tillståndsvärdet noll vid en på förhand känd tidpunkt. De andra typerna av komponenter, ofta med G < 1, brukar kunna underhållas och på så sätt få en mycket lång livslängd. När hela förbrukningsutrymmet har förbrukats återstår ett restvärde. Förslitningstakten är ungefär konstant och utan underhållsåtgärd når tillståndsvärdet sitt restvärde vid en på förhand känd tidpunkt. Ifall underhållsåtgärd vidtas tillgångsredovisas utgiften till maximalt återanskaffningsvärdet. Ny sluttidpunkt när tillståndsvärdet motsvarar restvärdet förskjuts i motsvarande mån enligt gällande förslitningstakt. 70

79 4.6 Datafångst Tillväxt av vägkapital uppkommer i samband med vägåtgärder (investering och värdehöjande underhåll). När TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisningsmodell är implementerad, kommer de ekonomiska uppgifterna på komponent- och komponenttypsnivå att fångas på fakturan via redovisningssystemet. Upphandlade vägprojekt bör i kontrakten ha tydliga krav på fakturornas struktur krav som är anpassade till projektens redovisning hos väghållaren. Priser ska lämnas per mängdförsedd komponenttyp. De summerade prisen per komponenttyp utgör entreprenadsumman. Oavsett finansierings- och entreprenadform bör samma struktur gälla för uppgifterna. Hos väghållaren finns ett kontraktsregister kopplat till en vägprojektsförteckning, där varje projekt har uppgifter om kontrakterade komponenter, deras mängder och à-pris per typ (jfr kapitel 8). I samband med slutfakturan ska otvistiga komponenttyper signeras (avseende såväl mängder som à-priser) och reviderade relationsritningar levereras i ett format som är anpassat till väghållarens system. Väghållningens behov av uppgifter om varje komponents utgifter, positioner och utsträckningar skulle därmed redan från början vara tillrättalagda för maskinell hantering. Dessa krav inskrivna i entreprenadkontrakten har diskuterats med rutinerad personal både på Vägverket och hos entreprenörer. Det råder stor enighet om att kraven skulle kunna tillgodoses och fungera alldeles utmärkt. Redan idag finns sannolikt erforderliga tekniska hjälpmedel hos entreprenörerna för en rationell hantering. I kapitel 6 om delprocesserna diskuteras besparingar som kan uppnås med detta avtalskoncept jämfört med dagens modell. Med en förståndig datafångst bör uppgifter om komponent med hög grad av automatik kunna hämtas till både redovisningen och vägdatabanken. Beställaren bör generellt ställa krav på att både entreprenörer och konsulter ska leverera digitala relationsritningar, fakturor och rapporter i lämpliga format. Datafångsten bör vara ett prioriterat utvecklingsområde för väghållaren. I bilaga 8 finns exempel på hur näringslivet sedan årtionden arbetat med att öka effektiviteten i datafångsten. Inför ett projekts slutbesiktning eller öppnande för trafik bör krav finnas som säkerställer att en snabb registrering i VDB och redovisningssystemet är möjlig. Rimligt är att ett objekts fysiska ianspråktagna komponenter ska vara rättvisande redovisade senast i första efterföljande periodbokslut eller möjligen årsbokslut efter det att en vägsträcka öppnats för trafik. Gemensamma kostnader utanför entreprenörens komponenttypspriser bör inte fördelas maskinellt på vägprojektets komponenter. Istället ska de bokföras i sin helhet på lämplig komponenttyp under gruppen förutsättningsposter. Utgifter och kostnader, som eventuellt förts på överordnade administrativa begrepp, bör kunna analyseras för sig. Först i ett senare skede kan de, om så bedöms lämpligt, eventuellt fördelas på berörda komponenter men då enligt en princip som är enhetlig för hela landet. Det kan senare även visa sig önskvärt och möjligt att maskinellt föra driftskostnader på berörda komponenter. Detta skulle möjliggöra ytterligare värdefulla analyser och än mer effektiva resursallokeringar, till gagn för trafikanter, näringsliv och samhälle. I ett TAM-koncept med en kvalitetsrelaterad internredovisning av fysisk infrastrukturkapital finns i avtalen med entreprenörer pris per komponenttyp och en förteckning över de komponentförekomster som ska levereras och/eller åtgärdas. Summan av komponenttypernas priser utgör entreprenadens kontrakterade totala belopp (entreprenadsumman). Varje komponent har 71

80 ett unikt nummer och ska efter åtgärd inrapporteras med erforderliga uppgifter till vägdatabanken och den kvalitetsrelaterade internredovisningen (TRAV, se kapitel 8). Utifrån komponenttypernas à-priser i kontraktet ska komponenternas slutreglerade mängder resultera i ett anskaffnings- eller åtgärdspris på respektive komponent. Summerat totalbelopp för alla komponenter i ett projekt ska överensstämma med det redovisade anskaffningsvärdet i externredovisningen för hela projektet. Samma investeringsutgifter tillgångsredovisas därför i både intern- och externredovisningarna men med olika detaljering. Utgifter för värdehöjande underhåll kommer åtminstone till större del att bli tillgångsredovisade i den kvalitetsrelaterade redovisningen men blir bokförda i sin helhet som kostnader i externredovisningen. 4.7 Summering av förbrukningsmodeller, tillståndsrelaterad värdering och redovisning Broar och tunnlar inspekteras systematiskt och regelbundet (okulärt, röntgen, provanalyser, hållfasthetsberäkningar, provbelastningar etc) enligt uppgjorda inspektionsprogram. Underhållsstrategier fastställs vid identifierad brist och förbrukningsmodell III kan tillämpas. Komponenttypen bundna slitlager mäts systematiskt och regelbundet med hjälp av laserteknik och resulterar i mått på ett antal fysiska tillstånd (spår, ojämnheter, tvärfall, textur m m). Brister och underhållsåtgärder med ekonomiska uppgifter finns i förvaltningssystemet. För bundna slitlager tillämpas förbrukningsmodell IV. Tillståndsvärden för komponenttyperna bundna slitlager, broar och tunnlar baseras på väl dokumenterade mätningar, besiktningar och/eller analyser. I viss utsträckning genomförs strukturerade analyser av vägkroppars tillstånd med avseende på bärighet med objektiva mätmetoder som georadar, laser och deflektometer i kombination med provtagning (t ex BÄRUND). Tillståndsbeskrivningen är systematisk och görs där bärighetsproblem kunnat identifieras okulärt eller med georadar. Klimatrelaterade krav på väghållningen (t ex bortspolningar och skred), som berör framförallt komponenttypsgruppen Vägkonstruktioner, leder till ökad uppmärksamhet och dokumentation i förvaltningssystem. Modell II kommer att kunna tillämpas. Tidigare krav på ordning har handlat om att kunna skydda de geotekniska konstruktionerna vid andra typer av aktiviteter inom vägområdet. För några komponenttyper finns preciserade krav i entreprenadkontrakt avseende sämsta acceptabla tillstånd och om skötseln krav som mer eller mindre systematiskt och regelbundet följs upp. Flera av dessa komponenttyper besiktas på sina håll i landet redan idag okulärt enligt principerna i modellerna II och V. Det råder ingen tvekan om att antalet komponenttyper som systematiskt kommer att besiktas stiger i takt med den ökande volymen entreprenader med funktionskrav. Detta innebär att systematiskt beskrivna tillstånd alltmer kommer att utgöra underlag för styrning av underhållsåtgärder. På så sätt blir det viktigt att hitta objektiva besiktningsmetoder, för att bestämma inoch utgående tillståndsvärden, när entreprenader inleds och avslutas. Uppgifterna kommer att finnas i förvaltningssystem, i mer eller mindre avancerade individuellt utvecklade PC-system eller här och där på lösa blad. Den kvalitetsrelaterade redovisningen kan när som helst ta emot en strukturerad information enligt enhetliga principer och med god intern kontroll. Det är därför viktigt att uppgifternas innehåll och dokumentation blir obligatoriskt lika i hela landet. 72

81 En viss typ av komponenter kan svara för en liten del av en vägsträckas totala värde och kostnader. Den årliga kostnaden för besiktning, dokumentation och registrering kan då för vissa komponenttyper uppfattas vara dyr i förhållande till nyttan. Denna aspekt kan vara motiv för att överväga huruvida komponentens tillståndsvärden ska inventeras systematiskt eller inte. Om inte, så kan tillstånd och värdering i redovisningen maskinellt följa modell VI. Gissningsvis kan värdet på all vägrättsmark (kanske hela gruppen Förutsättningsposter), alla vägkroppar, broar, tunnlar och bundna slitlager motsvara minst ¾ av hela vägkapitalet. I ett test av modellen på fyra vägsträckor med bundna slitlager utgjorde dessa komponenter 80 % av sträckornas värden. Till betydligt mer än hälften av de statliga vägarnas kapitalvärde finns därför redan aktuella tillstånd individuellt bestämda för varje komponentförekomst enligt bästa tekniska kunskap. Dessa uppgifter kan ligga till grund för värdering av en dominerande andel av vägkapitalet och dess förändringar över tiden. Förutsättningarna är därför redan tämligen goda att genomföra en kvalitativt bra tillståndsrelaterad värdering av vägkapital. För komponenter som svarar för den återstående mindre delen (uppskattningsvis mindre än 25 procent av vägkapitalets totala värde) kan kvaliteten på en tillståndsrelaterad värdering förväntas vara ojämn. Efterhand kommer den dock att förbättras. Ifall alla återstående komponenttypers tillstånd skulle beskrivas enligt modell VI (a, b eller c), så uppnås ändå en avsevärd förbättring jämfört med kvaliteten i nuvarande redovisning. Underlag för värdering av enskilda komponenter ska vara dokumenterade (t ex i form av upprättade besiktningsprotokoll och/eller dokumenterade principer), så att värderingen i ett senare skede kan verifieras och kontrolleras. I tidigare nämnda förvaltningssystem finns krav på strukturerad dokumentation av tillstånd. Förbruknings- eller värdeförändringsmodeller har identifierats i etablerade tillämpningar i svensk statlig väghållning men också i litteraturstudier. De sex förbrukningsmodellerna finns alla grafiskt illustrerade i figur Av figuren framgår inte huruvida det förekommer restvärden eller inte. Var och en av modellerna kan både ha och sakna restvärde, vilket bestäms för varje komponenttyp med avseende på förekommande slag av brister. Bundna slitlager kan som exempel ha restvärden för bristerna spårbildning och ojämnheter men sannolikt inte för instabilitet och dålig bärighet. Några av modellerna har gemensamma grundprinciper men vi har valt att redogöra för de små skillnader som ändå finns, genom att redovisa dem var för sig. För alla komponentförekomster registreras anskaffningsår och/eller år för värdehöjande underhåll i samtliga förbrukningsmodeller. 73

82 Värde löpande pris I a b II Strategi 1 Strategi 2 Strategi 3 III IV V b a VI c Tid Figur 4.15 Principskiss över sex olika modeller för beskrivning av komponents tillstånd Komponenter kan vid sämsta acceptabla tillstånd ha ett kvarstående värde. Underhållsinsatser har i dessa fall vanligen karaktären av rekonstruktioner eller reparationer av skador och förslitningar till ett tillstånd som så nära som möjligt återställer tillståndet till nyskick. I andra fall kan det kvarstående värdet vara noll. För bestämning av relativ förbrukning och tillståndsvärden måste såväl bästa tillstånd som sämsta acceptabla tillstånd finnas preciserade. Ett krav är att den tillståndsrelaterade redovisningen ska vara transparent och kontrollerbar i minst samma utsträckning som den traditionella externa redovisningen. De två figurerna nedan summerar de centrala sambanden i den kvalitetsrelaterade värderingen och redovisningen. Portalfigur 4.16 är en skiss över sambanden mellan tillämpade begrepp i modellen för kvalitetsrelaterad värdering och redovisning enligt beskrivningarna ovan. I figur 4.17 illustreras på motsvarande sätt de samband och formler som modellen baseras på och även det här introducerade relativa återstående förbrukningsutrymmet (T), vilket är 1 R. 74

83 Totalt förbrukningsutrymme. Q. Q Åtgärdskostnadsschablon (K) Restvärde Värde löpande priser Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde - verkligt - schablonberäknat Tillståndsvärde Utgift för att åtgärda standardbrister Utgift för att åtgärda tillståndsbrister Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Tillståndsvärde A År Figur 4.16 Samband mellan tillämpade begrepp i den kvalitetsrelaterade redovisningen Komponents funktionella tillstånd Komponents kostnadsbaserade värden Kvalitetsmått vid bästa tillstånd ( nyskick ) Återanskaffningsvärde (Å) Förbrukat Q A Q B Kvalitetsmått vid aktuellt tillstånd Tillståndsvärde Återstående förbrukningsutrymme Q S Kvalitetsmått vid sämsta acceptabla tillstånd Sämsta acceptabla Tillståndsvärde Komponents värde = 0 Relativ förbrukning (R) Q A Q B R = S Q B Relativt återstående förbrukningsutrymme (T) Q A Q S T = B Q S Restvärdeskoefficient (G) G = K. Å Figur 4.17 Samband mellan ett antal för den tillståndsrelaterade värderingen viktiga begrepp 75

84 Komponenters fysiska förbrukningsutrymme utgörs av spannet mellan tillståndets gränsvärden för nyskick och det sämsta acceptabla. Med uppgift om det aktuella tillståndet är det möjligt att ange hur mycket av utrymmet som är förbrukat men också hur mycket som återstår att förbruka. Andelen som har förbrukats benämns relativa förbrukningen (R) medan andelen som återstår att förbruka benämns relativt återstående förbrukningsutrymme (T). Den relativa förbrukningen används, för att bestämma komponentens tillståndsvärde. Uppgifter om det relativa återstående förbrukningsutrymmet är användbart i olika framtidsanalyser som vi återkommer till. Med kunskap om komponents förbrukningstakt, ger uppgiften om återstående förbrukningsutrymme vägledning om hur lång tid som återstår innan komponenten ifråga bör rekonstrueras eller bytas ut. Det relativa återstående förbrukningsutrymmet blir därför en användbar uppgift i planeringen av både åtgärder och finansiering. Av figur 4.17 framgår även samband mellan kvalitetens fysiska eller funktionella tillståndsmått nyskickstillstånd (Q B), aktuellt tillstånd (Q A), sämsta acceptabla tillstånd (Q S) samt relativa förbrukningen (R) och återanskaffningsvärde (Å), tillståndsvärde, sämsta acceptabla tillståndsvärde, åtgärdskostnadsschablonen (K), restvärdet och restvärdeskoefficienten (G). Om vi även beaktar sammankopplingskoefficienten (S) för komponenttyper, som tillämpar förbrukningsmodell VI c (beskrivs i bilaga 5), så kan den generella grundformeln för det aktuella tillståndsvärdet gällande samtliga komponenttyper skrivas enligt följande: Tillståndsvärdet = Å * (1 S * R * G) När ett värdehöjande underhåll har vidtagits måste detta beaktas i formeln med vissa skillnader mellan de olika förbrukningsmodellerna (II VI). Eftersom återanskaffningsvärdet = anskaffningsvärdet + indexjusteringen följer, att tillståndsvärdet i redovisningen består av fyra poster: anskaffningsvärdet, värdeminskningen av anskaffningsvärdet, indexjusteringen och värdeminskningen av indexjusteringen. Denna ordning på data underlättar avstämningar gentemot externredovisningen och rimlighetsbedömningar av förekommande differenser. Det blir med denna ordning även möjligt att ta fram uppgifter i såväl fast prisnivå (anskaffningsårets prisnivå) som i löpande priser. Eftersom t ex komponenters verkliga livscykelkostnader kommer att följas upp, finns ett betydande lärande i att analysera utfall med avseende på historiska anskaffningsvärden. 76

85 5 KVALITETSKONTROLL, PROCESSTYRNING OCH LÄRANDE 5.1 Bakgrund I en av Vägverkets programförklaringar 66 kan man bland annat läsa följande: Trycket från omvärlden, den globala konkurrensen, skattekonkurrens, mm, ökar på Sverige. Målkonflikten kommer att vara ännu mer komplex och påtaglig mellan ett samhälle som måste vara konkurrenskraftigt globalt, öka det ekonomiska välståndet och samtidigt säkra trygghet och livskvalitet för sina medborgare. För Vägverkets del... innebär detta sannolikt att fokusering kommer att krävas mot områden vilka kan öka Sveriges konkurrenskraft, parat med effektiva, säkra och miljöanpassade transportsätt. Detta skulle även kunna sammanfatta kraven på väghållningsprocessens kvalitets- och effektivitetsutveckling. Regeringen har också tydliggjort ambitionen avseende effektiva transporter genom att tillsätta den utredning som nu föreslagit ett sammanhållet trafikverk för sjöfarts-, luftfarts-, väg- och järnvägstransporter. Kundbehoven av transporter ska stärkas för såväl näringslivs- och persontransporter som för samhället. Klimathot med global uppvärmning kommer att ytterligare rikta politikers intresse mot transporter och med det ett ökat förändringstryck på sektorn. Det kan därför inte råda någon tvekan om att effektivitets-, miljö- och kvalitetskrav på transportinfrastrukturhållningen kommer att öka. Förändringstrycket kommer även att leda till krav på konkurrenskraftig och miljöanpassad utveckling av näringslivet. En snabb och konkurrenskraftig utveckling kommer att efterfråga ändamålsenlig information om infrastrukturkapitalet och dess brister. En rationell information bör vara baserad på bästa kunskap om dels samhällets och kunders krav, dels aktuella tillstånd, brister i standard och tillstånd med uppgifter om åtgärdskostnader och effekter. Hanteringen av kvalitativt bra information om infrastruktur i vägar och dess användning behöver, för att inte bli alltför resurskrävande, stödjas med datoriserade koncept. På så sätt kan t ex långa ledtider för planeringsprocesser kortas. Snabba och effektiva omställningsprocesser i näringslivet kan förväntas leda till motsvarande krav på synkroniserade snabba offentliga planprocesser. Planeringen kan bli effektivare bara av det faktum att det finns kvalitativt bra och ändamålsenliga underlag redan när processerna börjar. Eventuellt måste planeringen, för att motsvara förväntningarna i samhället, utvecklas till att bli en ständigt pågående flexibel process med en delvis annan typ av finansiering än idag. Effektivitet, helhetssyn på transporter, hållbarhet och kundorientering är utmärkta ledord för ett förbättringsarbete som omfattar hela transportsystemet. Ledorden stämmer väl med inriktningen i Transportation Asset Management. Särskilt viktigt är det att den höga ambitionen också i praktiken genomsyrar infrastrukturhållningens processer. Vägverket och senare i ännu högre grad ett Trafikverk förväntas vara kompetensmässigt dominerande på transportmarknaden. I en sådan roll är det viktigt att ha kunskaper om kundernas behov, om uppoffringar och nyttor av transporter, om effektiv re- 66 Ur Projektrapport S På Väg ver

86 sursallokering, om affärsmässigt sunda upphandlingar av nybyggnation, drift och underhåll av infrastrukturanläggningar. I TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning av infrastrukturkapital beaktas bästa kunskap om krav på infrastrukturanläggningarnas standard och tillstånd utifrån såväl samhällsekonomi som trafikanters förväntningar. Redovisningen baseras på bästa kunskap om varje komponent och vägsträcka, när det gäller kostnader, tidpunkter för åtgärdsbehov och aktuella tillstånds- och standardbrister samt tänkt åtgärd. Löpande finns aktuell information om förväntningar när en åtgärd bör vidtas, till vilken kostnad och med vilka effekter. En produkts (varas eller tjänsts) kvalitet bedöms traditionellt i näringslivet utifrån graden av kundtillfredsställelse, d v s i vilken utsträckning en produkt tillfredsställer kundens behov, specifikationer och förväntningar 67. Av affärsmässiga skäl strävar leverantörer mot att få trogna kunder. Trogna kunder ses bl a som potentiella ambassadörer för produkten ifråga. En vanlig uppfattning är att en trogen kund är en nöjd kund och att en riktigt nöjd kund kan erhållas först, när leveranser överträffar kundens förväntningar. I väghållningen saknas i allt väsentligt kopplingen till kundens direkta preferenser och betalningsvilja för olika produkter och tjänster. Vägverket definierar effektivitet som en funktion av faktorerna värde och nytta och produktivitet. Med värde och nytta avses relationen mellan kundupplevd kvalitet och priset som kunden får betala (värde och nytta = kundupplevd kvalitet/pris). Med kundupplevd kvalitet avses alla de faktorer som kunden beaktar vid ett köp, exklusive priset. Med produktivitet avses att tjänsterna produceras på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. kostnad per producerad tjänst eller produkt är så låg som möjligt. För begreppen kvalitet och effektivitet har således kundens upplevda nytta eller tillfredsställelse med en produkt stor betydelse. I många framgångsrika organisationer finns därför kvalitets- och ledningssystem, som stimulerar till lärande och ständiga förbättringar av effektiva processer och kundtillfredsställande produkter. En bärande idé i sammanhanget kan ofta vara att överträffa kundernas förväntningar och skapa riktigt nöjda kunder. I Vägverkets strategiska plan finns strategier med anknytning till TAM-konceptet. Två sådana strategier med tydlig anknytning till den kvalitetsrelaterade redovisningen citeras nedan:. Vägverket ska aktivt utnyttja sina upphandlingsvolymer för att säkerställa konkurrensen på anläggningsmarknaden.. Livscykelanalys ska användas i allt större utsträckning för att uppnå en låg totalkostnad för en väganläggning. Båda dessa strategier är viktiga i ledningens styrning och kontroll. Väsentligt är, att beslutsfattare har tillgång till relevanta beslutsunderlag samt att underlag är tillförlitliga och aktuella. Kvalitets- eller internkontrollfrågor hålls t ex ständigt levande i diskussioner om redovisningsrutiner, system och data. För att markera allvaret i frågor om underlags kvalitet knyts vanligen informations- och uppgiftsansvar till verksamhetsansvariga. Kvalitetsansvar formaliseras ibland med namnunderskrift på väsentliga underlag och på dokument med betydelsefull in- 67 Enligt den svenska nationalencyklopedins version

87 formation. En organisations styrelse skriver t ex under årsredovisningen, för att juridiskt ansvara för informationens kvalitet. Årsredogörelsen tillmäts stor betydelse för många av organisationens intressenter. Den kvalitetsrelaterade redovisningen innehåller information, som är avsedd för flera av väghållningens delprocesser. I stora organisationer med omfattande dataflöden och många inblandade behöver frågan om datakvalitet ständigt uppmärksammas. Det är ledningens ansvar, att bevaka den interna kontrollen och säkerställa att datafångst för styrning, kontroll, analys, lärande och utveckling av både processer och produkter är effektiv. En kvalitetssäkring och intern kontroll omfattar även maskinella kontroller, för att vara verkningsfull. 5.2 Problem och syfte Den fortsatta utvecklingen av infrastrukturhållningen förväntas leda till ett miljömässigt hållbart och effektivt transportsystem med ökad kundfokus, internationell konkurrenskraft och kvalitet. I utgångsläget har infrastrukturhållningen besvärande långa planeringsprocesser (ledtider). Entreprenadbranschen brottas med låg produktivitet och pålitlighet. Beställare har svårigheter att hantera utvecklingen av projekts anskaffningskostnader. Väghållaren beaktar inte livscykelaspekterna i upphandlingar och kontrakt samt har bristfälligt kostnadsbegrepp. Det är därför angeläget att fördjupa diskussionen om en kvalitetsrelaterad redovisning och det stöd, som den skulle vara i en effektivisering av infrastrukturhållningen och väghållningens delprocesser. En tänkbar sådan effektivisering skulle kunna sökas i själva processtyrningen och kontrollen. Styrningen kan teoretiskt t ex baseras på löpande uppföljning av kritiska nyckeltal och indikatorer, vilka beskriver ovan nämnda utmaningar på ett relevant sätt. Informationen i den kvalitetsrelaterade redovisningen har kundfokus, kvalitet och kostnader som utgångspunkter. Även transparent data om standard och tillstånd skulle stödja en fortlöpande planeringsprocess och resursallokering. Ständigt aktuell informaton om kvalitetsbrister är en viktig förutsättning för denna typ av koncept. Med löpande uppföljning och kontroll av de kritiska nyckeltalen följer även möjligheten att snabbt reagera på oönskade kvalitetsavvikelser. Förbättringar bör kunna åstadkommas, genom att säkerställa lärandet i de skilda delprocesserna. Detta kan ske, genom att fokusera på snabb upptäckt, snabb analys och snabb spridning av erfarenheter av såväl särskilt lyckosamma som mindre lyckosamma verksamheter och koncept. Ineffektiviteter och misstag ska identifieras tidigt i processen, negativa avvikelser ska analyseras och åtgärdas snabbt, för att konsekvenserna för kunder ska kunna begränsas. Omgående och systematiskt ska nya kunskaper från analyser spridas i nätverk, som täcker hela organisationen. Misstag ska inte upprepas medan goda exempel snarast möjligt ska kopieras i hela organisationen. Korta ledtider i lärandet är en väsentlig framgångsfaktor som även bör kunna bidra till en positiv produktivitetsutvecklingen i entreprenadbranschen. Enligt denna princip är det tillåtet att göra fel men inte att upprepa dem. Även misstag bidrar till den positiva utvecklingen, om kunskaperna från misstag hanteras rätt. Rent faktiskt har ofta avvikande synsätt och mindre lyckade kreativa handlingsmönster lett fram till nya framgångskoncept efter analyser och utvecklingsprocesser. Den styrning och kontroll som vi uppmärksammar i denna uppsats förekommer i olika former inom processindustrin, där det är synnerligen viktigt att tidigt identifiera problem i tillverkningen. Vid upptäckt av t ex en defekt enhet (en så kallad varg ) i processkontrollen, så kor- 79

88 rigeras tillverkningsprocessen snarast möjligt. Vargens fortsatta förädling i processen stoppas. Utifrån ekonomiska aspekter är det inte försvarbart att ytterligare bearbeta en varg, eftersom den ändå inte kan leda till en produkt som uppfyller gällande kvalitetskrav. En fortsatt bearbetning skulle innebära högre kostnader på ett redan identifierat förgävesarbete, eftersom produkten aldrig kan släppas ut på marknaden och möta kunderna. Det bör därför finnas utomordentliga möjligheter att också effektivisera väghållningen i något liknande processtyrningskoncept med höga krav på aktiv styrning, lärande och intern kontroll. Ett sådant koncept förutsätter god kvalitet och aktualitet på beslutsunderlag. Syftet med denna uppsats är att teoretiskt beskriva möjligheterna för en motsvarande kvalificerad tillämpning av den kvalitetsrelaterade redovisningen enligt TAM-konceptet. 5.3 Kvalitetskontroll Kvalitetsdeklaration av basdata i modellen Frågan om när den optimala tidpunkten för en underhållsinsats inträffar är en väsentlig faktor vid beslut om åtgärder. Det finns åtminstone två funktionella förutsättningar för komponenttypernas underhåll. Funktionstyp 1 gäller alla komponenter, som i en samhällsekonomisk kalkyl har ett tillstånd, där det finns ett minimum för summakostnaden. Funktionstyp 2 gäller för övriga komponenter, där åtgärder ska vidtas, när tillståndet i ett kundperspektiv når gränsvärdet för sämsta acceptabla tillstånd. Viktigt att notera är, att teoretiskt kan en och samma komponenttyp tillämpa båda funktionstyperna beroende på t ex trafikflödet. Vilken funktionstyp som ska gälla framgår av komponenttypens omständighetsalgoritm. Det sätt på vilket gränsvärden bestäms är därför en aspekt på datas kvalitet. För att kvalitetsdeklarera data inför olika typer av analyser kommer denna typ av aspekt att bli deklarerad för varje enskild komponentförekomst. En annan kvalitetsaspekt, som deklareras, är hur anskaffningsvärdet har bestämts. För investeringsprojekt, som upphandlats med à-pris per komponenttyp, tillgångsredovisas de verkliga anskaffningsvärdena som kvalitetsnivå 1. Kvalitetsnivå 2 anger att anskaffningsvärdet har bedömts i efterhand av entreprenören eller projektledaren utifrån mängder i projektet och priser i den gällande prissatta mängdförteckningen. När schablonvärden har använts och justerats maskinellt utifrån ett känt anskaffningsvärde för hela investeringsprojektet vanligen en längre tid efter anskaffningen har data kvalitetsnivån 3. För kvalitetsnivåerna 1, 2 och 3 ska det inte finnas någon avvikelse mellan ett investeringsprojekts totala anskaffningsvärde i externredovisningen och projektets summerade komponentvärden i den interna redovisningen. Schablonvärden utan justeringar redovisas som kvalitetsnivå 4. Schablonerna baseras på medelvärden av verkliga priser per komponenttyp. Alternativt kan schablonvärdena ha tagits fram per komponenttyp i build-up -kalkyler för en typisk komponent enligt en standardprojektering med hjälp av verkliga à-priser på mängdnivå (MF 95 och AMA enligt historiska anskaffningar i Vägverkets kalkyldatabas). Ingen justering görs med avseende på verkligt 80

89 anskaffningsvärde på hela investeringsprojekt. Kvalitetsnivå 4 kan innehålla okända fel på både à-priser och komponenters mängder ifall summering skulle ha kunnat göras för ett investeringsprojekt. Det bedöms dock inte vara möjligt att återskapa det ursprungliga investeringsprojektet. Återanskaffningsvärden i form av schabloner på befintliga komponentförekomster bedöms därför ge den mest relevanta värderingen. Balansposten i den interna redovisningen för en komponent kan med detta upplägg ha minst åtta olika kvalitetsnivåer. Fyra nivåer 1 4 avser kvaliteten på de ekonomiska grunduppgifterna medan två avser kvalitet knuten till osäkerheter i samhällsekonomiskt kalkylerade respektive trafikantbedömda kvalitetskrav. Datas kvalitet, som deklareras på samtliga komponenters anskaffningsvärden, kan struktureras enligt tabell 5.1. Primärt bör endast data med samma kvalitetklass användas i jämförande analyser. Komponentfunktion Funktionstyp 1 (med kända effektsamband) Funktionstyp 2 (utan kända effektsamband) Värdets tillkomstkvalitet Q11 Q12 Q13 Q14 Q21 Q22 Q23 Q24 Tabell 5.1 Struktur över datas kvalitet med avseende på krav i analyser Det är väl känt att de olika komponenttypernas à-priser har varierande grad av spridning. T ex har à-priser för komponenttypen viltstängsel liten spridning jämfört med typen terrasseringar, avvattningar, sidoområden. Samma komponenttyp kan dessutom ha olika stor spridning i skilda landsdelar. De variationer som klargörs i jämförande analyser av samma komponenttyp bör förklaras i lärandeprocessen Grundläggande synsätt Processer 68 leder vanligen till produkter, där kvaliteten slumpmässigt avviker mot den avsedda. Till del kan avvikelserna uppfattas som ett kvalitetens bakgrundsbrus eller processens inneboende störningar. Därutöver kan betydande systematiska avvikelser eller bestämbara kvalitetspåverkande variationer förekomma. T ex kan de senare avvikelserna bero på felaktigt inställda maskiner, operatörsmisstag, brister i ingående råmaterial och/eller dåliga beslut vid alternativa valmöjligheter. Det finns ett flertal statistiska verktyg, som kan underlätta styrning och förbättringsarbete i processer ("statistical process control, SPC"). Variationer i enskilda värden, medelvärden och standardavvikelser kan beskriva besvärande ojämnheter i en produkts kvalitet. Verktygen kan användas, för att maskinellt analysera och upptäcka oönskade avvikelser. Eftersom målet är att nå stabilitet i produktionsprocessen, brukar orsaker och åtgärder följas upp i syfte att kontrollerat reducera processens kvalitetsvariationer. I figur 5.1 har variationerna skisserats för en process som pågår över en längre tid. Fram till tidpunkt t 1 är processen 68 Douglas C. Montgomery, Introduction to statistical control, 5th edition, , USA, 2005, Kapitel 4-1 sid 148 och figur 4-1, sid 149 ff. 81

90 under kontroll med medelvärdet μ 0 och värdet på standardavvikelsen σ 0. Processen är endast utsatt för naturliga slumpmässiga variationer med därav beroende inverkan på medelvärde och standardavvikelse. Variationerna ligger mellan undre (USG) och övre (ÖSG) specificerade gränsvärden för vad som kvalitetsmässigt kan accepteras. Mellan tidpunkterna t 1 och t 2 finns en bestämbar variation av typ ett. Denna variation leder till att process och medelvärde (μ 1 > μ 0 ) inte längre är under kontroll, trots att standardavvikelsen fortfarande är σ 0. En bestämbar variation av typ två dyker upp och påverkar processen under perioden mellan tidpunkterna t 2 och t 3. Variationen resulterar i μ = μ 0 och standardavvikelse σ 1 > σ 0. Varken process eller standardavvikelse är under kontroll. Vid tidpunkt t 3 dyker ännu en ny bestämbar variation av typ tre upp. Denna leder till att standardavvikelsen blir σ 1 > σ 0 och att medelvärdet sjunker till μ 2 < μ 0. Från och med tidpunkt t 3 är varken process, medelvärde eller standardavvikelse under kontroll. Tidpunkt t Närvaro av bestämbar variation typ tre processen är ej σ under kontroll 1 > σ 0 Närvaro av bestämbar variation t 3 σ μ 2 < μ 0 typ två processen är ej 1 > σ 0 under kontroll t 2 Närvaro av bestämbar variation σ 0 typ ett processen är ej under kontroll t σ 0 1 μ 1 > μ 0 Bara närvaro av naturliga slumpmässiga variationer processen är under kontroll σ 0 USG μ 0 ÖSG Processens kvalitetskarakteristika, X Figur 5.1 Principskiss för process påverkad av skilda typer av variationer I processorienterad verksamhet och i lärande organisationer tillämpas ofta något verktyg, för att upptäcka avvikelser i process och i mått, för att hålla kontroll över önskad utveckling. En säkerställd utveckling förutsätter systematiska analyser av avvikelser. Avvikelsefokus kan vara riktad mot kostnader, mått på kvalitet, produktivitet, leveranssäkerhet, effektivitet eller liknande för processen kritiska faktorer. Som verktyg och demonstration av tillämpade mått används ofta någon av de sju kända teknikerna ( The magnificent seven ): 1. Histogram eller stapeldiagram (Histogram or stem-leaf plot) 2. Kontrolldiagram (Check sheet) 3. Paretodiagram (Pareto chart) 4. Orsak-verkansdiagram (Cause-and-effect diagram) 82

91 5. Bristkoncentrationsdiagram (Defect concentration diagram) 6. Spridningsdiagram (Scatter diagram) 7. Styrningsdiagram (Control chart) För att löpande säkerställa att väghållningens processer är under kontroll, skulle krävas tillgång till systematisk, kvalitetssäkrad och ändamålsenlig aktuell information om processernas kritiska faktorer. Vidare behövs en säkerställd snabb lärandeprocess. I processers natur ligger behov av snabbhet, vad gäller upptäckt av brist, analys av förbättringsmöjligheter och korrigering. Ett snabbt lärande är en kritisk framgångsfaktor, eftersom fel inte ska kunna upprepas gång på gång. Lika viktigt är att möjligheter till förbättringar tillvaratas. Goda exempel och förbättringar ska även de därför snabbt identifieras, analyseras, kvalitetssäkras, implementeras och kontrolleras i stor skala. Information i den kvalitetsrelaterade redovisningen är kontrollerbar, kostnadsbaserad och aktuell. Den är baserad på bästa tekniska kunskap, bästa kunskap om kundnytta och samhällsekonomiska effektsamband samt på stringenta ekonomiska redovisningsprinciper. Det torde med den som underlag vara möjligt att kontrollera, ifall väghållningens viktiga delprocesser är under kontroll, genom att löpande ta fram avvikelser mot specificerade gränser. Ackumulerat underhållsbehov eller det eftersläpande underhållet (EUh) är exempel på mått, som beskriver huruvida väghållningsprocessen är under kontroll. Uppgiften kan tas fram maskinellt i TAM-konceptets redovisning. EUh analyseras och diskuteras närmare i kapitel Kontrollgränser I det fortsatta arbetet kommer styrningsdiagram (7) att användas, för att grafiskt åskådliggöra värden relativt medelvärde, övre och undre kontrollgränser. Teorier för statistiska kontrollverktyg för kvalitet handlar om stickprovsstorlekar, om innebörden av statistiska mått, om hur kontrollgränser bestäms samt om hur kombinationer av mått i vissa bemärkelser ska tolkas. Styrningsdiagram med kontrollgränser, som används i löpande styrning och kontroll av processer, kan tillämpas vid förbättring av kvalitet, produktivitet och effektivitet. Med ändamålsenliga data kan kontroll ske på såväl individnivå (komponentförekomst) som på t ex vägnätsnivå. Principen kan även tillämpas för styrning och kontroll av trafik med kända effektsamband och aktuella trafikdata. I många andra sammanhang görs kontrollen på slumpmässiga stickprov, varvid satta kvalitetsgränser anpassats för stickprov. I amerikanskt näringsliv (Montgomery, 2007) sätts ofta gränser för kvalitetskarakteristika utifrån medelvärde (μ) plus/minus en multipel (L) av standardavvikelsen (σ). Statistiska kontrollgränser bör, för att hålla en acceptabel kvalitet, tas fram från minst 30 förekomster av verkliga värden. Det är dock väsentligt att justera statistiskt grundade gränsvärden genom andra typer av analyser som beaktar aktuella förutsättningar. Intentionen bör vara att göra kontrollgränserna mer användbara för löpande processkontroll och att reducera behovet av ytterligare t ex manuella analyser. Undre (UKG) och övre kontrollgräns (ÖKG) för komponenttyp k skulle generellt kunna utgå från centrum- eller medelvärdeslinjen (μ k ) enligt de generella formlerna: UKG k = μ k L k * σ k ÖKG k = μ k + L k * σ k Motsvarande generella uttryck för värde, kostnad e dyl för komponenter inom samma komponenttyp vid en bestämd ålder (t ex år eller antal tertial, t) eller efter samma användning (t ex 83

92 antalet miljoner ekvivalenta fordonspassager, f) skulle kunna beskrivas. Centrum- eller medelvärdeslinjer skulle ritas med avseende på μ k t respektive μ k f enligt: UKG k t = μ k t L k t * σ k t ÖKG k t = μ k t + L k t * σ k t respektive UKG k f = μ k f L k f * σ k f respektive ÖKG k f = μ k f + L k f * σ k f Figur 5.2 åskådliggör samband mellan tillståndsbrist i kr/m och ålder eller användning för komponenter inom en och samma komponenttyp. Ett bestämt värde på en komponents tillståndsbrist (t ex bristen vid sämsta acceptabla kvalitet) av typen bundna slitlager kan uppkomma vid olika ålder eller mängd fordonspassager. På motsvarande sätt kan tillståndsbristens värde variera vid en viss ålder eller användning. Tillståndsbrist eller IRI eller Spårdjup Sämsta acceptabla kvalitet μ 1 σ 2 > σ 1 undre kontrollgräns, UKG medelvärdeslinje, μ övre kontrollgräns, ÖKG μ = medelvärde σ = standardavvikelse f = summa fordonspassager t = ålder μ 2 σ 1 t 1 f 1 t 2 f 2 Ålder eller Ackumulerat antal fordonspassager Figur 5.2 Principskiss över beläggningars kvalitetsförsämring m a p antal fordonspassager Ofta sätts faktorn L till värdet 3 ( 3σ-metoden ). För L = 2 talar man om tidig varningsgräns (early warning). En viktig fråga för styrningens kvalitet är hur gränsvärden bestäms. När TAM-konceptet införs kommer frågan om stickprov att ha mindre betydelse. Varje trafikant ser till funktionen på den vägsträcka som trafikanten i allmänhet själv trafikerar och har mindre intresse av att det t ex i landet som genomsnitt är bra. I väghållningen bör tekniken med kontrollgränser resultera i ett genomarbetat sätt att löpande göra bedömningen och styrningen mer enhetlig i hela landet. Vägar med liknande trafikflöden och andra förhållanden bör ges så lika gränsvärden som möjligt för samma komponenttyp. Varje komponentförekomst kan sedan maskinellt kontrolleras löpande mot fastställda gränsvärden. Tillämpningen innebär att jämförbara vägsträckor i olika delar av landet kan jämföras maskinellt. Medelvärden och preliminära kontrollgränser (± 3 * σ) beräknas för minst 30 verkliga värden. Ifall en organisatorisk enhet har ambitionen att ta fram enhetsspecifika kontrollgränser är det viktigt att kravet på minst 30 verkliga värden uppfylls i analyserna. När gränser inledningsvis 84

93 testas kan enskilda värden hamna utanför kontrollgränsen, trots att de är acceptabla. De kan också hamna innanför gränsvärdet och vara oacceptabla. Värden som befinner sig nära gränserna måste därför analyseras i ett inledande skede och de gränsvärden som slutligen ska gälla måste vara kvalitetssäkrade. Åtminstone finns det tre alternativa sätt att erfarenhetsmässigt bedöma kontrollgränser. Ett praktiskt redan tillämpat sätt handlar om att bedöma gränsvärdet utifrån en studie av resurspriser. I andra förfaringssättet indelas komponenttypen i olika populationer eller tillhörigheter med avseende på kända prispåverkande faktorer. Tredje sättet är en kombination av de två andra sätten. De tre olika förfaringssätten beskrivs närmare i tre följande kapitel Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt 1 Från arbetet med byggnadsprisindex finns kunskap om prisandelar för varje komponenttyps berörda resursslag, när det gäller anskaffningsvärden. Kontrollgränser kan därför bedömas, genom att rimlighetsbedöma varje resursslags acceptabla variation i procent. Principen illustreras med ett exempel på komponenttypen vägräcken (se tabell 5.2). Med nedan angivna resursprisandelar och ett från föregående år indexjusterat verkligt medelvärdespris på 520 kr/m, kan ett antal erfarna vägtekniker (specialister) bedöma acceptabla avvikelser per resursslag och för totalvärdet. Även värdet på föregående års ÖKG beräknat på verkliga priser och standardavvikelse (för L = 3 i formel 1) kan vara känt, när specialisterna gör bedömningarna. Vetskapen om värdet på ÖKG borde leda till att de enskilda specialisterna gör en bedömning som motsvarar en ny faktor L < 3. I en gemensam bedömning eller som ett medelvärde för vägteknikernas enskilda bedömningar bestäms gällande gränsvärden. Känd prisandel Avvikelse (%) Bedömt belopp Resursslag (%) (belopp) max min max min Lön, arbetare , ,00 106,00 Lön, tjänstemän 6 31, ,00 28,00 Maskiner , ,00 143,00 Stål , ,00 176,00 Transporter 9 46, ,00 34,00 Totalt: ,00 556,00 487,00 Bedömda gränsvärden: ,8 5,8 550,00 490,00 Tabell 5.2 Exempel på struktur vid bedömning av à-prisers kontrollgränser I exemplet har kontrollgränserna för komponenttypen vägräckens anskaffningspriser bedömts till ± 30,00 kr/m från indexjusterat medelvärdespris. ÖKG = 550,00, μ = 520,00 och σ = 13,2 (föregående års standardavvikelse) ger L = 2,3 i formeln ÖKG = μ ± L * σ (UKG = 490,00). Branschen bör förväntas kunna ha en viss produktivitetsförbättring. I upphandling av uppsättning av vägräcken bör därför det nya genomsnittspriset (μ +1) understiga förra årets medelvärdespris justerat med komponenttypens bedömda byggnadsprisindex, d v s μ +1 < 520. De fastställda kontrollgränserna för L = 2,3 (490 och 550) används under året vid upphandling av uppsättning av vägräcken och vid nyinvesteringar, när anbudspriser på komponenttypen vägräcken översiktligt ska kontrolleras. Ifall prisminskningen μ μ +1 är betydande bör 85

94 kontrollgränserna justeras i motsvarande mån innan de blir gällande under året. Regelbundet bör resursslagens prisandelar, medelvärdesprisernas utveckling och värdet på L analyseras och kommenteras av väghållningens specialister. Analyser och korrigeringar bör dokumenteras och vara möjliga att granska i oberoende revisioner Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt 2 Den enskilde komponentens utformning eller egenskaper påverkas för några komponenttyper av t ex olikheter i omständigheter. I praktiken kan de skilda egenskaperna leda till att komponentalternativens anskaffningspriser får helt olika nivåer. Intervallen mellan ÖKG och UKG skulle för sådana komponenttyper kunna bli stora. De kan bli så stora, att de i praktiken inte kan tillämpas som utgångspunkt för kontroll av anskaffningspriser. En tillämpning av förfaringssätt 1 skulle leda till, att i många fall helt orimliga priser blir accepterade. Från kontrollsynpunkt är det för sådana komponenttyper väsentligt att tydliggöra de omständigheter som styr komponenters utformning, egenskaper eller kostnader. Sådana omständigheter kan t ex vara vägtyp, trafikflöde, tillåten hastighet men även faktorer som bebyggelse och fuktighet i vägen beroende på väder och klimat. Exempelvis krävs större format eller kraftigare dimensioner, vid vissa vägtyper, hastigheter och/eller tyngder på fordon. Bebyggelse kan leda till högre miljöhänsyn vid val av bundet slitlager. Det är t ex känt att ett stort antal dygn med vattenmättad beläggning och/eller högre hastighet leder till betydligt större slitage än med torr beläggning och lägre hastighet. Sedan länge används uppgifter om flera av de nämnda förhållandena som underlag i bl a den långsiktiga planeringen. Därför finns en mängd uppgifter med denna typ av innehåll redan registrerade i GVT med knytning till vägnätet. Med information om omständigheter går det att åstadkomma en förfinad maskinell kontroll av t ex anskaffningspriser eller förbrukningskostnader. En komponenttyp kan delas in i olika grupper med avseende på de omständigheter som har betydelse för komponenten. Prisintervallen kan variera för en och samma komponenttyp och följa bestämda regler som preciseras i en omständighetsalgoritm. Förfaringssätt 2 förutsätter att GVT antingen redan har eller kan ta fram alla komponentrelaterade uppgifter som finns i algoritmen och leverera dem till den kvalitetsrelaterade redovisningen. Varje enskild komponentförekomst skulle då av GVT förses med de uppgifter som en kategoriserad kontroll kräver Manuell bedömning av kontrollgränser för priser enligt förfaringssätt 3 Sätt 3 är en kombination av sätten 1 och 2. Sannolikt kommer sätt 3 på sikt att vara det vanligaste förfaringssättet, som en fortsättning på sätt 2 med de maskinella gränserna för L = 3 (Kontrollgränserna = μ ± 3 * σ). Enligt förfaringssätt 3 bestäms gränser med avseende på olika omständigheter enligt sätt 2 i ett första steg och i ett andra steg via analys enligt sätt 1. För t ex maskinell uppföljning av en komponents års- och livscykelkostnader kan gränsvärdena lämpligast fastställas med sätt 3. Den kvalitetsrelaterade redovisningen tillhandahåller uppgifter om t ex enskilda komponenters årliga kostnader för värdeminskning eller förbrukning. Även rimligheten i denna typ av kostnader kan kontrolleras maskinellt på motsvarande sätt som för anskaffningspriser. För t ex komponenttypen bundna slitlager finns ett antal faktorer som på ett avgörande sätt påverkar förbrukningen. Sådana faktorer är trafikens sammansättning, det totala trafikarbetet, tillåten hastighet och beläggningens fuktighet. Det finns goda kunskaper om skilda påverkansfaktorer 86

95 och vilka förväntningar som kan ställas på beläggningars livslängder. För fortsatt utveckling och lärande i organisationen bör denna typ av uppföljning och kontroll systematiskt genomföras på alla belagda vägar. En generell frågeställning handlar om avvägningen mellan maskinella och manuella insatser i uppföljningen och kontrollen. Sannolikt kommer fördelningen mellan maskinella och manuella insatser att skilja sig åt mellan komponenttyperna bl a beroende på bristande kunskaper om kostnadspåverkande faktorer och bedömd nytta. Kunskaperna kommer efterhand att iterativt bli bättre, genom en systematisk uppföljning. I uppsatsens fortsättning beskrivs strukturerade maskinella analyser. Det förutsätts att dessa i en aktiv lärandeprocess efterhand kompletteras med erfarenheter från bl a fördjupade analyser Kvalitetssäkring av kontrollgränser för anskaffningsvärden Kvaliteten på just anskaffningsvärdena är kritiska. Anskaffningsvärdena har betydelse även för t ex förbrukningskostnader och livscykelkostnader enligt den modell som här tillämpas. Frågan om kvalitetssäkring av anskaffningsvärden återkommer. En kontroll av de initialt framtagna gränsvärdena för anskaffningsvärden bör samordnas med arbetet att bestämma komponenters resursslagsandelar och komponentanpassade byggnadsprisindex. Förvärvat prismedvetande i arbetet med resursslagsandelar är en viktig förutsättning, för att bedöma rimligheten i beräknade kontrollgränsvärden. Genom logiska resonemang om rimliga avvikelser från anskaffningsprisets medelvärde resursslag för resursslag kan totala prisintervall rimlighetsbedömas och ett skäligt värde på L fastställas. Metoden är tidigare beskriven med ett exempel i avsnitt ovan. Värden som hamnar utanför de fastställda kontrollgränserna lämnas oförändrade om de ändå kan anses vara korrekta medan uppenbart felaktiga värden justeras. När värden hamnar i området mellan kontrollgränserna stärks uppfattningen att processens gränser är väl avvägda. Medelvärden och kontrollgränser är genom en noggrann analys av resursslagspriser väl förklarade, motiverade och kvalitetssäkrade för varje komponenttyp. Kvalitetssäkrade medelvärden (μ) kan används som à-priser enligt schablon (se bilaga 8). Ifall komponenttypers anskaffningsvärden ska justeras inom ramen för ett känt anskaffningsvärde för helt vägprojekt är det viktigt att à-priser justeras så att projektets totala anskaffningsvärde inte förändras. I en genomgång av anskaffningsvärden är det väsentligt att märka värden som kan utgöra Best Practice t ex vid benchmarking. Nya medelvärden, kontrollgränser och värden på L bör beräknas exklusive de värden som hamnat utanför sämsta kontrollgräns men inklusive justerade värden och Best Practice -värden Algoritmer gällande t ex värdeminskning och successivt ackumulerad LCC Kontrollgränser ska, utifrån bästa tekniska kunskap, på ett rimligt sätt anpassas så att de kan tillämpas för varje komponent med avseende på gällande förutsättningar och miljö. Gränserna beräknas med avseende på relevanta värdepåverkande faktorer som ackumulerat trafikarbete, tillåten hastighet, klimat-/hydrogeologiskt och/eller geologiskt område. För t ex bundna slitlagers livscykelkostnader kan kontrollgränser relateras till antalet ekvivalenta fordonspassager, tillåten hastighet, fuktighetsförhållanden (zon e dyl), och/eller typ av saltväg. Ekvivalenta fordonspassager innebär att hänsyn tas till trafikens sammansättning och 87

96 andel tung trafik. Ett tungt fordon kan från slitagesynpunkt motsvara hundratals personbilar. Med maskinella kontrollgränser anpassade till relevanta faktorer kan det manuella arbetet minska och fördjupade avvikelseanalyser effektiviseras. Det har visat sig att en genomfuktig beläggning slits flera gånger snabbare än en torr, varför hänsyn bör kunna tas till slitlagrets fuktighet och/eller vattenfyllnad. Den begränsade test som IR gjorde på några jämförbara belagda vägar visade ökat slitage på mellan fem och sju gånger i fuktiga förhållanden jämfört med torra. En påverkande faktors betydelse bör vara säkerställd innan den byggs in i modellen. Saltning är en faktor som starkt påverkar fuktigheten i slitlagret. Livscykelkostnaders kontrollgränser för överbyggnader skulle utöver antalet ekvivalenta fordonspassager och tillåten hastighet även kunna ha t ex zonindelningar för antal metrologiska nollgradspassager och mineralogiska förhållanden. Här lämnade exempel på annorlunda slags påverkande omständigheter skulle kunna arbetas in i omständighetsalgoritmer om t ex kommuner eller vägar (GVT-uppgifter) kan knytas an till respektive omständighet (jämför avsnitt ovan). 5.4 Processkontroll Maskinella kontroller i delprocesser Löpande eller tillräckligt regelbundet kan väghållningens delprocesser övervakas huruvida kvalitetsrelaterade kostnader och värden avviker på ett onormalt sätt. Det går därför att tillfredsställande ofta konstatera om en delprocess är under kontroll. Enligt TAM-konceptet är det tillåtet att göra fel men inte att upprepa misstag någonstans i organisationen. Misstag måste därför snabbt identifieras och hanteras i en lärandeprocess som finns för varje delprocess. Väsentligt för väghållningens resultat är att snabbt identifiera brister, för att möjliggöra snabba korrigerande åtgärder eller ställa krav på garantier av entreprenör. I kontrakt med leverantörer måste finnas ändamålsenliga former för garantier och åtgärder. På motsvarande sätt är det viktigt att snabbt identifiera goda exempel och upprepa dessa i hela organisationen. Lärandeprocessen blir därför central i styrning och förbättringsarbete. Förfaringssättet med maskinella kontroller gentemot kontrollgränser kan användas i flera delprocesser (se kapitel 7). I delprocess långsiktig planering kan t ex kontrollgränser tillämpas för uppföljning och kontroll av den förutsatta utvecklingen av produktivitet, eftersläpande underhåll, index, tillämpade priser i planen och cost drivers. Delprocess upphandling kan ha kontrollgränser för komponenters anskaffningspriser med riktad bevakning för olika entreprenörer. I den kortsiktiga planeringen och uppföljningen kan kontrollgränser i form av à-priser fastställas för komponenters årskostnader och/eller för till anskaffningsåret nuvärdesberäknade ackumulerade livscykelkostnader (LCCA). Avvikelser mot kontrollgränser uttryckta i procent för tids-, kvantitets- och à-prisberoende avvikelser kan användas i löpande verksamhetsuppföljning av pågående investerings- och underhållsentreprenader. Avvikelser kan upptäckas även om projektets aktuella totala avvikelse är försumbar. Uppföljningarna kan också selekteras på de rikstäckande entreprenörerna, för att kunna användas i upphandlingsprocessen. En liknande maskinell löpande avvikelseanalys, på kvantitets-, à-pris- och tidsberoende orsaker, kan göras i uppföljningen även på projekten i den fastställda långsiktiga planen. 88

97 Principfigur 5.2 i avsnitt Kontrollgränser visar att spridningen av komponenters värden på tillståndsbrist (förbrukning) t ex kan öka med ökande ålder eller mängden fordonspassager. De två kvalitetsgränserna (ÖKG och UKG) ger en möjlighet till maskinell kontroll av att komponenter följer en normal och acceptabel utveckling eller att registrerade värden inte innehåller väsentliga fel. Efterhand kommer normala värden på komponenters tillståndsutveckling, årskostnader och LCC att bli kända för alla komponenttyper. Med bättre kunskap kommer efterhand nya behov av indelningar och kontroller att uppkomma. 5.5 Tillståndsbeskrivningsmodell VI Livslängd För många komponenttyper kommer tillståndsbeskrivningen att följa modell VI, som i sin enklaste form baseras på en linjär värdeminskning över en bedömd livslängd. Det är väsentligt att värdeminskning och kostnader återspeglar den verkliga förbrukningen så bra som möjligt. En tidsfunktion, som återspeglar en verklighetsnära värdeminskning kan tas fram på flera olika sätt. Med ett statistiskt angreppssätt skulle funktionen kunna utformas för varje aktuell komponenttyp enligt följande förfaringssätt i sju steg. 1. Välj ut minst ett trettiotal förekomster av komponenttypen ifråga med varierande tillstånd och kända anskaffningsår. Vid selekteringen av förekomster ska tillgodoses att hela spännvidden av tillstånd finns exemplifierade. 2. Välj ut ett antal specialister (helst > 5) på komponenttypen ifråga och på dess skötsel. 3. Bestäm tillsammans med specialisterna en tillståndsklassning med tillhörande skala och beskrivning i ord och bild. Skalan bör så tydligt som möjlig definiera komponenttypens olika tillstånd. De utvalda specialisterna bör kunna förstå och tillämpa skalan vid inventering och klassificera det aktuella tillståndet på komponenttypens alla förekomster. 4. Låt specialisterna var och en för sig och oberoende av varandra göra en tillståndsbestämning av de selekterade för dem okända komponentförekomsterna enligt den fastställda skalan. 5. Sammanställ resultatet av de skilda specialisternas tillståndsbestämning förekomst för förekomst med hänsyn till komponenternas verkliga ålder. 6. Anpassa kurvor (eller räta linjer) till specialisternas gjorda tillståndsbedömningar. Kurvor kan t ex anpassas till olika slags värden som 1) medelvärde m a p ålder för alla specialisternas tillståndsklassning av respektive komponent, 2) dito 1 men för medianvärde istället för medelvärde, 3) medelvärde för åldern på förekomsterna i respektive tillståndsklass enligt specialisternas bedömningar 4) dito 3 men för medianvärde istället för medelvärde (se bilaga 2). 7. Utifrån kurvorna över tillståndsvärdets utveckling med avseende på ålder kan en lämplig funktion för komponenttypens värdeminskning och livslängd fastställas. Med uppgift om spridningen hos de olika bedömarna finns också möjlighet att bestämma kontrollgränser för komponenttypens tillståndsutveckling. 89

98 5.5.2 Restvärde Nästa viktiga fråga för tillståndsbeskrivningsmodell VI handlar om restvärdet. Har komponenttypen ett restvärde, när värdet motsvarar det sämsta acceptabla tillståndet eller brukar komponenten bytas ut mot en ny, när den nått slutet på sin livslängd? I de fall komponenttypen brukar repareras måste restvärdet bestämmas. Detta kan bestämmas som Restvärdet = Återanskaffningsvärdet Åtgärdskostnadsschablonen Återanskaffningsvärdet är bestämt med utgångspunkt i varje komponents anskaffningsvärde medan kontrollgränserna baseras på medelvärdet för komponenttypens anskaffningsvärden. Tillståndsvärdet för en komponent kan efter åtgärd maximalt uppgå till återanskaffningsvärdet. Åtgärdskostnaden är benämningen på den verkliga utgiften för åtgärden som förbättrar komponentens tillstånd. Åtgärdskostnadsschablonen är en normal kostnad för åtgärderna som förbättrar tillståndet från det sämsta acceptabla till ett tillstånd motsvarande nyskick. Schablonen bestäms som ett statistiskt medelvärde av ett stort antal verkliga sådana åtgärdskostnader. Restvärdet kan ibland ses som den nettoersättning väghållaren inkasserar för den gamla komponenten i samband med ett utbyte. I de fall där denna typ av ersättning förekommer för någon komponenttyp måste ett schablonrestvärde bestämmas utifrån ett stort antal kända ersättningar som ett statistiskt medelvärde. Om ingen ersättning kan erhållas, vilket är det vanligaste förhållandet, måste restvärdet kostnadsföras vid en utrangering (utbyte). I det senare fallet kan restvärdet ses som ett internt företagsekonomiskt motiverat restvärde beroende på för väghållaren normala beslut om underhållsåtgärd utan utbyte. 5.6 En komponenttyps sunda kärna För varje komponenttyp finns ett ganska stort antal komponentförekomster i något som skulle kunna kallas en sund kärna (eventuellt per omständighetsalgoritm ). I en periods sunda kärna finns alla komponenttypens komponentförekomster som uppfyller följande karakteristika: - affärsmässigt acceptabla anskaffningspris, - affärsmässigt acceptabla kvaliteter vid leveransen öppnas för trafik, - acceptabla tillståndsvärden per periodslut, - för väghållaren acceptabla årskostnader och åtgärdskostnader, - acceptabla hittills ackumulerade livscykelkostnader, - acceptabla förbrukningar innan åtgärd och efter åtgärd, - inte vara tillkomst eller avgång under den analyserade perioden. Periodiskt klassificeras varje komponent med avseende på karakteristika i en av databaserna goda exempel ( best practice ), normala eller misslyckanden ( worst practice ). Detta innebär att i den sunda kärnan ingår komponenterna från databaserna goda exempel och normala. 90

99 Komponenter med för höga livscykelkostnader anses i princip vara ineffektiv väghållning med sannolik orsak att finna i den först inträffade avvikelsen mot ett av ovan angivna karakteristika (strecksatserna), som går att finna i databasen misslyckanden. Uppfattningen om ineffektiv väghållning skulle kunna vara fel, om kunderna ser ett större värde av den komponenten än övriga eller om effektsamband visar att komponenten, trots allt är samhällseffektiv eller kanske t o m effektivare än komponenter med lägre livscykelkostnad. Hur det förhåller sig med höga livscykelkostnader i relation till samhällseffektivitet måste analyseras i särskild ordning. Eventuellt kan analysen leda till behov av förändringar i komponents omständighetsalgoritm och/ eller av kontrollgränser. 5.7 Ett koncept för effektivitetsanalyser En maskinellt stödd modell har skisserats på hur data från en kvalitetsrelaterad internredovisning kan användas för att analysera verksamhetens effektivitet. Nedan följer en kort redogörelse av två steg i konceptet Effektivitetsanalysens första steg I första stegets första fas selekterar effektivitetsanalysen komponentförekomster med avvikande anskaffningsvärden och kvalitet. Uppgifterna noteras i databaser enligt ordningen ovan. Den första fasen bör inledas tidigt i samband med att komponenten tas i anspråk vid övertagandet (slutbesiktningen), öppnas för trafik och/eller vid fakturahanteringen. I första stegets fas två eftersöks komponentförekomster med tillståndsvärden som passerat fastställda gränsvärden. Detta åskådliggörs principiellt i figur 5.3 nedan, där komponenterna för båda funktionstyperna 1och 2 finns skisserade med separata kurvor. Löpande beräknas indikatorerna a eller b ( funktionstyp 2 respektive 1 -komponenter) och c med följande innebörd: - a är komponentförekomsts tillståndsvärde minus dess värde vid sämsta acceptabla tillstånd, - b är komponentförekomsts tillståndsvärde minus dess optimala värde för att vidta underhållsåtgärd, - c är komponentförekomsts tillståndsvärde minus dess återanskaffningsvärde, d v s tillståndsbristens värde (förbrukat tillståndsvärde). För funktionstyp 1 -värden kontrolleras alla komponentförekomster med avseende på frågan huruvida b < 0. I de fall som villkoret b < 0 är uppfyllt, så noteras förekomsten med sitt värde på b i en särskild databas. Där noteras i en tidsräknare antal år i sträck som villkoret b < 0 har varit uppfyllt. För funktionstyp 2 -komponenter görs motsvarande test av villkoret a 0. På motsvarande sätt som för funktionstyp 1 -komponenter görs notering i en databas med uppgift om a- värde. Antal år i följd under vilka villkoret för a 0 varit uppfyllt noteras i tidsräknaren. Den andra fasen genomförs vid varje lämpligt rapporttillfälle. Komponenter som har sämre tillståndsvärde än gällande gränsvärde finns då förtecknade i en databas med värden på a och 91

100 c eller b och c samt i tidsräknaren med uppgift om antal år i följd som gränsvärdet varit passerat. I första stegets tredje fas görs kontroller m a p kontrollgränser för normal årlig förbrukningskostnad. Kontrollgränserna, som är framtagna enligt principer som beskrivits ovan, ska ta hänsyn till för komponenttypen relevanta faktorer som vägtyp, trafik, hastighet etc. De komponentförekomster som med avseende på påverkande faktorer har avvikande kostnadsutveckling relativt kontrollgränserna noteras med avvikelsen i databaserna (se figur 5.4). Avvikelser som överstiger övre kontrollgräns med u enheter (u < 0, ÖKG för årskostnad aktuell årskostnad) noteras i en särskild databas medan de som understiger undre gräns med v enheter (v > 0, UKG för årskostnad aktuell årskostnad) noteras i en annan separat databas. I en separat databas noteras även eventuell uppkomst av överskjutande del av värdehöjande åtgärdskostnad, d v s den del som inte tillåts bli tillgångsredovisad utan måste tas som kostnad. Den tredje fasen genomförs vid samma tillfällen som den andra fasen. Värde löpande pris Målstandardvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde b c Tillståndsvärde Värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd a Värde vid sämsta acceptabla tillstånd År Figur 5.3 Skiss över för effektivitet analyserbara indikatorer 92

101 Värde på komponents brist, årskostnad eller ackumulerad livscykelkostnad (à-pris) u v undre kontrollgräns, UKG medelvärdeslinje, μ övre kontrollgräns, ÖKG Extremt bra à-pris Godkänt à-pris Oacceptabelt à-pris Komponents ålder, användning, ackumulerat trafikarbete eller t ex väderdygn Figur 5.4 Kontroll av komponentindikatorers utveckling m a p tid, användning etc Komponentförekomsterna har tidigt analyserats med avseende på avvikelser relativt kontrollgränsvärden och noteringar har i förekommande fall gjorts i omkring femton separata databaser. Av beskrivande skäl används olika databaser medan den praktiska IT-lösningen sannolikt tillämpar andra tekniker. Vi fortsätter med det andra steget som bl a berör analyser av komponenters livscykelkostnader Effektivitetsanalysens andra steg I effektivitetsanalysens andra steg sorteras de komponentförekomster ut som har avvikande diskonterade och ackumulerade årskostnader med hänsyn till användning, ålder etc. Kostnader, som här avses, har uppkommit från vägåtgärderna nybyggnad, förbättring och värdehöjande underhåll. De komponentförekomster som faller utanför kontrollgränserna för successivt ackumulerade årskostnader handlar sannolikt till stor del om samma förekomster som redan finns i ovan beskrivna databaser. Även här skiljer man på komponenters funktionstyper 1 och 2 genom noteringar i två separata databaser. Successivt ackumulerade till anskaffningsåret diskonterade förbrukningskostnader under alla år sedan anskaffningen finns för samtliga komponentförekomster. I principskissen (figur 5.4) finns fyra komponentförekomster som vid en viss användning eller ålder har en oacceptabel kostnad med u kostnadsenheter över komponenttypens övre kontrollgräns. I en separat databas noteras alla komponenter som för tillfället har en differens mindre än noll mellan övre kontrollgränsens värde och det ackumulerade nuvärdet till och med en viss ålder eller användning. Detta innebär att komponentens livscykelkostnad hittills är oacceptabelt hög med hänsyn tagen till för komponenten relevanta påverkansfaktorer i omständighetsalgoritmen. I hög grad kommer åtminstone tidigt upptäckta komponenter med kostnadsavvikelser att avvika även över hela deras livstid. Med vanlig prisökning och ränta är det en sannolik konsekvens av livscykelkostnadsberäkningen. 93

102 Av figur 5.4 framgår att andra steget i analysen även identifierar komponentförekomster med föredömligt låga ackumulerade årskostnader och nuvärden av årskostnaderna (v) eller LCC. När en analys av dessa förekomsters kostnader visar att redovisningens information är tillförlitlig kan den användas som goda exempel ( best practice ) i benchmarking. Utöver ovan nämnda databaser finns databaser, där det noteras uppgifter om varje komponent, som blivit föremål för värdehöjande åtgärd (underhåll och/eller förbättring). Sådana uppgifter är tidpunkt för åtgärd, relativ förbrukning före och efter åtgärd och kapitalvärdeförändring under år utan åtgärd. Dessutom beräknas och dokumenteras identifieras uppgift om eventuell förlorad förbrukningsfrist. När en förlorad förbrukningsfrist har nått ett tillräckligt stort värde, indikeras att åtgärden antingen vidtagits för tidigt på befintlig komponent eller att komponenten haft för låg kvalitet. I den kvalitetsrelaterade redovisningen kan avvikelser maskinellt identifieras för komponenters värden och utgifter för åtgärder. Det är även möjligt att maskinellt bedöma förlorat värde med stöd av åtgärdskostnadsschablonen. Den externa kvalitetsbristkostnaden finns i form av bristfällig kvalitet på levererad åtgärd. Bristen finns redovisad som ett förlorat förbrukningsutrymme på ny komponent för alla komponenter som noterats vid slutbesiktningen innan övertagandet. En rationell beställare säkerställer att brister åtgärdas av leverantören. Alternativt kan komponentens pris reduceras eller avtalad garantitid förlängas. Vad som faktiskt sker noteras i kvalitetssäkringssystemet i samband med slutbesiktningen och rapporteras på ett strukturerat sätt till den kvalitetsrelaterade redovisningen. Totalt sett ska inte livscykelkostnaden avvika från det normala för komponenttypen efter kompensationen, vilket ska kontrolleras i uppföljningen. Även denna typ av förlorade värden kan kvantifieras. I not 69 finns en sammanfattning av intressanta selekteringar som kan göras i den kvalitetsrelaterade redovisningen. 69 Sammanfattning av intressanta selekteringar (förda till databaser med samma bokstavsbenämning) eventuellt gjorda m a p respektive komponenttyps omständighetsalgoritm. A- och B-selekteringarna: Alla komponentförekomster där anskaffningspriset överstiger eller understiger kontrollgränserna tas fram i särskilda A- respektive B-selekteringar. Komponentförekomster i A-selekteringen är sannolikt affärsmässigt mindre lyckade (kanske Worst Practice ). Å andra sidan innehåller B-selekteringen förekomster, som sannolikt kan vara exempel på lyckosamma anskaffningar bedömt efter enbart inköpspriset (kanske Best Practice ). C- och D-selekteringarna: I C-selekteringen framkommer alla komponenter som vid anskaffningstillfället har en lägre faktisk kvalitet än nyskick med notering om prisavdrag och/eller korrigerande åtgärd. Komponenter med en konstaterad högre kvalitet än nyskicks -kravet i samband med anskaffningen framgår av D-selekteringen. Där noteras även uppgift om eventuella utbetalda premier. E1- och E2-selekteringarna: I E-selekteringarna söks de komponentförekomster som per den 31/12 har ett tillståndsvärde som är sämre än dess gällande gränsvärde. E1- och E2-selekteringarna tar fram komponenter med värden b < 0 ( funktionstyp 1 - komponenter) respektive värden a 0 ( funktionstyp 2 -komponenter) med noteringar om tidsuppgift i tidsräknaren om hur många år i sträck, som gränsvärdet har passerats. F1- och F2-selekteringarna: Här söks alla komponentförekomster, där årskostnaden med hänsyn till påverkande faktorer som trafik, ålder etc överstiger sina övre kontrollgränser. Komponents avvikelse tillsammans med eventuell förekomst av kostnad för överskjutande del av åtgärdskostnaden noteras (den del av åtgärdskostnaden som överstiger återanskaffningsvärdet och inte blir tillgångsredovisad). G1- och G2-selekteringarna: Här selekteras alla komponentförekomster, där årskostnaden med hänsyn till påverkande faktorer som trafik, ålder etc understiger sina undre kontrollgränser. Storleken på komponents avvikelse finns noterad. H1- och H2-selekteringarna: Här söks alla komponentförekomster, som har alltför höga nuvärdesberäknade ackumulerade årskostnader (LCC) i relation till användningen (trafikarbete, ålder etc). Selekteringen görs per komponenttyp (s > 0, komponentförekomsts årskostnad minus dess ÖKG). Varje funnen förekomst har uppgifter om respektive års verkliga 94

103 För att beställaren ska anses ha drabbats av kvalitetsbristkostnader för en komponent så måste samma komponent förenklat sett återfinnas även i en annan databas. Om så inte är fallet kan beställaren ha lyckats se till att få tillräcklig kompensation för den dåliga kvaliteten i någon form. Stora delar av det förlorade värdet har entreprenören eller branschen gått miste om, varför de kvantifierade uppgifterna bör diskuteras i lärprocessen. I tabell 5.3 nedan finns en sammanställning över komponentförekomster i sex databaskombinationer (X-tecknen) med indikation om en sannolikt ekonomiskt misslyckad väghållning. Flera markeringar kan finnas på samma rad. Såvida kontrollgränser regelbundet justeras efter bästa kunskap bör sannolikheten minska att komponenterna ger så stora nyttor, att avvikelserna skulle kunna motiveras. Här anges även om det ekonomiska misslyckandet kan beräknas som differensen mellan komponents LCC-värde och dess övre kontrollgräns för LCC. Databaser A. C. F. R. H. Hög årskostnad Högt Kvalitetsbrist vid (finns överskjutande belopp?) tidig åt- Hög Alltför anskaffningspris avdrag åtgärd ja nej gärd anskaffningen med LCC Beräkningsbar kostnad (Ja/Nej) Nr 1 X X Ja 2 X X Ja 3 X X Ja 4 X X Ja 5 X X X Ja 6 X X Ja kostnad, den till anskaffningsåret ackumulerade nuvärdesberäknade årskostnaden sedan anskaffningen och den genomsnittliga årskostnaden i anskaffningsårets prisnivå. I1- och I2-selekteringarna: Här selekteras alla komponentförekomster, som har extremt låga nuvärdesberäknade ackumulerade årskostnader (LCC) i relation till användningen (trafikarbete, ålder etc). Selekteringen görs per komponenttyp (w < 0, komponentförekomsts årskostnad minus dess UKG). Varje funnen förekomst har uppgifter om respektive års verkliga kostnad, den till anskaffningsåret ackumulerade nuvärdesberäknade årskostnaden sedan anskaffningen och den genomsnittliga årskostnaden i anskaffningsårets prisnivå. R-selekteringen: Här söks de komponenter som har underhållsåtgärdats alltför tidigt genom analys av relativa förbrukningen. I analysen noteras för varje komponent, som blivit föremål för värdehöjande åtgärd (underhåll och/eller förbättring) tidpunkt för åtgärd, relativa förbrukningens värden före och efter åtgärd (R-värden, R f resp R e ), R- värdeförändring under ett år utan åtgärd (R Δ ), kritisk värdedifferens [K Δ = (1 R f )/ R Δ )] samt åtgärdskostnad. När den kritiska värdedifferensen har nått ett tillräckligt stort värde (t ex 2), kan indikeras att åtgärden vidtagits för tidigt. Detta skulle innebära att för lite av förbrukningsutrymmet utnyttjats före åtgärd. För respektive komponenttyp noteras komponentförekomster i en sund kärna. Dit räknas alla de komponentförekomster, som inte framkommit i någon av selekteringarna A, C, E1, E2, F1, F2, H1, H2 och R. Tillkomna eller avgångna komponenter under den period som analyseras finns inte heller i den sunda kärnan. I en periods sunda kärna finns därmed alla komponenttypens förekomster (se kapitel 5.6) som har haft - affärsmässigt acceptabla anskaffningspris (exkl A-komponenter), - affärsmässigt acceptabla kvaliteter vid övertagandet (exkl C-komponenter), - acceptabla tillståndsvärden per periodslut (exkl E-komponenter), - för väghållaren acceptabla årskostnader och åtgärdskostnader (exkl F-komponenter), - acceptabla hittills ackumulerade livscykelkostnader (exkl H-komponenter), - acceptabla förbrukningar innan åtgärd (exkl komponenter med t ex K Δ < 2), - inte tillkomst eller avgång under den analyserade perioden. 95

104 Tabell 5.3 Kombinationer av avvikelser som indikerar oönskade fördyringar För respektive komponenttyp har alla komponentförekomster som finns med i databaserna enligt tabell 5.3 förorsakat onödiga kostnader för väghållningen. I databas H finns alla avvikelser för LCC årsvis beräknade. Hela LCC-avvikelsen relativt övre kontrollgränsen för LCC (kvalitetsbristkostnaden) i anskaffningsårets prisnivå hänförs till det tidigaste år som komponenten förekommer i någon av databaserna A, C, F eller R. Schematiskt anses därmed att kvalitetsbristen skapades det år, som ett problem först identifierades och noterades i en databas. Identifierad kvalitetsbrist på komponent kommer därmed att ha hela bristkostnaden beräknad i anskaffningsårets prisnivå men orsaken daterad till det år, när problemet först identifierades (orsaksåret). De kvalitetsbristkostnader som härrör från komponenter i databas C tycks bero på dålig produktion medan komponenter i A-, F- och R- databaserna snarare orsakats av kvalitetsbrister i väghållarens beslut. Naturligtvis finns fortfarande ett behov av en kompletterande bedömning av skillnader i effekter för samhälle och trafikanter för varje analyserad komponenttyp. Med denna enkla princip kan kvalitetsbristkostnaderna (väghållningens ineffektivitet) bedömas maskinellt i modellen och hänföras till sannolik orsak. I ett nästa steg justeras alla bristkostnader till prisnivån för analysen och summeras per komponenttyp på sina respektive orsaksår. Ineffektiviteten i väghållningen med preciserade uppföljningsbara förbättringsmål kan följas upp. T ex kan målet vara att minska ineffektiviteten med 50 % på fem år relativt kvalitetsbristkostnaden året innan. Med stöd av en kvalitetsbristkostnadsfunktion kan även en prognos göras utifrån historiska verkliga värden, för att användas i t ex långsiktiga planeringen. 5.8 Lärandeprocessen I den kvalitetsrelaterade internredovisningen är alla komponenters anskaffningsvärden kvalitetsdeklarerade. Kvaliteten har bestämts med avseende på hur anskaffningsvärdet har bestämts och vilket tillståndskrav som gäller för komponenten (samhällsekonomiskt eller kundvärderat). Deklarationen möjliggör att maskinellt t ex jämföra komponenter av samma kvalitet. En annan möjlig selektering kan göras med avseende på GVT-faktorer i den omständighetsalgoritm, som beskriver de faktorer som påverkar komponentens förbrukning. Den tredje möjligheten är att först ta fram önskade vägnät med hjälp av den selektion som kan göras i GVT-systemet. Därefter kan någon av de tidigare två beskrivna selekteringarna genomföras på de komponenter som ingår i urvalet (komponentpopulationen). Varje trafikant ser till sina transportkostnader längs sin transportväg och för sina behov av transporter. När en vägsträckas tillstånd och standard brister är det därför inte framgångsrikt för väghållaren att hävda att de statliga vägarna ändå är bra i genomsnitt. Trafikanter gör jämförelser och nöjer sig inte med att kunna konstatera, att andra trafikanter kan genomföra sina transporter på vägar med desto högre kvalitet i andra delar av landet. Detta talar för att analyser görs på varje komponentförekomst och sedan summeras på väg, vägnät etc. Oförklarliga och omotiverade skillnader i tillstånd och standard på vägnätet stör trafikanterna och kan dessutom öka risken för trafikolyckor. Eftersom varje väg har sina kundrelaterade kvalitetsvärden som ska uppfyllas, är det från ett kundperspektiv väsentligt att tidigt upptäcka eventuella brister på varje enskild sträcka och där utöva bästa möjliga väghållning. 96

105 Löpande processtyrning baserad på den kvalitetsrelaterade redovisningen utgår från de transportpolitiska målen enligt bästa tillgängliga kunskap om teknik, kundkrav och ekonomiska samband. Styrningens bevakning av avvikelser är systematisk och genomförs uthålligt mot det övergripande transportpolitiska effektivitetsmålet. Därigenom säkerställs en väghållning efter enhetliga principer i hela landet gentemot tillståndsgränser med avseende på det för samhället ekonomiskt optimala och det för trafikanter och samhälle sämsta acceptabla. Strukturerade uppföljningar, kontroller och analyser med bevakning av komponentförekomsters avvikelser i kvalitet, värde, kostnads- och/eller värdeutveckling samt t ex produktivitet och eftersläpande underhåll (se kapitel 6) kommer att bidra till en resultatfokuserad styrning. TAM-konceptet strävar mot lärande och kunskaper som kan undvika ineffektiviteter. I processer är strävan därför att undvika avvikelser mot sunda värden, kostnader och nyckeltal. I TAM-konceptet är lärandeprocessen central. Lärprocessen omfattar snabb upptäckt, snabb analys och snabb kunskapsspridning i nätverk som täcker hela organisationen. Grundläggande är att misslyckanden inte ska behöva upprepas någonstans i landet medan däremot goda exempel omgående ska bli kända och kunna kopieras överallt i organisationen. För väghållaren ger tidig upptäckt av avvikelse möjlighet att vidta de korrigerande åtgärder som krävs, för att trafikanter inte ska drabbas i stor skala. Tidig upptäckt av brist kan också öka möjligheten att förmå leverantörerna vidta garantiåtgärd. Detta förutsätter att väghållarens kontrakt med entreprenörerna innefattar krav på en rimlig utveckling av kvaliteten på komponenterna. Skälig kvalitet kan definieras av gällande och accepterade kontrollgränser. Konsekvensen av detta bör bli att entreprenörerna förstärker sina kvalitetssäkringsarbeten och långsiktigt förbättrar dåliga komponenter, speciellt om deras kvalitet t ex är lägst på marknaden. Utvecklingen gynnas av, att produktionsmetoder och koncept tillåts variera till en del, utan att kunder behöver uppleva besvärande skillnader. Olikheter och misstag har många gånger gett nya insikter, som lett till positiv utveckling. För att skapa goda förutsättningar för en positiv utveckling av väghållningen är det därför viktigt att det är tillåtet att göra fel. Däremot ska det inte vara tillåtet att upprepa misstag. Detta är ännu ett viktigt skäl till att snabbt kunna identifiera och analysera olyckliga avvikelser och misstag. Information om misstag bör minska sannolikheten att de upprepas på andra ställen i organisationen. Lika viktigt är det att snabbt identifiera positiva avvikelser och goda exempel, så att de kan analyseras. Här handlar det istället om att skapa förutsättningar, för att de goda exemplen snabbt ska kunna kopieras i hela organisationen. Med den kvalitetsrelaterade redovisningen finns, möjlighet att tidigt identifiera avvikande funktions- och kvalitetsutveckling hos en komponent. Som visats kan avvikelser upptäckas genom en t ex onormal kostnads- och/eller värdeutveckling. För varje delprocess bör därför karakteristiska och kritiska värden och/eller kostnader identifieras och summeras, eftersom summorna även kan fungera som indikatorer på hur väl själva delprocessen är under kontroll. Tekniken med maskinell löpande avvikelsebevakning av kritiska värden och kostnader i för infrastrukturhållningen viktiga delprocesser gör det möjligt, att centralt hålla kontroll över en omfattande verksamhet även om den är decentraliserad. En snabb identifiering av goda och dåliga exempel, snabba analyser och snabb spridning av nya kunskaper i nätverk gör det även möjligt att studera förändringar över tiden. Genom att kontrollera förändringarna av del- 97

106 processens karakteristiska och kritiska värden kan underlag skapas, för att diskutera det systematiska förbättringsarbetet och det effektiva lärandet. Priser, kostnader (årlig förbrukning och LCC) och olika avvikelser selekteras inte bara per komponenttyp utan också per entreprenör. Med en levande dialog om utvecklingen, övriga erfarenheter och kontrollerbar fakta bör entreprenadbranschens produktivitetsutveckling kunna förbättras. Några bärande idéer i arbetet med entreprenörerna kan vara: - att tidigt indikera bra och dåliga utvecklingstendenser hos komponenter, - att snabbt vidta korrigerande åtgärd i första hand genom berörd entreprenörs försorg, - att återföra kunskap om livscykelperspektivet på tidigare leveranser till entreprenörerna, - att en positiv produktivitetsutveckling kan stimuleras med premier, viten och långa garantitider. Delprocessernas kritiska mått identifieras och diskuteras mer ingående i kapitel 7 om väghållningens delprocesser. Viktiga delprocesser i väghållningen är i detta avseende långsiktig planering, verksamhetsplanering och uppföljning, upphandling, projektledning samt redovisning och rapportering. I kapitel 5 har vi även diskuterat användningen av dessa indikatorer, för att verifiera huruvida delprocesserna är under kontroll. Hur som helst så är det viktigaste i vårt TAM-koncept för en effektiv infrastrukturhållning att se till att det systematiska lärandet får goda förutsättningar att fungera i alla delprocesser. Kapitel 6 handlar om den viktiga indikatorn Eftersläpande underhåll. 98

107 6 EFTERSLÄPANDE UNDERHÅLL (EUh) 6.1 Bakgrund På 1950-talet hade väghållningen fokus på investeringar i nya vägar, förstärkning och beläggning av grusvägar. Trafikarbetet var med dagens mått mätt litet och trafikanternas måttliga förväntningar handlade såväl om att linjeföring, bredd och bärighet skulle förbättras, som att grusvägar skulle få bundet slitlager. Fokus och förväntningar var i harmoni. Underhållsproblemet på de statliga vägarna ökade i takt med att volymen belagda vägar och trafikarbetet ökade. Under 1970-talet börjar tekniker att på allvar diskutera problemet med att inte kunna klara skötseln av vägarna i takt med förslitning, nedbrytning och trafikanternas förväntningar. Merparten av det som benämndes eftersläpning handlade under mitten av 1970-talet om volymen bitumenbeläggning i form av andratopp som inte utförts i tid på nyöppnade investerings- eller förbättringsobjekt. Trafiken fick i dessa fall slita på förstatoppen alltför länge. Den uppgift som lämnades om eftersläpning var i huvudsak väl definierad, begriplig och kontrollerbar relativt ett regelverk om när i tiden en beläggnings andratopp skulle utföras. Flertalet av de vägar som byggts under 1950-talet och de vägar som successivt förbättrats (här kallade obyggda vägar) med bundna slitlager var inte konstruerade för att klara en markant ökad trafikbelastning. Trafikarbete och underhållsbehov fortsatte att öka på ett sätt som kom att beröra allt fler typer av komponenter och åtgärder. Ofta är det lönsamt att tidigt och förebyggande åtgärda en brist i t ex vägkroppen men tidiga upptäckter av många typer av dess brister kan bara göras av tränade vägtekniker. En svårighet är att i tid få förståelse för behovet och att säkra åtgärdens finansiering. Politiker, som inte ser ett problem, har inte så stor benägenhet att prioritera obegripliga åtgärdsbehov framför uppenbara behov inom t ex vård, skola och omsorg. Förebyggande vägåtgärder upplevs som långsiktiga behov medan behov i omsorgen ofta är akuta och kortsiktiga. Väghållarens kommunikation om underhålls- och finansieringsbehov är i stora delar ett trovärdighetsproblem. Väghållarens bedömningar av underhållsbehov under årens lopp håller varierande kvalitet men i stort bör de kvalificerade vägteknikernas bedömningar återspegla verkliga behov. Det kan dock tyckas otillfredsställande, att det är ogörligt att kontrollera gjorda bedömningar i väghållarens begäran om ytterligare anslag till vägunderhåll. I Statens Vägverks petita från år 1977/78 kan man läsa följande gällande det ackumulerade underhållsbehovet: På statsvägarna finns ett ackumulerat behov av underhållsåtgärder, som uppgår till ca milj. kr. i beräknad kostnadsnivå för år De ordinarie anslagen bör vara tillräckliga för att upprätthålla servicenivån och tillräckliga för att vidmakthålla det värdefulla samhällskapital som vägarna utgör. Någon kapitalförstöring får ej ske. I 1979/80 års anslagshemställan kan man läsa följande: på statsvägarna finns ett ackumulerat behov av underhållsåtgärder i form av deformationsskador och eftersatt dikning som uppgår till ca milj. kr. i 1980 års kostnadsnivå. I anslagsframställningen 1983/84 framhålls att 99

108 eftersläpningen av vägunderhållsåtgärder, som ej kan utföras p.g.a. medelsbrist, uppgår för hela statsvägnätet till ansenliga belopp. I anslagsframställningen för verksamhetsåret 1991 kan man läsa följande: I slutet av år 1988 uppgick det eftersläpande beläggningsunderhållet till inte mindre än ca milj.kr. Den totala eftersläpningen av olika vägunderhållsåtgärder uppgår till ca milj.kr. Tillsammans med de uppgifter som presenterats under senare tid 70 och bortsett från kvalitetsvariationer och oklara definitioner har Vägverkets uppgifter om det eftersläpande underhållet (EUh) en progressiv utveckling. För att detta ska kunna betraktas som seriöst måste emellertid uppgifterna om EUh vara korrekt värderade. Om så inte är fallet kan det finnas andra allvarliga problem som kan indikera att statligt administrerad väghållning genomförs utan tillfredsställande styrning och kontroll. Figur 6.1 är ett försök att visualisera den information om EUh som vägingenjörer lämnat vid olika tidpunkter med ett justerat polynom av tredje graden. Figur 6.1 Utveckling av det eftersläpande underhållet baserad på uppgifter från Vägverket. Utvecklingskurvan har stöd i faktiska händelser. Under senare delen av 1980-talet och fram till senare halvan av 1990-talet gjordes stora förstärkningsinsatser på i första hand broar men även på sträckor med nedsatt bärighet. Åtgärderna gjordes där tunga näringslivstransporter hade framkomlighetsbehov, finansierat av den tunga trafiken genom ett särskilt bärighetsanslag. Från omorganisationen 1993 ökade väghållningens produktivitet markant ända till andra halvan av 1990-talet, då administrationens kostnadsökningar successivt reducerade stora delar av produktivitetsförbättringen. Det förefaller rimligt att både bärighetsupprustningen och väghållningens produktivitetsökning kan ha minskat EUh ungefär så som figur 2 utvisar. Vägverkets officiella prognoser är att kurvan med förväntad medelstilldelning efter 2005 kommer att flacka ut. 70 Källa är Vägverket (Gunnar Tunkrans, Jaro Potucek och Årsredovisningen för år 2005) (Source: SNRA (Gunnar Tunkrans, Jaro Potucek and the Annual Report for 2005)) 100

109 EUh-uppgifterna speglar bördan av en långvarig bristande finansiering av vägunderhåll. Väghållaren anser att orsaken till eftersläpningen är att anslagen varit för små en uppfattning som politiker vill se redovisad på ett trovärdigt sätt. En sådan redogörelse kräver att väghållaren kan visa både att det finns ett vägnät med oacceptabelt tillstånd och att tilldelade anslag har använts effektivt. I begreppet EUh kan flera budskap utläsas. Ofta döljer sig en koppling till frågan om väghållningsansvaret. Väghållaren kan givetvis inte ta fullt ansvar för vägnätets kvalitet med en bristande finansiering. EUh-beloppet innefattar därmed ett budskap om viss friskrivning från ansvar eller ger ett konkret mått på hur diffus ansvarsfrågan är för väghållningen. Väghållaren som en viktig aktör i samhällsplaneringen sänder budskapet till allmänhet och näringsliv, att de ska vända sig till sina politiker om de vill ha bättre transportförutsättningar. Begreppet EUh sänder även budskapen, att t ex kostnaderna kan förväntas bli högre för underhåll och drift än vad som varit fallet om åtgärder kunnat utföras vid rätt tidpunkt. Samtidigt påminns samhället om ineffektivitet, genom att trafikanternas kostnader har varit onödigt höga för transporter på ett alltför dåligt vägnät. Andra begrepp och uttryck, som används, för att beskriva ett ackumulerat underhållsbehov, är exempelvis underhållsskuld, eftersatt underhåll, underhållsberg, iståndsättningsbehov och vidmakthållandebehov, upprustningsbehov, underhållsbrist och eftersläpande finansiering. Det förekommer även målande uttryck som att underhållssituationen är som en tickande bomb. Inget av uttrycken har en klar definition men alla handlar om att underhållsåtgärder inte har kunnat utföras i tid och/eller i tillräcklig omfattning. Klart är att det har uppstått ett ackumulerat underhållsbehov och att kostnaderna kan förväntas bli högre i framtiden för att åtgärda dessa oundvikliga underhållsbehov. I värsta fall kan underhållsskulden få betalas av kommande generationer och inte av den generation som förorsakat den. Budskapen är lätta att förstå och används över hela världen utan närmare definitioner. Av gjorda litteraturstudier framskymtar bilden av att det över hela världen finns ett trovärdighetsproblem inom sektorn. Ansvariga politiker, som ansvarar för att göra avvägningar mellan kort- och långsiktiga behov, agerar som om infrastrukturens brister överdrivs av vägmyndigheterna. De förefaller åtminstone anse, att det inte är så bråttom med åtgärderna och att effekterna är långsiktiga. Mandatperioderna är korta, varför finansieringen kan vältras över till nästa periods ansvariga. Det är mer tilltalande att prioritera snabbare avläsbara effekter. Av taktiska skäl förekommer att infrastrukturhållare anpassar bristbeskrivningar och behov i diskussionerna med ansvariga politiker utifrån vad som överhuvudtaget bedöms vara möjligt att lyckas få anslagsfinansierat. En annan konsekvens av sena åtgärder är att små knappast avläsbara kostnadsökningar efterhand vältras över på infrastrukturens användare. Sannolikt leder övervältringen till att samhällets totala kostnader ofta passerar den optimala punkten en punkt som idag är synnerligen otydlig och därför inte heller kan diskuteras. Sammanfattningsvis kan konstateras att traditionell redovisning inte levererar nödvändig information för en meningsfull diskussion mellan väghållare och ägare (beslutsfattaren) om vägnätets behov och om finansieringen. Dessa brister i redovisningen är sannolikt en väsentlig 101

110 orsak till att det målande begreppet EUh tillkommit, för att komplettera informationen i det avseendet. För att kvantifieringen ska bli trovärdig behöver dock Euh baseras på en tydlig definition och kunna kontrolleras. Det känns även angeläget att effektiviteten i övrig väghållning kan kontrolleras. 6.2 Definitioner och beräkning av EUh EUh i transportsektorn Eftersläpande underhåll (EUh) och liknande uttryck förekommer inom den offentliga förvaltningen i diskussioner om finansiering av anläggningstillgångarnas underhållsåtgärder. Förvaltningsansvariga uppvaktar ägaren och yrkar medel för angelägna åtgärder. Ibland kan man redan i definitionen uppfatta en argumentation. Nedan citeras några i litteraturen funna definitioner inom området för eftersläpning. Engelska definitioner har översatts till svenska men ändå markerats inom citattecken. Eftersläpning definieras vanligen som den bedömda ackumulerade kostnaden, för att förbättra tillståndet på alla vägar i ett vägsystem till en definierad nivå för ett acceptabelt minimum för funktionen ifråga. 71 Den landsomfattande studien av eftersläpande finansiering som gjordes år 2003 undersökte erforderligt finansieringsbehov under tio år, för att motsvara definierad funktionell standard jämfört med den förväntade finansieringen. Eftersläpande finansiering definieras som skillnaden mellan de två finansieringsnivåerna. 72 Eftersläpande underhåll för ett vägobjekt är kostnaden för att återföra objektet från sitt nuvarande tillstånd till en definierad tillståndsnivå som är sådan att objektet uppfyller sin avsedda funktion över en normal livscykel. 73 Det finns också exempel på nyckeltal eller relationstal som beskriver eftersläpning. Eftersläpning relativt behov, där behov är definierat utifrån specificerade gränsvärden för service eller tillstånd. Relationstal som uppskjutet underhåll uttryckt i kronor relativt återanskaffningsvärdet (resursindex för tillstånd) Relationstal som försämring eller värdeminskning relativt återanskaffningsvärdet (skuldindex) Transportation Research Board of the National Academies, NCHRP (National Cooperative Highway Research Program) Synthesis 330, Public Benefits of Highway System Preservation and Maintenance A Synthesis of Highway Practice, ISBN , USA, Washington, D.C., Main Roads (2003) Statewide Funding Backlog Study: Report on the Road Network, Report CR , Road Asset Management Branch, Department of Main Roads, December Kommentar: Denna definition inrymmer finansieringsbehov för investeringar, för att bibehålla vägnäts funktion. (Comment. This definition includes funding needs for investment to maintain the road network s function.) 73 Hansen, Morten Wright, Stensvold Børre, Beregning av vedlikeholdsetterslep ror riksvegnettet, Vegkapital, Statens vegvesen, Oslo, 2003 (Calculation of maintenanace backlog in the national road network, Road capaital, National Road Administration, Oslo, 2003) 102

111 På regeringens uppdrag granskade VTI år 2003 Vägverkets och Banverkets förslag till driftsoch underhållsstrategier. I rapporten 75 finns väsentliga synpunkter på begreppet eftersläpande underhåll och på tillämpningen av begreppet. En process som på detta sätt försöker identifiera den bästa användningen av en viss resurstillgång på grundval av rimlighetsbedömningar och kompromisser lämnar emellertid stora luckor i andra avseenden. Det är exempelvis inte möjligt för en utomstående att avgöra hur stort det så kallade eftersläpande underhållet är. För att avgöra hur mycket resurser som borde avsättas för vägunderhåll i förhållande till den tilldelning av resurser som anges i planeringsramen krävs väsentligt mer precisa kunskaper än vad som redovisats. Vi kan därför inte efter genomförd granskning avgöra om eftersläpningen är större eller mindre än vad som hävdas av Vägverket, eller för den delen om det över huvud taget finns någon eftersläpning. Innebörden av de förhållanden som nu redovisats är att eftersläpningen, det vill säga de åtgärdsvolymer som egentligen skulle krävas för att se till att vägnätets standard har en acceptabel standard, beräknas på synnerligen oklara grunder. Utan att den utanförstående granskaren ges en klar och enhetlig definition av vad som avses med grundläggande standard går det därför inte att av redovisningen förstå varför man menar att det finns ett eftersläpande underhåll. Vi anser att det av såväl pedagogiska skäl som av trovärdighetsskäl finns anledning att en gång för alla försöka fastställa objektiva mått på vad som ska avses med en god vägstandard, eller omvänt, den målnivå där en åtgärd bör initieras. I den utsträckning som medlen inte räcker för att tillgodose dessa mål, utan man måste acceptera en sämre vägstandard innan åtgärd vidtas, så är detta att beteckna som eftersläpning i den bemärkelse som definierats ovan. En sådan renodling av definitioner och mått skulle göra det möjligt att föra en diskussion kring eventuella ofullständigheter i modellresonemangen och kring hur icke modellberäknade effekter bör beaktas. Man skulle dessutom få en tydligare förståelse för hur budgetramen påverkar åtgärdsbehov respektive eftersläpning. I ett utkast till förstudie år 2005 angående Road Management System utförd på Vägverket finns följande syn på eftersläpande underhåll. 76 Standard uttrycks ofta som en uppsättning av gränsvärden för ett antal tillståndsvariabler. Överskrids dessa gränsvärden bör en åtgärd vidtas. Om åtgärden dröjer så får vi en eftersläpning mot denna standard. Eftersläpningens storlek är definierad som kostnad för optimala åtgärder på de vägkomponenter som har överskridit gränsvärden. Om åtgärden utförs för tidigt så får vi en överstandard och onödig kostnad. 74 NCHRP Transportation Research Board of the National Academies, NCHRP (National Cooperative Highway Research Program) Report 551, Performance Measures and Targets for Transportation Asset Management, ISBN , USA, Washington, D.C., Gudrun Öberg, Mats Wiklund, Jan-Eric Nilsson, Granskning av Vägverkets och Banverkets förslag till driftsoch underhållsstrategier, VTI-rapport , Linköping, augusti 2003 (Review of the National Road Administration s and National Rail Administration s proposed operation and maintenance strategies. VTI Report No , Linköping, August 2003) 76 Jaro Potucek, Vägverket, Stev, Road Management System (RMS) - En förstudie (Utkast), Borlänge, 2005 (Road Management System (RMS) A feasability study (draft), Borlänge, 2005) 103

112 Eftersläpningen vid en viss tidpunkt är definierad som kostnaden för samtliga uppskjutna underhållsåtgärder (åtgärder som borde ha utförts enligt standarden men fortfarande väntar). Obs, att vid en uppskjuten åtgärd kan hela åtgärdsstrategin förändras. I stället för den uppskjutna åtgärden kan det vara bättre att vänta några år och genomföra en annan, kraftfullare och dyrare åtgärd. Eftersläpningen är ett mått på skulden gentemot vägkapitalet. Eftersläpningen medför högre årskostnader för underhåll och/eller trafikkostnader samt ibland högre driftkostnader. Uppföljning eller inventering av det aktuella tillståndet mot målstandard gör det möjligt att peka ut vägsträckor som vid en viss tidpunkt har överskridit gränsvärden, dvs uppvisar en eftersläpning. Det gör det möjligt att per tillståndsvariabel lista dessa vägsträckor, summera deras längd, yta eller trafikarbete, sortera dem efter olika kriterier, rita dem på kartor osv. Om man på vägsträckorna applicerar optimala standardåtgärder med kända à- priser, får man en uppskattning av kostnaden för eftersläpningen avseende underhåll. Eftersläpningen såsom ett ekonomiskt mått kan summeras. Volymer av vägsträckor (längd, yta, trafikarbete) bör dock inte summeras: att summera 5 km byväg som kräver en försegling à 50 kr/m och 5 km motorväg som kräver en rekonstruktion à kr/m skulle leda till orimliga slutsatser. Eftersläpning är ett enkelt och representativt mått på vägnätets tillstånd (möjligtvis kan vi hitta på ett bättre namn). Vi bör dock överväga att i den förenklade uppsättningen arbeta med tre delar: - Eftersläpning avseende det tekniska tillståndet - Eftersläpning avseende det funktionella tillståndet på småvägar (mot grundläggande standard) - Eftersläpning avseende det funktionella tillståndet på stora vägar (mot en kalkylmässig lönsam standard). Gränsen mellan småvägar och stora vägar vid 2000 ÅDT (som i Årsredovisningen) kan vara lämplig. Vägs funktion och brist på funktion är uttryck som används inom väghållningen och också i samband med eftersläpande underhåll. Ofta är funktionsbrister relaterade till bristande framkomlighet, transportkvalitet och säkerhet. Konsekvenser av bristerna kan vara reducerad tillåten vikt med fler transporter, lägre hastighet med längre restid, sämre komfort med högre slitage på människor och fordon, högre bränsleförbrukning och miljöbelastning samt ökat antal olyckor som drabbar människor, djur, gods och fordon. Samtliga konsekvenser leder till någon typ av uppoffring och kostnad. Vägkapitalmodellen delar upp funktionsbrister med avseende på typ av åtgärdsbehov. Ifall en brist kan åtgärdas genom underhållsåtgärd i samma standard betraktas bristen som en tillståndsbrist. I de fall bristen åtgärdas genom investering (nybyggnad eller förbättring) till en högre standard betraktas bristen som en standardbrist. I de fall en vägsträcka är upplåten för trafik som den egentligen inte är konstruerad för att klara, så finns stor sannolikhet att det uppkommer svåra vägskador med höga drifts- och underhållskostnader som följd. T ex kan en upplåten BK 1 -väg bestå av en obyggd väg eller en tidigare byggd BK 2 - eller t o m BK 3 -väg. Detta uttrycks ofta som att BK 1 -vägen har funktionsbrister (relativt sin faktiska upplåtna funktion och som trafikanterna förväntar sig att den ska fungera). Denna typ av funktionsbrist likställs i modellen med tillståndsbrist. Prak- 104

113 tiskt hanteras detta, genom ett underhåll av vägen i samma upplåtna standard och enligt trafikanternas förväntan på en BK 1 -väg. Det handlar inte om en förbättring med ökad standard i befintlig sträckning, utan om att återställa tillståndet till ett skick som motsvarar förväntningarna på bärigheten i en BK 1 -väg i den i övrigt upplåtna standarden. Förbättringar räknas i Vägverket till investeringarna. Om däremot en väg är upplåten som en BK 2 -väg men behovet inom näringslivet är en fungerande BK 1-väg, så handlar åtgärden om en standardhöjning (från BK 2 till BK 1) genom en investeringsåtgärd (nybyggnad eller förbättring). I detta fall rör sig funktionsbristen om en standardbrist, vilken inte omfattas av EUh-begreppet i vägkapitalmodellen. EUh berör endast underhåll och tillståndsbrister. Det som i Vägverkets dokument sägs om funktion (tekniskt tillstånd och grundläggande standard) förefaller även kunna handla om standardbrister. Skillnaden mellan standard och tillstånd är oklar i Vägverkets redovisning och redogörelser. I vägverksdokumentet påstås att: Eftersläpningen medför högre årskostnader för underhåll och/eller trafikkostnader samt ibland högre driftskostnader. Teoretiskt är det inte svårt att inse att både drifts- och underhållskostnaderna kan öka av EUh. Det är dock inte visat i Vägverkets verksamhet. Med stöd av Vägverkets redovisning är det svårt att finna konkreta exempel på fördyringar. Det finns ibland beslut om att en vägsträcka ska åtgärdas på ett mer genomgripande sätt eller kanske tas ur allmänt underhåll. På en sådan sträcka bör av ekonomiska skäl naturligtvis underhållet begränsas. När åtgärden/förändringen slutligen görs bör kvarstående utrangeringsposter vara så små som möjligt. Frågan om ekonomiska sunda relationer eller tänkta finansiella transaktioner mellan generationer kommer ibland upp i den offentliga debatten. En allmänt accepterad regel tycks vara att varje generation minst ska stå för sina egna kostnader. Eftersläpande underhåll antyder i det perspektivet att det har upparbetats en underhållsskuld, som hittills inte är finansierad utan kommer att vältras över på kommande generationer. Frågor om fordran och skuld för den fysiska transportinfrastrukturen och de transporter som därmed möjliggjorts och möjliggörs kan dock knappast endast betraktas i ett så snävt perspektiv. I Sverige bedöms t ex återanskaffningsvärdet på hela det befintliga statliga vägnätet närma sig miljarder kronor. Cirka två miljarder är lån i Riksgälden medan resten under lång tid är anslagsfinansierat, avskrivet och på så sätt redan betalt. Vägverket uppger att EUh är cirka 20 miljarder kronor. Kvaliteten på dessa uppgifter är osäkra men kommer att bli betydligt bättre, när TAM-konceptet har implementerats. Det kommer vidare att bli meningsfullt att närmare studera generationsproblematiken för transportinfrastrukturen en generationsproblematik som ändå bör betraktas i ett större sammanhang. En finansiell avräkning mellan generationer kan t ex även inkludera svåra och sannolikt betydligt större poster för upparbetad välfärd men också poster för t ex miljöskuld. Dessa stora samhällsfrågor av närmast filosofisk karaktär kommer dock inte att diskuteras vidare i detta dokument. I arbetsdokument i Vägverkets genomförandeprojekt för tillståndsrelaterad redovisning av vägkapital finns följande sammanfattande beskrivning av nuvarande konkreta tillvägagångssätt vid bedömning av det eftersläpande underhållet: 105

114 Vägverket arbetar nu med beräkningen av det eftersläpande underhållet på belagd väg enligt följande upplägg. Det finns tre nivåer på standard/tillståndvärde. - Nivå 1: nyvärde, anskaffningsvärde, återanskaffningsvärde. - Nivå 2: målstandardvärde enligt NPVS, som bygger på en politiskt beslutad kostnadsram. - Nivå 3: lägsta acceptabla standard med utgångspunkt från trafikantupplevelser. Kostnadsramen enligt NPVS underskrids i praktiken genom att Vägverket i regleringsbrev och årlig budget ofta erhåller en lägre budgetram. Eftersläpning beräknas nu som erforderliga medel för att lyfta sträckor som ligger under målstandarden för tillståndet med optimala underhållsåtgärder, dvs som ger den långsiktigt lägsta väghållarkostnaden. Alltså har vi såväl ett företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt perspektiv. De sträckor på vägnätet som underskrider målstandandardvärdet för tillståndet identifieras. Kriterierna är IRI och spårdjup, ytstandard, kanthäng, tvärfall (mätning) och avvattning (okulärbesiktning). Man utgår vid beräkningen från IRI-, och spårdjupsvärden i ett femtontal klasser med indelning efter ådt och skyltad hastighet. Hänsyn tas inte till vägkategori eller vägtyp. Det finns schabloner för åtgärdskostnad. I praktiken leder ådt + skyltad hastighet + IRI till en åtgärdskostnad i kr/m2. Beräkningarna görs i ett excelark av Stev som också svarar för sammanställningarna av det eftersläpande beläggningsunderhållet. Identifiering, bedömning och kostnadsberäkning av vilken åtgärd som sedan skall vidtas görs av regionernas beläggningsstrateger och beläggningsingenjörer. Som avslutande kommentar till dessa vägrelaterade definitioner kan sägas att: 1) Det är väsentligt att begreppet eftersläpande underhåll omfattar flera komponenttyper än beläggningar. 2) Det måste vara möjligt att identifiera de sträckor/komponenter som anses ingå i eftersläpningen. 3) Underhållsbehov handlar om åtgärder på definierade och kontrollerbara brister i tillstånd och inte i standard. 4) Alla komponenter som ingår i beräkningen av EUh måste kunna kontrolleras både före och efter åtgärd. 5) Väghållaren bör även ha en uppfattning om hur stor del av eftersläpningen som kan bero på bristande finansiering respektive på ineffektivitet i väghållningen (väghållarens egen förbättringspotential) EUh inom andra sektorer Som framgår av Westerlund (2008) diskuteras eftersatt underhåll inom en rad sektorer. Som exempel kan nämnas en diskussion i Lind & Hellström (2006) rörande kommunala underhållsstrategier och underhållsplaner med fokus på skolbyggnader Anders Hellström, Hans Lind, Kommunala underhållsstrategier och underhållsplaner - med fokus på skolbyggnader (Utkast till slutversion), KTH, Januari 2006 Municipal maintenance strategies and plan with a focus on school buildings (Draft of final version), Royal Institute of Technology (KTH), January 2006) 106

115 I rapporten noteras t ex att det är problematiskt att definiera eftersatt underhåll med hänvisning till att fastigheternas värde sjunker, eftersom det kan vara rationellt att under vissa perioder låta värdena falla. En annan definition som diskuteras är att det är eftersatt underhåll om vi idag satsar så lite på underhåll, att vi i framtiden kommer att vara tvungna att satsa mycket mer på underhåll. Det betonas dock att det är svårt att i praktiken bedöma detta p g a osäkerhet om framtida krav och kostnader. I rapporten diskuteras också en mer mångdimensionell definition som säger att vi har ett eftersatt underhåll om: De flesta byggnadernas tekniska standard är låg i relation till nybyggda hus. Relativt mycket resurser satsas på akut underhåll. Dessa akuta insatser är sådana att de kan förväntas återkomma relativt snart. Det mesta pekar på att den aktuella typen av byggnader kommer att behövas under lång tid. Att kontinuerligt ersätta de aktuella byggnaderna med nyproduktion skulle vara mycket kostsamt. 6.3 Modell för EUh i kvalitetsrelaterad redovisning Introduktion Syftet med detta kapitel är att beskriva möjligheterna att ändamålsenligt definiera begreppet EUh baserad på krav i transportpolitiken om samhällsekonomisk effektivitet och transportfokus samt att använda TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning. Vidare är ambitionen att också visa möjligheterna att kvantifiera EUh baserad på bästa kunskap om komponenters och vägars oacceptabla brister i tillstånd. EUh och kvantifierade belopp för EUh måste kunna kontrolleras för alla vägnätets komponenter med beaktande av krav om samhällsekonomiskt effektiv väghållning, för att vara trovärdigt. Det är praktiskt taget omöjligt att manuellt och likformigt på kort tid för var och en av miljontals komponenter bestämma tillståndet relativt något kriterium. Av kvalitetsskäl måste därför en maskinell beräkning kunna göras utifrån systematiskt insamlade uppgifter och kvalitetssäkrade rutiner. Med tanke på att EUh ska knytas till vägkomponenters verkliga tillstånd, så är begreppet oberoende av gränsdragningar mellan drift, underhåll och investering. EUh baseras på likformiga uppfattningar om brister i de existerande komponenternas tillstånd. Det är väsentligt att brister i tillstånd inte förväxlas med brister i standard. Väsentligt är också att de likformiga uppfattningarna baseras på en klar struktur över komponenters brister och på hur dessa fastställs, dokumenteras och värderas. Tillstånd ska vidare i så hög grad som möjligt relateras till effekter för trafikanter och samhälle. Sammanfattningsvis kan konstateras att behovet av att kommunicera i termer av EUh är i hög grad orsakat av att väghållningen idag saknar en ändamålsenlig redovisning av värden och ett ändamålsenligt kostnadsbegrepp. Tillstånd, brister i tillstånd och därmed EUh går inte att utläsa av redovisningen. Kvantifieringen av EUh i åtgärdskostnadstermer är av samma anledning omöjlig att göra med stöd av redovisningen. En ändamålsenlig definition och en modell som kan användas för beräkning av eftersläpande underhåll bör medge selekteringar och summeringar med en hög grad av automatik. Redo- 107

116 visningens principer har blivit alltmer internationella, varför svårigheterna därför är allmänt förekommande i hela världen. Begreppet maintenance backlog diskuteras internationellt på liknande sätt som i Sverige. Hypotesen är att det ska gå att visa hur TAM-konceptets redovisning av ett kvalitetsrelaterat vägkapital med avseende på effekter för samhälle och trafikanter kan stödja: a) en ändamålsenlig definition av det eftersläpande underhållet, b) en maskinell och trovärdig kvantifiering av det eftersläpande underhållet, c) en bedömning av ansvarsfördelningen mellan väghållaren och politikerna för uppkommet EUh (baserat på en bedömning av väghållningens ineffektivitet) TAM-konceptets modell för EUh Begreppet Euh omfattar komponenter med alltför dåliga tillstånd i relation till gällande gränsvärden ( sämsta acceptabla tillstånd). I figur 6.2 finns två sådana teoretiska gränsvärden för en komponents tillståndsrelaterade värde. Det ena är Värde vid sämsta acceptabla tillstånd och det andra är Värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd. Gränsvärdena är resultat av systematiskt gjorda bedömningar enligt bästa tillgängliga kunskap om samhällsekonomiska samband respektive om kvalitetskrav och förväntningar från trafikanterna. Värdena uttrycks i samma mätparametrar som används vid beskrivning av komponents tillstånd och vid beräkning av tillståndsvärde. Fyra perioder P n (1 n 4) finns markerade i figuren. Under dessa är tillståndsvärdena sämre än minst en av de teoretiska nivåerna, vilket är en grundförutsättning för att EUh ska kunna föreligga. De tre primära frågeställningarna som behöver diskuteras är: Vad ska gälla, för att EUh ska råda? (kapitel 6.3.3), Hur ska EUh beräknas? (kapitel 6.3.4) och Hur stor andel av EUh bör finansieras av väghållaren respektive politikerna? (kapitel 6.3.5). Värde löpande pris Målstandardvärde (ej aktuellt vid EUh) Tillståndsvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde Värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd Värde vid sämsta acceptabla tillstånd P 1 A 2 P 2 P 3 P 4 A 4 Perioder P n och tidpunkter A n då EUh kan råda År Figur 6.2 Skiss gällande perioderna P n, under vilka Euh skulle kunna föreligga. 108

117 6.3.3 Vad ska gälla, för att EUh ska råda? Vid tidpunkterna A 2 och A 4 i perioderna P 2 respektive P 4 kan komponenten ha oacceptabelt tillstånd (figur 6.2). Tillståndsbristerna ska på ett entydigt sätt relateras till de faktorer som finns i begreppet EUh. Det är uppenbart att underhållet av komponent med tillståndvärden sämre än värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd (A 2 ) för funktionstyp 1 - komponent i någon bemärkelse har varit otillräckligt. På motsvarande sätt har underhållet varit otillräckligt av funktionstyp 2 -komponenten med tillståndvärde sämre än värde vid sämsta acceptabla tillstånd (A 4 ). I sammanhanget är det en förutsättning att gränsvärdena är fastställda utifrån bästa kunskap om samhällsekonomiska samband respektive politikers, samhällets och trafikanters förväntningar. En anpassning av gränsvärdena efter en möjlig finansiering bör inte göras, eftersom anpassningen försvårar styrningen av åtgärder mot att uppfylla målen för transportpolitiken. Anslagens storlek kan vara ett resultat av budgetkompromisser med liten hänsyn till långsiktigheten i den transportpolitiken. På vägnätet finns åtskilliga exempel på att komponents tillstånd är sämre än eller lika dåligt som det sämsta acceptabla. I fysisk eller funktionell mening har då underhållet på komponenten varit undermåligt. Alla undermåliga tillstånd behöver dock inte vara en konsekvens av ett finansieringsproblem. Det kan finnas flera rationella skäl till att avvakta med en underhållsåtgärd. Fyra vanliga orsaker är att: - Det ibland finns beslut om att avvakta med en underhållsåtgärd beroende på oklart planeringsläge för en vägsträcka. Ett beslut kan finnas i den fysiska planeringen om att omfattande åtgärder ska vidtas på den aktuella vägsträckan. Att genomföra en underhållsåtgärd skulle kunna vara att kasta bort pengar, - Det av ekonomiska skäl kan ha fattats beslut om att en underhållsåtgärd ska samordnas med andra åtgärder och upphandlas tillsammans vid ett senare tillfälle, - Det tillfälligt kan råda för högt prisläge på entreprenadmarknaden (högkonjunktur). Det skulle inte gå att ekonomiskt försvara rådande priser för en underhållsåtgärd, varför åtgärden senareläggs, - Det vid en snabb oförutsägbar försämring av en komponents tillstånd kan ha hamnat under sitt gränsvärde. Det kan då vara rimligt att det finns tid för analys, överväganden och planering av en effektiv underhållsåtgärd. Vidare kan inventeringar utförda av flera bedömare inte göras fullständigt enhetliga, varför det ibland inte går att hävda att ett underskridande vid en inventering är odiskutabel. En komponent där tillståndsvärdet passerat ett gränsvärde kan inte automatiskt räknas som ett EUh i denna bemärkelse. Det är som regel inte heller möjligt att göra manuella inspektioner av alla EUh-komponenter. Därför finns det flera goda skäl till att fastställa en kortaste tidsperiod P under vilken tillståndsvärdet för en komponent har underskridit gränsvärdet. På så sätt ökar sannolikheten för att maskinellt snabbt kunna beräkna aktuella rättvisande EUh-värden. 109

118 När resultatet i en samhällsekonomisk analys övergår till att ge högre nettokostnader för samhälle och trafikanter än för att åtgärda ett bristande tillstånd, så har som tidigare konstaterats en komponents optimala tillståndsvärde för att vidta underhållsåtgärd passerats. För den eller de komponenttyper, som berörs av samhällsekonomiska kalkyler bör klarläggas vad som ska gälla för den enskilda komponentens gränsvärde. Sannolikt måste det råda särskilda omständigheter t ex ett tillräckligt stort trafikflöde, för att det optimala värdet ska falla ut i en samhällsekonomisk kalkyl (se ytterligare diskussion i bilaga 4). Komponenttypen bundna slitlager har en sådan samhällsekonomisk algoritm, där ett optimum -gränsvärde för underhållsåtgärder finns för vägar med höga trafikflöden. Enligt transportpolitikens mål är det väsentligt att gränsvärden styr väghållarens underhållsåtgärder utifrån samhällsekonomiska grunder. Sett till kostnaderna för enskilda trafikanter kan däremot tillståndet tillåtas vara sämre dock inte sämre än det sämsta acceptabla tillståndet. I princip finns det därför två typer av gränsvärden för underhåll av komponenter. Det ena gränsvärdet är baserat på samhällsekonomiska kalkyler för vägtransporterna som helhet och det andra på effekter för enskild trafikant. En och samma typ av komponent kan således ha skilda funktions- och kvalitetskrav beroende på vilken typ av väg (t ex europaväg eller grusväg) och förhållande som komponenten förekommer på. Det måste därför fastställas principer för vad som ska gälla. Gränsvärdet kan t ex bestämmas för varje komponent utifrån rådande förhållanden med stöd av en särskild transportpolitiskt grundad algoritm ( omständighetsalgoritm ), där trafikflödet sannolikt är en av parametrarna. En vägs förslitning och nedbrytning har vanligen ett långsamt förlopp. Den ekonomiska konsekvensen för trafikanter och samhälle av marginella skillnader i förslitning och tillstånd är svår att bestämma. Väghållaren måste ha skapat ett stort förtroende för att kunna kommunicera finansieringsbehov ihop med frågor om brister, EUh och effekter för trafikanter och samhälle. Det är därför viktigt för trovärdigheten att bristande tillstånd, kalkyler och information kan kontrolleras. Det eftersläpande underhållet (EUh) bör inte omfatta försenat underhåll av naturliga och/eller rationella skäl samtidigt som passerade gränsvärden för tillstånd är bedömda efter bästa kunskap med avseende på de transportpolitiska målen. Gränsvärdena är i de flesta fall ett sämsta acceptabelt tillstånd baserat på bästa kunskap om trafikanternas och samhällets krav och förväntningar. I speciella fall finns kända samband mellan komponents tillstånd och effekter för trafikanter och samhälle, varför gränsvärdet kan fastställas som ett optimalt tillståndsvärde för att vidta underhållsåtgärd i en samhällsekonomisk kalkyl. Slutsatsen är att begreppet EUh bör omfatta alla komponenter, vars tillstånd under tillräckligt lång tid varit sämre än ett för komponenten fastställt gränsvärde. Tillräckligt lång tid kan förslagsvis vara en period av minst två år ( 2 år) Hur ska EUh beräknas? Allmänt Det är tydligt att EUh-volymen i hög grad beror dels av nivån på de fastställda gränsvärdena för tillstånd, dels av hur effektivt tillgängliga anslag för vägunderhåll har använts. Viktigt är därför att fastställda gränsvärden för tillståndsvärderingen är baserade på krav som kan visas följa av transportpolitiken. Vidare är det ett rimligt krav att komponenters undermåliga tillstånd har förelegat under en tillräckligt lång period, för att kunna tillhöra EUh-gruppen. Ut- 110

119 över detta bör väghållaren vid begäran av ökade anslag kunna göra troligt att tillgängliga medel har använts effektivt och att orsaken till att en underhållsåtgärd inte blivit utförd i allt väsentligt beror på bristande finansiering. Vidare är det positivt ifall väghållaren kan beskriva effekterna för trafikanter och samhälle utav EUh. Begäran bör åtföljas av en dialog om åtaganden gällande effektiviseringar. I diskussioner med politiker om åtgärdskostnader och finansieringsbehov har väghållaren ett kunskapsövertag och en mängd intern information. Övertaget av typen intern information gäller fakta om vägtransportsystemets brister i tillstånd, standard och åtgärdskostnader samt om bristernas effekter för trafikanter, näringsliv och samhälle. Ett känt fenomen 78 är att ägaren i egenskap av finansiär kan misstänka att förvaltaren utnyttjar sitt informations- och kunskapsövertag till att göra beskrivningar som gynnar förvaltarens egna syften. Någon slags misstro är naturlig, sund och kanske till och med nödvändig i liknande diskussioner om budgetbehov. Förekomster av funktionstyp 1 -komponenter (med fastställt gränsvärde kring den optimala underhållstidpunkten ) och funktionstyp 2 -komponenter (med gränsvärdet det sämsta acceptabla tillståndet ), vilka kan uppfylla kriterierna för Euh, finns systematiskt förtecknade i två separata databaser (E1- respektive E2). E1 kan innehålla komponenttyper som slitlager, vägkropp och konstbyggnader medan E2 innehåller övriga komponenttyper. Ett rimligt krav, för att komponenten ska ingå i Euh, är att den inte bara finns med i en E-databas, utan också att tideräknaren har uppnått fastställd tid (förslagsvis 2 år). Sambandet mellan den samhällsekonomiska kostnaden per fordonskilometer och komponentens tillståndsvärde åskådliggörs för de båda grupperna i figur 6.3 för förekomster av Funktionstyp 1 -komponenter (med nära den optimala tidpunkten, för att vidta underhållsåtgärd som gällande gränsvärde enligt den omvända försiktighetsprincipen) och Funktionstyp 2 -komponenter (med sämsta acceptabla tillstånd som gränsvärde). Kostn/fkm Funktionstyp 1 Funktionstyp 2 Teoretiskt minimum Eftersläpande underhåll Eftersläpande underhåll Teoretiskt optimalt tillstånd för åtgärd Sämsta acceptabla tillstånd Sämre tillstånd Figur 6.3 Principskiss över eftersläpande underhåll för funktionstyperna 1 och 2 78 Paul Milgrom, John Roberts, Economics, Organization and Management, ISBN , Prentice Hall, New Jersey,

120 Frågan Hur ska EUh beräknas? bör i första hand besvaras utifrån den definition som gäller för EUh och på ett sätt som tydligt beskriver de frågor som EUh avses belysa. Komponenter, som har för dåligt tillstånd och ingår i EUh, ska genom underhållsåtgärder återföras till acceptabelt skick, men till vilken kostnad. I praktiken bör ett dåligt skick nästan alltid återställas till nyskickstillstånd, eftersom de fasta kostnadernas andel av underhållsåtgärdens totalpris är relativt hög. Likviditetsmässigt bör därför utgifterna för denna höga ambition på underhållsåtgärd kunna finansieras i sin helhet. Det kan även förekomma förhöjda utgifter relativt komponenttypens normala åtgärdskostnadsschablon, för det fall att tillståndet väsentligt understiger gränsvärdet för sämsta acceptabla tillstånd. För dessa kända fall och komponenttyper måste en uppräkning ske av schablonen med en faktor större än 1. Bristande finansiering leder till allt sämre tillstånd på komponenter. Konsekvenserna av detta blir mer eller mindre allvarliga. I praktiken har det visat sig att förvaltare, i ivern att kortsiktigt öka antalet nöjda kunder, av skälet kapitalknapphet väljer att öka volymen billiga ad hoc lösningar. Medvetenheten om det olämpliga i detta finns och görs ofta under parollen att det är dyrt att vara fattig. Vetenskapligt har också visats att underhållskostnaden totalt sett blir högre med ad hoc lösningar än med planerade förebyggande åtgärder (Sherrie Koechling, 2004 och Peter Ekdahl, 2001). En annan konsekvens av bristande finansiering av vägunderhåll är, att kostnader förs över till trafikanter och andra samhällssektorer. När vägunderhåll minskar på komponenttyperna vägkropp, avvattning, broar och slitlager ökar trafikanternas och samhällets kostnader. Ofta kan utväxlingen vara betydande, så att en sparad krona på vägunderhåll t ex kan motsvara flera kronor i ökade kostnader för trafikanter och samhälle. I TAM-konceptet är gränsvärden systematiskt analyserade och samhällsekonomiskt bedömda per komponenttyp, förekommande vägtyper och förhållanden med avseende på effekter för samhälle (inkl livscykelanalyser), trafikanter, väghållning och det som är politiskt försvarbart. Det har vidare konstaterats att utan en enhetlig, systematisk och kontrollerbar genomgång kommer det att vara svårt att uppnå trovärdighet för väghållarens teoretiska bedömning av gränsvärden för EUh. Efterhand som erfarenheterna ökar om konsekvenser av dessa beräknade optimala värden, kostnader och intervall kan det därför uppkomma behov av att senare justera uppgifter i modellen. EUh kan anges som olika värden. T ex kan EUh ses som I) den totala utgiften, för att effektivt åtgärda alla EUh-komponenters dåliga tillstånd till nyskick. Utgiften kan också ses som II) resultatet av t ex en åtgärdsplanering, där utgifterna uppkommer som ett resultat av underhållsåtgärderna enligt en strategi. En planeringsstrategi kan exempelvis vara att tillståndsvärdena för de osunda komponenterna ska förbättras, så att deras tillståndsvärdens medelvärde blir lika med motsvarande medelvärde för de sunda komponenterna. EUh kan också ses som 112

121 . ponenttypens III) en årlig kostnad och genomsnittlig anslagsökning, så att även Euh-komponenterna kan underhållas på samma sätt som de sunda komponenterna. Däremot omfattar EUh inte i något av alternativen I III kostnaderna för en retroaktiv återhämtning eller kompensation för förluster som samhälle och trafikanter gjort av tidigare undermåligt underhåll. Allmänt om beräkningen av EUh Frågan Hur ska EUh beräknas? besvaras med utgångspunkt i de kvalitetsrelaterade värdena a, b, c och d i figur 6.4 och med hänsyn till finansierings- och ansvarsfrågorna. Värde löpande pris Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde c d b a Målstandardvärde (ej aktuellt vid EUh) Medelvärde 1 Tillståndsvärde Värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd Värde vid lägsta acceptabla tillstånd Indikatorer/värden a, b, c och d 1 Medelvärdet av tillståndsvärdena för komalla sunda förekomster År Figur 6.4 Skiss över de maskinellt beräknade värdena a, b, c och d. Värdena a, b, c och d ges följande innehåll och definitioner: - a är funktion 2 -komponents aktuella tillståndsvärde minus dess värde vid sämsta acceptabla tillstånd (återstående förbrukningsutrymme), - b är funktion 1 -komponents aktuella tillståndsvärde minus dess optimala värde för att vidta underhållsåtgärd (återstående förbrukningsutrymme), - c är komponents aktuella tillståndsvärde minus dess återanskaffningsvärde, d v s tillståndsbristens värde (förbrukat), - d är komponents aktuella tillståndsvärde minus komponenttypens medelvärde för alla komponentförekomsters tillståndsvärden i den sunda kärnan (avvikelse mot sunda kärnans medelvärde). I komonenttypens sunda kärna är alla komponenter exkluderade som tillkommit eller avgått under året eller där komponenterna har tillståndsvärden a 0 eller b < 0, eftersom de då bedöms kunna ha kvalitetsbrister eller vara ineffektivt skötta. 113

122 . ponenttypens Efter införandet av den kvalitetsrelaterade redovisningen kommer nyöppnade vägprojekt efterhand att leverera uppgifter grundade på verkliga priser för alla i projekten befintliga komponenter. De nya komponenterna börjar på så sätt leverera tillstånds- och kostnadsuppgifter baserade på verkliga priser. Alla de fyra värdena a, b, c och d kommer löpande att beräknas maskinellt för respektive komponentförekomst. Periodlängd P fastställs, genom att maskinellt pröva värdet i E-databasernas tidsräknare för potentiella Euh-komponenter. För varje komponenttyps sunda kärna av komponentförekomster beräknas medelvärdena för tillståndsvärden och årskostnader. Kvalitetsbristkostnader beräknas på komponentförekomsters ackumulerade livscykelkostnader som överstiger den för varje komponenttyp fastställda övre kontrollgränsen (ÖKG) (kan ibland bestämmas med hänsyn till en omständighetsalgoritm, se kapitel 5). Vid tidpunkten A 4 (se figur 6.5) är komponentens tillståndsvärde under perioden P 4 sämre än eller lika med fastställda gränsvärdet sämsta acceptabla tillståndsvärde (a 4 0 och b 4 < 0). Värde löpande pris Målstandardvärde (ej aktuellt vid EUh) Medelvärde 1 Tillståndsvärde Återanskaffningsvärde Anskaffningsvärde Värde när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd Värde vid sämsta acceptabla tillstånd d 4 c 4 a 4 b 4 Tänkbara indikatorer/värden på EUh vid tidpunkt A 4 1 Medelvärdet av tillståndsvärdena för komalla sunda förekomster P 4 A 4 Period P 4 och tidpunkt A 4 då EUh föreligger År Figur 6.5 Tänkbara indikatorer eller värden för att beskriva EUh vid tidpunkten A 4. Enligt förda resonemang kan EUh endast vara aktuellt när tillståndsvärdet under tillräckligt lång tid underskrider antingen optimala värdet för underhållsåtgärd (b < 0) för Funktionstyp 1 -komponeter eller underskrider eller är lika med sämsta acceptabla tillståndsvärde (a 0) för Funktionstyp 2 -komponenter. Med generella hjälpmedel är det enkelt att storskaligt söka ut de komponenter som uppfyller ställda villkor på storheterna a och b. Existerande värdekombinationer på a och b sammanfattas i tabell 6.1, där 1 (= sant eller möjligt fall) och 0 (= falskt eller omöjligt fall). En komponents tillståndsvärde ska, för att uppfylla villkoret som gäller EUh, antingen vara lägre än det optimala värdet (funktionstyp 1) 114

123 eller vara lägre än eller lika med det sämsta acceptabla värdet (funktionstyp 2). Underskridandena ska dessutom ha varat under tillräckligt lång period. Enligt definitionen är EUh teoretiskt sett bara aktuellt för Funktionstyp 1 -komponenter, när b < 0 förelegat under perioden P t ex 2 år (oavsett värde på a) och för Funktionstyp 2 -komponenter, när a 0 förelegat under perioden P t ex 2 år. I bilaga 6 finns fler detaljer beskrivna om hur EUh kan kalkyleras i alternativen I III. Möjliga mått (a b) a>0 a>0 a 0 a 0 Jämför figur 6.5 b 0 b<0 b>0 b<0 Funktionstyp 1 -komponents tillståndsvärde Möjliga mått på a Jämför figur 6.5 a>0 a 0 Funktionstyp 2 -komponents tillståndsvärde 1 1 Tabell 6.1 Möjliga kombinationer av a- och b-värden med kursiv 1 för villkoret Euh 6.4 Hur mycket av EUh beror på alltför låga anslag? Om väghållaren hävdar att EUh orsakats av bristande finansiering, så bör kunna göras troligt att a) tillgängliga medel har använts på ett effektivt sätt (och om så inte är fallet visar hur stor volym som i så fall kan ha använts ineffektivt), b) EUh-komponent under en tid har funnits med i en åtgärdslista och trots stora finansiella ansträngningar inte kunnat åtgärdas. Med stora finansiella ansträngningar avses i detta sammanhang, att det inte funnits annat skäl än just brist på ekonomiskt utrymme som förklaring till varför åtgärden inte kommit till stånd. Detta har tolkats, så att EUh approximativt motsvaras av ovan beskrivna definition och så att EUh kan bestämmas maskinellt. Av tidigare avsnitt kan man få uppfattningen att uppkommen volym EUh förorsakats av bristande finansiering. Sannolikt kan dock inte hela ansvaret för EUh läggas på ägarna/politikerna/finansiärerna. I praktiken skulle det till och med kunna vara så, att beviljat anslag är större än den skulle ha behövt vara, ifall väghållningen bara hade bedrivits effektivt. Innan väghållaren kan sända en räkning till politikerna, bör därför effektiviteten i underhållet bedömas. Åtminstone bör väghållaren förvänta sig att politiker behöver övertygas om att underhållsverksamheten är effektiv innan en tilläggsräkning blir accepterad. Med väghållarens utgångspunkt i transportpolitiken gäller kravet på effektivitet, som är en funktion av värde och nytta och produktivitet. Sannolikt har väghållaren innan beslut fattats försökt att bedöma nyttor av underhållsåtgärder. Bedömningarna görs emellertid idag inte på ett systematiskt och strukturerat sätt och är därför svåra att kontrollera. I TAM-modellen har gränsvärden för tillstånd fastställts systematiskt både avseende när det är optimalt att vidta underhållsåtgärd och när det sämsta acceptabla inträffar. Därigenom säkerställs att de samhällsekonomiska bedömningarna för underhållsåtgärder blir enhetliga i 115

124 hela landet enligt bästa kunskap. Ett effektivt underhåll kan därför fokusera på högsta möjliga produktivitet och lägsta möjliga livscykelkostnad. Varje produkt och tjänst ska därför produceras på ett kostnadseffektivt sätt. Vid maskinella kontroller av detta (enligt kapitel 5) dokumenteras avvikande resultat (lyckosamma och misslyckade), för t ex behov av snabb korrigering men också för analyser, lärande och processutveckling. Flera slags misslyckanden kan påverkas av väghållaren och betraktas som ineffektiv väghållning, när de inträffar. Väghållarens lärandeprocess ska säkerställa att sådana misslyckanden upptäcks snabbt och inte upprepas någonstans i landet. Väsentligt är därför att denna typ av misslyckanden kan identifieras maskinellt. Summan av alla misslyckanden under en period kan bestämmas och ingå som en viktig ineffektivitetsvolym i svaret under punkt a) ovan. Eventuellt är denna ineffektivitet t o m den enda, som går att bedöma på ett systematiskt och strukturerat sätt. 6.5 Effekter av EUh Värdefullt för debatten om EUh skulle vara att också belysa storleken på de extra kostnader som förs över till trafikanterna (privatbilister och näringsliv). Hela svenska samhället drabbas när totala kostnaden ökar med konsekvensen av försämrad internationell konkurrenskraft. Särskilt kännbar är kostnadsökningen i ekonomiskt svaga regioner. Den systematik och den information som TAM-konceptet ger skulle sannolikt leda till en effektivare styrning av väghållningen. Konceptet levererar uppföljningsbara förbättringsmål gällande t ex produktivitet och EUh. Totalt sett skulle kostnadsfördelningen mellan trafikanter och samhälle bli effektivare till gagn för landets internationella konkurrenskraft. För komponenter och komponenttyper enligt funktionstyp 1 finns några kända samband mellan tillstånd och effekter. Effekterna för trafikanter och samhälle av EUh kan därför till en del bedömas med utgångspunkt i bästa kunskap om tillstånd effektsamband. Konsekvenserna kan delas in i tre huvudgrupper. I huvudgrupp ett, som avser funktion 1 -komponenter, kommer effekterna för både trafikanter och samhälle att i huvudsak kunna beskrivas i ekonomiska termer. För både huvudgrupperna två och tre kommer konsekvenserna för samhället att till en del att kunna belysas i ekonomiska termer. Däremot finns ingen direkt avläsbar ekonomisk konsekvens för trafikanterna. Huvudgrupp två omfattar de komponenttyper som har en koppling mot säkerhet, lagar och regler. Säkerhet gäller både konstruktioner och trafik medan lagar och regler handlar om t ex trafikstyrning och ordning i trafiken. Avsedd funktion måste med tillfredsställande marginal upprätthållas för dessa komponenttyper. Den tredje huvudgruppen avser övriga komponenttyper som är viktiga för sådant som t ex gäller upplevelser under resan typ trivsel och estetik. För huvudgrupperna två och tre vore det möjligt att beskriva konsekvenserna för trafikanter och samhälle i ekonomiska termer på ett ändamålsenligt sätt, genom att tillämpa en annan typ av finansiering. T ex skulle avgifter som avspeglar trafikanternas betalningsvilja i ett road pricing -system kunna innehålla åtaganden, viten och/eller trafikantrabatter kopplade till komponenters tillstånd. En annan form av ineffektivitet har berörts, när man systematiskt inte säkerställer lärandet genom benchmarking, benchlearning eller liknande processer i en organisation. Lärandepro- 116

125 cessen handlar om att upptäcka, analysera och sprida erfarenheter från goda och dåliga exempel både internt och externt. Skillnaderna i t ex den egna verksamheten ska analyseras utifrån identifierad Best Practice, förbättringsmål ska preciseras, så att man efter effektiviserande åtgärder blir minst lika bra. Det är därvid väsentligt att löpande följa upp hur förbättringsarbetet går, sätta nya mål etc. TAM-konceptet ger utmärkta underlag för denna typ av aktiviteter med fokus på komponenttyper och enskilda komponentförekomster. Såväl kostnader, livscykelkostnader som effekter för samhälle och trafikanter kan belysas utifrån bästa kunskap. Något säkrare och ibland mer stimulerande kan vara att i TAM-konceptet identifiera regional Best Practice. Av betydelse är att respektive enhets uppgifter finns tillgängliga och lätt kan identifieras i TAM-konceptet. Därmed kan uppgifterna analyseras och mål preciseras för ett mer internt kontrollerat förbättringsarbete. Produkt- och processutvecklingen kan löpande följas upp och kontrolleras på olika nivåer i organisationen. Noteras bör att ett väsentligt hjälpmedel för analyserna är det underlag som TAM-konceptet har i form av kunskaperna om komponenternas resursslagsandelar. Uppgifterna har tagits fram per komponenttyp vid bestämningen av dels de komponentanpassade indexserierna, dels kontrollgränserna. Kunskapen vidmakthålls genom regelbundna avstämningar och kan användas vid precisering av förbättringsmål och analyser av anbud. När skillnader mellan den egna verksamhetens resultat och Best Practice ska analyseras, kan först klargöras huruvida skillnaden kan förklaras av olikheter i anskaffningspris, tillståndsutveckling eller t ex skötsel. Därefter kan resursslagens andelar och toleransområden analyseras. Det är viktigt att poängtera att genom en riktig användning av TAM-konceptet kan fokus för förbättringsprocessen hamna på väsentligheterna och de stora potentialerna i väghållningsprocessen. 6.6 EUh i Norge I Norge 79 tillämpas i princip samma metod att bestämma EUh som den nu rådande i Sverige. Med jämna mellanrum eller en gång per år kalkyleras eftersläpningen schablonmässigt på makronivå utifrån olika bedömda medelvärden för olika typer av vägar. Metoden innebär att det inte heller där går att identifiera någon enskild vägindivid som i sig överensstämmer med den i schablonerna och som ackumulerat med andra individer skulle ge det summerade värdet på EUh. Det på så sätt framräknade värdet går inte att kontrollera men på tillräckligt högt ackumulerad nivå kan det mycket väl ge en god bild av läget. En svaghet är att det är lätt att justera schablonvärden med argument som är svåra att bemöta. Konsekvensen av en obetydlig justering av schablonvärden kan ofta bli betydande för uppgifter om Euh. Den obetydliga justeringen kan dessutom vara svår att kontrollera, eftersom den inte fysiskt kan identifieras och granskas. 6.7 Slutsatser En målsättning för TAM-konceptet är att uppgifter flexibelt ska kunna tas fram om komponenters kvalitet, kostnader, värden, värdeförändringar och dess effekter, att identifiera goda 79 Hansen, Morten Wright, Stensvold Børre, Beregning av vedlikeholdsetterslep ror riksvegnettet, Vegkapital, Statens vegvesen, Oslo, 2003 (Calculation of maintenanace backlog in the national road network, Road capaital, National Road Administration, Oslo, 2003) 117

126 och dåliga exempel samt bedöma EUh, produktivitet och andra väghållningsindikatorer. Uppgifter om t ex EUh ska maskinellt kunna tas fram per komponentförekomst, per väg, vägtyp, vägnät, per för grundpaket ansvarig entreprenör, per driftchefsområde, kommun, län, väghållningsregion och riket totalt. Enligt principerna är informationen baserad på verkliga kostnader och utgifter samt på bästa kunskap om brister, samhällsekonomiska effekter och kunders förväntningar. Här har visats, att i TAM-konceptet och den kvalitetsrelaterade redovisningen kan de komponentförekomster som ingår i EUh maskinellt identifieras. I konceptet kan utgifter för att återställa EUh och långsiktiga årliga kostnader för att effektivt vidmakthålla återställda komponenter beräknas maskinellt. Vidare kan ineffektivitet i vägunderhåll och den totala kända förbättringspotentialen relativt Best Practice bedömas maskinellt. Det finansieringsbehov som väghållaren uppger för politikerna kan därmed nyanseras med den finansiering som väghållaren i åtagandet själv kan skapa i effektiviseringar. Vidare kan berörda delprocesser pekas ut med avseende på huvudorsaker till kvalitetsbristerna (ineffektiviteterna) och bristkostnadernas storlek bedömas per komponenttyp. Berörda komponenter kan lokaliseras och analyseras. Verksamheter som bedrivs med lärande i ett aktivt kvalitetsarbete måste löpande identifiera och analysera både undermåliga och lyckosamma produkter. Själva identifieringen är en förutsättning, för att möjliggöra en fungerande lärprocess under kontrollerade former. En annan förutsättning är uppföljningen. För att stimulera kreativiteten i fungerande utvecklingsprocesser, är det nödvändigt att ha verksamma belöningssystem och tydliggjorda verksamhetsproblem, svagheter, möjligheter och förbättringsmål. 118

127 7 VÄGHÅLLNINGENS DELPROCESSER 7.1 Inledning Det offentliga finansieringsansvaret för gemensamma angelägenheter är omfattande med en hårdnande konkurrens om utrymme i statsbudgeten. Kraven på resultat, resultatredovisning, transparens och kontroll har ökat. Väghållningsprocessen och speciellt delprocessen för upprättande av långsiktiga verksamhetsplaner engagerar inte bara myndigheter, kommuner, organisationer och företag utan också enskilda medborgare. Krav på effektivitet, helhetssyn och kundorientering i väghållningen framgår av de transportpolitiska målen. Länge har kraven dessutom varit ledord för väghållningen och dess förbättringsarbete. I effektivitet inbegrips både kundnytta och produktivitet. Kundorientering handlar i första hand om väghållarens bemötande av kunder och deras delaktighet i processer. Ledorden överensstämmer också med inriktningen i Transportation Asset Management (TAM). För att väghållningsprocessen ska kunna tillgodoses med information, som svarar upp mot det transportpolitiska kravet om samhällsekonomisk effektivitet, krävs samverkan mellan kvalificerade vägtekniska, samhälls- och företagsekonomiska kompetenser. Informationen från dessa kompetenser måste ha en säkerställd kvalitet och vara ändamålsenlig, för att kunna tillgodose syften och behov inom flera verksamhetsområden. Den kvalitetsrelaterade interna redovisningen sammanfattar dessa kompetensers bästa tillgängliga kunskap i ekonomiska termer med utgångspunkt i effektivitetskrav enligt transportpolitiken. Processtyrningens behov av underlag från den kvalitetsrelaterade redovisningen omfattar områden som analyser och lärande (jfr kapitel 5). Här ska diskuteras möjligheterna att, med TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning, förse de skilda delprocesserna med viktig information. Innan vi går vidare ska dock begreppet kundfokus beröras. Väghållaren inser, genom bl a transportpolitiken, betydelsen av kunskaper om mätbara effekter för trafikanter och samhälle, när vägåtgärder ska prioriteras. Även trafikanters kända och okända behov ska emellertid tillfredsställas. För att lyckas uppnå en samhällsekonomiskt effektiv väghållning är det därför viktigt att ha kunskap om samband mellan å ena sidan vägars fysiska funktion och å andra sidan kundtillfredsställelsen. De mätbara effekterna för trafikanter och samhälle utgör där viktiga kunskaper. Vägverkets planerare och nationalekonomer anses här ha bästa kunskap om effektsamband, de samhällsekonomiska kalkylerna och trafikanternas preferenser, d v s allt det som i praktiken bör ge kundtillfredsställelse. I redovisningen görs en kostnadsbaserad värdering av vägkomponenters funktionella standard, tillstånd och brister. Gränsvärden för vad som är acceptabla tillstånd är bestämda utifrån kända samband mellan komponenters tillstånd och effekter för samhälle och trafikanter. När kända samband saknas är t ex tolkningen av trafikanters förväntningar vägledande för de fastställda gränsvärdena. Uppgifter om tillståndsvärden, kvalitetsavvikelser, eftersläpande underhåll och andra avvikelser utgår från samhällsekonomisk effektivitet eller från kunders förväntningar. Fem centrala delprocesser inom väghållningen ska i denna uppsats belysas utifrån möjligheterna att erhålla kritisk information från ett TAM-koncept med redovisning av ett kvalitetsrelaterat vägkapital. De centrala delprocesserna är: 119

128 Fysisk planering Kunder / trafikanter / samhälle / näringsliv - Långsiktig planering, - Verksamhetsplanering och uppföljning, - Upphandling, - Projektledning av vägprojekt - Redovisning och rapportering. Samtliga delprocesser är sammanlänkade (se figur 7.1) med varandra. Kundkontakterna är särskilt uttalade i den långsiktiga planeringen medan återrapporteringen i första hand sker via delprocess redovisning och rapportering. Tiden mellan första kontakt om ett åtgärdsbehov och slutrapportering är oftast mycket lång. Vanligen handlar det om mellan tio och tjugo år men det finns exempel på betydligt längre tider. Kortare tider än tio år hör till undantagen. I den fysiska planeringen förekommer regelbundna kundkontakter, där kundbehov tillgodoses i så hög grad som möjligt. Effekterna för trafikanter och samhälle låses i princip i och med att arbetsplanen fastställts och i upphandlingen av ett projekt. De verkliga effekterna blir definitiva i och med att vägprojekten öppnas för trafik. Mer omfattande korrigeringar av ett från entreprenören nyligen övertaget projekt kan ta lång tid att få genomförda. Den fysiska planeringen förser den kvalitetsrelaterade redovisningen med underlag. Det förutsätts att datafångsten är rationell och utnyttjar modern teknik. Väghållningen bör t ex kunna kopiera lösningar på datafångst, som funnits i den privata sektorn i årtionden. I samspel med trafikanter, näringsliv och samhälle ska väghållningsprocessen styras och kontrolleras så att den effektivt bidrar till att göra den goda resan möjlig 80. Långsiktig planering Verksamhetsplanering och uppföljning Upphandling Projektledning av vägprojekt Tillstånd och Standard E f f e k t e r Redovisning och rapportering Figur 7.1 Delprocesser i väghållningens kärnverksamhet 80 Strategisk plan för Vägverket , Förslag till beslut, version 0,7, Vägverket, , Borlänge 120

129 Syftet med detta kapitel är att visa exempel på för väghållningens delprocesser ändamålsenliga underlag framtagna ur den kvalitetsrelaterade redovisningen och andra positiva aspekter som följer av TAM-konceptet. 7.2 Långsiktig planering Allmänt Planeringen delas in i en delprocess för långsiktig planering och en för kortsiktig verksamhetsplanering och uppföljning. Förutsättningarna för den långsiktiga planeringen med ekonomiska planeringsramar fastställs av riksdagen. Regeringen beslutar om förutsättningarna för att i det korta perspektivet genomföra de fastställda långsiktiga planerna och särskilda uppdrag. Den långsiktiga planen för det nationella vägnätet (Nationell Plan för Vägtransportsystemet, NPVS) föreslås av Vägverkets styrelse men fastställs av regeringen medan de regionala länsindelade planerna för övriga statliga vägnätet fastställs av respektive länsstyrelse. Vid överklagning av länsstyrelsernas planer från t ex Vägverket beslutar dock regeringen. Väghållningens verksamhetsplaner och budgetar fastställs av Vägverkets styrelse. Långsiktiga planer och anslag indelas i drift, underhåll, investeringar och t ex sektorsuppgifter men också efter olika åtgärders syften som bärighet, trafiksäkerhet, regional utveckling, miljö etc. Planerna: - omfattar en period om minst tio år (t ex ), - revideras och förnyas ungefär vart fjärde år, - upprättas med avseende på de transportpolitiska målen till volymer som ryms inom fastställda planeringsramar, - inriktas på att inom planeringsramarna rangordna angelägna vägåtgärder efter samhällsekonomisk effektivitet ( nytta per satsad krona eller nettonuvärdeskvot), - baseras på mer eller mindre bra underbyggda kunskaper om behov, åtgärdsalternativ, förutsättningar, åtgärdskostnader och effekter (underlagens kvalitet varierar från schabloner i tidiga preciserade idéer, kalkyler i förstudier, vägutredningar, arbetsplaner/ bygghandlingar till kontrakterade priser i redan pågående arbeten) Problemöversikt För en effektiv kundfokus i väghållningen är det viktigt att ha kännedom om brister som har betydelse för kunderna. I en trovärdig kundfokus är det därför nödvändigt att systematiskt registrera vägnätets alla brister. Detta är följaktligen också en av TAM-konceptets grundläggande utgångspunkter. Brister i infrastrukturen ger trafikanter och/eller samhälle extra kostnader eller andra uppoffringar. Standardbrister med väsentlig information bör på ett ändamålsenligt sätt och av rationella skäl väganknytas i vägdatabanken. Så snart som en standardbrist identifierats ska den därför dokumenteras med åtgärdsförslag, schablonbedömda åtgärdskostnader och effekter för trafikanter och samhälle. Regeln bör vara att om en brist inte registrerats enligt en fastställd och kvalitetssäkrad rutin, så existerar den inte. Den bör därför inte kunna beaktas i planeringen. Det är inte acceptabelt att uppgift om brist finns i huvudet på en handläggare, i ett anteckningsblock eller i ett personligt dokument i en dator och sedan med muntlig argumentation och övertalning tas upp i planeringsprocessen. Framgång i sådant förfarande skulle i så fall 121

130 endast vara förbehållet personer i ansvarig ställning eller personer som befinner sig nära dem som driver planeringsprocessen. För att infrastrukturplaneringen effektivt ska kunna vara en del av samhällsplaneringen krävs transparens med lätt tillgänglig information av god kvalitet för alla som är engagerade i processen. Svåra och betydelsefulla planeringsfrågor gäller energi-, miljö- och klimatpåverkande poster. Oavsett om påverkansposterna är medvetandegjorda eller inte i planeringsprocessen, så kan de få långtgående konsekvenser utav fattade beslut. Konsekvensbedömningen av investeringar i infrastruktur för de tre posterna underlättas av TAM-konceptets redovisning av de fysiska komponenternas verkliga förbrukningskostnader. Förbrukningen kan i konceptet föras ner på resursslag, där LCA-bedömningar bör vara möjliga att göra med god kvalitet för komponenters energi-, miljö- och klimatpåverkan. Med kunskapen följer möjlighet att beakta konsekvenser i tillståndsgränser, planering, nyckeltal, kontrollgränser och olika andra styrverktyg. Alternativa produktionsmetoder och material kan föreskrivas och forsknings- och utvecklingsresurser kan inriktas. Enligt många bäckar små -principen kan betydande effekter uppnås bara det finns kunskaper och incitament för sunda val. Trafikens emissioner är en global fråga, som kräver politiskt mod att hantera. Idag är de kanske viktigaste styrinstrumenten utsläppsrätter och koldioxidskatt på drivmedel. Med TAMkonceptet ges ytterligare möjligheter till en hållbar styrning och kontroll. I en internaliserad kostnadsbaserad road-pricing skulle även resultat av fördjupade LCA-inriktade resursslagsanalyser på infrastrukturens alla komponenttyper kunna beaktas. Ny kunskap bör leda till att gränsvärden för tillstånd beaktar komponenters miljöbelastning. T ex var Vägverket första myndighet 81 att förbjuda användning av freonblåst isoleringsmaterial för tjälisolering ett litet men kolossalt viktigt steg, för att påbörja en sundare utveckling i branschen. Sedan mitten av 1980-talet har i Vägverket funnits ett starkt miljöengagemang. Detta måste stödjas med bra kvalitet på analysunderlagen, för att erhålla djupa LCA-kunskaper och fortsätta arbetet enligt principen många bäckar små -principen. Allmänt finns uppfattningen att det råder ett stort behov av att korta planeringsprocessens ledtider men också att såväl effektivitet, flexibilitet som transparens måste förbättras. Med planerna följer stora förväntningar runt om i samhället på att vägar ska förbättras. Alltför ofta blir det besvikelser hos alla dem som förgäves engagerat sig i planeringsprocessen, när planerade åtgärder inte förverkligas. Planernas förverkligande har visat sig inte kunna finansieras. Konkurrensen om anslagsmedel med andra behov i samhället är alltför stor. Vägprojekts kostnadsfördyringar och prisutvecklingen i samhället visar sig oftast bli betydligt större än anslagsuppräkningen. Processmodell SIKA fick i regleringsbrevet för år 2002 ett uppdrag av regeringen att utreda hur inriktningsplaneringen skulle kunna förbättras i kommande planeringsomgång. I utredningen 82 diskuteras problem och olika planeringsmodeller. Den långsiktiga planeringen har utvecklats under lång tid. Över hela världen tillämpas modeller baserade på instrumentell, teknisk eller ekonomisk rationalitet konstaterar SIKA. I Sverige 81 Beslut i miljösatsningen i slutet av1980-talet (redovisat i Vägverkets rapport SA80A 2007:4268, ) 82 Inriktningsplaneringen utvecklingsförutsättningar på kortare och längre sikt, SIKA Rapport 2002:22, december 2002, Stockholm 122

131 är planeringsprocessen sekventiell och det förutsätts att den ska mynna i en plan som är samhällsekonomiskt effektiv ( optimerad ) med avseende på gällande transportpolitiska mål. Under ett halvt sekel har förändringarna i planeringen varit relativt sett små. De har i allt väsentligt handlat om att förfina den tekniska rationaliteten. En svårighet för modellen med teknisk rationalitet som SIKA-rapporten tar upp handlar om transformeringen från producerat inriktningsunderlag till relevant politiskt beslutsunderlag. Nuvarande planeringsprocess baserad på teknisk rationalitet anses vara svag, vilket kan förklaras av bristande lyhördhet, tidiga låsningar i svårförståeliga projekt, svåra teoretiska beräkningar och bristande transparens. Svårigheten att förena det politiskt möjliga med det tekniskt rationella har lett till en debatt om planeringsfilosofin och alternativa planeringsmodeller ofta med marknadsliknande innehåll. De senare modellerna har kommunikativ eller strategisk rationalitet och ger en kommunikativ planeringsprocess. Det har vidare visat sig vara lätt att åstadkomma ineffektiva satsningar, genom att medvetet underskatta kostnader och överskatta nyttor eller vice versa. Starka påtryckargrupper och/eller engagemang i samhälle och näringsliv kan resultera i ekonomiskt ineffektiva planer, där mindre lönsamma projekt kommer att prioriteras före mer lönsamma. SIKA efterlyser ett vidgat (även gränsöverskridande) systemperspektiv i planeringen 83. Vägoch järnvägstrafiken utgör beståndsdelar i ett totalt transportsystem i Sverige men också internationellt. Detta hindrar inte att andra åtgärder än fysiska investeringar i systemet kan bidra till att tillgodose samhällets behov med större samhällsekonomisk effektivitet. Vidare pekar SIKA på behovet av bättre samspel mellan planering av transporternas infrastruktur med övrig fysisk planering i samhället. Det poängteras att systemanalyser kräver goda analysverktyg, beräkningsunderlag och prognoser för t ex ekonomisk tillväxt, klimatpolitik och drivmedelspriser. Efter avslutad planeringsprocess för perioden beställde Vägverket en utvärdering av Sinova AB avseende hur planeringsprocessen hade upplevts av inblandade aktörer och hur den hade fungerat 84. På många ställen i rapporten är omdömet att Vägverket är en professionell organisation och sammanfattningsvis ska konstateras att: De flesta aktörer är tämligen nöjda med Vägverkets agerande. De uppfattar att det skett förbättringar främst vad gäller: Målbeskrivningen, det nationella greppet, helhetssynen, inriktningsalternativen och stråkfilosofin. Större engagemang och öppenhet från VVs sida. Intresseförskjutning från väg till människa och vägtransportsystem. Dokumentation, underlagsmaterial och slutdokumentens läsbarhet. MKB men bara som ett första steg i rätt riktning. Externa aktörer i processen hade uppfattat Vägverkets strävan mot helhetssyn, kundfokus och öppenhet. Det fanns dock en rad negativa synpunkter och problem som togs upp och dessa tas upp i följande avsnitt. 83 SIKAs rapport till regeringen angående den långsiktiga inriktningsplaneringen av infrastrukturinvesteringar för perioden , , Stockholm 84 Utvärdering av planeringsprocessen för väghållningen , Slutrapport till Vägverket, Sinova AB, Per Arvidsson, Björn Eriksson, 14 oktober 1994, Stockholm 123

132 Planeringsförutsättningar, information om standard, tillstånd och effekter Denna punkt handlar om att göra all information om vägnätet avseende standard, tillstånd, brister, åtgärder och effekter tydlig och mer lättillgänglig. I Sinovas rapport pekade man på följande åtta problem: I. Ingen ordentlig behovsinventering fanns som underlag för planeringen. II. Kommunerna vill komma med i processen i ett tidigare skede. III. Vägverkets personal hade kunskaps- och informationsövertag. IV. Underlagsmaterial och uppgifter kom sent och handläggningstiden blev kort. V. Planeringsprocessen var lång och innehöll mycket omfattande dokumentation. VI. Planerna upplevdes färdiga, objektlistan överfull och låg lyhördhet. VII. Planeringsprocessen upplevdes svåröverskådlig med obegripliga prioriteringar. VIII. Objektiviteten i hanteringen blev ifrågasatt. Planeringsfrågor om rättvisa mellan generationer och regioner Inom den nationalekonomiska forskningen dyker frågan upp om rättvisa mellan generationer (och geografiska områden). Har varje generation burit sina egna kostnader och vilka är effekterna för skilda geografiska områden? I Japan har forskningen uppmärksammat dessa frågor, speciellt när det gäller transportinfrastrukturen 85. Frågorna bör beröras i den långsiktiga planeringen. Kommande generationer kan få det svårare än dagens att bära de ekonomiska bördor som en fortsatt välståndsutveckling kräver. Det är därför inte acceptabelt att ytterligare och okontrollerat ekonomiskt belasta efterföljande generationer med försummade åtgärder. I den långsiktiga planeringen bör därför ingå att se till att varje generation minst bär sina egna kostnader. Generationsproblematiken blir inte tillräckligt belyst i dagens planeringsprocess. Ett av de grundläggande problemen är att standard- och tillståndsbrister i infrastruktur inte redovisas på ett tydligt sätt. Andra problem är att värden och väghållningskostnader så som de redovisas är missvisande. För att något kompensera dessa brister i den officiella externa redovisningen för väghållningen brukar väghållaren presentera uppgifter på det eftersläpande underhållet. Denna korrigerande information och speciellt de belopp som uppges är osäkra och har därför låg tilltro hos politiker (se kapitel 6). En liknande problematik är när investeringar görs inom en region, för att stimulera utvecklingen men när stora delar av nyttan kan tillfalla en annan region. Det kan till och med vara så att merparten av nyttan tillfaller näringslivet i en annan region. Problemet handlar här om hur finansiering, kostnader och andra uppoffringar ska fördelas på ett rättvist sätt mellan berörda regioner och användare. Låg flexibilitet och effektivitet i planeringsprocessen Intressenter och aktörer i den långsiktiga planeringsprocessen har förväntningar på planeringsutfallet och åsikter om väghållningen som helhet. Följande punkter kan nämnas: 85 På SVFs konferens i Jönköping oktober 2004 framgick tydligt dessa frågors betydelse i japansk forskning och i bl a den forskning som bedrevs av Kobayashi Kiyoshi, Ejiri Ryo och Kitazume Keiichi från Japan. 124

133 Kommunens behov av vägåtgärder på statsvägnätet kom inte att diskuteras i processen. Oklarhet om när i tiden vägobjekt ska genomföras stör annan kommunal planering. Det fanns uppfattningar om att effektiviteten i planeringsprocessen och det totala väghållningssystemet var mycket låg. Konflikten mellan ökad trafik och miljömålen blev inte tillfredsställande behandlad. EU-kommissionens vitbok från år 2001 med en agenda för den gemensamma transportpolitiken fram till 2010 ska uppdateras för nästa tioårsperiod. I ett meddelande från kommissionen 86 presenteras olika strategier för den fortsatta diskussionen inför kommande vitbok år Där beskrivs en fungerande transportsektors stora betydelse för välståndet och behovet av en tydlig och hållbar långtidsvision för det komplexa transportsystemets fortsatta utveckling. Samtidigt poängteras på flera ställen i dokumentet de politiska svårigheterna att hantera en nödvändig utveckling: Transportpolitik har en direkt inverkan på folks liv och är ofta ytterst kontroversiell. Allmänheten bör ges bättre information om resonemanget bakom de politiska besluten och om möjliga alternativ. En förutsättning för att allmänheten ska acceptera de framlagda förslagen är bättre förståelse för de framtida utmaningarna. Ökat allmänt engagemang i transportplaneringen kan åstadkommas genom ökat deltagande i processen, däribland öppna samråd, undersökningar och deltagande av berörda parter i beslutsförfarandet. Transportsystemet kräver komplext samspel mellan politiska, ekonomiska, sociala och tekniska faktorer. Sektorn kan endast utvecklas om beslutsfattarna är i stånd att tillhandahålla en rimlig planering, nödvändig finansiering och ett anpassat regelverk för marknadsaktörerna. Behoven av effektivitet framhålls upprepade gånger i dokumentet. Det efterfrågas en samordnad gräns- och systemöverskridande sammanhållen långsiktigt hållbar planering med extra betoning på minskade utsläpp av växthusgaser. Enskilda delar i nätet ska vara integrerade och driftskompatibla. Vidare efterlyses en sund prissättning för alla transportmedel med internaliserade externa kostnader, för att möjliggöra en naturlig kundstyrd effektivitet i transportsystemet. Internaliseringsavgifter, som utökar intäkterna från energibeskattningen, kommer under alla omständigheter sannolikt att bli nödvändiga eftersom punktskatterna på oljeprodukter troligtvis kommer att minska i takt med att allt fler fordon drivs med alternativa bränslen. Transportsektorn kommer sannolikt att successivt bli mer självfinansierande även när det gäller infrastruktur. Kostnadsutveckling, prisutveckling och cost drivers Ett speciellt problem i den långsiktiga planeringen är att bedöma och få kontroll över projektens kostnadsutveckling. Vid genomförandet av planen visar sig problemet vara underskattat. 86 Hållbara framtida transporter: Ett integrerat, teknikstyrt och användarvänligt transportsystem, KOM(2009) 279 Slutlig, Meddelande från Europeiska Gemenskapernas kommission, Jordi Ayet Puigarnau, 17 juni 2009, Bryssel 125

134 Uppföljning av långsiktig plan Det har konstaterats, att uppföljningen av planerna bör förbättras och att uppkomna avvikelser bör bli systematiskt analyserade och diskuterade Kommentarer till problem i den långsiktiga planeringen Om processmodell Efterhand som den fysiska planeringen fortskrider, uppdateras uppgifterna om bristerna i den transparenta redovisningen i vägdatabanken, som är knuten till den kvalitetsrelaterade redovisningen. I TAM-konceptet finns därför alltid bästa och senaste information lätt tillgänglig för alla som är engagerade i planeringsprocessen. Ett etablerat TAM-koncept inom EU skulle förbättra möjligheterna att harmonisera kraven på infrastrukturens standard och tillstånd. En harmonisering skulle ge den internationella entreprenadbranschen ökade möjligheter att konkurrera på en större mer likformig marknad. Om det behöver finnas skillnader på t ex komponenters utformning och tillståndskrav så skulle dessa i TAM-konceptet bli väl synliga och möjliga att värdera på ett enhetligt sätt. Det är vidare viktigt att kunna identifiera Best Practice, för att underlätta internationell benchmarking på komponentnivå. LCA-hänsyn behöver tas för transportinfrastrukturerna inom hela EU, eftersom detta är en internationell angelägenhet. Kompetensen på LCA-området måste förbättras. I långsiktiga planer bör efterhand med ökad kunskap fastställas sunda utvecklingsmål för såväl LCA- som LCC-områdena. Parallellt med de ordinarie planeringsprocesserna vore det möjligt att tillåta en flexibel bygglovsliknande planeringsprocess för infrastrukturinvesteringar. Frågan om investeringsprojekts finansiering skulle då finnas med som ett element i myndighetens prövning redan från början. På så sätt skulle omfattande insatser i planering och fysisk planering till ingen nytta tidigt kunna undvikas. Finansieringen skulle dock till del kunna utgöras av ett kalkylerbart statligt bidrag baserat på en deklarerad betalningsvilja för i samhället särskilt angelägna förbättringar såsom t ex en reducering av växthusgasutsläpp. Resterande finansiering för mer regionala/lokala effekter av investeringen skulle bäras av initiativtagarna. De projekt som kommer in i den bygglovsliknande planeringsprocessen skulle sålunda ha en ordnad finansiering, vilket gör att förväntningarna skulle bli balanserade. Varje projekt hanteras finansiellt för sig men ska bedömas med helhetssyn på transportsystemet. Ibland kommer därför flera planerade åtgärder att behöva bedömas i ett sammanhang och definitivt mot gällande långsiktiga planer. Ansvaret för projektkalkylernas kvalitet skulle vila hos dem som driver projektet. Det blir också de som i första hand får bära ansvaret för finansiella avvikelser. Några år efter det att projektet har öppnats för trafik måste en efterkalkyl göras på erhållna effekter. Efterkalkylen leder till en slutlig reglering av det statliga finansieringsbidraget. Det finns skäl som talar för att samma principer för finansieringen bör råda i ordinarie planeringsprocess med samma statliga betalningsvilja för att uppnå angelägna effekter eller för att klara gällande standardkrav på vägnätet. Sannolikt är där den allmänna samhällsnyttan så stor för ingående projekt att den statliga andelen av finansieringen i praktiken kan vara 100 pro- 126

135 Förfrågan Förhandsbesked Förfrågan Förhandsbesked Förfrågan Förhandsbesked Förfrågan Slutligt besked Förfrågan Förhandsbesked Förfrågan Förhandsbesked Förfrågan Slutligt besked Slutlig reglering cent. Även i ordinarie process är det dock någon regional/lokal intressent, som driver projekten i processen. Intressenten eller intressenterna bör på motsvarande sätt ansvara för investeringskalkylernas kvalitet 87 och täcka konstaterat behov av finansiering enligt efterkalkylen. De båda koncepten för ordinarie och bygglovsliknande planeringsprocesser stöds av den kvalitetsrelaterade redovisning, så att ledtider kan kortas. Planeringsprocessens effektivitet, flexibilitet och transparens ökar samtidigt som medverkande aktörers och övriga intressenters förväntningar blir realistiska. Incitamenten att hålla tillbaka pris- och kostnadsökningar för dem som ska svara för finansieringen blir sunda. Med föreslagna parallella planeringsprocesser torde åtgärdsplaneringen kunna pågå ständigt eller närhelst behov av infrastrukturåtgärder aktualiseras av samhälle eller näringsliv. Ledtiderna kommer att kortas högst väsentligt. En planering som inkluderar finansieringen minskar osäkerheterna om när i tiden en åtgärd kan komma att vidtas och bör bidra till att göra förväntningarna realistiska. I figur 7.2 skisseras principen för en sådan planeringsmodell. I den tänkta modellen arbetar den statliga finansieringsfunktionen efter ett fast känt regelverk för den statliga betalningsviljan för vissa effekter. Utifrån bedömda effekter av åtgärden kan den totala statliga finansieringen beräknas för projektet. Efterhand som ett projekt växer fram görs formella förfrågningar till finansieringsfunktionen vid tre tillfällen. Funktionen svarar med villkor och finansiella förhandsbesked. Efter det att ett projekt öppnats för trafik och varit i drift en period, görs den slutliga regleringen av den statliga finansieringen med avseende på verkligt utfall för de aktuella effekterna och gällande utfäst betalningsvilja. Regleringen görs gentemot den part som drivit infrastrukturåtgärden och som lämnat erforderliga säkerheter. Statlig finansieringsfunktion Identifierad brist Förstudie Vägutredning Arbetsplan och Bygghandling Upphandlad åtgärd Byggproduktion Drift Statlig bygglovsfunktion Figur 7.2 Samspel mellan fysisk planering och bygglovs- och finansieringsfunktioner 87 Lägre kalkylerade kostnader för ett projekt ökar möjligheten till högre prioritet i planen. Idag finns exempel på att lokalpolitiker ser positivt på kostnadsökningar i bygdens projekt. Mer pengar tillbygden genererar genom multiplikatoreffekter ökad sysselsättning/omsättning för bygdens näringsliv och befolkning. Fördyringars konsekvenser, med senareläggning eller borttagning av andra projekt i andra delar av landet/regionen, betyder mindre. 127

136 Efter varje skede i den fysiska planeringen görs en förfrågan till funktionen för statliga bygglov. Funktionen lämnar förhandsbesked och villkor i bygglovsfrågan. Tillsammans med beskedet om finansiering utgör de viktiga indata till det efterföljande skedet. I samband med fastställelsen av arbetsplanen tas samtidigt beslut i bygglovsfrågan. I den bygglovsliknande processen finns sannolikt projekt, som inte skulle bli prioriterade i en traditionell långsiktig plan och som har en inte tillräcklig total nettonuvärdeskvot. Politiskt kan det dock knappast finnas något egenvärde i att hindra en investering, som har övervägande positiva (men inte tillräckliga) effekter på miljö-, näringslivs- och samhällsutveckling. En investering kan t ex ha en tydlig positiv effekt på reduktionen av växthusgaser. Med en viss andel statlig finansiering skulle delar av det lokala samhället och näringslivet i en del fall sannolikt kunna vara beredda att svara för resterande finansiering. Den statliga finansieringen skulle med föreslaget koncept beräknas lika för alla projekt på de effekter, som är särskilt angelägna att uppnå för hela samhället. Det lokala samhället och/eller näringslivet skulle därutöver kunna vara intresserade av att uppnå ytterligare andra effekter av en investering. Skälen för lokal medfinansiering kan vara många. Exempelvis skulle det för en kommun kunna vara angeläget att leda om trafiken, för att minska störningar eller risker i ett stadsdelsområde eller möjliggöra exploatering av nya markområden för näringsliv eller bostäder. Samhällsekonomiskt ineffektiva projekt i en bygglovsliknande planeringsprocess kan motverkas av att ansvar och ekonomiska konsekvenser för felaktiga kalkyler får bäras av dem som driver genomförandet. Principen att varje projekt finansiellt hanteras för sig skulle också innebära att medvetna eller omedvetna felaktigheter inte får några konsekvenser för andra projekt. Staten har en betalningsvilja för specificerade effekter och inga andra. I samband med efterkalkylen fastställs det slutliga statliga åtagandet baserat på konstaterat utfall på berörda effekter. Förekomsten av projekt som inte kommer till genomförande på grund av felaktiga och ogynnsamma kalkyler gör ordinarie planeringsprocess fortfarande besvärande ineffektiv. Öppenhet och transparens i TAM-konceptet gör det emellertid möjligt för omfattande extern granskning av de uppgifter som används i planeringsprocessen. Föreslagen löpande planeringsprocess ökar flexibiliteten och bör svara mot behoven av bättre samspel mellan planering av transporternas infrastruktur med övrig fysisk planering i samhället. Nya angelägna behov t ex för ett konkurrensutsatt näringsliv skulle då inte behöva invänta nästa planeringsomgång. Behoven skulle inte påverkas av låsningar i planen och inte behöva konkurrera om en prioritet i planen. Även om ett investeringsbehov skulle tillgodoses i dagens planer, så kan det senare visa sig att bristande finansiering ändå leder till att inget händer. Samspel och samordning med andra satsningar i samhället kan därmed ändå gå om intet. All finansiering (offentlig och privat) av väginvesteringar skulle kunna baseras på lån, där amorteringen skulle kunna ske via intäkter från ett enkelt system för road pricing. Intäkter från road-pricing -systemet skulle fördelas efter förutbestämda regler enligt avtalade villkor. En del av intäkten skulle t ex kunna avse avsättningar för det fortsatta underhållet av investeringen. Kunskaper om underhållsbehov finns att hämta i den kvalitetsrelaterade redovisningen. Finansieringen av statens åtgärder av brister i gällande standard får ske genom ett rikstäckande road pricing -system eller via skatteintäkter från transportsektorn. Om förutsättningar i TAM-konceptet TAM-konceptet har data med kundperspektiven baserade på verkliga förhållanden. Alla kända funktionsbrister i standard och tillstånd dokumenteras med kostnadsbaserade värderingar 128

137 utifrån effektivitets- och kundkrav. Dokumentationen av brister är en grundläggande förutsättning, för att det ska vara möjligt att effektivt genomföra systematiska kundrelaterade förbättringsarbeten. Den kvalitetsrelaterade redovisningen av vägkapital gör det möjligt, att för valfria sträckor på vägnätet selektera brister beskrivna enligt bästa kunskap och övergripande t ex analysera: a) Kostnadsbaserade målstandardvärden, återanskaffningsvärden, tillståndsvärden, återstående förbrukningsutrymmen och skillnader mellan å ena sidan målstandardvärden och återanskaffningsvärden och å andra sidan återanskaffningsvärden och tillståndsvärden. b) Uppgifter om förväntade förbruknings-, underhålls- eller utbyteskostnader och ackumulerade livscykelkostnader för varje komponent på hela det statliga vägnätet eller summerat per komponenttyp. c) Åtgärdskostnader för olika slags brister i standard och tillstånd per komponenttyp. d) Trafikant- och samhällseffekter samt nettonuvärdeskvoter för åtgärder av standardbrister. Vid planeringstillfället varierar kvaliteten på uppgifter om kostnader och effekter av tänkbara vägåtgärder. Även data om trafik och trafikflöden är viktiga uppgifter i de samhällsekonomiska kalkylerna. I TAM-konceptet finns alla identifierade standardbrister systematiskt dokumenterade och vägnätsanknutna med kvalitetsdeklaration på uppgifterna. Av statusangivelsen framgår om uppgifterna är schablonbedömda eller framtagna i något av den fysiska planeringens skeden. Ifall nettonuvärdeskvoten inte blir tillräckligt hög för att en åtgärd ska totalfinansieras av staten och rymmas i ordinarie plan bör det vara enkelt att preliminärt ange storleken på en eventuell statlig medfinansiering eller på det statliga bidraget. Det fullständiga TAM-konceptet skulle göra det möjligt, att maskinellt med avseende på ekonomiskt bedömda effekter för trafikanter och samhälle kostnadseffektivitet övergripande gå igenom samtliga standardbrister med sina tillhörande åtgärdsförslag på hela vägnätet. Objekts totala kostnadseffektivitet kan visas tillsammans med preliminärt beräknad uppgift om statligt bidrag baserat på de effekter som beaktas av staten vid beslut om finansieringen. På motsvarande sätt kan vägnätets alla komponenter, som i genomgången anses tillhöra gruppen med eftersatt underhåll förtecknas och analyseras. Det skulle även, med det fullständiga TAM-konceptet, göra det enklare att inom regioner och i riket totalt översiktligt analysera måluppfyllelser med alternativa inriktningar på åtgärder samt att granska planers rättvisa sett till olika regioner i landet. Omfattningen av det eftersatta underhållet i olika regioner kan tydliggöras och finnas med i en diskussion om rättvisa mellan generationer. Det är även möjligt att i den långsiktiga planen sätta mål för det interna förbättringsarbetet med avseende på förväntad reduktion av kvalitetsbristkostnader, ökad produktivitet och effektivitet samt att också maskinellt följa upp måluppfyllelsen (se kapitel 5) En viktig aspekt är att TAM-konceptet har en allmänt tillgänglig information, där en stor del av analyser och planering kan göras centralt. Risken för manipulerad, missvisande och tendensiös information minskar. Med det fullständiga TAM-konceptet kan underlagen för den politiska styrningen och kontrollen stärkas. Styrningen kan utövas transparent, genom att den av politikerna fastställda standarden och sämsta acceptabla tillståndet kan ligga till grund för värderingen. De skulle även kunna besluta om vilka skillnader mellan kommuner som kan accepteras vid jämförbara förhållanden. Det skulle bli lätt för politikerna att följa upp avvikelser mot fastställd standard och gränser för tillstånd, effektivitets- och produktivitetsutveckling, volymen eftersläpande un- 129

138 derhåll, prisutveckling och t ex utvecklingen för väghållningens cost-drivers. Sammanfattningsvis kan konstateras, att de åtta problemen (I VIII) under avsnittet planeringsförutsättningar alla kan få en lösning med TAM-konceptet, eftersom Alla kända brister, åtgärdsbehov och förväntade effekter finns systematiskt dokumenterade enligt bästa kunskap och med väganknytning i GVT. Kommuner och andra intressenter löpande har tillgång till all dokumentation om brister enligt bästa kunskap för kontroll, komplettering, dialog och finansieringsplanering innan eventuell processtart. Vägverket tillhandahåller allt utredningsmaterial som finns för varje möjligt projekt, varför eventuellt kunskaps- och informationsövertag blir till ett minimum. Uppgifter i GVT uppdateras löpande med bästa kunskap och hålls lätt tillgängliga tillsammans med allt underlagsmaterial (t ex initial bristdokumentation, förstudie, vägutredning, arbetsplan). Planeringsprocessen också kan börja individuellt, när initiativ tas för att genomföra en åtgärd utan att invänta en formell starttidpunkt. Processen är bara så lång som krävs, för att säkerställa finansieringen och alla juridiska krav i den fysiska planeringen. Olika aktiviteter i den fysiska planeringen kan pågå parallellt under förutsättning att gällande lagstiftning efterlevs. Objektlistan i planerna ständigt kan kompletteras med projekt, där den statliga finansieringen beräknas lika för alla projekt med en fastställd betalningsvilja för effekter som är särskilt viktiga för samhället (t ex att reducera antalet dödsolyckor och volymen emissioner). Det krävs ingen lyhördhet utan ett genomförande enligt gällande lagstiftning inom en bygglovsliknande process med ett utpekat ansvar också för finansieringen (eventuellt innehållande ett enkelt road pricing -system). Prioriteringar endast gäller de projekt som i allt väsentligt finansieras av staten i den ordinarie planeringsprocessen. T ex kan kapacitetsproblem i den statliga organisationen motivera en prioriterad ordning bland projekten. I praktiken kommer den fysiska planeringen sannolikt att leda till en naturlig turordning påverkad av hur komplicerade de skilda stegen är. Regelverket för hur det statliga bidraget ska beräknas måste vara tydlig och i hög grad standardiserad relaterad till t ex trafik, körsträcka, hastighet, emissioner, säkerhet på en väl definierad del av det totala transportsystemet. T ex bör en investering i kollektivtrafik kunna räkna in effekter på minskad bilburen pendlingstrafik. Alla projekt beräknas så långt möjligt objektivt och kontrollerbart efter samma regelverk. Med en öppen presentation av brister i trafiksystemet enligt bästa kunskap kan skilda intressenter planera för viktiga förbättringar. Ett enkelt exempel finns i bilaga 7. Om rättvisa mellan generationer och regioner Med hjälp av den kvalitetsrelaterade redovisningen och den bedömda ineffektiviteten i verksamheten kan de verkliga finansieringsproblemen av t ex eftersläpande underhåll analyseras i detalj per region. I den externa revisionen kan uppgifter kontrolleras eller rimlighetsbedömas också i den kvalitetsrelaterade internredovisningen. Externt kontrollerade analysresultat om vägnätets standard och standardbrister kan presenteras t ex per region tillsammans med uppkomna trafikant- och samhällseffekter av föreslagna åtgärder. Med kvalitetsrelaterade redovisningens uppgifter kan en maskinell prognos göras om både tidpunkt och storlek på varje komponents framtida finansieringsbehov. Varje komponent har 130

139 bl a uppgifter om aktuellt tillstånd, kvarstående förbrukningsutrymme, historiska verkliga årliga förbrukningar och åtgärdskostnader. Summerade årliga finansieringsbehov för exempelvis kommande femtonårsperiod kan sammanställas med urval per t ex existerande komponenttyper, vägnät och region. Maskinellt kan därtill adderas en finansiering av att återställa det eftersläpande underhållet på samma urval av vägar. För vägurvalet kan dessutom presenteras alla kända brister i standard med åtgärders bedömda kostnader och mest väsentliga effekter för trafikanter och samhälle enligt bästa kunskap. Detta betyder att anslagsbehov för underhåll och återhämtning av det eftersläpande underhållet på det befintliga vägnätet kan bedömas med god kvalitet för t ex femton år framåt i tiden och att alla kända standardbrister kan analyseras m a p effekter. Verkliga in- och utgående balanser för vägkapitalets alla kvalitetsrelaterade värden för olika perioder (bakåt och framåt i tiden) kan därmed baseras på externt granskade uppgifter. Ändamålsenliga uppgifter från redovisningen bör underlätta analyser av rättvisa mellan regioner och generationer analyser som bör göras i den långsiktiga planeringen. Sedan mitten av 1970-talet har flertalet investeringar i planeringen rangordnats efter fallande samhällsekonomisk effektivitet (första årets avkastning eller nettonuvärdeskvot). Länsstyrelser, landsting, kommuner och andra intressenter har utöver detta preciserat särskilda investeringsbehov. Vägnätets standard, tillstånd, brister i standard och tillstånd relativt krav härledda från de transportpolitiska målen samt bristernas effekter för trafikanter och samhälle kan i TAM-konceptet presenteras på kartor och i tabeller. Denna grundläggande information enligt bästa kunskap om vägkapital, brister och bristers effekter bör oavsett planeringsmodell utgöra ett värdefullt planeringsunderlag utifrån ett rättviseperspektiv. Under planeringsprocessen brukar vissa regioner och länsstyrelser klaga över att fördelningen av väganslag inte står i proportion till behov och t ex regionens andel av rikets befolkning, BNP eller regionens övriga infrastrukturbyggande. TAM-konceptets kvalitetsrelaterade redovisning kan på ett flexibelt sätt t ex per geografiskt område och förändringar över tiden visa: - vägkapitalets återanskaffningsvärde, tillståndsvärde och målstandardvärde, - värden på standard- och tillståndsbrister, - eftersläpande underhåll per komponenttyp, - effekter för trafikanter och samhälle av föreslagna åtgärder, - de mest sannolika finansieringsbehoven för att vidmakthålla alla komponenter i sunda kärnan -tillstånd, - väghållningens ineffektivitet per orsak och entreprenör. Med en öppen kvalitetsrelaterad redovisning skulle den externa kontrollen av både informationens och väghållningens kvalitet kunna bli effektiv, eftersom det finns många intressenter i transportsystemet. Eventuella oacceptabla kvalitetsskillnader mellan regioner och konkurrerande näringslivs effektivare transportförutsättningar skulle vara enkla att upptäcka. Värden på vägkapital och värdenas utveckling kan sättas i relation till andra uppgifter om trafikarbete, hastigheter, befolkning, antal fordon, arbetsmarknad, pendling m m. På så sätt kan underlag för politiska beslut nyanserat belysa rådande förhållanden. Om flexibilitet och effektivitet i planeringsprocessen EU konstaterar dels att ny infrastruktur är dyr och kräver ändamålsenlig förvaltning, underhåll, uppgradering och reparation, dels att transportinfrastrukturen fram tills nu har gett Eu- 131

140 ropa konkurrensfördelar. I en hårdnande internationell konkurrens och en hård statlig finansiell budgetprövning kan TAM-konceptets kundrelaterade ordning ge ett bättre underlag för planering av infrastrukturhållningen. Väghållaren tillhandahåller i TAM-konceptet kvalitetssäkrade ändamålsenliga och lätt tillgängliga väg-, trafik- och effektdata. Andra investeringar i samhället bör på ett naturligt sätt kunna samordnas med åtgärder i den fysiska transportinfrastrukturen. Ständigt sker förändringar i samhället t ex att företag lokaliserar en viss anläggning till en viss plats förändringar, som rimligen bör påverka vägars standardbehov och planering. Den kvalitetsrelaterade redovisningen bidrar till att konsekvenser av en lokalisering eller samhällssatsning bättre kan analyseras med systemsyn före beslut. Ett beslut kan därför fattas med en god uppfattning om uppkomna effekter i transportsystemet. De prognoser för trafikutvecklingen som en planering baseras på och de trafikflödesförändringar som åtgärder föranleder påverkar även förbrukningen av vägkapital och framtida finansieringsbehov för underhåll. De två sista punktsatserna (om låg effektivitet och målkonflikt i kapitel 7.2.2) är viktiga men krävande att förbättra. I ett inledningsskede kan de leda till en ännu mer svåröverskådlig planeringsprocess med betydligt längre ledtider. TAM-konceptet ger en systematisk och strukturerad angreppsmöjlighet att med kunskaper om resursslag och resursslagsandelar tidigt kunna genomföra LCA för varje komponenttyp. Successivt kan vunna kunskaper om totala energioch miljöaspekter föras in i beslut om planer och operativ väghållning. Vidare kan enkla system för road pricing användas för ekonomisk trafikstyrning. Effektiviteten i planeringsprocessen kan öka i takt med att kvalitetssäkrad bra kunskap och underlag finns tillgängliga redan, när planeringsprocessen påbörjas. Den skulle även öka av att processen kan börja redan, när ett behov uppkommer och inte om några år, när nästa planeringsomgång inleds. Det är inte svårt att i sak dela de uppfattningar, behov och krav som uttrycks i såväl svenska som europeiska ambitioner för transportinfrastrukturens fortsatta utveckling. Planeringsprocessen kommer dock att förlängas betydligt, när alla komplexa sammanhang, aspekter, hänsyn och rådrum ska kunna bli tillgodosedda i en hållbar plan. Flexibiliteten kan förväntas minska, såvida inget drastiskt görs åt nuvarande ordning och finansiering. Förlängda ledtider kommer samtidigt att försvåra en samordning med samhällets och näringslivets övriga planering. Sannolikt kommer längre ledtider i fasta planeringsomgångar att reducera näringslivets intresse, för att ta ansvar för delar av infrastrukturens finansiering. Det är uppenbart att samhälle, ett internationellt konkurrensutsatt näringsliv och regionala arbetsmarknader har stort behov av en flexibel planeringsprocess för hela transportinfrastrukturen. EUs uppfattning att transportsektorn successivt måste bli mer självfinansierande kan knappast undvikas i skenet av denna utveckling. Det betyder samtidigt att ansvarsfrågan behöver ses över. Åter igen kan konstateras det ohållbara i att en mängd aktörer engagerar sig i processen, för att senare besviket kunna konstatera att planerna inte kunnat finansieras i alla fall inte inom ett rimligt tidsperspektiv. Det finns en mängd orsaker till att många som varit engagerade i planeringsprocessen besviket tvingas konstatera att planernas utfästelser antingen blir kraftigt försenade eller i många fall helt uteblir. T ex att: - det uppkommer kostnadsfördyringar på redan pågående projekt eller på nystarter, - det görs omprioriteringar efter det att planerna nyligen fastställts av t ex näringspolitiska orsaker, 132

141 - det blir överklagningar på projekt med tidig byggstart i planen, vilka leder till förseningar och ogynnsamma justeringar av planen, - det används felaktiga index vid beräkning av priserna för i planen upptagna åtgärder eller på de anslag som behövs, för att genomföra dem. De komplexa systemsamband som SIKA pekar på skulle snarast antyda att planernas livslängd kan förväntas bli än kortare och att behoven av flexibilitet ökar. Förslag gällande samordnad planering mellan verken och SIKA i en permanent organisationsform bör innebära en totalt effektivare planering med krav på ökad kompetens i planeringsprocessen. En annan slutsats skulle vara att helt överge den sammanhållna planeringsambitionen, eftersom frågorna blir så komplexa att det blir meningslöst att ens försöka nå varaktiga optimala lösningar för ett helt system i teknisk förändring. Oavsett ambition och slutsats kvarstår behovet att samhället tillhandahåller bra underlag och data gällande den faktiska verkligheten för transporter. Utan kvalitativt bra grundinformation kommer inte effektiva investeringsbeslut att kunna fattas. Om mått, prisutveckling, cost drivers och förbättringsmål Omständighetsalgoritmer och kontrollgränser skulle kunna preciseras i planeringsprocessen. Preciseringarna skulle kunna beröra komponenters anskaffningsvärden, tillståndsvärden, årskostnader, successivt ackumulerade LCC-kostnader och t ex det samlade värdet på komponenttyps eftersläpande underhåll. I planen bör även fastställas förbättringsmål för perioden avseende olika mått som produktivitet, eftersläpande underhåll, ineffektivitet, LCC-kostnader, cost drivers, där några avser mål per komponenttyp och t ex regioner. Vidare bör behov av fortsatt forskning, utveckling och lärande preciseras utifrån de brister i verksamheten som framkommit i planeringens analyser. För några komponenttyper är påverkan av resursslag med stor prisutveckling betydande. TAM-konceptet håller löpande kontroll över prisutvecklingen för kritiska resurser, de komponentspecifika byggnadsprisindexen och väghållningens cost-drivers. I den långsiktiga planeringsprocessen skulle problematiska indexutvecklingar kunna tydliggöras. Mål och kontrollgränser för prisutvecklingen bör kunna vara preciserade för planeringsperioden. För de komponenttyper och de resursslag som har den största prisutvecklingen bör strategier tas fram t ex i samband med verksamhetsplaneringen, för att bromsa utvecklingen. Resurser kan satsas på forskning och utveckling av produkter och arbetsmetoder. Försöksverksamhet och tester kan göras, för att finna alternativa tekniska lösningar. Även affärsstrategier kan utarbetas, t ex nya samarbetspartners eller kontraktsformer. Vidare kan de algoritmer som ska tillämpas för kontrollgränser preciseras i den långsiktiga planen. Om uppföljning av långsiktig plan I TAM-konceptet kan utvecklingen av resurspriser och priser för komponenttyper analyseras på olika sätt (via officiella index och via faktisk prisutveckling). Cost-drivers är sådana resurspriser, som i särskilt hög grad kräver kontroll och uppföljning. För perioden fram till nästa plan kan en rimlig eller acceptabel prisutveckling specificeras med värden för varnings - och kontrollgränser. Med stöd av fastställda kontrollgränser kan teoretisk och verklig prisutveckling löpande kontrolleras maskinellt och följas upp för komponentspecifika byggnadsprisindex, för utpekade kritiska resurser och för cost-drivers. 133

142 Projekt i planen bör dokumenteras på ett ändamålsenligt sätt, för att göra det möjligt att i samband med ordinarie verksamhetsuppföljning maskinellt även följa upp och analysera uppkomna avvikelser i den långsiktiga planen. Maskinellt skulle t ex avvikelser kunna indelas i à- pris-, kvantitets- och tidsberoende orsaker. Kontrollen över hur den långsiktiga planen och de enskilda vägprojekten genomförs har betydelse för fortsatt planering av finansieringen. Några exempel på möjlig löpande uppföljning av den långsiktiga planen som skulle kunna göras maskinellt i TAM-konceptet är: - avvikelser mot planens bedömning av prisutveckling per resursslag, - avvikelser mot planens bedömning av prisutvecklingen per komponenttyp, - avvikelser mot planens bedömning av prisutvecklingen för cost drivers, - projekts kostnadsavvikelser fördelade på tids-, kvantitets- och à-prisberoende orsaker, - avvikelser mot planens bedömda reduktion av regioners eftersläpande underhåll, - avvikelser mot planens bedömda produktivitetsförbättringar i t ex regionerna, - avvikelser mot planens bedömda minskningar av regioners kvalitetsbristkostnader, - avvikelser mot planens bedömda förbättring av komponenttypers genomsnittliga LCC, - förändringar av vägkapitalets tillståndsvärden och olika typer av standardbrister fördelat på olika vägnät, vägtyper, regioner och t ex kommuner. En av ledningens viktigaste managementuppgifter är, att aktivt driva förbättringsarbetet enligt ambitionerna i transportpolitiken. Ett effektivt förbättringsarbete kräver systematik och uppföljningsbara storheter på värden, kostnader, t ex effekter och olika utvecklingsmål. Dessa förutsättningar för uppföljning och kontroll finns i den kvalitetsrelaterade redovisningen. Planeringsprocessen är redan idag resurs- och tidskrävande och tenderar att med ytterligare krav kunna bli än mer omfattande. Det finns därför anledning att utveckla de maskinella stöden, analyser av avvikelser och effektivisera datafångsten för ändamålsenliga data. Eventuellt kan de manuella insatserna fokuseras på de största investeringarna som berör flera transportslag och behöver samordning, för att uppnå ett effektivt transportsystem. Transportpolitiska krav bör vara möjliga att i stor omfattning uttrycka i mätbara nyckeltal och gränsvärden för vägnätets kvalitet. Sådana storheter mäts sannolikt löpande i den kvalitetsrelaterade redovisningen för infrastrukturens standard, standardbrister, tillstånd och tillståndsbrister. Dessutom finns uppgifter om effekter för trafikanter och samhälle räknat för t ex en åtgärdad standardbrist. Det skulle vara möjligt att maskinellt effektivt övervaka den typen av transportpolitiskt beslutade nyckeltal och gränsvärden. För att få ett så effektivt transportsystem som möjligt skulle infrastrukturhållarens ansvar i så fall behöva stödjas av befogenheter att inom gränserna för nyckeltalen ompröva verksamheten för smärre åtgärder (även investeringar). Med en effektiv löpande uppföljning av ändamålsenliga nyckeltal och ökade möjligheter till initiativ och finansiering för väghållaren skulle planeringsprocessen kunna tonas ner i betydelse åtminstone för mindre åtgärder. Dagens delade ansvar och svaga uppföljning och kontroll är knappast ett lyckosamt koncept. Med tydligare ansvar för den fysiska infrastrukturens kvalitet, ett annat finansieringskoncept och en effektivare planeringsprocess finns rationella möjligheter till kontroll av kvalitetsutvecklingen. Uppföljningen av ansvaret för vad som faktiskt händer på vägnätet skulle på så sätt bli viktigare i styrningen och kontrollen än styrning via den långsiktiga planeringen. 134

143 7.3 Verksamhetsplanering och uppföljning Allmänt Verksamhetsplanering, budgetering och uppföljning är väsentliga delar i den interna styrningen. Ekonomistyrningsverkets (ESV) beskrivning av den interna styrningen 88 är: Intern styrning omfattar såväl finansiell styrning som resultatstyrning. Intern styrning omfattar vidare både förvaltningsinriktade styrinstrument och instrument för intern kontroll. Exempel på förvaltningsinriktade styrinstrument är ledarskap, organisationskultur, organisationsstruktur, ansvarsfördelning, planerings- och uppföljningsdialoger och kvalitetssäkring. Exempel på instrument för intern kontroll är regler och rutiner, t.ex. attestregler. Myndigheternas interna styrning måste liksom all styrning situationsanpassas för att bli framgångsrik. Med situationsanpassning avses anpassning till såväl typ av verksamhet, organisationens storlek, omvärldsfaktorer som utvecklingsläget i myndighetens interna styrning. Verksamhetsplanering är således en del av resultatstyrningen och budgeteringen en del av den finansiella styrningen. Enligt ESV gäller att: Inom staten har begreppet ekonomistyrning anpassats till den statliga verksamheten. I och med att målen för statlig verksamhet avser såväl ekonomin som verksamhetens resultat har begreppet ekonomisk styrning definierats så att det omfattar både resultatstyrning och finansiell styrning. Sambanden mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen i den ekonomiska styrningen framgår av figur och beskrivs av Finansdepartementet på följande sätt: Den ekonomiska styrningen i staten utgår ifrån övergripande politiska visioner och mål. Givet dessa visioner och mål innebär resultatstyrning att besluten om mål och inriktning för olika verksamheter bör grundas på dokumenterade resultat och erfarenheter. De finansiella förutsättningarna bör vara i balans med de mål och resultatkrav som läggs fast för verksamheten. Den ekonomiska styrningens planeringsfas, med beslut om mål och ramar, förutsätter därför en uppföljnings- och utvärderingsfas där det samlade resultatet bedöms, dvs. såväl måluppfyllelsen i resultatstyrningen som resursförbrukningen i den finansiella styrningen samt sambandet dem emellan. Denna bedömning utgör ett underlag för beslut avseende såväl mål och inriktning som resurser. En väl fungerande och effektiv statlig verksamhet förutsätter att den finansiella styrningen och resultatstyrningen inte bara kompletterar varandra utan även samverkar på ett bra sätt. Den förutsätter vidare att alla led i besluts och genomförandekedjan tar ansvar för sin del av processen vad gäller tydlighet i mål och riktlinjer, men också gällande beslutsunderlag av god kvalitet. Resultatstyrningen har en bestämd betydelse inom ramen för den ekonomiska styrningen som innebär att målen i form av myndighetsprestationer och/eller effekter i samhället i större eller mindre utsträckning kopplas till en statlig resursinsats. 88 Ekonomistyrningsverket, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, Ds 2000:63, ISBN , ISSN , Finansdepartementet, 2000, Stockholm 135

144 De enskilda verksamheternas syfte, karaktär och förutsättningar varierar emellertid och den ekonomiska styrningen måste därför anpassas till olika behov. Den måste med andra ord verksamhetsanpassas. Den ekonomiska styrningen har en central roll i det politiska beslutsfattandet vad gäller finans- och budgetpolitiken och i den löpande förvaltningen av den statliga verksamheten i och med att den sätter ramar för dess omfattning, inriktning och innehåll samt för resursförbrukningen. Den ekonomiska styrningen, som i huvudsak utövas inom ramen för budgetprocessen, är samtidigt en del i ett större styrperspektiv den statliga förvaltningspolitiken. Figur 7.3 Samband mellan resultatstyrning och finansiell styrning Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa organisations-, styr och ledningsformer som ger förutsättningar för de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Dessa värden ställer krav på att den statliga förvaltningen skall; fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering, fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar och att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol, samt åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna samt att detta skall ske kostnadseffektivt. Enligt ESV gäller att: Den ekonomiska styrningen är ett verktyg för politikens förverkligande. Riksdagen har fattat beslut om följande mål för den ekonomiska styrningen: att skapa förutsättningar för en god kontroll av statens finanser resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser. Under de senaste 25 till 30 åren har den politiska styrningen av Vägverkets verksamhet i årliga regleringsbrev genomgått en betydande förändring. Detta beskrivs schematiskt av tabell 136