Offenlig-privat samverkan vid vägprojekt - Hur skulle det fungera i Sverige?

Transkript

1 Institutionen för Fastigheter och Byggande Examensarbete nr. 439 Avd för Bygg- och fastighetsekonomi Offenlig-privat samverkan vid vägprojekt - Hur skulle det fungera i Sverige? Författare: Emanuel Westin Viktor Mandel Stockholm 2008 Handledare: Hans Lind

2 Master of Science thesis Title: Offentlig-privat samverkan vid vägprojekt - Hur skulle det fungera i Sverige? Authors Emanuel Westin and Viktor Mandel Department Department of Real Estate and Construction Management Division of Building and Real Estate Economics Master of Science thesis number 439 Supervisor Hans Lind Keywords Infrastructure, PPP, risk allocation Abstract This Master of Science thesis is about Public Private Partnership. The object is to study the possibilities for Public Private Partnership, PPP, in large road construction projects in Sweden. The focus is on how the participants in the projects share the risks associated with the project. This work starts with a brief introduction to the PPP concept, both in Sweden and abroad. The Arlandabanan project is described more in detail, as it is the only large infrastructure public private partnership in Sweden. That section is followed by an evaluation of the possible private participants in the PPP projects, and their view on the current situation. The evaluation is based on a series of interviews with executives at firms interested in working with PPP projects. We find that there are numerous firms interested in investing in Swedish PPP projects, and many consultancies prepared to work with the projects. The big Swedish construction companies are also very well prepared for PPP projects. Based on that, we find that there are great possibilities to realize successful PPP-solutions in the infrastructure sector if the Swedish government is willing to try the concept. It is important, though, to understand that the agreement between the private syndicate and the public body is of great importance for the outcome of the project, and it is important to understand that many of the risks associated to the projects are allocated to the either the public body or to the private syndicate based on the agreement and the choice of model of payment. There are, in principle, two different models of payment of interest in the Swedish PPP market. Either the private syndicate is paid by the public body based on availability of the product, i.e. based on how many days the road is open to traffic. The other payment model is based on the traffic volume on the road, if there is more traffic the private syndicate gets more money. The latest model, generally, transfers a larger part of the total risk to the private syndicate. 2

3 Examensarbete Titel: Offentlig-privat samverkan vid vägprojekt - Hur skulle det fungera i Sverige? Författare Emanuel Westin och Viktor Mandel Institution Institutionen för Fastigheter och Byggande Avd för Bygg- och Fastighetsekonomi Examensarbete nummer 439 Handledare Hans Lind Nyckelord Infrastruktur, PPP, OPS, riskfördelning Sammanfattning Det här examensarbetet handlar om offentlig-privat samverkan vid vägprojekt. Syftet är att undersöka möjligheterna till offentlig- privat samverkan, OPS, vid större vägprojekt i Sverige, med fokus på riskfördelningen mellan de olika aktörerna i projekten. Arbetet inleds med en genomgång av OPS-konceptet i såväl Sverige som utomlands. Projektet Arlandabanan beskrivs lite närmare eftersom det är det enda större projekt som har kallats OPS i Sverige. Därefter följer en utvärdering av tänkbara aktörers syn på OPS i Sverige, vilket baseras på en intervjuserie med ledande befattningshavare hos aktörer som är intresserade av att delta i sådana projekt. Vi konstaterar att det finns aktörer med kapital och kunskap för att driva OPS-projekt i Sverige. Intresset för OPS hos investerare, konsulter och byggbolag är stort och vi bedömer därför att det finns goda möjligheter för att skapa lyckade OPS-lösningar i framtiden om Regeringen bestämmer sig för att testa projektformen. Man måste dock vara medveten om att avtalet mellan den offentliga och den privata parten har mycket stor betydelse för projektet. Genom avtalet bestäms det hur de olika riskerna skall fördelas mellan offentlig och privat part. Valet av intäktsmodell för projektet har stor betydelse för hur de olika risker fördelas. Det finns två huvudtyper av ersättningsmodeller en där den privata aktörens ersättning baseras på vägens tillgänglighet och en modell där ersättningen baseras på mängden trafik på vägen. En större andel av den totala risken överförs till den privata aktören om dess ersättning baseras på mängden trafik på vägen. 3

4 Förord Vi vill framförallt tacka vår handledare Hans Lind som genom konstruktiv kritik och väl genomtänkta synpunkter väglett oss till ett gott slutresultat. Vi vill också rikta ett stort tack till alla personer som tagit sig tid att genom sitt medverkande i vår intervjustudie, till högsta grad, bidragit till detta examensarbetes framväxt och färdigställande. Stockholm, Emanuel Westin, Viktor Mandel 4

5 Innehåll Abstract...2 Sammanfattning...3 Förord...4 Innehåll Inledning Bakgrund Avgränsningar Syfte Metodik Disposition Offentlig-privat samverkan (OPS) Introduktion OPS OPS Internationellt OPS i Sverige Utformning OPS-projekt OPS-begreppets innebörd Vägprojekt Inledning Vägbyggnadsprocesen Vägkostnader Osäkerheter vid vägbyggen Riskfördelning och intäktsmodeller Introduktion risk Risker i OPS Intäktsmodeller i OPS Finansiering av OPS Inledning Finansiärer och intressenter under projektbolagets livstid Hur belånas OPS projekt OPS-projekt på andrahandsmarknaden Analys och diskussion Inledning Viktiga faktorer i OPS De olika aktörernas syn på OPS i Sverige Hög kompetens för OPS Svårt att budgetera stora projekt Problem med OPS Slutsatser...42 Källförteckning

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Dagens samhälle såväl som gårdagens bygger på att du i utbyte mot varor och tjänster får betalning som du i din tur kan byta mot andra varor och tjänster. Så här har det sett ut i urminnes tider och kommer förmodligen att se ut i framtiden också. Oavsett om det handlar om de dagliga inköpen eller förvärv av stora fastighetsportföljer så krävs alltid i utbyte mot efterfrågad tjänst eller vara en viss summa pengar. Det enda som skiljer är summan pengar som krävs samt var den kommer ifrån. Centralt för såväl volym som val av finansieringslösning för realisation av en vara eller tjänst bottnar dock nästan alltid i varans eller tjänstens värde för köparen. Anläggningar som bedöms vara av yttersta vikt för ett samhälle samt de system som står för transport av varor, människor, energi och information brukar benämnas infrastruktur. En fungerande infrastruktur är ytterst primär för ett samhälles överlevnad men i likhet med ovan fört resonemang kostar även infrastruktur pengar, ofta mycket pengar, att bygga, driva och underhålla. Dock betyder infrastrukturen lika mycket för vårt samhälle som energi betyder för vår kropp, utan en fungerande infrastruktur stannar samhället av och faller sönder. Med andra ord måste investeringar göras i infrastruktur vare sig man vill, har råd eller prioriterar dessa för stunden. En av de mest centrala och viktigaste delarna inom infrastrukturen är transport av varor, människor och tjänster. Här spelar landets vägnät en viktig roll. Att bygga och förvalta vägar är dock kostsamt, varför val av finansieringsstruktur vid vägbyggen är viktig. Temat för den här rapporten är finansiering via offentlig-privat samverkan men för att du som läsare skall ges möjlighet till fullständig förståelse inom ämnesområdet, erbjuds här nedan en kort sammanställning av tillämpbara finansieringsformer vid genomförandet av stora vägprojekt. Skattefinansiering I Sverige har det normala länge varit att infrastrukturinvesteringar finansierats av staten. Staten får intäkter genom mer eller mindre generella skatter. Exempel på skatter relaterade till vägtrafik är skatt på fordonens drivmedel, fordonsskatt, moms på bilar och reservdelar. Dessa intäkter är avgjort större än kostnaderna för väginvesteringar och kostnaderna för drift och 6

7 underhåll. Korrelationen mellan var intäkterna kommer ifrån och var de används är låg, det handlar alltså om en generell skattefinansiering och inte någon form av trafikavgift. En anledning för staten att ta in mer skatt från trafikanterna än vad som används är de externa effekter som trafiken genererar. I Sverige används två typer av skattefinansiering vid vägbyggen: Finansiering via anslag till vägverket från Riksdagen. Finansiering via upplåning hos Riksgälden. Detta leder till räntekostnader som måste betalas. Det finns även kombinationer av ovanstående. Ca 80% av väginvesteringarna mellan 2004 och 2015 beräknas ske via anslag där investeringen direktavskrivs fick Vägverket 4,4 miljarder kronor i anslag för väginvesteringar. När vägbygget är färdigt direktavskrivs investeringen vilket leder till att hela kostnaden för vägen uppkommer under byggfasen. Under vägens driftfas har Vägverket endast kostnader för drift och underhåll. Alternativet med finansiering via lån innebär att Vägverket istället för att ta hela kostnaden direkt tar en mindre del av kostnaden under byggtiden. Därefter är dock Vägverket tvunget att betala räntor och amorteringar på lånet. Räntorna och amorteringarna betalas med Vägverkets statsanslag lånade Vägverket 1,9 miljarder kronor för att finansiera vägbyggen. Den principiella skillnaden mellan dessa två finansieringsformer är om kostnaden tas under byggtiden eller om den fördelas mer jämt under vägens brukstid. (Vägverket, hemsida) Brukaravgifter Ett alternativ för att finansiera vägar är brukaravgifter. Det fungerar genom att användaren blir tvungen att betala någon form av avgift för att kunna använda vägen. Problemet med brukaravgifter är att man kan uppnå en ineffektiv användning av vägen om man inte ligger på kapacitetstaket. De som har en nytta som är lägre än vägavgiften använder inte vägen och om det då finns ledig kapacitet på vägen uppstår en ineffektivitet. Det finns även kombinationer av brukaravgifter och skattefinansiering. Exempel på vägar med brukaravgifter är Öresundsbron och Svinesundsbron. 7

8 Intressefinansiering I de lägen där någon enskild, eller en grupp, har stor nytta av en väg kan de finansiera och bygga den själva utan inblandning från staten. Exempel på detta är skogsbilvägar och vissa lokalgator. Dessa vägar kan i vissa fall få bidrag av staten. Offentlig-privat samverkan Finansiering av vägprojekt via offentlig-privat samverkan innebär att den offentliga sektorn lägger ut vägprojektet för upphandling. Privatägda företagskonsortier är då välkomna att lägga bud. Vinnande konsortium från budgivningen ansvarar sedan för byggnation, drift och underhåll av byggd väg. För detta får man en viss summa pengar från staten varje år. Man kan säga att staten istället för att ta hela kostnaden idag delar upp betalningarna på framtiden. Den här typen av samverkan mellan staten och privata aktörer i samband med stora vägprojekt kommer att utgöra huvudtemat för denna rapport. (Vägverket, årsredovisning 2006) 1.2 Avgränsningar I enlighet med bakgrunden kan vägar finansieras på ett antal olika sätt. I denna rapport kommer dock endast finansiering via offentlig-privat samverkan att undersökas. Undersökningen kommer att omfatta statliga infrastrukturprojekt inom det svenska vägväsendet, med fokus på vad detta betyder i termer av finansiering, riskfördelning och ägandestruktur. 1.3 Syfte Syftet med den här rapporten är att studera och undersöka Sveriges möjligheter till offentligprivat samverkan, OPS, i samband med uppbyggnad och utveckling av det svensk vägväsendet. Detta kommer att göras ur ett finansiellt perspektiv där hantering, fördelning och kostnad av risk kommer att spela en avgörande roll och därav också ges stort centralt utrymme i rapporten. Tanken är att återge tänkbara aktörers syn på bedömning av risk i 8

9 förhållande till belåningsgrad, avkastningskrav och räntenivåer. Med detta som bakgrund kommer tänkbara projektkonstellationer, sett över tid, att diskuteras och analyseras. 1.4 Metodik För att inhämta erforderlig information har sökningar gjorts i såväl litterära som digitala källarkiv. Denna faktainsamling ligger som grund för den litteraturstudie som gjorts för att på bästa sätt kunna finna klarhet i vad begreppet OPS innebär. Förutom litteraturstudien har också gjorts en intervjuserie innehållande ett antal intervjuer med framtida tänkbara aktörer inom området, detta för att på bästa sätt försöka skildra hur den svenska marknaden ser på OPS-projekt. Intervjustudien innehåller samtal med såväl finansiärer och investerare som experter inom OPS. 1.5 Disposition Rapporten är uppbyggd efter två huvudavsnitt ett baserat på en litteraturgenomgång av begreppet OPS medan den andra delen bygger på resultaten från genomförd intervjustudie. Nedan följer en kronologisk genomgång av vad rapportens olika avsnitt behandlar. Kapitel 2 I detta kapitel utreds vad OPS innebär och står för samt dess utbredning och användning såväl internationellt som i Sverige. Kapitel 3 Tanken med detta kapitel är att ge läsaren en övergriplig förståelse för hur en väg blir till samt vilka svårigheter problem som kan uppkomma under projekteringsfasen. Kapitel 4 Kapitlet beskriver såväl beställarens som utförarens risktagning i samband med OPS-projekt samt vilken påverkan valet av intäktsmodell har på riskfördelningen. Kapitel 5 Avsnittet handlar om hur OPS-projekt finansieras med fokus på belåningsgrad och förändring av ägarförhållanden med tiden. 9

10 Kapitel 6 I kapitlet återges tänkbara OPS-aktörers syn på framtida OPS-lösningar inom det svenska vägväsendet. Kapitel 7 I detta det avslutande kapitlet redovisas de viktigaste slutsatserna denna rapport lett till. 10

11 2 Offentlig-privat samverkan (OPS) 2.1 Introduktion OPS OPS (offentlig privat samverkan) eller PPP (Public Private Partnership) som det heter internationellt handlar om att privat och offentlig sektor samarbetar i samband med utveckling av ett lands eller länders infrastruktur. Samarbetet bottnar ofta i ett initialt ställt folkligt krav på utbyggnad, nybyggnad eller renovering av en stads eller ett lands infrastrukturtjänster. Det kan vara alltifrån modernare skolor eller sjukhus till fler järnvägar eller vägar. Befolkningens krav på moderna och mer ändamålsenliga infrastrukturlösningar leder till att politiska beslut, om att landets infrastruktur skall förnyas, fattas. Kostnaden för dessa projekt slutar dock ofta med miljardbelopp, varför statens pengar inte alltid räcker till för att finansiera dessa projekt i samma takt som de efterfrågas. Projekten är dock ofta väldigt viktiga, sett såväl ur ett samhällsekonomiskt som livscykelekonomiskt perspektiv, varför de ändå måste genomförs. Det har därför på senare år internationellt blivit en allt vanligare företeelse att staten tar hjälp av privata aktörer för att kunna leva upp till dagens samhälles högt ställda krav på infrastruktur. I denna rapport kommer fokus att läggas på det svenska vägväsendet och dess framtida möjligheter till OPS-lösningar. 2.2 OPS Internationellt Historik När Margaret Thatcher började öppna upp för PFI, Private Finance Initiatives, i Storbritannien i mitten av 1980-talet var det delvis på grund av ideologiska skäl och delvis på grund av ekonomiska skäl. Hon ansåg dels att den privata sfären var effektivare på att producera varor och tjänster i allmänhet och dels insåg hon att Storbritannien var i behov av stora infrastruktursatsningar som inte kunde genomföras tillräckligt snabbt om man skulle använda sig av traditionell finansiering via statsanslag. Dessa två skäl väger fortfarande tungt i debatten kring det som vi i dag kallar OPS. Olika länder i vår närhet har tagit fasta på olika argument och exempelvis är den främsta anledningen till de OPS-projekt som genomförts i Finland att man vill kunna genomföra projekt snabbare genom att använda en alternativ finansiering. I Norge motiverar man istället sina OPS-projekt med att man tror att de genomförs effektivare om privata aktörer är ansvariga. (Alternativ finansiering genom partnerskap, Ds 2000:65) 11

12 Användning idag I OPS ursprungsland, Storbritannien, är offentlig privat samverkan ett väl spritt koncept som används flitigt i en mängd olika stora projekt. Man använder det dels till vägar men även till annan infrastruktur. Exempelvis bygger Brittiska NHS Trust nya sjukhus via OPS och genom programmet Building Schools for the Fututre, BSF, bygger man skolor via OPS. Man har även använt OPS för att bygga fängelser. I dessa tre fall ansvarar OPS-konsortiet för planering, projektering och uppförande av byggnader. Dessutom ansvarar man via SPVn för driften av det som inte är kärnverksamhet, exempelvis ansvarar man för bespisning och städning i skolorna, men inte för lärarna och det pedagogiska arbetet. Det primära målet med OPS i Storbritannien har varit att man vill skynda på stora satsningar. Det finns regler som begränsar de lokala administrativa myndigheternas möjlighet att låna pengar och därför har man kunnat starta projekten tidigare om de genomförts som OPS där konsortiet har finansierats via kapitalmarknaden. En annan drivkraft är att man i England konstaterade att OPS-projekt i genomsnitt är 17% effektivare än traditionella projekt och i större utsträckning blir färdigställda på utsatt tid. (Bates, 1997) 2.3 OPS i Sverige I Sverige har OPS för vägprojekt länge varit på tal och Vägverket har gått så långt att man pekat ut ett antal projekt som lämpliga att genomföras via ett offentligt privat samarbete. Regeringen har dock inte gett Vägverket i uppgift att genomföra något OPS-projekt ännu vilka anledningar som finns är dock okänt. Exempelvis kanske man anser att det är riskabelt att skriva så pass långa kontrakt som OPS-projekt kräver. Dessa långa kontrakt ger staten en minskad frihet i framtiden och om man anser att man i dagsläget kan finansiera sin infrastruktur tillfredsställande, finns ingen anledning att dra på sig kostnader som kommer i framtiden. Regeringen ställer sig alltså fortfarande skeptisk till en utbredd användning av OPS i Sverige. (Stein, 2007) Det finns ganska lite dokumentation om OPS på den svenska marknaden en följd av regeringes fortsatta negativa inställning till denna typ av projekt. Det finns dock ett tiotal rapporter gjorda inom området, nästan alla med mer eller mindre samma upplägg och innehåll. Rapporterna börjar ofta med en genomgång av begreppet offentlig privat samverkan. 12

13 Därefter följer argument för införande av offentlig privat samverkan vid infrastrukturprojekt. Varpå en internationellgenomgång av OPS följer och som avslutning diskuterar ofta tänkbara ekonomiska risker och fördelar med OPS. Rapporterna är överlag genomarbetade och tydliga men ganska generella och ytliga. Orsaken till detta torde vara att man har dålig tillgång till analyserbara OPS-projekt gjorda i svensk regi. Internationellt är det en allt mer frekvent förekommande företeelse att byggande och underhåll av infrastruktur upphandlas i form av offentlig-privat samverkan. Denna slutsats drar bland annat VTI i sin skrift Finansiering av vägväsendet En internationell överblick. Svenskt Näringsliv kommer i sin rapport Öka farten på väginvesteringarna fram till att OPS är den projektform som är lämpligast om man snabbt vill bygga ut trafikinfrastrukturen i Sverige. Sveriges kommuner och landsting konstaterar i sin rapport Offentligt- privat partnerskap att anledningen till att många kommuner är intresserade av OPS eftersom det gör att de kan bygga ut den kommunala servicen utan att öka sin skuldsättning. Ett projekt som anses ha genomförts via OPS är dock Arlandabanan som ges en lite mer utförligare presentation nedan. Arlandabanan I Sverige har OPS använts i begränsad omfattning. Det första så kallade OPS-projektet i Sverige var Arlandabanan, en järnvägsförbindelse byggd 1999 mellan Stockholms central och Arlanda flygplats. Järnvägen räknas som Sveriges första infrastrukturprojekt som finansierats via offentlig-privat samverkan. Upphandlingen av projektet startade under början av talet. Ett privatägt konsortium bestående av tillverkare av järnvägståg, teknikleverantörer samt ett byggföretag gick segrande ur upphandlingen och besegrade därmed ett annat konsortium lett av SJ. Upphandlingen innebar att det bildades två nya bolag, ett vid namn A-banan Projekt AB och ett vid namn A-Train AB. A-banan Projekt AB bildades av staten för att sköta upphandlingen samt hanteringen av projektet under projektfasen. A-Train AB bildades av det privataägda konsortiet. A-Train AB blev gjorde en investering på motsvarande 2,7 miljarder kronor varav staten gick in med ett lån till bolaget på 1 miljard, A-Train gick in med 600 miljoner i eget kapital utöver det fick konsortiet ett banklån på 1,1 miljarder. Staten i sin tur gjorde en tilläggsinvestering i ett tredje och fjärde spår mellan Rosersberg och Arlanda på 2,5 miljarder kr samt att man betalde A-Train 850 miljoner för en nordlig anslutning till stambanan. 13

14 Projektutformningen betydde att konsortiet fick fria tyglar i byggnationen av station och spår vid Arlanda. Från början hade staten tänkt sig en enda stor station vid Arlanda för alla förbipasserande tåg. Utfallet blev dock tre separata stationer under flygplatsen, en för fjärrtågen samt två för Arlandabanan. Detta mycket på grund av att det då är lättare att ta ut ett högre pris för de resenärer som väljer att resa med Arlanda Express. Det är tveksamt om detta är den mest samhällsekonomiskt effektiva lösningen, men tveklöst det mest kostandseffektiva för det privatägda konsortiet. I A-Trains kostnadskalkyl för projektet fanns kostnader förknippade med driften och underhållet av järnvägen samt ränte- och amorteringskostnader på de lån man varit tvungen att ta för projektet. Intäkter för dessa kostnader räknade man helt och hållet att få från biljettintäkter och då även få ett överskott och gå med vinst. Arlandabanan byggde och bygger alltså på betalning genom brukarfinansiering. Redovisade siffror säger dock att biljettintäkterna inte räcker till för att täcka de kostnader banan för med sig. Det är lånebetalningarna som blivit lidande varför man varit tvungen att se över såväl lånesituationen som ägarförhållandena. Det ekonomiska resultatet är nästan uteslutande bara beroende av antalet resenärer som väljer att färdas med Arlanda express. Antalet resenärer är i sin tur beroende av hur många som flyger. 11-september och trasiga SAS-plan är alltså händelser som indirekt påverkar utfallet av OPS-projektet Arlandabanan. Företeelser som dessa utgör alltså en extern risk för projektbolaget. Externa risker är svåra att förutse men viktiga att ta med i bedömningen av projektets lönsamhetskalkyl. Nu är det så att man inte bara blint kan skylla på externa risker och oförutsedda händelser utan måste förstå att där också finns risker man kan minimera genom professionellt genomförda marknads- och riskanalyser av projektet. I Arlandabanans fall såg man en kundgrupp som framförallt bestod av affärsfolk och andra resenärer som är beredda att betala för att snabbare kunna ta sig till och från Arlanda flygplats. Dock verkar flygbussarna trots sin dubbelt så långa restid lyckas behålla en stor marknadsandel. Detta förmodligen mycket beroende på ett biljettpris på 90 kr jämfört med Arlanda Express pris på 180 kr, samtidigt som taxibilarna fortfarande har sina kunder gör att där inte finns många kvar åt Arlandabanan. (Lindberg, Nilsson, Nääs, 2005) Andra OPS-projekt Förutom Arlandabanan har det även genomförts en del mindre OPS-projekt på kommunal nivå, exempelvis biblioteket Dieselverkstaden i Nacka. Det finns argument för att inget av projekten på kommunal nivå kan klassas som riktiga OPS-projekt. Många är även skeptiska 14

15 till om Arlandabanan verkligen kan klassas som ett OPS. Anledningen är att staten stod för en stor del av finansieringskostanden av projektet. Dels lånade staten ut pengar direkt till konsortiet och dels var det den delvis statsägda banken Nordea som tillhandahöll de banklån konsortiet tog upp. Eftersom finansieringen till stor del kom från staten skedde inte den risköverföring från staten till det privata som vi anser utgör själva grunden för att ett projekt skall gå under benämningen OPS. Inte heller i de projekt som gjorts på kommunal nivå har man delat på riskerna i någon större utsträckning. De projekten går mer att likna vid normala byggprojekt där en privat aktör bygger en byggnad åt en kommunal hyresgäst. (Andersson, intervju 2007) Det finns alltså inga projekt utförda via OPS i Sverige idag. Förändringen som måste till för att så inte skall förbli fallet handlar till stora delar om politik. Regeringen måste helt enkelt bestämma sig för att man vill testa offentlig privat samverkan vid genomförandet av större infrastrukturprojekt och därmed lägga ut några sådana för upphandling. (Peter Stein, 2007) 2.4 Utformning OPS-projekt Alla OPS-projekt bygger på ett samarbete offentlig och privat part emellan. Den privata aktören tar på sig utförarrollen vilket innebär ansvar för finansiering, byggnation och förvaltning av efterfrågat vägprojekt medan staten fungerar som beställare. Det handlar alltså om att lägga ut hela vägprojektet på totalentreprenad till den privata sektorn. På så sätt slipper den offentliga aktören att betala vägprojektet dag ett och kan istället dela upp betalningarna på framtiden. Vilket med andra ord innebär att det inte bara är budgeten för året då projektet sätts igång som belastas utan de 20 eller kanske 30 nästkommande årens budgetar. Man kan med andra ord säga att staten hyr vägen från det privata vilket kan jämföras med fastighetsbranschens sale-lease back lösningar av kommersiella fastigheter. (En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar) Staten fungerar alltså som beställare och drar på så sätt igång hela processen. Först skall på statlignivå tas beslut om vilka vägprojekt som den närmsta tiden bör genomföras. När detta gjorts gäller det att lägga ut dessa för budgivning och upphandling. Privata företag eller rättare sagt företagskonsortier är då välkomna att lägga bud på upphandlingen av tänkta framtida vägprojekt. Att det handlar om konsortier och inte enskilda bolag beror på projektens 15

16 komplexitet och volym. Det ställs krav på spetskompetens inom en rad olika branscher. Den kompetensen eller det kapitalet som dessa projekt kräver förfogar nästan inget enskilt företag över. Även om man som enskilt företag skulle klara av projekten på egen hand, skulle vissa delar skilja sig så markant från kärnverksamheten att outsoursing till konsulter definitivt skulle vara att föredra. När upphandlingen ägt rum och det är dags att starta projektet utgör kontrakts- och avtalsskrivandet en mycket viktig del. Här avtalas först och främst vilket ansvar den offentliga aktören respektive de privata aktörerna ska bära i projektet. Det gäller att tydligt klargöra vilka kostnadsposter som tillfaller vem. Än viktigare är att avtala om vem som bär ansvaret för kostnader som blir större än befarat vilket med andra ord handlar om fördelning av risk. Riskuppdelningen alla parter emellan är viktig och bör, för att projektet skall leverera en bra slutprodukt, vara gjord på bästa tänkbara sätt. En mer ingående beskrivning av risker vid OPS-projekt görs i kapitel fyra. (En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar) Special purpose vehicle (SPV) SPV:n eller projektbolaget som det kallas är ett bolag som bildas vid projektets start i syfte att driva projektet. SPV:n består alltid av minst en entreprenör i form utav ett byggföretag som t.ex. Skanska, NCC eller PEAB. Entreprenören samarbetar i sin tur med underleverantörer av diverse varor och tjänster. Förutom en entreprenör är det troligt att SPV:n består av en investerare eller en riskkapitalist av något slag, vars främsta uppgift är att hjälpa till med det egna kapitalet. Detta gör han i utbyte mot stort inflytande i projektet som han i förlängningen tror sig veta skall leda till god avkastning på satsat eget kapital. Som tredje part i projektbolaget återfinns ofta någon typ av leverantör. Det kan vara ett konsultföretag som Ramböll eller kanske ett teknikföretag som Siemens, dessa investerar eget kapital och tillför kunskap, arbetskraft eller installationer av något slag till projektet. Utanför själva projektbolaget men ändå med stort inflytande i projektet finns en eller fler finansiärer det vill säga banker vars uppgift är att tillskjuta kapital i form av kredit. Sammantaget är gången alltså sådan att staten beställer en tjänst med på förhand noga bestämda funktionskrav. Det vinnande företagskonsortiet från upphandlings- och budgivningsskedet blir ansvariga att genomföra beställd tjänst efter kontrakterade funktionskrav, för att ersättning skall utgå. De som skall se till att projektet blir genomfört 16

17 enligt överenskommet är ägare A d v s investeraren och ägare B d v s entreprenören och leverantören, med ekonomiskt stöd från finansiären. Nedan ges en visuell bild av ovan litterära framställning av rollfördelning och ägarstruktur vid OPS-projekt. Figur 1. Visuell beskrivning av SPV:ns beståndsdelar. 2.5 OPS-begreppets innebörd För att detta kapitel skall vara färdigavhandlat bör begreppet offentlig-privat samverkan vid infrastrukturprojekt ges en klar och tydlig innebörd, om inte i form av en definition, så i alla fall en tydlig fingervisning om vad symbiosen kräver. Är detta en finansierings- entreprenad eller investeringsform. Svaret är inget av ovan presenterade alternativ, det viktiga är inte vilken typ av investering eller entreprenadform man använder sig av även om vissa lämpar sig 17

18 mer väl än andra. Viktigt är däremot hur ansvarsfördelningen mellan privat och offentlig part är utformad. Den offentliga aktören d v s staten beställer en tjänst av det privata, hur det privata väljer att gå tillväga för att kunna erbjuda denna tjänst är upp till denne så länge efterfrågad kvalitet uppnås. Med andra ord är statens uppgift att klart och tydligt förklara vad man efterfrågar och inte blanda sig i hur efterfrågad produkt utvecklas och tillhandahålls. Detta skall man helt och hållet överlåta till privata experter. 18

19 3 Vägprojekt 3.1 Inledning Då vi valt att koncentrera oss på OPS-projekt där det handlar om väginvesteringar är det viktigt att förstå hur en större väg blir till. Oavsett om en väg byggs som ett traditionellt projekt eller som OPS så är planeringsprocessen den samma, skillnaden ligger i hur man gör olika prioriteringar för att uppnå ett långsiktigt hållbart resultat. Kapitlet inleds med en beskrivning av de olika steg som tas för att en väg ska bli till. Därefter följer en genomgång av kostnader och risker som är förknippade med vägbyggnadsprocessen. 3.2 Vägbyggnadsprocesen Förstudie Målet med förstudien är att belysa vilka problem som finns med den befintliga vägen, vilka som berörs och vad som händer om man inte gör något alls. Man belyser alternativa lösningar för att förbättra den nuvarande situationen. När material som belyser dessa saker tagits fram hålls samråd med berörda parter. Efter samrådet fattas beslut om man ska arbeta vidare med projektet. Vägutredning Under vägutredningen analyseras olika alternativ för vägen vad gäller bland annat vägkorridorer och dimensionering. Man analyserar konsekvenser för såväl trafikanter, trafiken som helhet, de boende i närområdet, miljön och samhället som helhet. Samråd hålls även under vägutredningen med bland annat länsstyrelser, kommuner, berörd allmänhet och olika intresseorganisationer. Efter en utställning värderar Vägverket alternativen och bestämmer sig för en vägkorridor. Vid större projekt skickar Vägverket vägutredningen till regeringen som tillåtlighetsprövar om vägprojektet kan genomföras i den valda vägkorridoren. Arbetsplan I arbetsplanen projekteras vägen. Man bestämmer sig för den exakta sträckningen inom den anvisade vägkorridoren och gör geologiska mätningar för att ta reda på vilken teknik som behövs för att bygga vägen och hur mycket den kommer att kosta. Till arbetsplanen hör även 19

20 en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, som måste godkännas av länsstyrelsen och en beskrivning av den mark som kommer att behöva tas i anspråk för att få vägen till stånd. När Vägverkets beslut om fastställande av arbetsplanen vunnit laga kraft har Vägverket rätt att ta den mark som krävs för vägen i anspråk med hjälp av vägrätt. Bygghandling Bygghandlingen innehåller mer exakta ritningar över hur vägen ska byggas och hur tunnlar och andra anläggningar ska utformas. Beskrivningar görs även över hur man löser andra problem under byggfasen som hur man säkrar grundvattennivåerna, ledningsomläggningar och trafik till och från bygget. Byggskede Under byggskedet färdigställs vägen. Det kan bli aktuellt med mindre avvikelser från bygghandlingarna exempelvis beroende på att man stöter på oväntade markförhållanden. Om vägen finansieras direkt via anslag skrivs den av när den är färdigställd. (En väg blir till, Vägverket) 3.3 Vägkostnader Totalkostnadsanalys När man i projekteringsskedets vägutredning för ett tänkt vägprojekt skall bestämma val av vägkorridor, faller valet ibland på den korridor som ger upphov till lägst nybyggnadskostnad det vill säga lägst investeringskostnad. Det är dock att föredra att man istället gör en så kallad totalkostnadsanalys. En totalkostandsanalys bygger på att man jämför alla tekniska lösningar och vägkorridorer vägprojektet kan tänkas omfatta och väljer den lösning som har lägst totalkostnad. Analysen bör innehålla följande kostnader: Investeringskostnad, bestående av alla de kostnader byggnationen av vägen kommer att föra med sig. Framtida drift- och underhållskostnader. 20

21 Kostnader förknippade med att använda vägen d v s kostnader som fordonskostnader, tidkostnader och olyckskostnader. Restvärdeuppskattning, d v s en uppskattning av vägens restvärde i slutet av vägens användning. När de olika kostnadsposterna räknats fram beräknas ett nuvärde av de uppskattade framtida drift- och underhållskostnaderna. Skillnaden mellan framtida drift- och underhållskostnader och sista årets restvärde adderas sedan med investeringskostnaden. Totalkostnadskalkylen hjälper beslutsfattaren att ta ställning till vilket projektalternativ som skall väljas. När man från det offentligas sida beslutat om hur och var vägen skall gå läggs projektet ut för upphandling till de privata aktörerna. Under anbuds- och förhandlingsfasen gäller det för de konsortier som är inblandade att på bästa sätt försöka att bedöma vilka kostnader som är förknippade med byggnation och förvaltningen av planerad väg. Det gäller här att försöka förutse och eliminera, eller åtminstone minimera, de risker som innebär att projektet kostar mer än kalkylerat. Som grund för denna bedömning ligger en noga genomförd ekonomisk riskanalys. Som utgångspunkt för analysen använder man sig av ingående parametrar från redan genomförd totalkostnadsanalys. Syftet med riskanalysen att på bästa sätt identifiera de risker som beror av dessa parametrar. Det är risken att den initiala investeringskostnaden samt de framtida drift- och underhållskostnaderna skall bli större än befarat man vill minimera. Investeringskostnad Till investeringskostnader räknas alltså endast de kostnader som uppkommer från det att man tar första spadtaget till dess att vägen är klar för trafik. Kostnader som beror på grund av dåligt utfört byggarbete men uppkommer efter det att vägen är i bruk räknas alltså som driftoch underhållskostnader och inte investeringskostnader. Oavsett om det är en bro, tunnel eller vanlig väg som skall byggas så skall någon form av projektering av mark göras. Snabbt kan alltså konstateras att en plats markförhållanden spelar stor roll för hur tänkt vägprojekt skall utformas. Svårigheten att i förväg bedöma markens kvalitet är en riskfaktor som finns i alla vägprojekt. 21

22 Framtida drift- och underhållskostnader Drift och underhåll av en vägsträcka handlar till stora delar om framkomlighet och säkerhet, är dessa två kriterier uppfyllda sköter vägen mer eller mindre sig själv. Väder, vind och slitage samt en ökad trafikering av vägsträckan kan dock leda till att framkomligheten och trafiksäkerheten försämras, varför drift- eller underhållsåtgärder då måste genomföras. Man bör här skilja på vad som är rena driftsåtgärder och vad som mer bör räknas som löpande eller akuta underhållsarbeten. Vidare kan man säga att driften av en väg till största delen handlar om god framkomlighet medan löpandeunderhåll mer syftar till att man kan ta sig fram på ett säkert sätt. Medan akuta underhållsåtgärder handlar om såväl framkomlighet som säkerhet. I driftskedet kan eventuella kostnadsavvikelser vara kopplade till vägens beständighet och klimatsvängningar. Det är av stor vikt att vägen har blivit byggd på ett sätt som minimerar den totala livscykelkostnaden. Därför ska vägbanan och framförallt utrustning som styr- och övervakningssystem vara byggda för enkelt underhåll och göra utbyte möjligt. Det är också viktigt att vägbanan håller en jämn och hög kvalitet så att inte gropar och liknande uppstår. Verkligheten är dock sådan att även om man bygger och projekterar vägen på bästa tänkbara sätt så kommer ändå diverse drift- och underhållsåtgärder vara ofrånkomliga, dessa dock kan minimeras genom ett väl utfört arbete under bygg- och projekteringsprocessen. 3.4 Osäkerheter vid vägbyggen Då det är av stor vikt för såväl OPS-konsortiet som inblandande finansiärer att rätt värdera de risker som är förknippade med projektet går vi här in på några av de osäkra faktorer som är av stor vikt för resultatet och som förekommer i de flesta vägprojekt. Miljö Att bygga en större väg innebär oftast ett stort ingrepp i naturen. Därför finns det många bestämmelser om hur det ingreppet ska minimeras. En väg ska i så liten grad som möjligt påverka grundvatten, flora och fauna samtidigt som alla andra krav som finns på en väg samtidigt ska uppfyllas. Det är således olämpligt att dra vägen genom ett för naturen känsligt området. Dessa områden måste därför identifieras i inledningsfasen av planeringsarbetet med vägen. Normalt hanteras dess frågor i en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, som måste tas fram. Ibland kan det krävas att vägbyggaren ordnar speciella tätningar med lera för att 22

23 kontrollera grundvattnet eller att speciella broar eller tunnlar måste byggas för att djur ska kunna passera vägen vilket kan leda till kraftigt ökade kostnader. Det är därför viktigt att på ett tidigt stadium ha en uppfattning om miljön och naturen i det område man kommer att bygga i. Om vägen planeras att gå genom ett område där det finns sällsynta djur eller växter kan det leda till att starka intressegrupper för skyddande av djur och växter engagerar sig i att hindra vägen. Det kan leda till kraftiga förseningar eller innebära att det inte är möjligt att dra vägen enligt den föreslagna planen. Fornminnen Om det förekommer fornlämningar längs den sträcka som vägen dras gäller speciella regler. Enligt lag 1988:950 måste alla arbeten avbrytas om man stöter på okända fornlämningar under arbete med en anläggning. Detta innebär att byggprojektet kan bli fördröjt till dess att fornlämningen är tillfredsställande utredd eller att hela vägen måste läggas om. Risken att stöta på okända fornlämningar är inget som projektören eller entreprenören av vägen kan råda över och därför är det en risk som bör bäras av beställaren. Osäkerheter med konstruktionen Under byggfasen av ett projekt finns alltid en risk med att den teknik man valt för att lösa problem inte visar sig fungera. Exempel på det kan vara tätningen av Hallandsåstunneln med Rocha Gil, där det ledde till förgiftning av grundvattnet i närområdet. Överlag är osäkerheten betydligt större med tunneldrivning än vid andra sorters vägbyggen. Det beror naturligtvis på att det på förhand är mycket svårt att säga hur det ser ut där tunneln dras fram. Risken att marken inte håller förväntat kvalitet och att man därför blir tvungen att utföra förstärkningsarbeten finns givetvis även där vanlig väg dras fram. Andra osäkerheter Under bygg- och driftfasen finns det även en risk för att helt oförutsedda händelser inträffar. Det kan exempelvis vara så att vägen eller arbetet med att bygga den påverkas av väderfenomen som man inte räknat med. Det kan även finnas en risk att delar av vägen rasar i ett skred, på andra platser i världen kan vägen även ta skada av exempelvis ett jordskalv. Osäkerheter vid kostnadsuppskattning 23

24 En risk vid stora infrastrukturprojekt är att det ofta kan vara svårt att i förväg beräkna vad projektet kommer att kosta. Anledningarna kan vara flera, en förklaring är att riktigt stora projekt är så pass komplexa att det man inte i förväg kan göra en exakt prognos över vad slutkostnaden kommer att bli, en annan att man på förhand inte med säkerhet kan veta hur den teknik man använder sig av för att bygga fungerar på den aktuella platsen. Ett problem leder ofta till följdproblem på andra ställen eftersom tidsplanen förskjuts och räntekostnaderna ökar. Flyvbjerg mfl konstaterar att det vid riktigt stora infrastrukturprojekt är vanligt med kostnadsöverskridanden på % och att kostnadsöverskridanden på mer än 100% inte är ovanligt. Detta visar på att de som utför kostnadskalkylerna utgår från ett i bästa fall - scenario där man eventuellt schablonmässigt lägger på ett osäkerhetsintervall på 10-20%, istället för att utgå från det mest sannolika utfallet. Trots de frekvent förekommande kraftiga kostnadsöverskridandena är det ytterst ovanligt att man stoppar byggandet på grund av att det blir för dyrt. Då staten, via Vägverket, står som byggherre är det normalt att skattebetalarna är de som får stå risken för kostnadsökningar eftersom avtalen med entreprenörerna normalt förutsätter att förhållandena är på ett bestämt sätt. (Flyvbjerg mfl) 24

25 4 Riskfördelning och intäktsmodeller 4.1 Introduktion risk En av de mest betydande skillnaderna mellan ett vägprojekt finansierat och utfört genom offentlig-privat samverkan och ett traditionellt infrastrukturprojekt är möjligheten till fördelning av risker. I traditionella projekt sker inte samma risköverföring från den offentlige beställaren till den privata entreprenören som i ett OPS-projekt där privata aktörer tar ett helhetsansvar för den projektering, byggnation och drift. Grunden bygger alltså på att staten anser det vara fördelaktigt att betala en privat aktör för att ta på sig ansvaret för en eller flera specifika risker. I OPS-projekt sker som sagt en riskuppdelning offentlig och privat part emellan. Hur stor del av risken man kan överföra på de privata aktörerna är högst beroende av i vilket skede av projektet själva upphandlingen sker. Sker upphandlingen sent innebär också detta att mindre del av risken kan hänföras till projektbolaget. Med utgångspunkt från att OPS innebär en fördelning av risker är en sen upphandling inte ett alternativ. Upphandlingen skall ske så tidigt som möjligt med tillhörande kontrakterad ansvarsfördelning. Sena upphandlingar med detaljerade avtal innebär begränsade valmöjligheter för utföraren, vilket innebär begränsade möjligheter till effektiviseringar genom smarta projektlösningar. När risk- och ansvarsfördelningen skall göras bör man ha i åtanke att ingen bär risk gratis varför en alltför omfattande risköverföring på det privatägda projektbolaget kan bli väldigt kostsam för den offentlige beställaren. Blir en aktör tvungen att bära en risk man inte anser sig kunna hantera kommer aktören ifråga kräva en hög riskpremie. På så sätt blir projekt snabbt kostsamma och ineffektiva. Utgångspunkt för riskfördelningen i ett OPS-projekt bör därför vara att den som kan bära risken till lägst kostnad också bör vara den som skall bära den. 4.2 Risker i OPS Vägprojekt utförda via offentlig-privat samverkan bygger på att staten beställer en tjänst av privata aktörer. De privata aktörerna intar en utförarroll medan staten fungerar som beställare. 25

26 Om vi återknyter till bilden från kapital 2 så finner vi där alla de olika inblandade aktörerna i ett OPS-projekt. Ur ett riskperspektiv är bilden enklare. Den skulle då bara bestå av två aktörer beställaren (staten) och utföraren (SPV:n) eller om man så vill en aktör med privata intressen och en med offentliga. Primärt för staten är att beställd tjänst blir utförd medan ägarna i projektbolaget även har tydliga ekonomiska intressen av samarbetet. Kontraktet de två parterna emellan bör alltså vara utformade på ett sådant sätt som gör att när efterfrågad tjänst uppnås innebär också detta att vinstmaximering åstadkoms för den privatstyrda SPV:n. Med andra ord gäller det alltså att försöka skapa maximal korrelation mellan offentliga och privata intressen, detta borde maximera incitamenten för att minimera varandras risker. Risker för beställaren Staten kan man säga fungerar som representant eller språkrör för samhällets efterfråga av en viss typ av vägtjänst. Med andra ord så är staten nöjd så länge de privata aktörerna (SPV:n) levererar den tjänst man från statligt håll beställt, det vill säga den tjänst som lever upp till på förhand bestämda funktionskrav. Den primära risken för staten bottnar alltså i att SPV:n ej klarar av att leverera eller uppnå de krav man avtalat om. Detta är den faktiska risken men än vikigare än att bara definiera risken är att förstå vilka orsaker det kan finns till att slutprodukten inte uppnår de ställda kraven. Nedan följer en snabb genomgång av tänkbara riskkällor till den så kallade statligt burna risken. Bygg- och projekteringsfas Att man ej får tillstånd att bygga vägen Risken att marken inte ser ut som förväntat, problem med miljö eller fornminnen Att det blir stark opinion mot vägen Driftfas Att vägen inte fungerar, dvs att avtalet är dåligt skrivet eller att den privata aktören inte levererar i enlighet med avtalet. Att efterfrågan förändras. 26

27 Risker för utföraren De risker de privata aktörerna möter i OPS-projekt handlar i grund och botten om kostnadsöverstiganden och intäktsbortfall. En övergripande risk grundar sig i att man ej får ersättning. Ersättning utbetalas vanligtvis av staten varför betalningsförmågan hos staten är avgörande, vilken dock ses som obegränsad vilket gör att risken för intäktsbortfall helt beror av om man som privat aktör levererar beställd tjänst eller ej. Av yttersta vikt för den privata parten är därför val av intäktsmodell varigenom riskfördelningen varierar avsevärt. Vilka olika intäktsmodeller som finns och vad dessa innebär för inblandade parter ges en utförligare genomgång under rubriken 4.3 Intäktsmodeller i OPS. Nedan följer en genomgång av tänkbara källor till varför de privatas intäkter respektive kostnader ej följer budget. Bygg- och projekteringsfas Att bygg- och projekteringskostnaden blir högre än beräknat. Att man ej använder rätt teknisk lösning Att produkten inte blir färdigställd i tid. Att produkten inte håller förväntad kvalitet. Driftfas Att man inte kan leverera i enlighet med avtalet. Att driften blir dyrare än beräknat Förändrad efterfrågan Förutom risken att SPV:n ej mäktar med att leverera projektet enligt avtalat finns också en risk i att efterfrågan inte är den samma när vägprojektet tas i bruk som den var då första spadtaget togs. Risken att ett vägprojekt inte levererar en trafiklösning som lever upp till rådande efterfrågan finns alltid. I projekteringsskedet av vägen görs naturligtvis en prognos av vägens uppskattade framtida flöden, dock överensstämmer inte alltid verkligheten med dessa kalkylerade värden. Projektbolaget finner det svårt att förutse dessa risker varför det blir dyrt för beställaren att föra över dessa risker på utföraren. Detta är ett utav argumenten mot användning av brukaravgifter. Ändrad efterfrågan på grund av utformning, underhåll eller 27

28 drift bör dock vara en del av efterfråge-risken som projektbolaget bör bära. (En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar) Politiska risker Förutom ovan nämnda risker för inblandade aktörer i ett OPS-projekt finns också alltid en risk i att bestämmande organ genom beslut om lagförändringar påverkar och förändrar förutsättningarna för projektet. Förändringarna kan leda till ändrad efterfrågan av den tjänst projektet tillhandahåller men det kan också handla om lagändringar som får direkt eller indirekta konsekvenser för projektet. Politiska beslut som kan komma att få stor påverkan är förändringar av priser och skatter vad gäller exempelvis drivmedel. En annan politisk risk är omprioriteringar inom transportsektorn, exempelvis leder ökade subventioner av tågresor eller utbyggnad av spårsystemet till minskad vägtrafik. Politiska risker kan påverka efterfrågan och vara såväl svåra att förutse som att skydda sig mot och kan om de blir verklighet få drastiska konsekvenser för ett projekt varför risken för dessa bör bäras av staten. (Offentligt- privat partnerskap - Lägesbeskrivning, 2005) 4.3 Intäktsmodeller i OPS Projektbolagets intäkter regleras genom att staten, som uppdragsgivare, och projektbolaget kommer överens om en intäktsmodell. Det finns två huvudsakliga modeller som sinsemellan är relativt olika. Beroende på hur intäktsmodellen är utformad styr man hur trafikrisken ska hanteras. Valet av intäktsmodell innebär att man från SPV:ns sida antingen väljer en intäktsmodell som styrs av hur många som använder vägen eller en intäktsmodell som endast är beroende av att efterfrågad tjänst tillhandhålls det vill säga ett funktionsbaserat intäktssystem med fasta förutbestämda belopp. Valet av intäktsmodell handlar alltså om ett val av bärande av trafikrisk. Intäkter via någon form av tull Det karaktäristiska för en inkomstmodell baserad på någon form av tull är att projektbolaget bär en trafikrisk. Ersättningen till projektbolaget baseras på hur stor trafiken på vägen är. Det finns många varianter av tullmodeller. Vanligt är exempelvis skuggtullar. Med ett skuggtullssystem betalar trafikanterna ingen särskild avgift för att trafikera vägen, men staten 28