På väg in: Ungdomars liv och försörjning

Transkript

1 Social Insurance Report På väg in: Ungdomars liv och försörjning Rapport från forskarseminariet i Umeå januari 2014

2 Utgivare Upplysningar Webbplats Försäkringskassan Analys och prognos Daniel Melén Tryck E-print, 2014

3 Förord Temat för årets forskarseminarium i Umeå var ungdomars välfärd, med titeln På väg in: Ungdomars liv och försörjning. Syftet med det årligen återkommande seminariet är att öka intresset för socialförsäkringsforskning, att stimulera till ny forskning och att skapa kontakter mellan forskare och praktiker inom området. Seminariet är ett samarrangemang mellan Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), Centralförbundet för socialt arbete (CSA), Försäkringskassan samt Pensionsmyndigheten. I programgruppen ingår även representanter för Göteborgs universitet, Karolinska Institutet, Lunds Universitet, Stockholms universitet och Umeå Universitet års seminarium planerades av en grupp bestående av Professor Peter Allebeck Karolinska Institutet, professor Erland Hjelmquist Forte, professor Stefan Svallfors Umeå universitet, professor Hans Swärd CSA/Lunds universitet, professor Eskil Wadensjö Stockholms universitet, docent Helena Stensöta Göteborgs universitet samt analytikerr Daniel Melén, platschef Alf Molin och projektadministratör Jenny Mann, vid Försäkringskassan.

4 Innehåll Förändrade etableringsvillkor om ungdomsarbetslöshet och utanförskap 5 Jonas Olofsson Malmö högskola samt RATIO näringslivets forskningsinstitut Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga 17 Hans Goine Försäkringskassan Gymnasieutbildning en rättighet eleven inte får tacka nej till samt plikten att välja rätt utbildning 27 Alexandru Panican Lunds Universitet Hur stor är egentligen ungdomsarbetslösheten? 39 Anders Forslund Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) Ungdomar utanför ett nordiskt perspektiv Vad innebär avhopp från gymnasieskolan? 49 Olof Bäckman Stockholms universitet Mot inkludering eller exkludering? Riskfaktorer för och konsekvenser av att vara ung och utanför 61 Anders Nilsson Stockholms universitet Hälsosamt samspel i skolan långsiktiga effekter 73 Ylva Almquist Stockholms universitet Arbetslöshet under ungdomsåren ur ett folkhälsoperspektiv 83 Anne Hammarström Umeå universitet Ungdomar arbetslöshet fattigdom 95 Anna Angelin Lunds universitet Unga med nedsatt arbetsförmåga utmaningar och lösningar: ett europeiskt perspektiv 105 Brita Kaltenbrunner Bernitz och Nadja Grees Inspektionen för socialförsäkringen (ISF)

5 Förändrade etableringsvillkor om ungdomsarbetslöshet och utanförskap Jonas Olofsson Malmö högskola samt RATIO näringslivets forskningsinstitut 1. Inledande sammanfattning Det mesta talar för att ungas övergångs- och etableringsmönster har förändrats och blivit mer individualiserade och utdragna under senare år. Ungas övergångar påverkas av förlängda utbildningsperioder, men också av förändringar i arbetslivet med ökad konkurrens på arbetsmarknaden, tilltagande effektivitetskrav, tidsbegränsade jobb och mer deltidsarbetande. Unga med svagast resurser och minst konkurrenskraftig utbildning har svårast att hantera de nya utmaningarna. De etablerade välfärdspolitiska systemen allt från det reguljära utbildningssystemet till arbetsmarknadspolitiken och de ekonomiska trygghetssystemen tycks illa utformade för att möta de sociala risker och utmaningar som unga och unga vuxna ställs inför. Det förhållandet att många unga har svårt att klara skolan är ett av uttrycken för problemen. Men det handlar också om att allt för få omfattas av yrkesutbildningar som efterfrågas i arbetslivet. Det förhållandet att många unga är arbetslösa under allt längre perioder och inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör ytterligare exempel på bristande anpassning mellan sociala risker och etablerade välfärdspolitiska institutioner. 5

6 På internationell nivå liksom i Sverige var länge aktiveringspolitiken och jobb först-principen det självklara svaret på ökad ungdomsarbetslöshet och ökat beroende av socialt understöd. Här var utgångspunkten att det skulle ställas snabba och tydliga krav på anpassning i utbyte mot understöd. Den politiska bilden är inte längre densamma. Internationellt förespråkas en mer mångfacetterad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och behov. Begrepp som empowerment och social tillit framhålls ofta. På samma sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbildning där ungdomar erbjuds trygga anställningsliknande förhållanden och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryckligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som istället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb bidrar till låglönefällor och minskad produktivitet. 2. Ungdomsarbetslösheten Ungdomsarbetslösheten får en allt mer framträdande roll i de politiska diskussionerna, det gäller såväl globalt som nationellt och lokalt. Policydiskussionerna kretsar i hög grad kring kombinerade insatser av arbete och utbildning för att vända den negativa trenden när det gäller ungas utanförskap. FN-organet ILO (Internationella arbetsorganisationen) pekar t.ex. på att arbetslöshetstalen i den industrialiserade världen och inom EU är de högsta som har uppmätts sedan mätningar påbörjades (1991). 1 Man menar att utsikterna på arbetsmarknaden för unga idag är svagare än på mycket länge, kanske får vi gå tillbaka till krisen på 1930-talet för att hitta jämförbara förhållanden. Svårigheterna är särskilt markanta i Europa och USA. Efter att finanskrisen slog till har arbetslöshetstalen för ungdomar i de utvecklade ekonomierna ökat med åtskilliga procentenheter. Enligt Eurostat ökade arbetslösheten för unga i åldern år inom EU från knappt 16 procent 2008 till närmare 23 procent I USA ökade ungdomsarbetslösheten under samma period från knappt 13 procent till strax över 16 procent. Ännu allvarligare än arbetslöshetstalen är ökningen av andelen unga som står utanför både arbete och utbildning. I internationella sammanhang talar man ofta om unga som inte deltar i utbildning, arbete eller yrkeslärande (not in employment, education or training/neet). Den här gruppen är heterogen och består både av personer med en tyngre problematik och av ungdomar som t.ex. är ute i världen och reser. Det mesta talar dock för att unga med ogynnsamma villkor dominerar. Antalet unga i åldrarna år utanför både förvärvsarbete och utbildning inom EU är högre än antalet arbetslösa, 7,5 miljoner jämfört med 5,3 1 ILO (2012), s

7 miljoner (2011). 2 Förklaringen är alltså att man till gruppen NEET räknar både unga som är arbetslösa (dvs. registrerade som arbetslösa i arbetskraftsundersökningarna 3 ) och som inte heller deltar i utbildning. Gruppen NEET redovisas emellertid på ett annat sätt än andelen arbetslösa. Enligt den konvention som tillämpas när det gäller beräkningar av andelen arbetslösa mäts arbetslöshetstalen som den procentuella andelen arbetslösa av det totala antalet individer i arbetskraften. NEET-talet redovisas däremot som den procentuella andelen unga utanför arbete och utbildning av antalet personer i befolkningen som helhet uppgick andelen personer i NEET inom EU till 13 procent i åldrarna år och till strax under 19 procent i åldrarna år. 4 a. Villkoren i de nordiska länderna I de nordiska länderna 5 är bilden av ungas etableringsvillkor ganska splittrad. Andelen som är sysselsatt och/eller deltar i utbildning är relativt hög jämfört med EU. Samtidigt finns det stora skillnader mellan länderna och jämförbarheten försvåras av att utbildningssystem och etableringsvillkor ser väldigt olika ut, bland annat beroende på om man har utbyggda lärlingssystem eller inte (vilket man har i Danmark och Norge, men inte i Finland och Sverige). Sysselsättningsgraden är lägre och arbetslöshetstalen bland unga är högre i Sverige och Finland jämfört med Danmark och Norge, en skillnad som i hög grad förklaras av skillnaderna i utbildningssystemen. Det finns även andra skillnader som påverkar etablerings- och försörjningsvillkoren. Sverige avviker t.ex. genom att en betydligt större andel av de unga har tidsbegränsade anställningar, strax under 60 procent jämfört med strax under 30 procent i Danmark och Norge. 6 Finland översteg också snittet i EU på 30 procent med en andel motsvarande 40 procent. I de nordiska länderna är det också vanligt att unga arbetar deltid, vanligare än i andra EU-länder. Orsaken till det är oftast att förvärvsarbete kombineras med studier. I Sverige är det dock vanligare än i de andra nordiska länderna att ungdomarna uppger att svårigheten att hitta heltidsjobb och inte deltidsarbete parallellt med studier är huvudorsaken till att man inte heltidsarbetar. b. Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige Sverige har haft en väldigt negativ utveckling av ungdomsarbetslösheten och tillhör i dag de länder som har en arbetslöshet som överstiger genomsnittet för Eurofound (2012), s. 23. Men arbetslösa som studerar ingår alltså inte i NEET. Uppgifterna är hämtade från Eurostat. Här berörs de nordiska länderna exklusive Island. Halvordsen m.fl. (2012), s

8 EU. Arbetslöshetalet i åldersgruppen år ökade enligt Eurostats uppgifter från drygt 20 procent till närmare 24 procent mellan 2008 och Det bör emellertid noteras att sättet att mäta arbetslösheten tenderar att vara särskilt ogynnsamt för ett land som Sverige. Arbetslöshetstalen redovisas alltså som den procentuella andelen arbetslösa av antalet personer som ingår i arbetskraften. Till arbetskraften räknas även studerande i den mån de söker jobb och/eller har tillfälliga jobb, ofta deltidsanställningar vid sidan av studier (t.ex. under ferieperioder). Enligt uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och de svenska arbetskraftsundersökningarna är ca 40 procent av de arbetslösa i åldrarna år heltidsstuderande. I länder med mer omfattande lärlingsutbildning, t.ex. Tyskland, Österrike, Danmark och Norge, är arbetslöshetstalen lägre i denna åldersgrupp. Det förklaras i hög grad av hur man mäter arbetslösheten. 7 I lärlingsländerna är yrkeseleverna i allmänhet anställda. De får lön från det företag där de fullgör en del av sin utbildning och räknas som sysselsatta. De kan definitionsmässigt inte räknas som arbetslösa. I Sverige kan en yrkeselev liksom andra skolevlever söka jobb parallellt med studierna och därmed räknas som arbetslös. Det är också viktigt att återigen betona att arbetslöshetstalet avser andelen arbetslösa av personerna i arbetskraften. Skulle antalet arbetslösa ungdomar i åldern år relateras till hela befolkningen i den aktuella åldern skulle andelen arbetslösa uppgå till drygt 12 procent. 8 Det är en hög nivå, men illustrerar samtidigt att en mindre del av befolkningen i dessa åldrar tillhör i arbetskraften. Ungdomsstyrelsens och Arbetsförmedlingens undersökningar visar att andelen unga i Sverige som varken förvärvsarbetar eller studerar utgör en betydande grupp. 9 Ungdomsstyrelsen har framhållit att unga i åldrarna år varken jobbade eller studerade Av dessa var det nästan 60 procent som tillhörde samma kategori året efter, dvs. de varken förvärvsarbetade eller studerade Av de som tillhörde gruppen år 2010 var det ca 30 procent som inte hade någon känd aktivitet. Drygt en femtedel deltog under mer än sju månader av året i statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan 7 procent deltog mer än sju månader i kommunala insatser. Andelen som deltog i flera olika åtgärder utgjorde 17 procent. Även Arbetsförmedlingen har kartlagt den växande gruppen unga utanför och framhåller i en rapport från våren 2013 att antalet unga i åldern år som varken arbetade eller studerade uppgick till år 2008 och ökade till 7 SCB (2013), s Arbetsförmedlingen (2013), s Sättet att definiera utanförskapet skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och Ungdomsstyrelsen varför uppgifterna inte är helt förenliga. 10 Ungdomsstyrelsen (2012), s. 5. 8

9 år Den sistnämnda siffran motsvarade 11 procent av åldersgruppen. Det var bara eller en femtedel som under större delen av året deltog i ett program som hade initierats via Arbetsförmedlingen. Många hade ingen känd aktivitet över huvud taget, närmare bestämt Uppgifterna bekräftar att många unga är utanför under långa perioder. Av dem som var utanför år 2010 var utanför redan En tredjedel var födda utomlands och en majoritet i gruppen saknade fullbordad gymnasieutbildning. Utrikesfödda och personer med svag utbildningsbakgrund är kraftigt överrepresenterade. Exakt samma bild kommer fram i ett nyligen publicerat slutbetänkande av utredningen om unga som varken arbetar eller studerar. 12 Det är också samma mönster som kan urskiljas i andra länder. Den försörjningsmässiga utsattheten ökar genom att flertalet unga arbetslösa inte är kvalificerade för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enbart ca 15 procent av de arbetslösa ungdomarna uppfyller villkoren för ersättning. 13 Det innebär i praktiken att andelen unga som är beroende av ekonomiskt bistånd för kortare eller längre perioder ökar samtidigt som många är ekonomiskt beroende av föräldrarna. Det primära försörjningssystemet för arbetslösa, dvs. arbetslöshetsförsäkringen, omfattar i praktiken inte unga eftersom de inte uppfyller kvalificeringsvillkoren. Arbetsvillkoret, enligt huvudregeln, på minst 80 timmars förvärvsarbete per månad under en period på sex månader beräknat under en ramtid på ett år är svårt att uppfylla på en arbetsmarknad som kännetecknas av pendlande ut och in i jobb, perioder av utbildning, tidsbegränsade anställningar och deltidsarbetande. Det finns också ett principiellt välfärdspolitiskt dilemma kopplat till det ekonomiska biståndets konstruktion. Det ekonomiska biståndet utgör samhällets yttersta sociala skyddsnät och alla inkomster ska avräknas innan bistånd beviljas enligt en fastställd norm för skälig levnadsnivå. Det förhållandet att biståndet är behovsprövat och beräknas på detta sätt innebär i praktiken en risk för inlåsning. Incitamenten att öka sina inkomster genom förvärvsarbete minskar om marginaleffekten är hög och möjligheterna att kvalificera sig för understöd från arbetslöshetsförsäkringen ändå är begränsade. 14 Riksdagen beslöt också i maj 2013 att införa ett förvärvsavdrag för individer med försörjningsstöd för att minska marginalaffekterna och förstärka incitamenten att förvärvsarbeta. 11 Arbetsförmedlingen (2013), s SOU 2013: Se t.ex. Wennemo (2012). 14 SOU 2007:2, s

10 3. Nya etableringsmönster nya välfärdspolitiska utmaningar och mål Arbetslösheten har negativa effekter för drabbade individer och för samhällen i stort. Det är en uppfattning som är väl förankrad och belagd. Både svensk och internationell forskning talar för att långvarig arbetslöshet ökar risken för social exkludering, dvs. exkludering i betydelsen ekonomisk utsatthet, sämre boendevillkor, svaga sociala nätverk, kontaktproblem med myndigheter och ohälsoproblem. 15 Studier visar att personer som är arbetslösa i unga år har en överrisk att bli arbetslösa längre fram i livet. 16 Även den internationella forskningen ger starka belägg för att särskilt återkommande och längre perioder av arbetslöshet i unga år ger en rad långsiktigt negativa effekter: kunskaper och färdigheter som inte används och underhålls tenderar att eroderas, vilket minskar individens produktivitet och attraktivitet på arbetsmarknaden; arbetslöshet under unga år har negativa effekter på löneinkomsten under åtskilliga år framåt; riskerna för stressrelaterade problem och psykisk ohälsa är väl dokumenterade. 17 Exkludering och maktlöshet är centrala begrepp i många studier om effekter av arbetslöshet. Därmed är det också naturligt att begrepp som social inkludering och empowerment (egenmakt) har fått en framträdande ställning i diskussioner om policystrategier för att motverka eller förekomma effekter av arbetslöshet. Möjligheter till arbete och en konsumtionsstandard som inte avviker allt för mycket från den genomsnittliga har betydande effekter på en individs sociala status och självbild. Förvärvsarbetets och försörjningsoberoendets betydelse för möjligheterna till personlighetsutveckling och bredare social tillit ska inte underskattas. Här finns en koppling mellan samhällsekonomiskt och strukturellt motiverade insatser för att motverka ungdomsarbetslöshet och en strategi för att förebygga och mildra effekterna av utanförskap som tar sin utgångspunkt i individens rätt till självförverkligande och inflytande. Det handlar om att förena arbetsmarknadspolitikens ambition att via kompetenshöjande insatser stärka en ung individs anställningsbarhet och försörjningsmöjligheter och det sociala arbetets ungdomsinsatser som oftare syftar till att stärka den enskildes självkänsla och motivation att på egen hand orientera sig vidare i livet, dvs. utan att närmare beakta vad som är önskvärt ur ett arbetsmarknadsperspektiv För en bredare svensk översikt mot bakgrund av 1990-talskrisen se t.ex. Statens Folkhälsoinstitut (2002). 16 Nordström Skans (2004). 17 För en översikt av den internationella forskningen, se Bell & Blanchflower (2009). 18 Niemeyer (2007). 10

11 a. Unga möter mer påtagliga sociala risker Begreppet sociala risker är centralt inom välfärdsforskningen och handlar om hur levnadsvillkor påverkas av individrelaterade faktorer, t.ex. hälsostatus, och samhällsekonomiska omständigheter som möjligheter att få jobb och inkomster. Frågan är om man kan säga att de sociala risker som unga möter i etableringsfasen till vuxenlivet har tilltagit under senare år och om institutionerna och välfärdspolitiken för att underlätta ungas möjligheter till förvärvsarbete och ekonomiskt oberoende har blivit mindre effektiva under senare decennier? Det finns en hel del som pekar i den riktningen. b. Strukturella perspektiv på sociala risker Utifrån ett strukturellt perspektiv kan man konstatera att unga från mindre priviligierade hemförhållanden, unga med ofullständig grundutbildning (i betydelsen grundskole- och gymnasieutbildning) och unga med utländsk bakgrund har fått allt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. En uppskattning är att ungefär 30 till 40 procent av de ungdomar som lämnar skolan i OECD:s medlemsländer tillhör gruppen som löper risk att mötas av etableringssvårigheter. 19 Det kan handla om ungdomar med en kombination av individrelaterade problem, t.ex. kopplat till ohälsa, och ungdomar från ogynnsamma omständigheter med svag utbildning och outvecklade sociala nätverk. De är överrepresenterade bland dem med osäkra anställningsförhållanden, bland arbetslösa och i gruppen utanför både arbetsmarknaden och utbildningssystemet (NEET). De sociala villkoren varierar allt mer inom ungdomsgruppen. En förklaring till detta är ofta att ungdomar med olika maktresurser, i termer av utbildning och sociala nätverk, har olika förutsättningar att hantera de anpassningskrav som följer av ekonomins marknadsutvidgning, snabbt förändrad teknik och ett allt mer omställningsinriktat arbetsliv. Utifrån det strukturella perspektivet betonas också att efterfrågan på arbetsmarknaden är för svag. Ska det skapas fler inträdesjobb för ungdomar på arbetsmarknaden måste den generella efterfrågenivån höjas genom en mer expansiv ekonomisk politik. 20 c. Allt mer individualiserade övergångsmönster Ett annat perspektiv på ungas etableringsvillkor tar fasta på att ungas övergångar från skolvärlden till arbetslivet blivit allt mer utdraget och varierat. Man talar om jojo-mönster och menar att övergångarna i betydligt högre grad än under tidigare år präglas av individers skilda valstrategier, olika utbildningsval, 19 Scarpetta, Sonnet & Manfredi (2010). 20 Pohl & Walther (2007), s

12 hopp mellan olika verksamheter, växlingar mellan skola och arbetsliv, korta anställningar och perioder utanför både arbetskraften och utbildningssystemet. Detta individualiserade och allt mer utdragna övergångsmönster skiljer sig då från tidigare års mera kollektiva och rätlinjiga övergångsmönster då ungdomar hade en karriärväg som i högre grad var definierad på förhand och som också snabbare ledde fram till etablering i termer av en fast anställning och tryggad försörjningssituation. 21 Jojo-mönstret innebär både möjligheter och risker. För en del ungdomar innebär det att frihetsgraderna har vidgats, för andra innebär det främst att de sociala riskerna har blivit större. Den postmodernt präglade bilden av ungas övergångar som allt mer individualiserade och splittrade behöver inte vara frikopplad från en socioekonomisk förståelse av ungas ökade utsatthet. Unga från resursstarkare miljöer med framgång i utbildningssystemet har i allmänhet bättre förutsättningar att hantera den osäkerhet och de ökade krav som präglar vår tids övergångsmönster. Samtidigt skiljer sig problembilden från den strukturella förståelsen i den bemärkelsen att låg efterfrågan på arbetskraft inte ses som en väsentlig orsak till förlängda och problematiska etableringsmönster. Unga har svårigheter att etablera sig därför att de har individrelaterade förutsättningar och personliga egenskaper som försvårar etableringsprocessen. 22 Det kan handla om att de har ofullständig utbildning eller en utbildning som inte efterfrågas på arbetsmarknaden, att de har få kontakter eller problem med språket, men också om att de kan ha attityder och levnadssätt som gör det svårare att få eller behålla ett jobb. Den sistnämnda betoningen på individuella tillkortakommanden leder fram till ett starkare fokus på individens eget ansvar. Genomslaget för aktiveringspolitiken i flera länder i Europa från 1990-talet och framåt kan ses i detta perspektiv. Det handlar om att förflytta ansvaret för de sociala villkoren till individen själv. Om den välfärdspolitik som utvecklades under decennierna efter andra världskriget i hög grad byggde på en föreställning om att samhället hade ett kollektivt ansvar för sociala problem är aktiveringspolitiken ett uttryck för en tyngdpunktsförskjutning där rätten till samhällets stöd görs beroende av individuella motprestationer och förändrade beteendemönster. 23 Genom att villkora understöd ska individen tvingas förändra sitt beteende på ett sätt som anses mer samhälleligt önskvärt, ett slags konsekvenspedagogiskt betraktelsesätt. 21 Walther (2006). 22 Pohl & Walther (2007), s Johansson (2006). 12

13 d. Förändrade villkor i arbetslivet Det sistnämnda perspektivet på ungas övergångsmönster är också kopplat till en uppfattning om att organiseringen av arbetslivet ger helt andra förutsättningar för ungas etablering och karriärvägar idag än tidigare. Den brittiske arbetslivsforskaren David Marsden har pekat på att arbetskrafts- och kompetensförsörjningen i Europa och USA tidigare antingen reglerades på interna arbetsmarknader eller på så kallade yrkesbaserade arbetsmarknader. 24 Till företagens interna arbetsmarknader rekryterades arbetare som förväntades verka i företaget under lång tid. Företaget tog på sig ett betydande utbildningsansvar och betalade en lön som inledningsvis översteg individens produktivitet. England och USA var länder med utbredda interna arbetsmarknader. Men även Sverige, som inte har haft någon starkare lärlingsutbildning, får räknas till denna tradition. Den yrkesmässiga kompetensutvecklingen styrdes i hög grad av företagens behov, och rörligheten inom ett yrkesområde blev därmed ganska begränsad. Men det fanns möjligheter för ungdomar, även de med en relativt svag grundläggande utbildning, att få en fast och långvarig anställning som omfattade kompetensutveckling, god löneutveckling och social trygghet. Den andra modellen för arbetskrafts- och kompetensförsörjning utgjordes av yrkesbaserade arbetsmarknader. De tysktalande länderna i Europa och Danmark, dvs. länder med omfattande system för lärlingsutbildning, brukar räknas till denna kategori. Här fanns och finns fortsatt välutvecklade system för kvalificerat och standardiserat yrkeslärande där arbetslivet spelar en viktig roll, både som utbildningsorganisatör och kvalitetssäkrare. Standardiseringen av utbildningen och system för yrkeslegitimationer gjorde det möjligt att lättare röra sig över företagsgränserna utan att förlora i produktivitet och lön. Ungdomarna stod för en betydande del av utbildningskostnaden under utbildningstiden genom en låg lärlingslön. Men när lärlingsutbildningen var fullbordad minskade löneavståndet mellan yngre och medelålders och mer erfaren arbetskraft högst påtagligt. Poängen enligt David Marsden är att grundvalen för interna arbetsmarknader och yrkesbaserade arbetsmarknader har försvagats genom att de stora industriföretagen är mindre dominerande sysselsättningsmässigt samtidigt som den tilltagande ekonomiska integrationen internationellt har påverkat de kortsiktiga avkastningskraven, tidshorisonten för investeringar och möjligheterna för ett enskilt företag att ta på sig ett större ansvar för ungas etablering och yrkesutbildning. Tjänstesektorns tillväxt, förändrad teknik och allt mer omställningsinriktade arbetsorganisationer har lett i samma riktning. I grunden har detta inneburit att kraven på de unga att de ska vara produktiva från ett tidigt skede i anställningen har ökat. 24 Marsden (2009). 13

14 Företagen är allt mindre benägna att ta ansvar för ungas kompetens- och karriärutveckling, något som tar sig uttryck i att man föredrar korttidsanställningar och strävar efter att öka löneskillnaderna mellan typiska instegsjobb och mer etablerade jobb i företagen. Eftersom många ungdomar är hänvisade till instegsjobb och praktikliknande tjänstgöringsförhållanden tilltar konkurrensen och etableringsvillkoren försvåras, även för ungdomar som har klarat grundläggande utbildning på gymnasial nivå. David Marsden har myntat uttrycket entry tournaments eller inträdesturneringar för att betona betydelsen av att unga ofta fastnar i osäkra och relativt okvalificerade jobb under långa perioder. Detta är då en avgörande skillnad jämfört med förhållandena i arbetslivet för några decennier sedan då övergångsfasen på arbetsmarknaden var mer väldefinierad och tidsmässigt avgränsad. 4. Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk mismatch Det förhållandet att den moderna ekonomin skapar nya förutsättningar i arbetslivet och att ungdomars övergångsmönster inte följer lika tydliga kollektiva mönster som tidigare skapar också nya förutsättningar på institutionell och politisk nivå. De välfärdspolitiska regimer med kopplingar till inkomsttrygghet, utbildning och arbetsmarknadspolitik som etablerades i länder som Sverige från 1930-talet och framåt och som i hög grad återspeglade etableringsvillkoren i den industridominerade ekonomin med relativt standardiserade arbetsvillkor fungerar inte längre lika effektivt. Några av uttrycken för detta är just att unga är kraftigt överrepresenterade bland de arbetslösa, att unga ofta saknar utbildning som matchar arbetsmarknadens krav trots att utbildningsnivån är högre idag än tidigare och att allt fler ungdomar inte omfattas av de allmänna inkomstförsäkringarna, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen. Just denna bristande anpassning mellan etablerade institutioner och sociala villkor har lett till olika politiska initiativ. En gemensam yttring av de nya förhållandena var aktiveringslinjen, dvs. ökade krav på ungdomar att ställa upp på olika praktikprojekt för att över huvud taget kvalificera sig för understöd från samhällets sida. Detta uppfattades som angeläget mot bakgrund av den risk för utbredd understödstagarmentalitet och passivisering som ansågs följa av långa tider i arbetslöshet och utanförskap. Understöd uppfattades inte längre som en medborgerlig rättighet utan villkorades med krav på olika motprestationer. 25 Den politiska bilden är inte längre lika självklar. Internationellt förespråkas en mer mångfacetterad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och behov. Begrepp som empowerment och social tillit framhålls ofta. På samma 25 Kuoddo (2012). 14

15 sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbildning där ungdomar erbjuds trygga anställningsliknande förhållanden och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryckligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som istället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb leder in i låglönefällor och bidrar till minskad produktivitet. Referenser Arbetsförmedlingen (2013). Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden fokus på unga som varken arbetar eller studerar. Arbetsförmedlingen: Stockholm. Bell, David N.F. & David G. Blanchflower (2009), What Should Be Done About Rising Unemployment in the OECD? IZA Discussion Paper No Eurofound (2012). NEETs Young people not in employment, education and training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. Publications Office of the European Union, Luxenbourg. Halvordsen, Bjørn, Hansen, Ole Johnny & Jenny Tägtström (2012), Unge på Kanten. Om inkludering av utsatte ungdommer. Nord 2012:05. Nordiska Ministerrådet: Köpenhamn. ILO (2012). International Labour Conference, 101st Session, Report V. The youth employment crisis: Time for action. ILO: Geneva. Irene Wennemo, (2012), Arbetsvillkoret är avgörande för att unga inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen Johansson, Håkan (2006), Svensk aktiveringspolitik i nordiskt perspektiv. ESS 2006:3. Stockholm: Fritzes. Kuoddo, Arvo (2012), Public Employment Services, and Activation Policies. Social Protection & Labor. Discussion Paper No Discussion-papers/Labor-Market-DP/1215.pdf 15

16 Marsden, David (2009), The decline of occupational markets and the spread of prolonged entry tournaments: labour market segmentation in Britain. Paper for the ILO Conference on Regulation for Decent Work Innovative labour regulation in a turbulent world, July 8 10, Geneva. Niemeyer, Beatrix (2007), Is there a pedagogy of social inclusion? Critical reflections on European policy and practice in school-to-work transition, i Colley, Helen, Boetzelen, Phillip, Hoskins, Bryony & Teodora Parveva (red.), Social inclusion and young people: breaking down the barriers. Council of Europe Publishing: Strasbourg. Nordström Skans, Oskar (2004), Har arbetslösheten långsiktiga effekter? Rapport 2004:13. IFAU: Uppsala. Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), Activating the disadvantaged. Variations in addressing youth transitions across Europe, i International Journal of Lifelong Education, Vol. 26(5), s Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anno & Thomas Manfredi (2010), Rising Youth Unemployment During The Crisis. How to Prevent Negative Long-Term Consequences on a Generation. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No =id&accname=guest&checksum=400f783911f3a4014ea15c64299e3ae9. SCB (2013). Ungdomsarbetslöshet jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder. SCB: Örebro. SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete. Fritzes: Stockholm. SOU 2013:74 Unga som varken arbetar eller studerar statistik, stöd och samverkan. Erlanders Sverige AB: Stockholm. Statens Folkhälsoinstitut (2002), Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser för hälsa och social anpassning. Erfarenheter och kunskaper från 1990-talets forskning. Rapport 2002:18. Folkhälsoinstitutet: Sandviken. Ungdomsstyrelsen (2012), 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar. Ungdomsstyrelsen: Stockholm. Walther, Andreas (2006), Regimes of youth transitions. Choice, flexibility and security in young people s experiences across different European contexts, i Young. Nordic Journal of Youth Research. Vol. 14(2), s

17 Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga 1 Hans Goine Försäkringskassan I samband med införandet av ett helt nytt pensionssystem 2003 byttes rätten till förtidspension för unga mellan 16 och 29 år ut mot en ny socialförsäkringsförmån, aktivitetsersättning. Ingen skulle längre kunna beviljas sjukersättning eller förtidspensioneras innan man fyllt 30 år. Redan innan 2003 hade Försäkringskassan ett uppdrag att erbjuda, planera och samordna arbetslivsinriktad rehabilitering för personer som uppbär ersättning från socialförsäkringen då sjukdom lett till nedsatt arbetsförmåga. Detta kallas för Försäkringskassans samordningsuppdrag. I samband med införandet av aktivitetsersättning 2003 utökades samordningsuppdraget. Det nya uppdraget innebär att identifiera behov av samordning, verka för rehabiliterande och/eller aktiverande insatser för individer med aktiv- 1 Texten är, här något justerad, tidigare publicerad som sammanfattning i Socialförsäkringsrapport 2013:2 17

18 itetsersättning samt utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av andra aktörer för denna grupp. Det nya systemet med aktivitetsersättning syftade dels till att ge ekonomisk trygghet, dels att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionshinder vid inträdet i vuxenlivet. Försäkringskassan fick i samband med detta ett utökat uppdrag att finansiera olika aktiviteter. Syftet med aktiviteter under tid med aktivitetsersättning är att de ska ha en gynnsam inverkan på sjukdomen och därmed öka den fysiska eller psykiska funktionsförmågan. I möjligaste mån gäller det att tillvarata den unges möjligheter till utveckling och arbete i ungdomsåren för att hindra utslagning och isolering. I juli 2012 hade sammanlagt unga vuxna aktivitetsersättning, varav för förlängd skolgång och resterande på grund av nedsatt arbetsförmåga. Tre av fyra av dem som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har någon form av psykisk funktionsnedsättning och mer än nio av tio har hel ersättning. I oktober 2011 fick Försäkringskassan ett uppdrag av regeringen att genomföra en studie av situationen för unga som beviljats aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Försäkringskassan ska också lämna förslag på hur samverkan kan effektiviseras. Metod Denna rapport redovisar resultaten av Försäkringskassans undersökning. Flera olika metoder har använts för att studera situationen för unga med aktivitetsersättning. En systematisk genomgång av handläggningen av enskilda ärenden har genomförts. Intervjuer av Försäkringskassans handläggare och enhetschefer har genomförts. Befintliga utvärderingar och rapporter från Samordningsförbund har samlats in och studerats. Enkäter har skickats till två grupper av individer personer som vid tillfället hade aktivitetsersättning och personer yngre än 29 år som nyligen avslutat en tid med aktivitetsersättning utan att övergå till sjukersättning. Registeruppgifter från Försäkringskassan, uppgifter från Socialstyrelsen om stöd enligt LSS 2 och uppgifter om arbetsmarknadsstatus från Arbetsförmedlingen har sammanställts och bearbetats. På uppdrag av Försäkringskassan har ett externt undersökningsföretag (Augur) genomfört djupintervjuer med personer, och föräldrar till personer, med aktivitetsersättning. Resultaten redovisas i två underlagsrapporter som biläggs rapporten. Dessutom har, på uppdrag av Försäkringskassan, Institutionen för Arbets- och miljömedicin vid Uppsala universitet genomfört en omfattande litteraturstudie 2 Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. 18

19 som utgör en underlagsrapport till denna rapport. Syftet med studien var att få fram vilka metoder som är effektiva för att aktivera och stödja inträde i arbetskraften av unga personer med psykiska funktionshinder. Samma forskargrupp har också översiktligt berört vilka strategier som används i Norge, Danmark, Finland och Storbritannien. Resultat Tiden före aktivitetsersättning Mer än sex av tio bland alla som beviljas aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har en funktionshinderförmån innan ersättningen beviljas (2011). Vårdbidrag och aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång är vanligast. Från intervjustudier och enkäter framkommer tydligt att många upplever att de saknar adekvat stöd redan under skoltiden. Framförallt gäller detta de unga som gått i den vanliga skolan. De uppger i stor utsträckning en avsaknad av stöd och förståelse för sin funktionsnedsättning. Drygt fyra av tio som har aktivitetsersättning har gått i någon form av särskola och har där i högre grad upplevt stöd och förståelse för sin funktionsnedsättning till skillnad från de som gått i vanlig skola. I den registerstudie som genomförts har vi funnit en överrisk för framförallt unga födda i slutet av året att beviljas aktivitetsersättning för förlängd skolgång jämfört med barn födda i början av året. Vi har inte kunnat undersöka närmare varför det är så inom ramen för detta uppdrag men konstaterar att frågan om varför förhållandet är på detta sätt behöver utredas. Under tiden med aktivitetsersättning Vi har delat in personer med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga i tre olika kategorier. Ca fyra av tio med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har samtidigt ett beslut om rätt till stöd enligt LSS och en stor del i den gruppen deltar också i daglig verksamhet. Ca 12 procent har någon form av insats genom Arbetsförmedlingen. Huvuddelen (7 procent) av de som är inskrivna på Arbetsförmedlingen är registrerade som arbetssökande. Återstående ca 5 procent deltar i någon form av arbetslivinriktad rehabilitering. En mindre grupp av de inskrivna på Arbetsförmedlingen har samtidigt beslut om stöd enligt LSS. 19

20 I den återstående och största gruppen (ca 48 procent) har ungefär var fjärde individ haft en aktivitet beviljad enligt reglerna för aktivitetsersättning. De flesta aktiviteter är idrottsaktiviteter av något slag. Därutöver förekommer olika aktiviteter som kommunen ordnar med stöd av bl. a socialtjänstlagen som Försäkringskassan har mindre kännedom om. En stor andel av denna grupp uppger i enkäten att de får varken det stöd de behöver från Försäkringskassan eller kommunen. Av enkäter och intervjuer framkommer att många upplever att de inte har en plan med Försäkringskassan och att Försäkringskassan kan vara betydligt mer aktiv i att samordna insatser och aktiviteter. För en del är även syftet med aktiviteter och ersättningen oklart. Av enkätundersökningarna framgår att såväl hos dem som haft aktivitetsersättning som hos dem som har en pågående aktivitetsersättning finns det en uttalad rädsla för att bli av med sin ersättning. Sex av tio av de som avslutade en period med aktivitetsersättning under 2009 var 29 år och nästan nio av tio i den gruppen övergick till sjukersättning. De har hittills haft möjligheten att bli beviljade tidsbegränsad sjukersättning enligt övergångsbestämmelser som nu upphör i december Efter december 2012 kan sjukersättning beviljas enbart till personer vars arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt för all överskådlig framtid. Ca fyra av tio som avslutar en period med aktivitetsersättning under 2009 var under 29 år. Av enkätundersökningen till dem som har avslutat en period med aktivitetsersättning uppger ca 20 procent att de gjort det av egen vilja. Bara en av fem som slutat av egen vilja tycker i efterhand att beslutet var rätt för dem. En dryg tredjedel av de som slutat med aktivitetsersättning har lön från arbete månaderna efter övergången. Resten är beroende av andra. Försäkringskassans samordningsansvar Vid en systematisk genomgång av hur Försäkringskassan lever upp till sitt samordningsuppdrag i enskilda ärenden framträder en bild av hur långa perioder av inaktivitet uppstår för många försäkrade. Planer görs upp och insatser påbörjas, men arbetet med systematisk uppföljning måste utvecklas och intensifieras. De personliga handläggarna behöver ägna mer tid åt att följa sin egen planering och en del av de försäkrade åläggs i många fall ett alltför stort ansvar för att leda sin egen process, ordna möten med Försäkringskassan mot bakgrund av sin funktionsnedsättning. Vidare indikerar studien av enskilda akter att alla ärenden inte behandlas lika. De fall där det finns beslut om daglig verksamhet via LSS handläggs ofta med utgångspunkt i att den försäkrade är omhändertagen av kommunen. I andra fall kan konstateras att den personliga handläggaren ofta tvingas handla på ett 20

21 reaktivt sätt utan att i grunden veta vilka behov av samordning som finns i varje enskilt ärende. Resultatet blir då att handläggarna prioriterar ärenden där den försäkrade själv är pådrivande. Studien visar att ett mer proaktivt arbetssätt, som prövats på senare tid, ger ännu mer arbete för den personliga handläggaren om handläggaren ska uppfylla sitt samordningsansvar på ett tillfredställande sätt. Detta tyder på ett behov av att mer tid avsätts för att arbeta med gruppen, dels ett behov av att differentiera mellan ärenden för att kunna ägna rätt tid i rätt fas av processen för individerna. Generellt kan sägas att Försäkringskassan måste strukturera och effektivisera handläggningsprocessen på området och definiera ambitionsnivån för Försäkringskassans samordningsuppdrag. Studien tyder på ett behov av att utöka samarbetet med kommunerna. Försäkringskassans arbete försvåras allmänt av brister på en systematiskt uppdaterad och aktuell information i varje ärende. Handläggarnas arbete med samordningsuppdraget skulle kunna förbättras betydligt med en strukturerad överföring av grundläggande information från den behandlande läkaren i de fall individen fortfarande får medicinsk behandling, samt information från kommunerna och Arbetsförmedlingen. Exempelvis kan informationen från hälso- och sjukvården vara inriktad på att läkaren signalerar när det är lämpligt för Försäkringskassan att arbeta aktivt med en individ och vad som Försäkringskassan kan bidra med att förbättra individens tillstånd och möjligheter att ta sig framåt. Försäkringskassan behöver också få frekvent uppdaterade uppgifter om individer i LSS verksamheter hos kommunen, om aktiviteter som sker i kommunens regi utan finansiellt stöd av Försäkringskassan samt uppgifter om personer som deltar i olika program med arbetslivsinriktad rehabilitering och arbetssökande aktiviteter. Allt detta saknas idag. Uppgifter om aktiviteter i Arbetsförmedlingens regi finns redan idag på Försäkringskassan men användningen i administration och uppföljning behöver utvecklas. Överhuvudtaget behöver Försäkringskassan systematiskt följa upp arbetet på såväl individ- som systemnivå för att kunna utvärdera hur väl samordningsprocessen fungerar. En systematisk kunskapsöversikt Enligt den systematiska litteraturgenomgången finns nu tillräckligt många studier utförda med en randomiserad design för att slå fast att metoden IPS (Individual Placement & Support) utgör en evidensbaserad och effektiv metod med inverkan på de arbetsrelaterade målvariablerna normalt arbete, arbete med stöd och arbetsaktivitet. Detta framgår av den omfattande litteraturstudien som gjorts av forskare på Institutionen för Arbets- och miljömedicin vid Uppsala universitet. Forskarna bakom litteraturstudien och andra svenska forskare pekar dock på praktiska svårigheter vid tillämpning av en renodlad IPS-strategi i en svensk kontext. För det första bygger IPS på en tillämpning i omvänd ordning 21

22 från vad som är vanligt i Sverige. Enligt IPS-metoden sker arbetsplacering eller anställning först och därefter utbildning. Därutöver finns ännu inga IPS-studier genomförda i Sverige med en randomiserad design. Detta gör att det är svårt att veta hur pass väl metoden skulle kunna fungera i Sverige. De framgångsrika resultaten kommer i huvudsak från försök i USA där avsaknaden av de omfattande regler inom arbesträttens område som finns i Sverige gör det lättare för arbetsgivaren att ta risken att anställa personer med psykiska funktionshinder. Vid genomgång av utredningsmaterial och studier i våra grannländer kan konstateras att andelen individer med olika former av psykiska diagnoser överensstämmer med svenska erfarenheter (ca procent av individerna i motsvarande situationer har psykiska funktionsnedsättningar). Likaså bekräftas att IPS är den metod som nu förordas i dessa länder. Den genomgång av utvärderingar via samordningsförbunden som gjorts inom ramen för projektet visar att varianter av metoden Supported Employment ofta används i Sverige. Men det är brist på strukturerade uppföljningar och utvärderingar vilket också påpekats av Inspektionen för socialförsäkringen. Bland de projekt som har följts upp har ingen en design som gör att man kan konstatera att den tillämpade metoden var överlägsen de rutiner som normalt används av Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Samtliga uppföljningar som vi har tagit del av lider av selektionsproblem och kan därför inte användas som stöd för metoden som sådan, dvs. det kan vara så att individer som deltagit i projekten hade ändå kommit ut i arbetskraften utan den resursförstärkning som projektet innebar. Väl designade studier i den svenska kontexten behövs därför för att kunna utvärdera effekter av metoden. Försäkringskassan genomför nu med finansiellt stöd från europeiska socialfonden (ESF) en sådan randomiserad studie av metoden Supported Employment. Behov finns också för att närmare studera den evidensbaserade i IPS-metoden i en svensk kontext. Försäkringskassan kommer inom ramen för det utvecklingsarbete som nu genomförs i samverkan med Arbetsförmedlingen verka för att flera randomiserade studier kan genomföras för unga som har aktivitetsersättning och är på väg in i en arbetslivsinriktad rehabilitering. Att avsluta en tid med aktivitetsersättning Att avsluta en period med aktivitetsersättning före 29 års ålder indikerar att individen bedöms kunna klara ett arbete på arbetsmarknaden. Av de som avslutade en period med aktivitetsersättning under 2009 och som var under 29 år var nästan tre av fyra inskrivna hos arbetsförmedlingen och drygt hälften hade en pensionsgrundande inkomst av förvärvsarbete under På arbetsmarknaden, och särskilt tydligt inom den offentliga sektorn, finns få anställda med olika former av anställningsstöd. Särskilt tydligt gäller det statliga 22

23 myndigheter och landsting. Av sammanlagt unga vuxna mellan 20 och 30 år i vissa program för funktionsnedsatta (lönebidrag, trygghetsanställning, offentligt skyddat arbete m.fl.) återfanns i maj 2012 endast 155 individer hos de statliga myndigheterna eller landstingen. Huvuddelen av de unga med funktionsnedsättningar återfanns i den privata sektorn hos mindre, enskilda företag. Hur ser ekonomin ut på längre sikt? Den ekonomiska standarden mätt på tre olika sätt visar att den är lägre för de som har aktivitetsersättning jämfört med övriga i motsvarande åldersgrupp och skillnaderna ökar kraftigt över tid. Detta blir särskilt tydligt när utvecklingen efter fyllda 30 år följs upp. En klar risk för livslång låg ekonomisk standard kan förväntas om inte beroendet av sjukförsäkringen kan brytas. Studien visar också att när individen får lön för eget arbete efter en tid med aktivitetsersättning minskar beroendet av ekonomiskt stöd från familjen. Personer med aktivitetsersättning är trots allt förhållandevis optimistiska om framtiden. Mer än åtta av tio i den grupp som finns registrerade hos Arbetsförmedlingen vill söka en anställning och det vill också två av tre som huvudsakligen finns hos Försäkringskassan. Den grupp som har beslut om stöd enligt LSS har en delvis annan syn på arbete/ sysselsättning. Mer än tre av fyra tror på en framtid med någon form av sysselsättning/arbete inom daglig verksamhet. Slutsatser Samhället kan göra betydligt mer för att unga med funktionshinder ska komma in på arbetsmarknaden. Redan under skolgången är det många av dem med funktionshinder som inte får det stöd de behöver. Framförallt gäller det de unga som gått i den vanliga skolan. När ansökan om aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga inkommer till Försäkringskassan har den ofta föregåtts av andra socialförsäkringsförmåner som vårdbidrag och aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång. Det finns en överrisk för barn födda i slutet av året att beviljas aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång jämfört med barn födda i början av året. Mer kunskap behövs för att förstå de bakomliggande orsakerna till den överrisk vi funnit i studien. Ca fyra av tio med aktivitetsersättning har rätt till stöd enligt LSS och en stor del i den gruppen deltar också i daglig verksamhet. Undersökningen visar att denna grupp generellt sett får det stöd de behöver. För övriga finns en stor skillnad mellan upplevt behov av stöd och vad man får. Sex av tio som inte 23

24 omfattas av LSS upplever att de inte har en plan för den närmaste framtiden. Föräldrar till barn med funktionshinder utgör ett viktigt stöd vid övergången att bli vuxen och självständig. När vissa av dessa barn med funktionshinder blir myndiga kan det uppstå problem i kontakten mellan myndigheten, barnen och föräldrarna utifrån gällande sekretessregler. Försäkringskassan, som har samordningsansvar för hela gruppen med aktivitetsersättning, kan konstatera att uppdraget är resurskrävande. Uppföljning av enskilda individer behöver utvecklas och sannolikt genomföras mer frekvent. Ett problem med samordningsansvaret är också att det upplevs vara gränslöst. Var går gränsen för vad som omfattas av Försäkringskassans samordningsuppdrag? Utredningen visar på ett behov att intensifiera insatserna för att stödja de individer som eventuellt kan integreras i in ett normalt arbetsliv. Försäkringskassan har den samordnande rollen men är helt beroende av att andra aktörer i samhället gör sitt arbete. Ett utvecklat lokalt samarbete och tydligare ansvarstagande från de offentliga aktörerna i samverkan med det lokala näringslivet skulle kunna skapa förutsättningar för ett bättre stöd för de enskilda individerna. Aktuell information om individernas status saknas från såväl kommun som hälso- och sjukvård. Försäkringskassan vet för lite om de olika insatser som pågår kring denna grupp, vilket bidrar till att myndigheten i många fall har svårt att klara sitt uppdrag. Vad som saknas i nuläget är systematisk information från hälso- och sjukvården och kommunerna. Vi vet exempelvis inte om individen har beslut om LLS eller ej (boendestöd, daglig verksamhet mm). Ofta vet vi inte heller vilka begränsningar/möjligheter som finns för individen såväl sett i ett längre perspektiv som vid en specifik tidpunkt. Den främsta informationskällan i nuläget, utöver den information som finns som underlag vid beviljande av ersättningen, är individen själv vid ett planeringsmöte. Långt ifrån alla individer som skulle behöva det har tillräcklig kontakt med Försäkringskassan för att myndigheten ska kunna vara tillräckligt insatt och stödjande där det behövs. Slutsatsen blir att Försäkringskassans samordningsinsatser behöver utvecklas för att det ansvar som vilar på myndigheten ska uppfyllas. En svaghet i nuvarande struktur med samordningsförbund och annan samverkan mellan myndigheter är att en stor del av tillgängliga resurser kanaliseras via tidsbegränsade projekt. Samordningsförbunden ger stöd åt olika projekt för denna målgrupp men implementeringen av framgångsrika projekt är svår. Resurser saknas många gånger och projektperioder med aktiva insatser avlöses ofta med perioder av passivitet. Ingen utvärdering av effekter av den verksamheten finns. Dessutom saknas evidens för de metoder som tillämpas i projekten. Inom ramen för den litteraturstudie som genomförts framkommer att metoden Individuell arbetsplacering och stöd (Individual Placement and Support, IPS) är 24