Ny modell för bidrag till studieförbund. Utredning om Landstinget i Uppsala läns bidrag till studiedistrikten

Transkript

1 Ny modell för bidrag till studieförbund Utredning om Landstinget i Uppsala läns bidrag till studiedistrikten Torgny Sandgren 2012

2

3 Förord Kulturnämnden för Landstinget i Uppsala län beslutade den 14 december 2011 att se över bidragen till studiedistrikten (dnr KU ). Nämnden ville få en ny bidragsmodell med tydligare landstingsmål och som lämnar det volymorienterade systemet. En annan utgångspunkt var att bidragen i framtiden bör vara treåriga. Den 29 maj 2012 fick Torgny Sandgren, som extern utredare, i uppdrag att genomföra en utredning om landstingets bidrag till studieförbunden. Utredningen skulle inkludera en omvärldsanalys av erfarenheter från andra kommuner, en dialog med studieförbunden kring konsekvenserna av en bidragsmodell utan inslag av studietimmar samt förslag på olika kvalitativa modeller för bidragsgivningen. Resultatet ska presenteras i en rapport samt vid en konferens på Wiks slott den 18 september I denna rapport finns resultat från utredningsuppdraget. Arbetet har varit spännande och utmanande. Det har gett en inblick i den mångfald av betydelsefulla verksamheter som studieförbunden driver samt utmaningarna med att hitta en ny bidragsmodell med de intentioner politiken har, ett system med rimliga administrativa bördor, transparens och vederhäftiga kriterier. Min förhoppning är att denna utredning, med förslag och analyser, kan bidra till att utveckla bidragssystemet och i dess förlängning olika verksamheter för medborgare i Uppsala län. Torgny Sandgren, utredare Örnsberg den 25 september 2012

4 Innehåll Sammanfattning...5 Inledning och bakgrund Resultat från utredningen Synpunkter från studieförbunden Omvärldsanalys erfarenheter från andra kommuner och utredningar Slutsatser Utmaningar med ett volymbaserat system Möjliga konsekvenser av ett kvalitativt system Bidrag till Uppsala Läns Bildningsförbund Utmaningar för politik och administration Förslag på bidragsmodeller Grundläggande krav och övergripande förutsättningar Koppling till landstingsmål genom fokusområden Förslag på bidragsmodeller Modell 1 Treårigt verksamhetsbidrag Modell 2 Treårigt verksamhetsbidrag och ett generellt bidrag Modell 3 Treårigt verksamhetsbidrag med styrning mot större andel unika individer Handlingsplaner Bedömningskriterier och expertgruppens roll Uppföljning och redovisning Synpunkter från hearing (20)

5 Sammanfattning Landstinget i Uppsala län fördelar ekonomiska bidrag till studieförbund med verksamhet i länet. Cirka 9 miljoner fördelas direkt till olika studieförbund och cirka 1 miljon till Uppsala Läns Bildningsförbund (ULB). Bidraget fördelas idag utifrån dels ett generellt stöd baserat på volym (redovisade studietimmar),dels ett utvecklingsbidrag. Det generella bidraget utgör 65 procent och utvecklingsbidraget 35 procent av det totala bidraget. Målet för bidraget är att utveckla demokrati, folkhälsa och kultur (upplevelser och eget skapande). Utredningens resultat visar på flera utmaningar med ett bidrag baserat på volym av studietimmar, bland annat att det kan styra mot verksamhet med billiga timmar och att fokus riktas från verksamhetens kvalitet. Dialogen med studieförbunden visar vidare att flera studieförbund ser möjligheter med en kvalitativ modell. Flera påpekar dock den stora utmaningen med att hitta vederhäftiga kriterier i en kvalitativ modell. Utredningen presenterar tre bidragsmodeller baserade på mer kvalitativa inslag. För att vara behörig för bidrag föreslås att organisationen ska ha verksamhet i minst fyra av länets åtta kommuner samt verka i enlighet med landstingets mål. Modellerna bygger även på att Uppsala län tydliggör sina mål inom området samt konkretiserar prioriterad verksamhet och prioriterade målgrupper i en handlingsplan. Detta bör kunna ske genom särskilda fokusområden (som föreslås gälla för minst tre år). Inom dessa fokusområden kan särskilda målgrupper, områden eller insatser specificeras. Om behov finns kan politikerna även prioritera mellan dessa olika fokusområden och låta dem utgöra olika andelar av bidraget. Föreslagna fokusområden: förebyggande folkhälsoarbete ungdomskultur (13 25 år) demokratifrämjande verksamhet. Då landstingets bidrag till kultur i vården ligger nära fokusområdet förebyggande folkhälsoarbete föreslås att detta bidrag inkluderas i bidraget till studieförbunden. Modell 1 Treårigt verksamhetsbidrag Modell 1 utgår från att studieförbunden genom ansökan och dialog presenterar en treårig handlingsplan kring särskilda fokusområden (enligt förslaget ovan). Handlingsplanen utvärderas och värderas av landstingens tjänstemän samt av en expertgrupp och kan beviljas i sin helhet eller till vissa delar av landstingets kulturnämnd. Handlingsplanen ska rymma föreslagna aktiviteter relaterade till ett eller flera fokusområden samt en budget kopplad till aktiviteterna. Nämndens beslut är ett inriktningsbeslut för hela treårsperioden med årliga utbetalningar efteravstämningar eller dialog. En slutredovisning sker efter tre år. Modellen svarar därigenom mot de riktlinjer nämnden fattat beslut om, det vill säga utifrån landstingsmål, kvalitativa kriterier samt långsiktighet och inte endast utifrån projektet projektifiering. Modell 2 Treårigt verksamhetsbidrag och ett generellt bidrag Modell 2 bygger på modell 1 samt ett generellt bidrag som är relaterat till kommunernas bidrag till studieförbunden. I modell 2 fördelas 70 procent enligt modell 1 och 30 5 (20)

6 procent i relation till länets kommuners bidrag till studieförbundens verksamhet. Argumentet för detta är att det ger frihet till kommunerna att utveckla egna bidragsmodeller och att landstingets bidrag inte ska kompensera eller styra kommunernas bidrag. Modellen kan också anses främja lokal närvaro, ökad dialog med kommunerna samt ökad lokal diskussion om folkrörelsefrågor. Modell 3 Treårigt verksamhetsbidrag med styrning mot fler unika individer Modell 3 bygger på modell 1 men med styrning mot större andel unika deltagare. I denna modell fördelas70 procent enligt modell 1 och 30 procent i relation till antalet unika deltagare. Studieförbunden redovisar andelen unika deltagare i relation till tidigare år. En större andel unika individer i ett studieförbund ger en större andel av de 30 procent som reserverats för unika individer i verksamheten. Argumentet är att landstinget vill främja att fler deltar i folkbildning, ett ökat flöde av nya unika individer samt en utveckling av arbetet med att nå nya grupper. Utredningen föreslår vidare att ett antal experter kopplas till bidragsgivningen och att de gör självständiga bedömningar av ansökningar och utifrån genomförda dialoger. Kriterier som kan betygsättas är exempelvis behov, kompetens och uppskattad möjlighet för genomslag/resultat. En annan aspekt som kan betygsättas är ansökarens strategi för att inkludera fler eller nå nya målgrupper. 6 (20)

7 Inledning och bakgrund Kulturnämnden för Landstinget i Uppsala län beslutade den 14 december 2011 att se över bidragen till studiedistrikten(dnr KU ). Nämndens önskemål var ett bidragssystem med tydligare landstingsmål, att landstinget lämnar det volymorienterade systemet samt att bidragen bör vara treåriga. Nämnden tydliggjorde att bidraget inte skulle gå till ledarutbildningar och att nya riktlinjer skulle ske i dialog med studieförbunden. Kulturnämnden uttrycker även en vilja att undvika en projektifiering av bidraget. Nämnden tog även ett beslut den 22 mars 2012 att en särskild konferens skulle ordnas och att en dialog med studieförbunden om konsekvenserna av en bidragsmodell utan inslag av studietimmar skulle ske inför denna konferens. Den 29 maj 2012 fick Torgny Sandgren, som extern utredare, i uppdrag att genomföra en utredning om landstingets bidrag till studieförbunden. Utredningen skulle inkludera en omvärldsanalys av erfarenheter från andra kommuner, en dialog med studieförbunden samt förslag på olika kvalitativa modeller för bidragsgivningen. Resultatet presenteras i denna rapport samt vid en konferens på Wiks slott den 18 september Dialogen har skett genom möten och intervjuer med samtliga studieförbund. Samtalen utgick från frågor runt problem med nuvarande system, skäl för att gå mot ett mer kvalitativt system, konkreta förslag på hur ett sådant kan se ut och vilka tänkbara risker eller andra oönskade konsekvenser ett kvalitativt system kan få. Syftet med intervjuerna var inte att redovisa vem som tycker vad, eller att ordagrant återge formuleringar från intervjuerna. Mitt syfte var att mer generellt hitta vilka argument, funderingar och åsikter som finns bland studieförbunden. Utredningen har skett under ett begränsat antal dagar under sensommaren och hösten Begränsad tid har tvingat fram en avgränsning för hur omfattande dialogen med olika aktörer varit samt för analysen av förändringar i omvärlden. Huvuddelen av tiden har lagts på dialog med studieförbunden och att identifiera ett antal tänkbara kvalitativa bidragsmodeller. Utredningens inriktning och avgränsningar samt preliminära resultat har löpande stämts av med tjänstemän från landstingets kulturförvaltning. I utredningen har jag haft samtal med: Åke Söderling med flera, ABF Anna Rönnlund med flera, Bilda Gunnar Danielsson och Henrik Ivansson, Folkuniversitet Kenneth Lundmark, Kulturens studieförbund Christina Rådegård och Ingela Berggren, Medborgarskolan Karin Hagman, NBV Eva Berggård Nygren med flera, Sensus Lars Häger med flera, Studiefrämjandet Fredrik Sjöberg, Studieförbundet Vuxenskolan Inger Eriksson, Uppsala Läns Bildningsförbund Claes Nilsson, utreder bidrag från Landstinget i Dalarna Peter Almerud, utredare 7 (20)

8 Mats Hallberg, Region Skåne Fredrik Gunnarsson, SKL 8 (20)

9 1 Resultat från utredningen 1.1 Synpunkter från studieförbunden Under augusti 2012 genomfördes samtal med representanter för de studieförbund som har verksamhet i Uppsala län samt från Uppsala Läns Bildningsförbund (ULB). De fick möjlighet att lämna synpunkter på nuvarande modell samt utmaningar och fördelar med ett bidragssystem som inte baseras på volym av studietimmar. Förbunden kommunicerar att det har funnits många fördelar med det volymbaserade systemet. Dels för att det i viss grad kan betraktas som objektivt, dels för att det sätts i relation till det nationella bidraget och är relativt enkelt att administrera. Ett annat perspektiv är att det bidrar till att studieförbunden måste jobba behovsprövat och att verksamheten utvecklas efter behov. Flera av studieförbunden ser utmaningar med ett system baserat på volym av studietimmar. De vanligaste återkommande argumenten är att det: styr mot enkla och billiga timmar har fokus på ekonomiska transaktioner leder till oegentligheter innebär onödiga kontroller och administrativa system. Enkla och billiga timmar Flera påpekar att det volymbaserade systemet styr mot verksamhet med enkla och billiga timmar. Med detta menas verksamhet som på ett enkelt sätt och till låga kostnader kan generera stora volymer men samtidigt rymmas inom det regelverk som finns. Verksamhet, som kan vara av största vikt, men som inte är billig och volymstark blir inte lika lätt prioriterad. Detta kan leda till att viktiga insatser för grupper med stora behov blir bortprioriterade. Fokus på ekonomiska transaktioner Då storleken på ett bidrag är kopplat till antal timmar blir det ofta fokus på ekonomiska transaktioner och en slags marknad där studietimmar kan köpas och säljas. Bidragets logik är även känd för målgruppen och ibland kan exempelvis musikgrupper vilja ha en förhandling om ersättning för verksamhet relaterad till en viss volym av studietimmar. Oegentligheter Min bedömning är att det inte funnits någon större diskussion kring fusk eller oegentligheter i Uppsala län. Många menar ändå att det volymbaserade systemet kan locka till att fuska med volymer. Flera sådana fall finns rapporterade från andra delar av landet och ett stort arbete kring etik sker inom folkbildningen, delvis med anledning av fuskdiskussionen. Denna diskussion om oegentligheter kan vara förödande för studieförbundens verksamhet och undergräva legitimitet för fortsatta bidrag. Onödiga kontroller och administrativa system Då lokala bidragssystem idag ofta är relaterade till det nationella regelverket så blir det ingen större administrativ börda för studieförbunden att lämna underlag till kommuner, 9 (20)

10 regioner och landsting. Det volymbaserade systemet har dock ett ganska omfattande administrativt system. Att hämta in underlag, granskning, påminnelser, rapportering med mera tar väsentliga arbetsresurser från studieförbunden. Till detta ska läggas kraft, tid och resurser som genereras för etikarbete och långa processer mellan studieförbunden om regelverkets utformning. Sammanfattningsvis är min bild att studieförbunden är positiva till att i Uppsala län testa en modell med mer kvalitativa inslag och en utvecklad dialog. Huvudskälen är att de vill flytta fokus från volymer till innehåll och kvalitet i verksamheten. Flera bedömer vidare att en kvalitativ modell kan stärka relationerna till bidragsgivare och skapa bättre långsiktiga förutsättningar för verksamheten. Flera pekar på utmaningen i att utveckla bedömningskriterier för en kvalitativ modell som upplevs relevant och kan få acceptans. 1.2 Omvärldsanalys erfarenheter från andra kommuner och utredningar Bidrag och uppföljningssystem till folkbildning diskuteras och förändras på flera nivåer. Nationellt utvärderar Erik Amnå det statliga bidraget till folkbildningen (dir. 2011:93), vidare har exempelvis Region Skåne nyligen tagit fram ett nytt bidragssystem, Stockholms stad har under året tagit beslut om ett nytt bidragssystem och Landstinget i Dalarna har just nu en pågående utredning om bidraget. Skälen till dessa omprövningar är många. Dels har kritik riktats mot det statliga stödet i exempelvis Riksrevisionens rapport från 2011, Statens stöd till studieförbunden (Rir 2011:12). Kritiken handlade om att bidragen inte styrs på ett bra sätt och att det är svårt att mäta om de bidrar till måluppfyllelse. De konstaterar vidare att det är svårt med kvalitativa kriterier som är kopplade till mål och styr mot stora volymer till låg kostnad. En annan bakomliggande faktor till olika översyner är att bidragen till studieförbunden kraftigt har minskat från kommuner och landsting, en diskussion om bidragsfusk, och även utredningar, har förekommit i vissa kommuner. Nationell utredning Erik Amnå presenterade vid ett seminarium den 6 september 2012 preliminära resultat från utredningen om folkbildningens verksamhet. Utredningens fokus rör möjligheterna att följa upp eller utvärdera statens bidragsgivning men inkluderar också en deskriptiv redogörelse för folkbildningens situation. Amnå konstaterar att det finns interna problem inom folkbildningen. Sammanfattningsvis rör de utmaningen med att inte nå fler (stagnation) och att drivkrafterna för innovation är svaga. Den så kallade timjakten blir, menar han, kontraproduktiv med sin volymfokusering. Amnå talar vidare om yttre faktorer som utmanar: misslyckanden inom allmänna skolan, bildningsklyftor och främlingsfientlighet. Amnå menar också att det finns nya förväntningar från kommuner, landsting och regioner. Han ser tecken på en tydligare styrning där folkbildningens särdrag utmanas av så kallad New Public Management med ökade krav på styrning och uppföljning. Amnå menar att det tycks pågå ett nytt samhällskontrakt, en omförhandling runt relationen mellan offentliga myndigheter och folkbildningen å ena sidan och det civila samhället å andra sidan. Vidare menar han att ett ökat fokus bör läggas på att fler kan följa upp bidragen genom vissa indikatorer. Dessa kan vara: samhällsnytta (stärker samhället) individutveckling (ger effekter på individnivå över tid) 10 (20)

11 socialt kapital (stärker tilliten mellan människor). Amnå menar att Folkbildningen inte ska utvärdera sig själv. En möjlig form är det som finns för idrotten (utvärderas av Malmö högskola genom Centrum för idrottspolitisk forskning), en statlig analysmyndighet för folkbildning eller via Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Amnå menar vidare att varje bidragsgivande nivå självständigt måste förhålla sig till sin roll och sina syften. Förändringar i kommuner, landsting och regioner Flera landsting, regioner och kommuner har sett över sina bidrag till folkbildningen. Gemensamt är att de vill utveckla kvalitet i sin verksamhet, hitta tydligare koppling till kommunala och regionala mål men också minska incitamenten för oegentligheter. Ingen region och inget landsting har idag (vad jag kunnat finna) ett helt kvalitativt utformat bidragssystem till studieförbunden. Även om förekomsten av dialog, överenskommelser och andra kvalitativa inslag ökat så utgör en väsentlig andel av bidraget kvantitativa parametrar. En slutsats som flera av mina informanter lämnat är att omfördelning av medel inte skett i någon avgörande utsträckning. Den stora förtjänsten av dialog, överenskommelser med mera har varit en ökad kännedom om studieförbundens verksamhet bland politiker, förvaltningar och studieförbund. Vidare har en tydligare insikt om bidragsgivarnas olika mål och roller stärkts. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är medlemmar i folkbildningsrådet men också berörda av folkbildningsfrågorna i relation till sina uppdrag från kommuner, landsting och regioner. SKL har därför följt frågorna under en längre tid. Under våren 2012 tog SKL fram en skrivelse där de försöker definiera SKL:s relation till folkbildningen men också samtidigt en bild av folkbildningens situation. SKL menar att stödet för verksamheten i folkbildningens organisationer på många håll i Sverige är föremål för prövning och neddragning. Bland kommunerna har de ekonomiska bidragen till studieförbunden halverats under de två senaste årtiondena, ett 20-tal kommuner ger inget stöd överhuvudtaget. Om denna utveckling fortgår, med en årlig minskning på i genomsnitt 16 miljoner kronor per år, kommer det sista kommunala bidraget att betalas ut runt SKL är oroad över utvecklingen och har identifierat ett antal önskvärda reformer inom folkbildningsområdet med syftet att stärka engagemanget och incitamenten för kommuner och landsting. Sammanfattningsvis menar SKL att: Bildningsverksamhet fri från offentlig styrning och oberoende av marknadens krav på ekonomisk avkastning är betydelsefull. Verksamheten kan vara särskilt betydelsefull för resurssvaga och bildningsovana grupper i samhället. Behovet av icke-formella bildningsstrukturer ökar i takt med att utbildningsnivån i befolkningen ökar. Utmaningen ligger i att ge breda möjligheter för alla som vill delta och särskilt aktivt försöka nå dem som saknar kännedom om bildningsverksamheten. Bildningsorganisationernas förmåga att navigera i en föränderlig omvärld gentemot olika myndigheter och myndighetsnivåer, europeiskt, nationellt, regionalt och lokalt, kommer troligen att bli av största vikt framöver. Bildningsverksamhet är ett gemensamt ansvar. Förutsättningarna för en grundläggande struktur av bildningsverksamhet bör säkerställas i Sveriges alla 11 (20)

12 landsting och kommuner. Samtidigt måste det finnas tydliga samhällsvinster för såväl landsting som kommuner av att ge ekonomiskt stöd. Det behövs lokala och regionala arenor och mötesplatser för en kontinuerlig dialog om samhällsvinster med bildningsverksamhet och motiv för stöd. SKL menar att det är dags att åter ta tag i relationsbyggandet mellan kommuner och studieförbund. Det finns dock ingen anledning att ändra på det som fungerar bra, vilket kommunal bidragsgivning gör på många håll i landet. Men i många kommuner vilar idag ett ansvar på såväl den kommunala organisationen som på studieförbunden att inleda en dialog som blir fruktbar och som primärt inte handlar om bidrag utan om samhällsutmaningar. Endast på det sättet kan offentliga investeringar motiveras framöver. Kommunernas och landstingens bidrag bör vara kopplade till kvalitativa bedömningar. SKL bedömer att bidragsgivande myndigheter på alla nivåer samfällt efterfrågar kvalitativa dimensioner i bidragsgivningen. SKL ser det som önskvärt att det kommunala och landstingskommunala stödet i högre grad utformas som ett komplement till det statliga grundstödet. Där statsstödet så långt som möjligt stimulerar folkbildningsorganisationerna att upprätthålla organisationsstruktur och verksamhet över landets olika delar kan det kommunala respektive landstingskommunala stödets primära syfte istället inriktas på en tydlig samverkan med ambitionen att göra bildningsverksamheten lokalt och regionalt betydelsefull. SKL menar att kommunala och landstingskommunala bidrag inte ska ses som ett grundläggande organisationsstöd, bidrag ska ges för att bildningsverksamhet ska kunna möta aktuella behov och problem. Civilsamhälle och bildningsorganisationer bör ta plats vid framtagande av regionala kulturplaner och delta aktivt i det regionala och lokala kulturutvecklingsarbetet. Folkhögskolor och studieförbund är vid sidan av sina klassiska folkbildningsuppdrag idag även aktörer på en utbildningsmarknad och projektägare för sociala och integrationsinsatser samt utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser, de är också driftoperatörer av sociala verksamheter och mötesplatser och mycket mer. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att bidragssystemet och olika uppföljningsmodeller är föremål för diskussion på flera nivåer och att inslagen av kvalitativa kriterier får en ökad betydelse. Allt fler kommunala och regionala aktörer eftersträvar en ökad dialog med folkbildningen om verksamheten. Varje bidragsgivande nivå tycks gå mot ett eget ansvar för bidragsgivning och uppföljning. Kvalitativa system tenderar att bli mer resurskrävande jämfört med att följa den statliga modellen med kvantitativa mått på timmar. Jag kan också konstatera svårigheter med transparens och möjlighet att behandla alla organisationer lika. Flera regioner diskuterar även utmaningen med de kommuner som inte vill ge bidrag. 12 (20)

13 2 Slutsatser Utifrån dialog med studieförbund, andra experter och erfarenheter från andra kommuner och landsting har jag dragit ett antal slutsatser och identifierat ett antal utmaningar. I detta avsnitt sammanfattar jag dem i en diskussion kring utmaningar för det volymbaserade systemet, möjliga konsekvenser av ett kvalitativt system samt för det administrativa och politiska systemet. 2.1 Utmaningar med ett volymbaserat system Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns uppenbara problem med ett volymbaserat system. De mest vanligt återkommande aspekterna är att bidragsmodellen styr mot billiga timmar, flyttar fokus från innehåll till pengar, påverkar kulturen bland medarbetare, kan främja oegentligheter samt att det är svårt att följa upp samhällsnyttan. Sett till bidragsgivning på alla nivåer så innebär det volymbaserade systemet en väsentlig administrativ börda. 2.2 Möjliga konsekvenser av ett kvalitativt system Utifrån dialog med studieförbund verksamma i Uppsala län, samtal med experter inom området och de utredningar som gjorts i anslutning till andra regioners och kommuners översyn av bidrag har jag identifierat ett antal tänkbara konsekvenser av ett bidragssystem baserat på mer kvalitativa grunder. Sammanfattningsvis har jag identifierat följande tänkbara konsekvenser: Möjliga negativa konsekvenser Risk för ökade administrativa uppgifter: Inget landsting eller region har helt lämnat ett volymbaserat system (vad jag funnit), det som skett är att man ökat inslaget av dialog och mer kvalitativa bedömningar. Bedömningskriterier: Det är en stor utmaning att hitta kvalitativa kriterier och bedömningsgrunder som upplevs som relevanta och kan utgöra underlag för fördelning av medel. Möjliga positiva konsekvenser Förståelse och kännedom om verksamhet: Ett kvalitativt system kan ge ökad förståelse för vad studieförbunden gör både i relation till politik och förvaltning och mellan studieförbunden. Förståelse för bidragsgivningens syften: Förståelse och kännedom om bidragsgivarens syften och mål kan öka i en kvalitativ modell, både bland studieförbund och bland bidragsgivare. Fokus på kvalitet: En kvalitativ modell kan ge ett ökat fokus på kvalitativa aspekter av verksamheten. Kan gynna mindre förbund: Ett system baserat på kvalitet och ambitioner för framtida verksamhet kan gynna de mindre förbunden. 13 (20)

14 Nya kompetenskrav: Studieförbunden kan komma att behöva utveckla sin ansökarkompetens, det vill säga att blir bättre på att konkret skriva vad man vill göra och förväntade effekter samt sätta en prislapp på det. 2.3 Bidrag till Uppsala Läns Bildningsförbund Min bedömning är att det bidrag till folkbildningen som kanaliseras via ULB antingen bör regleras genom en särskild stödform för samverkansorganisationer eller ske genom att rikta medel direkt till studieförbunden och att de då genom exempelvis höjd medlemsavgift kan finansiera sin samverkan. 2.4 Utmaningar för politik och administration Ett nytt bidragssystem baserat på kvalitativa kriterier utmanar även politiken bakom och administrationen av bidraget. Politikerna och förvaltningen behöver bli tydligare med vilka verksamheter och målgrupper som ska prioriteras. Det finns betydande utmaningar med att hitta vederhäftiga kriterier och en transparent bidragsprocess. Ett nytt system utmanar också relationen till kommunala och nationella bidrag. Det finns även utmaningar i att hitta en balans mellan kontroll, effektivitet och rättssäkerhet. Ett system som blir allt för belastat av administrativa bördor, för såväl studieförbund som bidragsgivare, har svårt att få legitimitet. Det finns också utmaningar med att hitta en bra uppföljningsmodell. Som inspiration för en kvalitativ modell kan man söka bland modeller för kulturstöd, exempelvis bland olika former för verksamhetsbidrag. Min bedömning är att den dialog som skett har varit positiv men att den inte kan vara det centrala i en bidragsmodell. Den är bra och viktig, men bidraget bör fördelas mot bakgrund av en skriftlig ansökan som relaterar till målområden med mera där framtida ambitioner tydliggörs. 14 (20)

15 3 Förslag på bidragsmodeller Uppdraget inkluderade att ta fram ett antal modeller för bidragsgivning som inte är baserade på volym av studietimmar utan mer av kvalitativ karaktär. Denna rapport rymmer en avgränsning kring grundläggandekrav, övergripande utgångspunkter, förslag på tre fokusområden och tre bidragsmodeller. 3.1 Grundläggande krav och övergripande förutsättningar En utgångspunkt i mina förslag på bidragsmodeller är att vem som är behörig för bidrag regleras. För att vara behörig föreslås organisationen ha verksamhet eller planera verksamhet i minst fyra av länets åtta kommuner samt verka i enlighet med landstingets mål. Organisationer bör också verka för demokratins idéer och respektera mänskliga frioch rättigheter. De ska inte heller ha skulder hos kronofogdemyndigheten eller vara försatta i konkurs. Om ansökaren är behörig granskas av handläggare på kulturförvaltningen. Kulturnämnden har önskat treåriga bidrag. Min bedömning är att det är av största vikt att säkra långsiktighet i bidragsgivningen då detta skapar bättre förutsättningar för verksamhet av hög kvalitet. Jag menar även att bidragen bör vara framåtsyftande, det vill säga utgå från vilka ambitioner de sökande organisationerna har för de närmaste tre åren, konkretiserade i olika aktiviteter och verksamheter. Kulturnämnden har vidare uttryckt en vilja att ett nytt bidragssystem ska undvika att projektifieras. Utifrån den information jag tagit del av i utredningen handlar detta om en vilja att undvika att bidragen blir för kortsiktiga, styrda och där krav på ständig förnyelse och utveckling finns. Bidrag brukar ofta delas upp i kategorierna organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Organisationsbidrag brukar då vara ett bidrag som syftar till att en viss typ av organisationer (och dess verksamhet) ska säkras (exempelvis nationellt bidrag till kvinnors organisering). Denna typ av bidrag brukar i regel ha svag styrning kring vilken typ av verksamhet organisationen ska bedriva utan ha breda inriktningsmål. Verksamhetsbidrag handlar ofta om att bidragsgivaren vill finansiera en viss typ av verksamhet (för en avgränsad målgrupp) som anses vara av betydelse. I en sådan bidragsform brukar bidragsgivaren sätta gränser för vilken typ av verksamhet som önskas samt avgränsningar kring målgruppen. Vilka metoder eller arbetssätt som kan användas brukar inte regleras. Inom denna typ av bidrag kan samma typ av verksamhet drivas under ett längre tidsspann. Projektbidrag avser ofta kortare tidsspann där mål och målgrupp är tydligt avgränsade. Här kan även metoderna vara specificerade. Min bedömning är att en form av verksamhetsbidrag lämpar sig bäst för Uppsala läns landstings bidrag till studieförbunden. Här finns möjligheter för en avvägd form av styrning men också utrymme för organisationerna att själva välja metoder och arbetssätt. 15 (20)

16 3.2 Koppling till landstingsmål genom fokusområden Kulturnämnden för Landstinget i Uppsala län har beslutat att bidraget tydligare bör kopplas till landstingsmål. I en kvalitativ modell är det också av stor vikt att mål, målområden, målgrupper med mera är tydliga då det underlättar att utarbeta bedömningskriterier, utvärdering och uppföljning. Utredningens förslag är att detta kan ske genom att Uppsala läns landsting artikulerar särskilda fokusområden (som bör gälla för minst tre år). Inom dessa fokusområden kan särskilda målgrupper, områden eller insatser specificeras. Om behov finns kan politiken prioritera bland dessa olika fokusområden och låta dem utgöra olika andelar av det totala bidraget. Föreslagna fokusområden: förebyggande folkhälsoarbete ungdomskultur (13 25 år) demokratifrämjande verksamhet. Uppsala läns landsting fördelar idag medel till kultur i vården, verksamhet som ligger nära fokusområdet förebyggande hälsoarbete. En möjlighet att effektivisera bidragsgivningen är att dessa medel förs över till folkbildningsbidraget. Innan ett nytt bidragssystem tas i bruk bör fokusområdena preciseras mer i detalj och även kopplas till de mål som finns tagna i andra strategiska dokument inom landstinget. Det kan också finnas behov av att avgränsa och precisera målgrupper med mera. 3.3 Förslag på bidragsmodeller Mitt förslag rymmer tre modeller. Gemensamt är att de är treåriga verksamhetsbidrag. Modell 1 är en helt kvalitativ modell, modell 2 är som lägst 70 procent kvalitativ och där verksamhetsbidraget delas med ett generellt bidrag baserat på kommunala bidrag. Modell 3 är ett kvalitativt verksamhetsbidrag men där 30 procent fördelas utifrån andel unika individer Modell 1 Treårigt verksamhetsbidrag Modell 1 utgår från att studieförbunden genom ansökan och dialog presenterar en treårig handlingsplan kring särskilda fokusområden. Handlingsplanen utvärderas och värderas av landstingens tjänstemän samt av en expertgrupp och kan beviljas i sin helhet eller till vissa delar av landstingets kulturnämnd. Handlingsplanen ska rymma föreslagna aktiviteter relaterade till ett eller flera fokusområden samt en budget kopplat till aktiviteterna. Nämndens beslut är ett inriktningsbeslut för hela treårsperioden med årliga utbetalningar efter avstämningar eller dialog. En slutredovisning sker efter tre år och ska då styrkas av auktoriserad eller godkänd revisor (för belopp över fem prisbasbelopp, för närvarande kronor). Medel som inte använts betalas tillbaka. Min bedömning är att en sådan modell skulle svara mot de riktlinjer nämnden fattat beslut om, det vill säga landstingsmål, kvalitativa kriterier och långsiktighet samt inte vara projektifierat Modell 2 Treårigt verksamhetsbidrag och ett generellt bidrag Modell 2 bygger på modell 1 samt ett generellt bidrag som är relaterat till kommunernas bidrag till studieförbunden: 70 procent fördelas enligt modell 1 och 30 procent styrs av 16 (20)

17 länets kommuners bidrag till studieförbundens verksamhet. Argumentet för detta är att det ger frihet för kommunerna att utveckla egna bidragsmodeller och att landstingets bidrag inte ska kompensera eller styra kommunernas bidrag. Modellen kan också anses främja lokal närvaro, ökad dialog med kommunerna samt ökad lokal diskussion om folkrörelsefrågor Modell 3 Treårigt verksamhetsbidrag med styrning mot större andel unika individer Modell 3 bygger på modell 1 men med styrning mot större andel unika deltagare: 70 procent fördelas enligt modell 1 och 30 procent relaterat till unika deltagare. Studieförbunden redovisar andelen unika deltagare i relation till tidigare år. En större andel unika individer i ett studieförbund ger en större andel av de 30 procent som reserverats för unika individer i verksamheten. Argumentet är att landstinget vill främja att fler deltar i folkbildning, ett ökat flöde av nya unika individer samt utvecklingsarbete för att nå nya grupper Handlingsplaner De föreslagna modellerna bygger alla på att ansökande organisation lämnar en treårig handlingsplan. Handlingsplanen ska rymma vilka aktiviteter och vilka ambitioner de har för verksamhet relaterat till fokusområden i länets kommuner. Dessa handlingsplaner bör rymma vilka aktiviteter eller vilken verksamhet som planeras, var, vilka målgrupper och förväntade resultat. Handlingsplanerna föreslås även inkludera en behovsanalys, det vill säga samhällsnyttan eller individnyttan med verksamheten. Till föreslagna aktiviteter och verksamhet ska det även finnas en budget. Landstingen bör ta fram allmänna råd för vad handlingsplanerna ska rymma och det är viktigt att formen och omfattningen för handlingsplanerna inte blir allt för omfattande och detaljerade Bedömningskriterier och expertgruppens roll Min bedömning är att Uppsala läns landstings bidrag bör präglas av hög rättssäkerhet, effektivitet och transparens. Kriterierna för hur pengarna fördelas bör vara tydliga och redovisade. Detta betyder bland annat att särskilda bedömningskriterier behöver tas fram. Det bör artikuleras vilka aspekter av handlingsplanerna som värderas i form av fasta betygsvärden. Kriterier som kan betygsättas är exempelvis behov, kompetens och uppskattad möjlighet för genomslag/resultat. En annan aspekt som kan betygsättas är ansökarens strategi för att inkludera fler eller nå nya målgrupper. Mitt förslag är vidare att en särskild expertgrupp bör kopplas till bidragsgivningen (tidsbegränsad tillsättning på förslagsvis max 6 år). De som deltar ska ha god kännedom om studieförbundens verksamhet, offentlig förvaltning och civila samhällets situation, men inte ha förtroendeposter inom folkbildningen eller på annat sätt vara jäviga. Representanterna i expertgruppen (förslagsvis fem personer) ska göra självständiga bedömningar av handlingsplanerna med kvantitativa mått (exempelvis betygsätta ett antal kriterier utifrån 1 till 5). Resultatet av bedömningarna ska sedan utgöra ett underlag för hur medel fördelas Uppföljning och redovisning Min bedömning är att de föreslagna modellerna bör inkludera en fördjupad analys (förslagsvis vart tredje år). Dels bör en extern part göra en analys utifrån 17 (20)

18 bidragsredovisningar kring resultat och verksamhet, dels bör en kännedomsundersökning göras bland medborgare i Uppsala län. En gemensam självvärderingsenkät bör även gå ut till deltagare i verksamhet där de svarar på frågor om upplevd kvalitet på verksamhet. Ambitionen bör vara att nå kunskap om minst 50 procent av deltagarnas uppfattningar. Analysen bör även rymma intervjuer med representanter för länets kommuner. Resultatet från denna fördjupande analys bör sedan utgöra underlag för Uppsala läns landstings fortsatta bidragsgivning, fokusområden och prioriteringar. 3.4 Synpunkter från hearing Vid en hearing med studieförbund, kommuner och ULB på Wiks slott den 18 september presenterades utredningens preliminära slutsatser och förslag. I detta avsnitt sammanfattas deltagarnas synpunkter kring dilemman, möjligheter och utmaningar. Modell 1 Dilemman Flera pekade på utmaningen med skriftlig ansökan och kvalitativa kriterier då det kan bli en tävlan om vem som skriver bäst. Här uttrycktes farhågor om att bidragen kommer att fördelas utifrån vem som skriver bäst ansökan snarare än vem som har den mest bärkraftiga planen. Ett annat dilemma som lyftes var att den så kallade timjakten blir kvar ändå, då landstingets bidrag endast utgör en mindre andel. Den befintliga modellen har i viss mån objektiva mått, ett dilemma med ett kvalitativt system är att det öppnar för subjektiva bedömningar. Ett annat dilemma som lyftes var kring den dialog som idag sker mellan förbunden och landstinget. Kan den föreslagna expertgruppen stå i vägen för dialogen? Vad blir dialogens roll om modell 1 införs? Flera diskuterade om treåriga beslut och planer riskerar att minska flexibiliteten. Studieförbunden är ofta möjliggörare för andra och treårsplaner kan minska öppenheten för impulser. Några menar att det är ett dilemma att modellen inte harmonierar med krav och mål från statsbidragen. Modell 1 Möjligheter Fler betraktade modell 1 som den enklaste och renaste av de tre modellerna. En möjlighet är att studieförbunden nu ges möjligheter att driva verksamhet som tidigare inte prioriterats. Flera påpekade att det är positivt med treåriga beslut och ett långsiktigt perspektiv. Vissa menade att en prövotid för en ny modell är nödvändig, det behövs en process för att få till något som fungerar. Några lyfte expertgruppen som positiv och intressant, det blir armlängds avstånd i beslutsfattandet. Modell 1 Utmaningar Bedömningskriterierna blir centrala och viktiga, här finns flera utmaningar. Vad är kvalitet? Kan man hitta en enkel modell för ansökningar och redovisningar? Hur kommer landstinget att hantera fördelningen mellan de olika fokusområdena? Flera lyfte behov av en konsekvensanalys av den nya modellen. Ett förslag om textbegränsning i ansökan aktualiserades, en sådan begränsning kan vara bra så att ansökningarna inte blir långa romaner. Vilka budgetposter är möjliga? Några menade att man måste klargöra vilka poster som ska vara möjliga att söka. Landstinget fördelar medel till kultur i vården. Ett 18 (20)

19 förslag nämndes om att det bidraget borde inkluderas i denna modell. Vissa diskuterade att modellen är alltför lik ett anbudsförfarande och att det blir en viss projektifiering i upplägget. Flera såg utmaningar med expertgruppen. Hur kommer expertgruppen att fungera? Det finns en stor osäkerhet om hur de ska fungera som både bedömare och utvärderare? Modell 2 Dilemman Modell 2 bygger på modell 1 men är även relaterad till kommunala bidrag. Ett dilemma som diskuterades var vilka kommunala pengar som skulle räknas, detta behöver klargöras. Några lyfte att kommunerna kan känna sig styrda av landstinget. Vissa menade att modellen inte stärker dialogen mellan studieförbunden och kommunerna. Andra menade att modellen är allt för komplex och kan brista i transparens. Modell 2 Möjligheter En möjlighet är att kommunernas intresse för folkbildning kan öka och även stärka möjligheterna att utvecklas kring gemensamma intressen. Ett förslag lyftes att modellen kunde justeras på så sätt att kommunal finansiering istället är ett grundkrav för landstingsbidrag. Modell 2 Utmaningar En utmaning är hur nya studieförbund kommer in i systemet. En annan utmaning som diskuterades var att modellen kan bli för byråkratisk. Modell 3 Dilemman Modell 3 utgår från modell 1 men med styrning av unika deltagare. Ett dilemma som diskuterades var att det inte har något egenvärde att deltagare byts ut det finns idag ändå ett flöde av olika deltagare. Det kanske kan vara bättre att tala om nya grupper än om unika individer. Ett annat dilemma är att modellen endast gäller en del av verksamheten nämligen studiecirklarna. Vid kulturprogrammen och annan verksamhet kan man inte kräva personnummer då det är integritetskränkande. Vissa menade att det inte finns behov av ett ökat flöde av individer, det är snarare kontinuiteten än ett flöde av nya individer som är bra för studieförbunden. Vidare diskuterades dilemman kring administration och redovisning. Man kan inte avkräva personnummer vid alla aktiviteter hur ska man räkna? Ett förslag som lyftes var att ett ökat flöde av nya individer inte behöver vara en procentandel, man kan lika gärna ha det som ett kvalitativt kriterium bland andra i modell 1. Ett annat dilemma som diskuterades var att blanda kvalitativt och kvantitativt. Modell 3 möjligheter Flera såg det som positivt att byta ut deltagare och att det är bra med strävan att nå nya grupper då det kan bidra till att nå grupper som man annars inte når. Ett förslag lyftes om att justera modellen: modell 2 + modell 3 fast med 5 procent unika deltagare vore bra. Procentandelen för unika deltagare är bra som en faktor bland andra. 19 (20)

20 Modell 3 utmaningar Det diskuterades om procentsatsen på 30 procent är för hög, kanske borde det räcka med 5 procent. Det lyftes vidare att det är svårt för studieförbunden att fånga upp personer som står helt utanför utbildnings- och bildningssystemen. 20 (20)