Medfinansiering av transportinfrastruktur

Transkript

1 VTI notat Utgivningsår Medfinansiering av transportinfrastruktur Blev det mer och bättre? Anna Mellin Jan-Eric Nilsson Roger Pyddoke

2

3 Förord Denna promemoria redovisar ett underlag som VTI tog fram under hösten 2011 på uppdrag av Riksrevisionen. Promemorian kom att utgöra ett underlag för Riksrevisionens rapport Medfinansiering av statlig infrastruktur, RiR 2011:28. VTI notat Dnr 2011/

4 Kvalitetsgranskning Intern peer review har genomförts den 24 april 2012 av avdelningschef Gunnar Lindberg. Jan-Eric Nilsson har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Projektledarens närmaste chef, Gunnar Lindberg, har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 1 maj Quality review Internal peer review was performed on 24 April 2012 by research director Gunnar Lindberg. Jan-Eric Nilsson has made alterations to the final manuscript of the report. Gunnar Lindberg has examined and approved the report for publication on 1 May VTI notat

5 Innehållsförteckning Sammanfattning... 5 Summary Inledning Regeringens beslut och iakttagelser från tidigare analyser av medfinansiering Beskrivning av bruttomaterialet Egenskaper hos ingångna avtal Jämförelse mellan planförslag och slutlig plan Stora projekt Stockholm Övriga större projekt Slutsatser Riksrevisionens utredningsfrågor Effekter på statens kostnader Regional samordning Tillkommande regional nytta Effekter på utformning och samhällsnytta Regionala skillnader Köper sig kommuner in i planer med olönsamma projekt på statens bekostnad? Referenser och övriga källor Bilaga: Sammanfattning av tidigare studier VTI notat

6 VTI notat

7 Medfinansiering av transportinfrastruktur blev det mer och bättre? av Anna Mellin, Jan-Eric Nilsson och Roger Pyddoke VTI Linköping Sammanfattning Inför arbetet med den plan som fastställde prioriteringen av infrastrukturinvesteringar under perioden hade regeringen för avsikt att förmå lokala och regionala intressenter att i ökad utsträckning bidra till det som är ett statligt åtagande. Avsikten var att på detta sätt öka den samlade investeringsvolymen inom området. Denna rapport visar att regeringen har lyckats med sina ambitioner. Däremot är det inte okomplicerat att slå fast hur stort tillskottet är. Ett skäl är att flera uppgifter skiljer sig åt beroende på vilka källor som används. Exempelvis finns en sammanställning som upprättats av Trafikverket, en andra källa är de avtal som upprättats. Det finns dessutom olika uppgifter om vilka belopp som en överenskommelse avser; här används genomgående de belopp som anges i de avtal som ingåtts. Det finns också skillnader mellan antal avtal som tecknats respektive antal projekt som omfattas av avtalen; det finns alltså väsentligt fler projekt än avtal i materialet. Med dessa reservationer pekar genomgången på att det 40-tal medfinansierade projekt som ingår i den plan som fastställts kostar cirka 142 miljarder kronor att bygga. Med en bred definition av begreppet har olika intressenter bidragit med 77 miljarder kronor (54 procent) av denna kostnad. Denna breda definition av medfinansiering inkluderar såväl trängselskatter/brukaravgifter och statens anslag till regional infrastruktur som kommuners, landstings, EU:s samt offentliga och privata bolags bidrag. Eftersom planen som helhet omfattar 282 miljarder kronor har medfinansieringen bidragit till cirka 27 procent av investeringskostnaden för dessa projekt. I detta belopp ingår emellertid medel från statens anslag till regional infrastruktur. En stor del av kostnaderna täcks dessutom av intäkter från olika typer av vägavgifter. Förutom att dagens bedömningar av hur mycket sådana avgifter i framtiden faktiskt kan dra in är osäkra så kommer avgifterna att tas ut när trafikanterna använder statens infrastruktur. Detta behöver inte nödvändigtvis tolkas som medfinansiering. En mera konservativ bedömning av medfinansieringen, som således exkluderar trängselskatter/brukaravgifter och statens anslag till regional infrastruktur innebär att för staten genuint nya medel i stället bekostar enbart 10 procent av de totala kostnaderna för planen. I några enstaka fall har företag (LKAB) eller en regional intressent (Helsingborgs kommun) bekostat hela eller huvuddelen av investeringen. I övriga fall innebär medfinansieringen att staten får ett bidrag till att finansiera statlig infrastruktur. I den utsträckning ett projekt skulle ha genomförts också utan medfinansiering innebär detta en ökad samhällsnytta: Bidragsgivaren upplever en förbättring (annars skulle man inte lämnat sitt bidrag) och staten får utrymme för att genomföra ytterligare investeringar eller möjlighet att använda statliga medel för andra, ännu mera lönsamma ändamål. Alla har då fått det bättre utan att någon fått det sämre. En genomgång av de avtal som tecknas ger också vid handen att de olika överenskommelserna har mycket olika ambitionsnivå. I synnerhet tycks det som om avtalen i VTI notat

8 första hand utformats för att de parter som skriver på ska vara överens, inte att utanförstående ska kunna tränga in i enskildheter i överenskommelserna. En konsekvens av detta har varit att många av de frågeställningar som Riksrevisionen formulerat varit svåra att besvara. Det är inte heller uppenbart vilken juridisk bas som avtalen ger. Sammantaget pekar detta på ett stort behov av en standardisering av överenskommelser av den art som måste slutas då staten och andra parter i samhället kommer överens om utvecklingsplaner. Bland annat måste avtalen innehålla information som gör det möjligt för utomstående att genomskåda innebörden av de överenskommelser som ingås. Detta talar för att man i en eller annan form bör strama upp genomförandeprocessen innan man fortsätter med att basera investeringsplaneringen på betydande medfinansiering, exempelvis på basis av de förslag som formulerades av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011: 49). Ett försök har vidare gjorts att jämföra den genomsnittliga samhällsekonomiska lönsamheten i Trafikverkets planförslag med den av regeringen fastställda planen för alla projekt. Med reservation för flera mätproblem pekar jämförelsen på att lönsamheten mer än halverats till följd av de förändringar som regeringen i slutänden gjorde. I stor utsträckning beror detta på att man i slutförslaget lyft in investeringar med mycket svag samhällsekonomisk lönsamhet. 6 VTI notat

9 Consequences of co-financing in Sweden s transport infrastructure investment program by Anna Mellin, Jan-Eric Nilsson and Roger Pyddoke VTI (Swedish National Road and Transport Research Institute) SE Linköping Sweden Summary One objective during work with Sweden s investment program was to induce local and regional, both public and private, contribution to the financing of investment projects. In this way, it would be feasible to enhance the total volume of spending on new roads, railways and waterways. The present report demonstrates that the government has met this objective. It is, however, not straightforward to establish how much extra resources that have been made available. In this report the problems with using different sources and different definitions are highlighted. With these caveats in mind, the best estimate is that about 40 projects have been cofinanced and that the aggregate cost of these add up to SEK 142 billion. 1 This corresponds to 27 per cent of the total program. This includes revenue from congestion tolls and other user charges as well as co-funding through state appropriations to regional infrastructure, which then has been transferred and used for co-financing purposes. It also includes contributions from local and regional governments as well as from private and public firms and from the EU. It is, however, not obvious that all these contributions should be defined as cofinancing. Road user charges are, for instance, levied for using state roads and could for that reason be thought to be a particular way to earmark funding. A more conservative estimate therefore indicates that resources which are coming from outside the central government s remit accounts for about 10 per cent of the investment program costs. An attempt has been made to compare the average rate-of-return, measured in a traditional way, of the final program with the preliminary version suggested by the responsible agency, the Swedish Transport Administration. With reservations for several measurement problems it is demonstrated that the rate of return was reduced by half as a result of the government s final adjustments. This was primarily due to that several projects with very low social value were prioritised. 1 At the time of writing during winter 2012 the exchange rate is SEK 8,80/ 1. VTI notat

10 8 VTI notat

11 1 Inledning Regeringen har i åtgärdsplaneringen för perioden eftersträvat en ökad andel medfinansiering, dvs. att fler investeringar i statlig infrastruktur helt eller delvis bekostas utanför statsbudgeten. VTI har fått Riksrevisionens (RiR) uppdrag att undersöka om dessa förändringar har bidragit till en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Effektivitetsbegreppet är i detta sammanhang relativt komplext. Skälet är att medfinansiering per definition innebär att anläggningsvolymen som helhet ökar. Mer pengar och fler projekt ger emellertid inte garantier för att fler samhällsekonomiskt effektiva investeringar genomförs. Inte heller behöver det innebära att pengarna inte hade kunnat komma till bättre nytta i någon annan del av samhället. Med dessa komplikationer i åtanke har RiR ytterligare preciserat sitt uppdrag i ett antal frågor som behandlas i det avslutande avsnitt 5 nedan. Har medfinansieringen inneburit att mer statlig infrastruktur byggs, och i så fall hur mycket? Har det rått enhetlighet mellan regionerna kring vad man förhandlat om och hur man förhandlat, exempelvis vad gäller krav som ställts på viss andel medfinansiering för en viss typ av åtgärd? Har storleken på det tillkommande regionala nyttan analyserats? Finns det en koppling mellan storleken på den regionala tilläggsnyttan och medfinansieringens storlek? Var i landet kommer medfinansiering från och vart i landet går de statliga investeringsmedel som är kopplade till medfinansieringsöverenskommelsen? Får man mer pengar per medfinansierad krona i vissa delar av landet än i andra, för vissa typer av investeringar osv? Vad är utmärkande för de överenskommelser som gällde objekt som kom med i plan respektive de objekt som inte kom med i plan? Skiljer sig den samlade bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet för medfinansierade objekt från det som gäller för icke medfinansierade objekt? Har man ställt andra krav på beslutsunderlaget för de objekt som hade klart med medfinansiering? Som kommer att framgå av den fortsatta framställningen är det underlag som funnits tillgängligt inte av en sådan karaktär att alla de frågor som Riksrevisionen formulerat kan besvaras på ett nöjaktigt sätt. Genomgången inleds i avsnitt 2 med att sammanfatta några iakttagelser som gjorts i tidigare studier av erfarenheterna av medfinansiering; en mera omfattande beskrivning av dessa erfarenheter finns i en bilaga. Avsnitt 3 innehåller en karaktäristik av samtliga projekt som omfattas av olika avtal om medfinansiering medan avsnitt 4 fördjupar beskrivningen av det 15-tal projekt som kostar mer än en miljard kronor och som utgör en stor andel av den totala åtgärdsvolymen i planen. Granskningen baseras på de avtal som RiR har ställt till VTI:s förfogande. I de fall där det finns en skillnad mellan beloppen i tecknade avtal och beloppen i andra, sammanfattande dokument används det förra måttet. Under arbetets gång har det vid endast ett tillfälle varit möjlighet att hämta hem kompletterande information om ingångna avtal. Analysen baseras också på en jämförelse av de tre planförslag som tagits fram under planeringsprocessen; en remissversion från augusti och ett slutligt förslag från VTI notat

12 Trafikverket till regeringen i december 2009 samt den av regeringen fastställda planen (29 mars 2010 se Trafikverket 2011). 10 VTI notat

13 2 Regeringens beslut och iakttagelser från tidigare analyser av medfinansiering I 2008 års direktiv för åtgärdsplaneringen beslutade regeringen att den statliga ramen för utveckling av transportsystemet på nationell nivå skulle uppgå till 183,9 miljarder kronor, därutöver 33,1 miljarder kronor för länsplaner för regional transportinfrastruktur, dvs. sammanlagt 217 miljarder kronor. Man avsåg därutöver att ramen skulle utökas i form av medel som tillförs via avtal om medfinansiering som trafikverken och länen tecknar för enskilda objekt liksom genom brukarfinansiering och EU-medel. Den plan som regeringen fattade beslut om i början av 2010 innebar enligt regeringens bedömning att totalt ca 65 miljarder kronor i medfinansiering tillförs under planperioden, dvs. att investeringsvolymen ökar med knappt en tredjedel. Av detta utgör bidrag från trängselskatter och vägavgifter som inflyter under tidsperioder om år en betydande andel. 2 Två tidigare utredningar (SKL och Trafikverket 2011 och Medfinansieringsutredningens två betänkanden SOU 2011:12 och SOU 2011:49) liksom en forskningsrapport (Cars et al. 2011) i fortsättning benämnda studierna har gjort iakttagelser med bäring på de frågor som Riksrevisionen tar upp. Några huvudslutsatser sammanfattas här för att ge en bakgrund för den följande analysen. En ny station i Haninge kommun (pendeltågsstation Vega) ger ett konkret exempel på hur omfattningen och utformningen av ett statligt investeringsprojekt förändrats genom de förhandlingar som genomförts. Linjedragning etc. av järnvägen genom Varberg är ett annat sådant exempel. I studierna ges i övrigt få indikationer på om och i så fall hur de statliga delarna av projekten ändrats som ett resultat av förhandlingarna. Det verkar snarare som om förhandlingar innebär en samordning i tiden av statliga och kommunala insatser. Ingen av studierna har haft som syfte att i detalj analysera om överenskommelserna inneburit att kommuner övertar kostnader för ett statligt åtagande eller inte. Därför redovisas inte heller i vilken utsträckning kommunala medel används för det statliga åtagandet. I den mån kommuner bidrar till det statliga åtagandet har det i flera fall baserats på den värdestegring som kan väntas på kommunal mark som ett resultat av att ny infrastruktur byggs. Cars et al. (2011) refererar till att det finns beslutsunderlag för dessa bedömningar. RiR har fått tillgång till vissa men inte alla underlag som rapporten hänvisar till. Studierna fokuserar på förhandlingsprocesserna och parternas upplevelser av dessa. Huvudslutsatsen är att de inblandade parterna är nöjda. Det är inte uppenbart om man med detta åsyftar tjänstemän och/eller politiker. Det är också viktigt att komma ihåg att nöjda parter inte utesluter vare sig att det ursprungliga projektet inte är samhällsekonomiskt lönsamt eller att eventuella förändringar också kan vara olönsamma. Brukaravgifter och trängselskatter är i formell mening en angelägenhet för staten. Lika fullt räknas intäkterna från sådana avgifter som medfinansiering. Fallstudien av det Västsvenska infrastrukturpaketet visar att det inte är självklart hur man ska se på brukaravgifter och trängselskatter i detta avseende. I realiteten krävs således en hög grad av lokal och regional politisk legitimitet för att kunna införa sådana ekonomiska styrmedel. 2 Denna beskrivning baseras på Skr. 2009/10:197. VTI notat

14 På flera ställen i studierna framgår att parterna har klara uppfattningar om vad som är ett kommunalt respektive ett statligt ansvar, uppfattningar som i huvudsak innebär att dagens ansvarsfördelning uppfattas som ändamålsenlig. Under tidigare planeringsomgångar, och också mera generellt i samverkan mellan kommuner och Vägverket, har man understundom arbetat med olika förutsättningar och har delvis haft problem med att komma överens. Som Cars et al. (2011) påpekar bidrar medfinansieringen till en attitydförändring i så måtto att det blir lättare att gemensamt finna lösningar. Det finns dock inget som tyder på att parternas uppfattningar om hur den principiella ansvarsfördelningen mellan parterna bör se ut förändras. 12 VTI notat

15 3 Beskrivning av bruttomaterialet 3 VTI har fått tillgång till ett 60-tal avtal avseende medfinansiering av investeringar i statliga vägar eller banor. Av dessa avtal ingår 39 stycken 4, som sammantaget omfattar investeringar till ett värde om ca 142 miljarder kronor, i den investeringsplan som fastställts av regeringen. Eftersom planen omfattar investeringar som uppgår till (183,9+33,1+65=) knappt 282 miljarder kronor, omfattas den sammanlagda investeringsbudgeten, kostnadsmässigt, till hälften av medfinansierade projekt. Denna definition av medfinansiering kommer emellertid att diskuteras i resten av promemorian. Ett viktigt skäl är att det inte varit uppenbart hur man ska definiera innebörden av medfinansiering av avtal. Exempelvis finns projekt där man lokalt eller regionalt är med och bekostar en projektering men utan att ta ställning till genomförandet av själva projektet. Vidare innefattar somliga avtal långt mer än ett projekt. Den överenskommelse som i början av 2010 ingicks om investeringar i Stockholmsregionen innehåller exempelvis ett betydande antal projekt. Samma överenskommelser ingår i det tillgängliga bruttomaterialet också i form av separata överenskommelser mellan olika parter. För att undvika dubbelräkning har alla sådana enskilda avtal tagits bort från materialet 5, dvs. projekten i Stockholmsregionen representeras av ett enda avtal. De 39 kontrakt som analyseras omfattar därför 80 olika projekt. Vissa avtal i bruttomaterialet avser medfinansiering av åtgärder som (annars) bekostas av de medel som staten fördelar till regionerna för åtgärder i länsvägar och -järnvägar, kollektivtrafikanläggningar etc. finns också tillgängliga. Dessa ingår emellertid inte i den följande redovisningen. Inte heller ingår de avtal som ingåtts men som inte inrymts inom den slutligt beslutade planen. Fortsättningsvis ges i avsnitt 3.1 en sammanfattande beskrivning av olika egenskaper hos de avtal som ingåtts. Avsnitt 3.2 innehåller ett försök till jämförelse av den slutligt fastställda planen och de tidigare planförslagen. 3.1 Egenskaper hos ingångna avtal Av figur 1 framgår att 101 parter ingår de 39 avtalen, dvs. det är i genomsnitt något mer än två parter i varje avtal. Beteckningen på de överenskommelser som ingås varierar mellan genomförandeavtal, finansieringsavtal, avsiktsförklaring etc. Det har inte varit möjligt att belägga någon principiell skillnad mellan dessa benämningar, varför frågan om beteckning inte behandlas ytterligare. Figur 2 visar att nästan två tredjedelar av avtalen avser nya vägar och cykelleder. 3 De belopp som anges i denna promemoria avser i stor utsträckning kostnader i olika års penningvärde. Det har inte varit möjligt att genomföra en omräkning av dessa kostnader till ett gemensamt års penningvärde. 4 Det finns anledning att upprepa att de avtal vi har kopior av är färre än de avtal som omfattas av medfinansiering i den fastställda planen. Det finns också skillnader i belopp mellan avtal och den officiella planen. 5 Citybanan, Rosersberg kombiterminal, Pendelstation Vega, E20 Norra Länken, E18 Hjulsta Kista, E4 Förbifart Stockholm, E4 Rosersbergs tpl, E18 Tpl Viggbyholm, E18 Tpl Roslags Näsby. VTI notat

16 Stat Region/Län Kommun THM SB KB PB Figur 1 Antal gånger som olika aktörer undertecknat avtalen. THM trafikhuvudman, SB statligt bolag (här ingår också Sjöfartsverket till följd av myndighetens speciella finansieringsförutsättningar), KB kommunalt bolag, PB privat bolag Väg Järnväg Cykel Sjö Figur 2 Antal investeringar sorterade efter trafikslag. Av figur 3 framgår att flertalet, men inte alla avtal innebär att staten är med och bidrar till kostnaderna. I 14 fall används medel från de länsplaner som staten allokerat medel för medan kommunerna medverkar till finansieringen i 36 fall. Av figur 4 framgår att den enskilt största andelen medfinansiering härrör från tänkta intäkter från trängselskatter. 14 VTI notat

17 Figur 3 Finansieringskällor, antal projekt vars finansiering omfattar respektive källa Figur 4 Finansieringsbelopp från de olika källorna (i mkr). Figur 5 visar att 10 avtal innehåller överenskommelser om förskottering. I ytterligare sju fall tas förskottering upp som en möjlighet, men är inte beslutad. Flertalet avtal (27 av 39) innehåller inte någon information kring hur kostnadsökningar ska hanteras. Figur 6 visar vidare att det endast i 11 av avtalen anges att någon form av indexering av kostnaderna över tid ska användas. Det innebär att sådana frågor måste kunna hanteras i samråd mellan parterna efter det att sådana merkostnader materialiseras. Vi finner endast fyra exempel på att medfinansiering kan förknippas med att projekt som länge förekommit i planeringsprocessen också finns med i den beslutade planen. VTI notat

18 Ja Nej Diskuteras Figur 5 Antal avtal med förskottering Sektorspecifikt index Nettoprisindex Ingen indexering 1 Figur 6 Förekomst av indexering. Sju projekt kommer att bekostas med hjälp av trängselskatter eller andra former av gatuprissättning. Det är väl känt att sådana avgifter kan ha negativa samhällsekonomiska effekter i form av att trafiken väljer att köra omvägar i stället för att använda den nya men avgiftsbelagda vägen. I de överenskommelser som studerats redovisas inte någon diskussion om denna typ av problem. 16 VTI notat

19 3.2 Jämförelse mellan planförslag och slutlig plan Ovanstående genomgång avser egenskaperna hos de medfinansierade projekt som ingår i den slutligt fastställda planen. Innan regeringen fastställde sin investeringsplan i början av 2010 skickade Trafikverket ut en remissversion av planen i augusti 2009 och en slutlig version i slutet av året. I det sista planförslaget fanns 45 projekt med medfinansiering medan det slutliga förslaget innehåller 41 projekt. Tabell 1 redovisar projekt med medfinansiering som försvunnit från, respektive tillkommit till det ursprungliga planförslaget när regeringen fastställde planen. Tabell 1 Projekt som tas bort ur den ursprungliga, respektive som tillkommer i den fastställda planen, miljoner kronor. NNK nettonuvärdekvot. SEB samlad effektbedömning. 6 Borttagna projekt Kostnad NNK SEB Medfinansiering E22 förbi Norrköping , E4 Örnsköldsvik 780 Uppgift saknas 780 Summa Tillkommande projekt Kust till kust, Alvesta-Kalmar* 339 0,06 Uppgift saknas 275 Västsvenska paketet ,55 Olönsamt Södertälje Sluss, Mälaren ,02 Osäkert 292 Varberg, dubbelspår (tunnel) ,61 Osäkert 390 inklusive resecentrum Pågatåg nordost 527 Uppgift saknas 108 Summa *Omfattar fyra delprojekt varav ett fanns med i det ursprungliga planförslaget medan de tre övriga delarna tillkommit. Man har tagit bort ett samhällsekonomiskt lönsamt (E22 Norrköping) och ett projekt där uppgift saknas om samhällsekonomisk lönsamhet från det ursprungliga planförslaget. Konsekvensen av det projekt som tas bort där information om lönsamhet finns är att nettonyttan minskar med (0,5*1900=) 950 miljoner kronor. Ett tillkommande projekt är marginellt lönsamt medan övriga är mycket olönsamma där information finns tillgänglig. De projekt som kommer till minskar därför nettonyttan med (339*0, *0, *0, *0,61=) ca 18 miljarder kronor, dvs. en nettonuvärdekvot om 0,54. I kronor minskar därför lönsamheten med närmare 19 miljarder i en jämförelse mellan planförslag och slutlig plan. 6 Nettonuvärdekvot är ett sätt att sammanfatta beräkningsbara nyttor och kostnader som uppstår i ett projekt. Samlad effektbedömning används för att komplettera detta numeriska värde med aspekter som inte har kunnat beräknas. VTI notat

20 De projekt som tillkommer kostar nästan 33 miljarder mer än de projekt som inte längre ryms inom ramen. För statskassan innebär detta en ökad belastning som uppgår till nästan 20 miljarder kronor. Det framgår inte av det material som finns tillgängligt hur man hanterar denna merkostnad. Ett alternativ är att man kan tänka sig att skjuta till mer medel än vad som angivits i direktivet för Trafikverkets planering. Alternativt har projekt som inte delfinansierats trängts ut från planen. En naturlig följdfråga är hur dessa förändringar påverkat lönsamheten för investeringsplanen som helhet. Det har inom ramen för detta projekt inte ingått att granska denna helhet. Jussila-Hammes (2011) har emellertid gjort en granskning som ger visst stöd för sådana överväganden. Det har inte varit möjligt att stämma av hennes sammanställning av projekt mot den officiella planversionen. I jämförelserna ingår endast de projekt där det finns information om både investeringskostnad och samhällsekonomiskt lönsamhet. Med dessa reservationer i åtanke kan man konstatera att underlagsmaterialet för den slutliga planen omfattar 120 projekt till en samlad kostnad om 170 miljarder kronor. Den oviktade genomsnittliga lönsamheten uppgår till 0,68 vilket innebär att varje investerad krona ger tillbaka 1,68. Om man vill ta hänsyn till att stora projekt kan ha en lönsamhet som t.ex. är lägre än genomsnittet medan många små har högre lönsamhet bör man beräkna ett genomsnitt viktat med projektens kostnad. Den viktade lönsamheten, är mycket lägre och uppgår till 0,07. Detta beror på att många stora projekt har låg lönsamhet. Genom att använda informationen i tabell 1 kan man approximativt räkna baklänges och på så sätt få en bild av lönsamheten i det planförslag Trafikverket presenterade innan regeringen fastslog planen. I detta planförslag var den viktade genomsnittliga lönsamheten enligt motsvarande beräkning 0,2. Innebörden är att de slutliga justeringarna mer än halverade planens viktade genomsnittliga lönsamhet. Det finns en omfattande diskussion kring huruvida man lyckas med att i den samhällsekonomiska kalkylen fånga alla nyttoaspekter av de investeringar som studeras. I planförslagen brukar detta hanteras genom att en distinktion görs mellan beräknad lönsamhet och den som kallas samlad effektbedömning. För det Västsvenska infrastrukturpaketet förändras inte bedömning av investeringarnas lönsamhet av att icke-kvantifierade nyttor och kostnader vägs in. Det gör det däremot för järnvägstunneln i Varberg. Motiveringen för att argumentera för att ett sådant projekt ändå är motiverat som illustrerar principerna för denna typ av resonemang förklaras i Banverkets samlade effektbedömning för projektet och lyder som följer: Det finns dock stora icke-trafikala nyttor som kan tas med i en bedömning av detta objekt. De är reducerat intrång och exploateringsnyttor. Om dessa effekter tas med blir en alternativ nettonuvärdeskvot ca 0. De icke prissatta effekterna är till övervägande del positiva. 7 Enligt den samhällsekonomiska kalkylen uppvisar utbyggnaden till dubbelspår genom Varberg ett nettonuvärde på cirka Mkr, vilket ger en nettonuvärdeskvot på cirka -0,6. Resultatet är relativt okänsligt med avseende på alternativa antaganden om tillväxt och värdering av koldioxid. Denna kalkyl fångar dock inte alls nyttan av de i alternativkalkylen positiva intrångseffekter som uppstår för de boende i och med att järnvägen går i tunnel, resecentrumets nytta och exploateringseffekterna. Alternativ NNK har 7 Samlad effektbedömning för BVGb_015 Varberg, dubbelspår (tunnel) inklusive resecentrum, s VTI notat

21 beräknats av dessa effekter, som förmodligen är en försiktig tolkning av dessa effekter, framförallt de reducerade intrångseffekterna. Alternativ NNK är cirka Samlad effektbedömning för BVGb_015 Varberg, dubbelspår (tunnel) inklusive resecentrum, s. 11 VTI notat

22 4 Stora projekt Redovisningen i avsnitt 3 innehåller både små och stora projekt. Eftersom vissa projekt är mycket stora görs i det här avsnittet en mera detaljerad redovisning av de 15 kontrakt som tecknats för investeringar som kostar en miljard kronor eller mer. Det finns betydande problem med att tolka ingångna avtal vad avser storstadsregionerna, i synnerhet Stockholm. Fortsättningsvis redovisas därför Stockholm separat i avsnitt 4.1 medan övriga stora projekt beskrivs i avsnitt 4.2 varefter beskrivningen sammanfattas i avsnitt Stockholm Under 2000-talets första årtionde tecknas ett antal överenskommelser om investeringar i Stockholmsregionen mellan å enda sidan de statliga myndigheterna Banverket och Vägverket och å andra sidan lokala och regionala organisationer. Som ett resultat av förhandlingar mellan de olika parter som har intressen vad gäller stärkt infrastruktur och kollektivtrafik i regionen skrevs en mera heltäckande överenskommelse i början av Fortsättningsvis beskrivs först fyra större investeringar där avtal tecknats löpande under perioden. Dessa fyra projekt kom också att ingå i det samlade paket som därefter beskrivs. Ett av de fyra första projekten avser Citybanan. Banverket ska fullt ut ansvara för samtliga kostnader för att bygga två spår under Stockholm. I ett avtal som undertecknades i juni 2006 åtar sig emellertid Landstinget och Stockholms kommun att bekosta 80 procent av kostnaden för de stationer som byggs; kostnadsfördelningen mellan parterna framgår av tabell 2. I mars 2007 skrivs ett genomförandeavtal avseende ombyggnaden av E 18 mellan Hjulsta trafikplats och Kista trafikplats. Budgeten för hela projektet uppgår till mkr varav kommunen åtar sig att betala 685 mkr. Beloppet avser Vägverkets merkostnader till följd av att kommunen begärt att den nya vägen ska överdäckas på en sträcka om sammanlagt 600 meter. Stockholms kommun kommer att bli huvudman för den nya markyta som därmed skapas och har för avsikt att där bygga hyresfastigheter. Detta är ett av få tydliga exempel på en kommun som bidrar till ett projekt för att täcka kostnader som annars inte uppstått. Projektet Norra Länken avser en helt ny väg i tunnel mellan Uppsalavägen i väster och Lidingövägen vid Värtahamnen i öster. Redan i maj 2002 träffar Vägverket och Stockholms kommun en överenskommelse om en kostnadsfördelning för projektet enligt vad som framgår av tabell 2. Utöver dessa belopp bidrar kommunen med hela den kostnad som tillkommer för att ansluta den nya vägen till Värtahamnen. Tabell 2 Avtal om fyra projekt i Stockholmspaketet enligt kontrakt, miljoner kronor. Stat Kommun Landsting/ THM Avgifter Summa Faktisk kostnad Citybanan; stationer E18 Hjulsta Ulriksdal; överdäckning E20 Norra Länken E4 Förbifart Stockholm (27 600) 20 VTI notat

23 I augusti 2009 träffades en överenskommelse mellan sex parter avseende finansiering och genomförande av en samlad trafiklösning för regionen. Vad gäller finansiering av Förbifart Stockholm har man för avsikt att öronmärka intäkter från trängselskatten för projektet till ett sammanlagt värde om 5 miljarder kronor. Vidare kommer en ny trängselskatt att tas ut på Essingeleden då Förbifarten öppnas, men det framgår inte om intäkterna från denna ingår i ovan angivna belopp. Statens anslag till projektet utgörs av 5 miljarder kronor som anslås från I överenskommelsen sägs också att medfinansiering från kommuner etc. sker i enlighet med direktiven för åtgärdsplaneringen, men det framgår inte av avtalet vad detta innebär för Förbifarten. Avtalet klargör inte heller Förbifartens samlade kostnad, men i tabell 2 har information om denna kostnad som härrör från annan källa lyfts in. I överenskommelsen ingår också ett åtagande från staden att bidra med mkr, men detta avser Tvärbanan Solna Kista och ska därför inte tillgodoräknas Förbifarten. Det sista avtalet i Stockholmsregionen avser en paraplyöverenskommelse gällande medfinansiering av väg- och spårsatsningar m.m. i Stockholmsregionen som går under samlingsbeteckningen Stockholmsförhandlingen. I början av 2010 skriver således Vägverket, Banverket, Stockholms stad, Kommunförbundet Stockholms län, Stockholms läns landsting och Länsstyrelsen i Stockholms län under ett avtal som reglerar trafik- och infrastruktursatsningar under perioden till en sammanlagd kostnad om närmare 100 miljarder kronor. Av detta ska 44 miljarder bekostas via statens nationella planer medan resterande medel hämtas från andra håll. I paketet ingår bland annat ovanstående fyra projekt och dessutom ett antal mindre projekt som inte redovisats ovan (se fotnot 2). Det är emellertid inte möjligt att klargöra vare sig de enskilda projektens omfattning (totala kostnader), kostnadsfördelning mellan olika typer av åtgärder (kollektivtrafikanläggningar eller infrastruktur med statligt ansvar) eller finansieringslösningar i de fyra separata kontrakten i förhållande till den samlade överenskommelsen. I vår fortsatta redovisning kommer därför det samlade avtalet att representera samtliga medfinansieringsprojekt i regionen, något som i sin tur innebär att antalet tecknade avtal i materialet krymper. I det heltäckande avtalet framgår bland annat att genomförandet av Förbifart Stockholm kommer att kosta 27,6 miljarder kronor. Staten ska bidra med 5 miljarder enligt ovan, och resterande medel ska bekostas av trängselskatten. Detta skulle kunna tolkas som att den uppgift om 5 miljarder kronor som anges i tabell 2 ska ersättas med 22,6 miljarder. I överenskommelsen sägs emellertid att trängselskatteintäkterna också ska täcka kostnaderna bland annat för investeringar i andra vägprojekt för 5 miljarder kronor. Detta innebär att det inte är möjligt att på grundval av tillgängligt material fastställa kostnader och fördelning av finansieringsansvar mellan parterna vad gäller förbifarten. Tabell 3 baseras på en bilaga till Stockholmsöverenskommelsen. Där framgår att den totala summan för projekten uppgår till knappt 94 miljarder kronor varav medfinansieringen står för något mer än hälften. Om man i stället ser till de åtgärder som vidtas på det statliga väg- och bannäten uppgår kostnaderna till något mer än 84 miljarder kronor med en medfinansiering om 51 procent. Det framgår inte av överenskommelsen vad kolumnen övrigt syftar på. Man kan tolka denna överenskommelse som att medfinansieringsandelen definierad i vid bemärkelse uppgår till 51 procent. Med tanke på att länstransportplanen i grunden utgörs av medel som skjuts till av staten, och eftersom trängselskatten huvudsakligen tas ut för rätten att utnyttja statens vägar, kan man också beräkna medfinansiering med en snävare definition. Av kostnaderna för att förbättra statliga anläggningar som uppgår till VTI notat

24 (41,3+42,9=) 84,2 miljarder kronor kan man säga att andra parter kommuner, länet och övrigt står för 19,9 miljarder, dvs. knappt 24 procent. Som framgått av den tidigare beskrivningen utgör en del av bidraget ersättningar som föranleds av att staten tar på sig större kostnader än om man byggt enbart för att tillgodose egna behov. Man låter stundtals också det projekt som genomförs i statlig regi omfatta åtgärder i det kommunala vägnätet. Sannolikt är detta ett sätt att hålla nere de samlade kostnaderna för samhället, dvs. att utnyttja stordriftsfördelar i genomförandeprocessen. Innebörden är emellertid att inte heller beloppet 19,9 miljarder kronor med säkerhet kan sägas representera ett bidrag till att bekosta det statliga åtagandet. Det är emellertid inte möjligt att precisera hur mycket beloppet skulle behöva minskas för att ge en mera precis skattning av medfinansieringen. Tabell 3 Samlad finansiering enligt Stockholmsöverenskommelsen, miljoner kronor. Länstransportplan Nationell Plan Trängs elskatt Kommun SLL Övr. Summa Varav medfinansiering Nationella spår Nationella vägar Regionala vägar Regional koll. trafik på väg Regionala åtgärdspotter Summa % 4.2 Övriga större projekt I Tabell 4a sammanfattas de övriga större medfinansierade projekt som ingår i planen. Tabell 4b återger respektive projekts nettonuvärdekvot samt den samlade effektbedömningen där även icke-kvantifierade nyttor och kostnader ingår. Där framgår att fyra stora projekt är kraftigt olönsamma, nämligen E4/E12 Umeå, Södertunneln i Helsingborg, dubbelspåret i Varberg och Västsvenska infrastrukturpaketet. De två senare har vi redan kommenterat och de två första kommenteras nedan. Sundsvall: Projekt E 4 Sundsvall avser en ny bro för 4 miljarder kronor som gör det möjligt för den nord-sydliga trafiken att inte behöva köra igenom centrum. Ett antal nya trafikplatser byggs liksom ett flertal kommunala gator och vägar. Avsikten är att ta ut brukaravgifter av den tunga trafik som förbjuds att som idag köra genom Sundsvall, dvs. som tvingas använda bron. Dessutom skjuter kommunen till 250 mkr. Umeå: Projektet innebär att E4 och E12 dras i nya sträckningar utanför centrum. Kommunen bidrar med 250 mkr genom förvärv av statens vägnät innanför ringleden. Kommunen investerar också i andra väghållningsåtgärder som inte ingår i överenskommelsen. Utöver dessa direkta bidrag lånar också kommunen ut 115 mkr till Vägverket för att möjliggöra en tidigare start av projektet och man förmedlar dessutom 100 mkr i lån från AB Volvo för samma ändamål. Mjölby Motala: Projektet innebär att riksväg 50 byggs i en huvudsakligen ny sträckning mellan Mjölby och Motala, inklusive en ny bro över Motala ström. Motala 22 VTI notat

25 kommun ska bidra till åtgärder för gång- och cykeltrafik med sammanlagt 100 mkr. Det är inte uppenbart i vilken utsträckning detta avser verksamhet inom det kommunala eller det statliga vägnätet. På ett likartat sätt ska Mjölby kommun skjuta till 30 mkr, medel som också omfattar omläggning av berörda fjärrvärme- och Va-anläggningar. Överenskommelsen innebär dessutom att man har för avsikt att ta ut brukaravgifter som sammanlagt uppgår till mellan och mkr. Tabell 4a 10 avtal utanför Stockholmsregionen, miljoner kronor. Åtgärd Stat Länsplan/ Region Komm un Trängselskatt Bruka ravgift Statl./ privat bolag EU Total kostnad E4 Sundsvall E4/E12 Umeå Rv 50 Mjölby Motala Södertunneln Helsingborg Södertälje Sluss Varberg, dubbelspår Västsvenska paketet Ängelholm-Maria, dubbelspår E20 Genom Alingsås Tabell 4b Nettonuvärdekvot (NNK) och Samlad effektbedömning (SEB) för10 avtal utanför Stockholmsregionen. Åtgärd NNK SEB E4 Sundsvall -0,2 Lönsamt E4/E12 Umeå -0,4 Osäkert Rv 50 Mjölby Motala 0,3 Lönsamt Södertunneln -0,6 Osäkert Helsingborg Södertälje Sluss -0,02 Osäkert Varberg, dubbelspår -0,61 Osäkert Västsvenska paketet -0,55 Olönsamt Ängelholm Maria, 0,08 Osäkert dubbelspår E20 Genom Alingsås 0,1 Osäkert Helsingborg: Södertunneln omfattar en 1,3 km lång dubbelspårig järnvägstunnel söder om Helsingborg C. Syftet är att Helsingborgs stad ska finansiera projektet och alla kostnader som uppkommer till följd av dess genomförande med undantag för att Banverket bidrar med 100 mkr över statsbudgeten. Staden har för avsikt att exploatera den mark som friställs när tunneln färdigställts för kontor och bostäder. VTI notat

26 Södertunneln har uppenbarligen en mycket svag samhällsekonomisk lönsamhet och kommer trots detta att genomföras. Det är emellertid viktigt att konstatera att kommunen i detta fall betalar lejonparten av projektkostnaden. Detta torde innebära att man bedömer att de exploateringsmöjligheter den nya tunneln innebär är tillräckliga för att motivera de för kommunen mycket höga kostnaderna. Detta kan kontrasteras mot exempelvis Umeå-projektet som också är samhällsekonomiskt olönsamt. I det fallet betalar kommunen endast 14 procent av investeringskostnaden, och det är inte heller uppenbart om detta inte till en del utgör kostnader som man också annars skulle ha haft. I Umeå-fallet är det uppenbarligen mycket mera vanskligt att tolka kommunens bidrag som ett uttryck för att det finns en samhällsekonomisk nytta utöver det som kunnat beräknas, medan det i Helsingborgsfallet uppenbarligen finns sådana nyttoeffekter. Södertälje: Farleden till Mälarhamnarna går från öppna havet genom skärgården utanför Södertälje, genom slussen i Södertälje och därefter vidare till bland annat hamnarna i Västerås och Köping. Projektet avser en utbyggnad av slussen och muddring av farlederna. Avsikten är att med detta kunna sänka transportkostnaderna för företag som transporterar gods till och från hamnarna i Mälaren. Sjöfartsverket bidrar med 200 mkr av kostnaderna. Verket är självfinansierat vilket betyder att dessa medel inte skjuts till från statskassan utan från de farledsavgifter som tas ut runt om i landet. Därutöver ska staten skjuta till mkr av anslagsmedel. Sjöfartsverkets generaldirektör har skrivit på detta avtal med Köpings kommun, och överenskommelsen är villkorad med att staten godkänner överenskommelsen. Köpings kommun och Västerås stad bidrar med 20 respektive 70 mkr medan länsstyrelsen i Västmanlands län som ansvarig planupprättare bidrar med 100 mkr från länsplanen. Varberg: Projektet omfattar utbyggnad av dubbelspår på sträckan Varberg Hamra i en 3 km lång tunnel under staden, ny bangård för godstrafik samt nedsänkt station för persontrafik och nytt resecentrum med centralt läge. Den totala kostnaden beräknas till mkr varav kommunen betalar 10 procent (290 mkr). Jernhusen betalar minst 60 mkr för byggande av nytt resecentrum. Om detta kan motiveras av affärsmässiga skäl kan Jernhusens bidrag uppgå till 100 mkr. Vidare öronmärker regionen 210 mkr från länsplanen i medfinansiering. Göteborg: I ett avtal som i början av 2010 undertecknades av sex parter Vägverket, Banverket, Västra Götalandsregionen, Landstinget i Halland, Göteborgs stad och Göteborgsregionens kommunalförbund regleras genomförande och medfinansieringen av transportslagsövergripande infrastrukturåtgärder i Västsverige till en sammanlagd kostnad om 30 miljarder kronor. Överenskommelsen inkluderar Västlänken (16 miljarder), Marieholmstunneln med anslutningar (4,2 miljarder) samt vissa andra förbättringar av vägnätet, inklusive Göta Älvbron (5,2 miljarder). I paketet ingår också en kollektivtrafikomställning i det kommunala och statliga vägnätet till en sammanlagd kostnad om 4,6 miljarder kr. Detta senare belopp ska sannolikt ses som en grund för kommunens medfinansiering. Ängelholm: Avtalet reglerar parternas ansvar för utbyggnad till dubbelspår mellan Ängelholm och Maria station i Helsingborg, en sträcka på 25 km. Helsingborgs stad medfinansierar projektet med 300 mkr medan region Skåne skjuter till 50 mkr från länsplanen. Banverket bekostar resten av projektet. Alingsås: Avtalet reglerar förhållandet mellan parterna vid genomförande av projekt E20 genom Alingsås liksom en fortsättning mot Vårgårda. Alingsås kommun skall bidra med 40 mkr som motsvarar kostnaden för en av de trafikplatser som ska byggas. 24 VTI notat

27 Dessutom ska Västra Götalandsregionen betala 100 mkr genom överföring från regional plan. Staten står för resterande del. Man kan avslutningsvis notera att infrastrukturinvesteringar i Kiruna fanns med i den preliminära men inte i den slutliga investeringsplanen. Järnmalmsbrytningen i Kiruna får konsekvenser för möjligheten att bedriva järnvägstrafik på det sätt som för närvarande sker. Avsikten är därför att flytta järnvägsstationen och banan genom Kiruna till ett helt nytt läge. I ett avtal från december 2008 åtar sig LKAB att stå för hela kostnaden för en sådan flyttning, i avtalet angivet till mkr. Projektet medför därför inga åtaganden med koppling till statsbudgeten och har följaktligen också lyfts ur den officiellt beslutade planen. Också en investering i Norrköping ingick i Trafikverkets planförslag men inte i den plan som regeringen fastställde. Projektet innebär att väg E22 dras i ny sträckning från Söderleden i Norrköpings södra delar, öster om staden till trafikplats vid E 4 i norr. Projektet är kostnadsberäknat till mkr. Man bedömer att EU kommer att bidra med 200 mkr och att kommunen skjuter till 270 mkr. Därutöver var avsikten att ta ut vägavgifter till ett samlat värde om mkr. Slutligen skulle Vägverket bidra med 230 mkr via statsbudgeten. 4.3 Slutsatser Den sammanlagda kostnaden för Stockholmspaketet och övriga större projekt uppgår till 131,7 av totalt 142,3 miljarder kronor (92 procent) för medfinansierade projekt. Av dessa kostnader kommer medfinansiering förstått i begreppets vidaste bemärkelse att bidra med 106,9 miljarder, dvs. 81 procent av kostnaden för de stora projekten. Medfinansieringsbegreppet är emellertid tvetydigt av åtminstone följande skäl: (a) De medel som regionerna skjuter till från länstrafikplan härrör ursprungligen från en statlig tilldelning och innebär därför inte ett utifrån kommande bidrag för att bidra till uppfyllandet av ett statligt bidrag. (b) Vägavgifter ska tas ut på statens anläggningar och innebär inte heller att någon annan än staten skjuter till medel. (c) Projekten innefattar till en del åtgärder som annars hade bekostats av kommunerna för åtgärder inom det egna ansvarsområdet, dvs. kommunal väghållning. Det finns också exempel på projekt och på merkostnader som genomförs respektive drivs av kommunala önskemål, dvs. som inte skulle ha kommit till stånd om Trafikverket skulle hanterat genomförandet. (d) Statliga bolag står för ca 2 miljarder kronor av medfinansieringen. Merparten av detta är den ombyggnad av järnvägen som LKAB bekostar i Kiruna. Man kan säga att staten på detta sätt går miste om en vinst från gruvbrytningen som i stället används för att bygga om järnvägen. Vi återkommer till tolkningen av dessa frågeställningar. VTI notat

28 5 Riksrevisionens utredningsfrågor 5.1 Effekter på statens kostnader Den centrala frågeställningen för denna promemoria är vilka konsekvenser som regeringens uppdrag om att statliga infrastrukturinvesteringar i görligaste mån ska medfinansieras har fått för den faktiska investeringsvolymen. Svaret på frågan är komplext och beror i stor utsträckning på vad som avses med medfinansiering. Om man med medfinansiering menar alla resurser som inte härrör från anslag för investeringar i statlig infrastruktur så uppgår medfinansieringen för de projekt som här studerats till 77 miljarder av en budget om 142 miljarder kronor för medfinansierade projekt. Medfinansieringen bidrar med denna definition till närmare 54 procent av kostnaden för medfinansierade projekt och med 27 procent av investeringsbudgeten som helhet om 282 miljarder kronor. Det är emellertid uppenbart att man borde ta bort de kostnader som egentligen avser åtgärder som inte hade kommit till stånd utan ett aktivt engagemang från kommuner, bolag etc. Av sådana skäl kan man ta bort Södertunneln i Helsingborg (2 miljarder) från ovanstående belopp liksom Stockholms medfinansiering av E 18 (685 mkr), eftersom detta avser en kostnad som helt härrör från de tilläggsåtgärder som kommunen initierat. Av samma skäl bör man ta bort kostnaderna för åtgärder i Kiruna (1 950 mkr). Totalkostnaden krymper då till 138 miljarder kronor för de medfinansierade projekten och medfinansieringen till 72 miljarder kronor. Det är också uppenbart att man samtidigt som den statliga infrastrukturen byggs också genomför åtgärder som egentligen skulle ha betalats av kommuner eller andra. Detta utgör en del av det lokala och regionala intresset för att bidra med medel. Med undantag för Helsingborg och E18 Kista är emellertid underlaget inte tillräckligt tydligt när det gäller omfattningen av dessa bidrag. Det är därför inte möjligt att ytterligare justera beloppen för att beakta denna aspekt. Det finns emellertid skäl att ifrågasätta också de medel för medfinansiering som härrör från länstransportplaner och från olika former av avgifter. Staten avsätter således resurser för investeringar i länsvägar, länsbanor och kollektivtrafikanläggningar som regionerna beslutar om. Ur regionernas perspektiv innebär en öronmärkning av dessa medel för åtgärder i det väg- eller bannät som staten ansvarar för en alternativkostnad. Skälet är att resurserna hade kunnat användas för andra investeringar som man lokalt har nytta av. Samtidigt är det ur statens perspektiv fråga om medel som (i princip) redan från början hade kunnat användas på detta sätt, dvs. inte några nya resurser. Det samlade beloppet av sådana medel uppgår till ca 6,7 miljarder kronor. Det finns ett stort regionalt engagemang i frågor som berör prissättning (trängselavgifter eller tullar), och med regional acceptans och öronmärkning av avgiftsintäkterna blir det lättare att ta in nya medel med sådana avgifter. Samtidigt är det statens anläggningar som prissätts varför det åtminstone i konstitutionell bemärkelse torde vara fråga om statliga avgifter. Den sammanlagda finansieringen från avgifter uppgår till 40,6 miljarder kronor. Om man eliminerar dessa belopp från ovanstående siffror kommer medfinansieringen att minska till (72-6,7-40,6=) 24,7 miljarder kronor, dvs. 8,7 procent av åtgärdsplanens totala belopp. Beroende på hur snävt eller brett medfinansiering definieras så utgör den mellan (avrundat) 9 och 27 procent av kostnaderna för investeringsplanen som helhet. Den snäva definitionen omfattar då enbart andra parters insatser för det statliga åtagandet, framför allt kommunernas bidrag. Också denna siffra innebär troligen en 26 VTI notat