Regelrådets ställningstagande. Innehållet i förslaget. Finansdepartementet Stockholm

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism fjärde penningtvättsdirektivet samordning ny penningtvättslag m.m. (SOU 2016:8) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget I betänkandet föreslås bl.a. att den nuvarande penningtvättslagen (2009:62) ersätts med en ny lag och med en ny redaktionell utformning samt en ny lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar kretsen av verksamhetsutövare i fråga om speltjänster, pantbanker, värdetransport och varutjänster. Utredningen föreslår bl.a. att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att, förutom verksamhet för anordnare av kasinospel, även omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen (1994:1000). Enligt utredningen bör penningtvättslagens främsta målgrupp vara verksamhetsutövarna och det anses därför att deras skyldigheter bör tydliggöras på ett mera konsekvent sätt. Utredningen menar att ett uppfyllande av direktivet kräver att juridiska personer ska känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och ett centralt register som även föreslås införas i och med det aktuella betänkandet. I betänkandet föreslås vidare ett införande av kravet på kundkännedom som särskilt gäller tillhandahållare av speltjänster. Kravet ska gälla vid all osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter om kunden, dvs. inte enbart vid osäkerhet kring uppgifter om kundens identitet. Kravet på kundkännedom anges även omfatta vissa överföringar. Enligt utredningen ska verksamhetsutövare vidta åtgärder för kundkännedom vid transaktioner som överstiger ett belopp motsvarande euro. Nytt för det fjärde penningtvättsdirektivet anges vidare vara att verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner ska inbegripa modellriskhantering och bakgrundskontroll av personal. Även kravet på att rutinerna ska inbegripa utnämning av efterlevnadsansvarig på ledningsnivå och om det motiveras av verksamhetens storlek och natur, är nytt. Enligt utredningen bör rutinerna svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet. I ändringarna föreslås även ett införande av krav på system för uppgiftslämning som föreslås omfatta alla verksamhetsutövare. Verksamhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen), oavsett om det Postadress Webbplats E-post 1/6

2 förekommit en transaktion eller inte. I utredningens förslag, sänks kontantgränsbeloppet från nuvarande euro till 5000 euro, för såväl ingående som utgående transaktioner inom hela varuhandeln. Slutligen anges även att granskningen ska ha ett vidare fokus än bara transaktioner. Verksamhetsutövarna förutsätts vid pågående affärsförbindelser ha skaffat sig en bra bild av kundens verksamhet och kan förutsättas ha goda kunskaper om bl.a. vilka personer som företräder kunden. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Enligt betänkandet har uppdraget varit att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för ett effektivt system en regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I uppdraget ingår bl.a. att anpassa det svenska regelverket till de internationella åtagandena som omfattar både straffrättsliga och administrativa system. Utredningen har vid sina överväganden främst utgått från det administrativa systemet som utgår från ett brottsförebyggande perspektiv. Syftet anges vara att förhindra att det legala systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Regelrådet finner beskrivningen av syftet med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I betänkandet anges att det bl.a. övervägts att införa ett kontantförbud när det gäller betalningar över ett visst belopp. Man har dock valt att inte införa ett sådant förbud eftersom ett kontantförbud bl.a. riskerar att sneddriva konkurrensen mellan de verksamheter som följer lagen och de som väljer att alltjämt acceptera större kontantbetalningar. Vidare framgår att utredningen även övervägt att införa ett s.k. nationellt PEP-register med uppgifter om vilka som är personer i politiskt utsatt ställning. Ett sådant förslag lämnas dock inte eftersom det enligt förslagsställaren kan upplevas som integritetskränkande. Regelrådet finner beskrivningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensanalysdelen i betänkandet saknas det en redogörelse över förslagets överensstämmelse med EU rätten. Det framgår dock i andra delar av betänkandet att utgångspunkten för utredningens genomförande varit att lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG. Av betänkandet framgår även att penningtvättsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv där medlemsstater får införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstämmelse med deras förpliktelser enligt unionsrätten. Enligt Regelrådet ska det av konsekvensutredningen framgå till vilken utsträckning förslagen går utöver de skyldigheter som följer av EU-rätten. Vidare ska denna information, för tydlighetens skull, vara samlad på ett ställe. Regelrådet finner sammantaget att redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Av betänkandet framgår att det remitterade förslaget föreslås träda i kraft den 26 juni Vid samma tidpunkt anges även den nuvarande penningtvättslagen upphöra att gälla. Datumet motiveras utifrån den tidpunkt som direktivet anger. Enligt förslagsställaren är vissa övergångsbestämmelser nödvändiga. Det anges bl.a. att verksamhetsutövare kommer att behöva vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom beträffande sådana affärsförbindelser som har etablerats före den 26 juni 2017, vid tillfällen när det kan anses lämpligt utifrån en bedömning av risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare uppges att de befintliga verksamhetsutövarna förutsätts ha och upprätthålla kundkännedom om sina befintliga kunder enligt redan nu gällande regler. Avseende behov av informationsinsatser anger förslagsställaren att det till en början kommer att krävas resurser för informationsinsatser och stöd till berörda aktörer. Utredningen anger vidare att kunskap om penningtvättslagstiftningen är låg bland verksamhetsutövarna och att det därför kräver föreläsningar, riktade utbildningsinsatser, framtagande av utbildnings- och informationsmaterial för olika delsektorer av varuhandeln. Regelrådet finner beskrivningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Enligt betänkandet omfattar kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet bl.a. tillhandahållare av speltjänster, företag inom den finansiella sektorn, fond-, värdepapper och försäkringsförmedling, varuhandelsektorn samt pantbranschen. En definition av vad som menas med tillhandahåller speltjänster finns inte enligt utredningen. Inom den svenska spelmarknaden anges det främst röra sig om hästsporten, staten och folkrörelserna. Den del av spelmarknaden som anges tillämpa de nya reglerna är fördelat mellan statligt ägda bolag och privata aktörer som har tillstånd att anordna lotterier enligt lotterilagen. Aktörerna på den svenska spelmarknaden anges kunna delas in i fyra kategorier: anordnare, spelare, ombud och andra samarbetspartner. Anordnare kan vara statliga, ideella föreningar och andra aktörer som omfattas av den nationella regleringen. Det uppskattas att det är cirka ombud, bl.a. kiosker, butiker och restauranger, som säljer spel åt det statliga spelbolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel) och det av hästsportorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG ägs av Centralförbundet Svensk Travsport, 90 procent och Svensk Galopp, 10 procent). Av betänkandet framgår att det i mars 2013 fanns cirka verksamhetsutövare som stod under tillsyn av någon av de sju tillsynsmyndigheterna på området. Det framgår även att det inom den finansiella sektorn finns ett fåtal stora banker med flera än 500 anställda och ett större antal mindre företag. Inom verksamheten fond-, värdepapper- och försäkringsförmedling utgörs de berörda företagen av betydligt mindre företag med upp till 20 anställda. Inom varuhandelsektorn anges det finnas ungefär företag med cirka försäljningsställen. Den del av sektorn som utgörs av detaljhandel omsätter 670 miljoner kronor och de tretton största företagen omsätter hälften av denna summa. Det anges finnas flera branschorganisationer inom denna sektor, varav Svensk Handel med medlemmar är den största. Inom pantbranschen finns det tjugo pantbanker med sextio butiker i Sverige och branschorganisationen anges vara Svenska Pantföreningen. Det finns omkring 500 antal anställda och branschen anges rymma två större företag, Sefina och Pantbanken Sverige. Enligt utredningen har Sefina 100 anställda och 20 butiker medan Pantbanken Sverige har 60 anställda och 14 butiker. Även värdebolag och företag som tillhandahåller kontantautomater anges beröras av de nya kraven. De dominerande bolagen på marknaden anges vara Loomis Sverige AB som har tolv uppräkningscentraler och kunder och Nokas Värdehantering AB med kunder. Förslaget att sänka kontantgränsbeloppet inom varuhandel till euro, för såväl ingående som utgående transaktioner uppges leda till en omfattande ökning av antalet Postadress Webbplats E-post 3/6

4 tillsynsobjekt. Man uppskattar att ökningen kommer att röra mellan och företag med drygt sysselsatta. I utredningen framgår även att branschen för förmedlare av hyresrätter till lokaler antas bestå av 100 företag. Det hade enligt Regelrådet varit önskvärt med en beskrivning av storleken på de berörda företagen inom spelbranschen. Regelrådet anser dock att avsaknaden av en sådan beskrivning inte är tillräcklig allvarlig för att beskrivningen ska anses bristfällig. Regelrådet finner beskrivningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet I betänkandet finns det beskrivet hur de olika ändringarna i det remitterade förslaget kan påverka de berörda företagens kostnader. Föreskriftsändringarna anges medföra ökade administrativa kostnader för både befintliga och nya verksamhetsutövare. För spelbranschen kommer implementeringen av det fjärde penningtvättsdirektivet att förorsaka kostnader i form av investeringar i ny teknisk infrastruktur och grundutbildning av personal och ombud samt löpande kostnader (driftskostnader) när systemet väl är introducerat. Enligt utredningen är det inte helt lätt att nu separera kostnaderna av de olika slagen. Utöver ovan angivna kostnader kan det nya regelverket även medföra intäktsförluster genom att vissa kunder väljer att inte köpa speltjänster om kontrollen ökar. För spelbolaget ATG redovisas en beräkning på kostnader som man förmodar kommer att uppstå i samband med införande av det fjärde penningtvättsdirektivet. ATG:s egen sammanställning av kostnader visar risker för intäktsbortfall om de tvingas att införa en obligatorisk registrering av samtliga kunder. Det anges att bolagets nettoomsättning kan minska med upp till tio procent. Även kostnadsbeskrivningar för pantbranschen redovisas i betänkandet genom beräkningar gjorda för ett typföretag med 25 anställda och tre butiker. En totalkostnad på kronor uppskattas till första året och därefter kronor per år. Totalkostnaden för hela branschen uppskattas till drygt 13 miljoner kronor första året och därefter knappt 34 miljoner kronor årligen. För värdebolag anges den sammanlagda kostnaden för första året uppgå till 4,3 miljoner kronor och därefter till drygt 15,3 miljoner kronor per år. Vidare framgår att lagförslaget enligt värdebolagen kommer att vidga antalet kunder där penningtvättslagen blir tillämpbar från dagens cirka (valutaväxling) till ungefär , det vill säga till i princip företagens hela kundstock. Utredaren bedömer att analys, riskbedömning samt framtagande av rutiner för uppdatering av denna skulle kräva 3-4 veckors arbete för två personer och en årlig uppdatering till en veckas arbete. Man antar att det i medeltal behövs initialt två dagars utbildning för varje person inom en grupp av cirka 300 i företaget Loomis och 100 i Nokas. Därutöver anges att de stora insatserna är s.k. monitoreringskostnader och andra insatser som krävs för kundkännedom och som blir omfattande på grund av det stora antalet kunder. När det gäller förslaget som omfattar förmedlare av hyresrätter till lokaler antas den årliga fortbildningen kräva en dags deltagande. En mäklare anges behöva avsätta 30 minuter per dag för att uppnå tillräcklig kundkännedom och detta summeras till en, enligt utredningen betydande kostnad på kronor. Vidare anges att utbildning på en halv dag per person och år uppskattas till kronor medan uppläggning och genomförande av uppföljningskurser uppskattas till kronor per år. Enligt utredningen kan de totala investeringskostnaderna uppgå till 26,4 miljoner kronor och de årliga kostnaderna till cirka 67,5 miljoner kronor. Enligt Regelrådet är det angivet de moment som kommer att behöva utföras samt en redovisning av kostnadsberäkningar. Detta ger en tillräcklig tydlig bild på vad de nya bestämmelserna kommer att få för Postadress Webbplats E-post 4/6

5 effekter. Regelrådet kan dock konstatera att kostnaderna inte redovisas i separata delar utifrån administrativa och andra kostnader i betänkandet. Sammantaget bedömer Regelrådet likväl att redovisningen av påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Uppgifter om påverkan på konkurrensförhållandena finns utspridda i betänkandet. I betänkandets kapitel 10 Den svenska spelmarknaden, anges att den svenska spel- och lotterimarknaden är utsatt för en betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över internet. Enligt utredaren uppskattar Lotteriinspektionen att utländska anordnare år 2014 omsatte cirka 4,4 miljarder kronor. Utredaren uppger att förslaget att införa kundkännedom kan påverka konkurrensen inom värdebolagsbranschen där bl.a. Noka har nästan lika många kunder som Loomis men bara en tredjedel av konkurrentens omsättning och redovisar därför kostnadsuppskattningar i samma storleksordning som Loomis. Enligt Noka som har fler småföretag som kunder jämfört med Loomis kan de nya bestämmelserna innebära att de tvingas säga upp avtalen för huvuddelen av de småkunderna då man kanske inte har råd och resurser att kontrollera dessa enligt penningtvättslagen. De många små företagen anges utgöra en redan nu förlustbringande grupp som man hittills betjänat närmast som en samhällstjänst. Vart de små företagen ska vända sig för att klara sin kontanthantering anges också vara oklart. Avseende förslaget om kundkännedom inom pantbranschen så uppges det att många av kunderna som oftast är i ekonomiskt underläge kan uppleva kontrollen som kränkande och obehagligt och riskerar därför troligen att inte återkomma. Även inom varuhandelssektorn som till största del utgörs av mindre företag ställer penningtvättslagen samma krav som på de större företagen. Enligt utredningen kan regelbördan bli väsentligt tyngre för de små företagen vilket kan snedvrida konkurrensen till de större företagens del. Regelrådet kan konstatera att föreslagets påverkan på konkurrensförhållandena inte redovisas under en särskild rubrik, men att det däremot går att finna uppgifter under olika rubriker i betänkandet. Regelrådet anser att utredaren borde ha redogjort för ett mer utförligt resonemang om förslagets påverkan på konkurrensen mellan företag som verkar inom de områden som ändringarna omfattar. Regelrådet finner därmed beskrivningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det framgår inte av konsekvensutredningen om förslaget påverkar företagen i andra avseenden. Däremot framgår att värdebolaget Noka riskerar att tvinga säga upp avtalen för huvuddelen av de småkunderna då man kanske inte har råd och resurser att kontrollera dessa enligt penningtvättslagen. Vidare framgår att det är oklart vart de små företagen kan vända sig för att klara sin kontanthantering. Enligt Regelrådet kan dessa exempel få en stor påverkan för många småföretag och borde därför ha belysts utförligare med en analys av sådana konsekvenser i konsekvensutredningen. Regelrådet anser också att det av en konsekvensutredning ska framgå om regleringen påverkar företagen i andra avseenden. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Regelrådet finner, med anledning av de nämnda bristerna, att beskrivningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I betänkandet anges att genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet kommer att innebära högre kostnader för de mindre företagen eftersom de i princip har samma krav på sig som större företag. Om någon särskild hänsyn tagits, eller ansetts behövt tagits, till små företag vid reglernas utformning framgår dock inte i utredningen. Regelrådet anser att detta borde framgå och motiveras i konsekvensutredningen liksom om penningtvättsdirektivet medger utrymme för sådan hänsyn eller inte. Regelrådet finner att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet bedömer att redovisningen på flertalet punkter i konsekvensutredningen är godtagbar. Detta medför att Regelrådet, trots att det finns beskrivningar rörande bl.a. särskild hänsyn till små företag och regleringens påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag som bedömts som bristfälliga, anser att konsekvensanalysen överlag håller tillräcklig kvalitet. Regelrådet vill dock återigen betona att samtliga redovisningar ska finnas samlad i en konsekvensutredning. Regelrådet finner sammantaget att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 14 april I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, Claes Norberg, Lennart Renbjer, Lars Silver och Marie-Louise Strömgren. Ärendet föredrogs av Salina Elmi Pernilla Lundqvist Ordförande Salina Elmi Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6