Handelspolitisk nedrustning statsmannakonst i frihandelns historia

Transkript

1 Handelspolitisk nedrustning statsmannakonst i frihandelns historia

2

3 Handelspolitisk nedrustning statsmannakonst i frihandelns historia Tomas Larsson Eli Heckscher Papers No. 5/2002

4 Med skriftserien Eli Heckscher Papers vill Timbro stimulera debatten om samhällets ekonomi. Med solid bas i vetenskapligt tänkande presenteras i serien nya ämnen och djärva perspektiv som ökar förståelsen för ekonomisk frihet, välståndets drivkrafter och människors värde och värdighet. I Eli Heckschers anda ges utrymme inte bara för nationalekonomer. Alla perspektiv som hjälper oss att förstå samhällets skapande processer är viktiga. Författaren och AB Timbro 2002 Telefon: info@timbro.se OMSLAG OCH TYPOGRAFI Formgivningsverket SÄTTNING Ateljé Typsnittet L&R AB TRYCKERI Elanders Gotab, Stockholm 2002 ISBN ISSN , nr 5

5 Innehåll 1. Frihandel kräver statsmannakonst 7 2. När idéer styr handelspolitiken 17 Spannmålstullarnas avskaffande Heckscher och merkantilismen 24 Protektionism och frihandel i USA Intressestyrd handelspolitik 33 Heckscher och produktionsfaktorerna 38 Handelspolitiska konfliktmönster 43 Arbetskraftens rörlighet 58 Multinationella företags handelsintressen Frihandelsavtal och handelspolitikens institutioner 71 EU:s inre marknad 75 Jordbruksavtalet protektionism i retur Vägen till ökad frihandel 91 Referenser 97

6

7 1. Frihandel kräver statsmannakonst Det var Benjamin Franklin som konstaterade att,»in this world nothing is certain but death and taxes«. Benjamin Franklin hade dock inte inkomstskatt, fastighetsskatt, moms eller andra moderna påfund i åtanke när han gjorde observationen att det enda säkra här i världen är döden och skatter. Benjamin Franklin syftade på sådana skatter som i dag kallas handelstullar skatter som stater tar ut på varor när de passerar politiska gränser. Det var alltså importtullar protektionistiska instrument som var helt oundvikliga. Den amerikanska revolutionen var förvisso en revolt mot den brittiska kolonialmaktens hutlösa importtullar på te och andra varor som de amerikanska kolonisatörerna var förtjusta i, men självständigheten innebar inte att tullarna avskaffades utan att tullnivåerna nu bestämdes av den amerikanska lagstiftande församlingen i stället för den brittiska kronan. Importtullar förblev den federala statens huvudsakliga inkomstkälla från 1789 ända till 1916, då den amerikanska kongressen beslutade att införa en inkomstskatt. 1 USA är inte unikt. Skatter vid gränsövergångar har varit, 1. Aaronson 2001.

8 8 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA och är fortfarande, en viktig inkomstkälla för många stater runtom i världen, i synnerhet de mindre utvecklade länderna. Men numera är dessa handelshinder inte längre otänkbara. Tvärtom finns det goda förhoppningar om att nolltullar kan införas på en lång rad produkter. Under efterkrigstiden har den internationella handeln liberaliserats avsevärt. Importtariffer har sänkts och handelshinder har monterats ned. I-länderna har sänkt sina tulltariffer från över 40 procent till i genomsnitt under 4 procent. På senare år har den handelspolitiska utvecklingen varit närmast revolutionerande även i u-länder och tidigare kommunistländer. Chile, Mexiko, Brasilien, Ghana, Indien och Kina och en lång rad andra länder i Latinamerika,Asien, Afrika och Östeuropa har, i en veritabel»rusning till frihandel«, skrotat protektionistiska instrument som importkvoter och tullar. 2 Världen har alltså redan kommit en bra bit på vägen vad gäller att göra tullar till ett i jämförelse med döden något mer osäkert inslag i våra liv. Nolltullar gäller redan för många informationsteknologiska produkter. Ett fullständigt avskaffandet av importtullar på ytterligare en lång rad varor är inget orealistiskt mål för de nya WTO-förhandlingar som 2. Rodrik 1994.

9 FRIHANDEL KRÄVER STATSMANNAKONST 9 inleddes i Doha i Qatar i november Införandet av nolltullar på en bredare grupp av varor vore givetvis ett symboliskt viktigt steg. Det skulle visa att Benjamin Franklin hade fel. Men viktigare är att det skulle bygga broar mellan alla de olika regionala handelsområden som skapats under 1990-talet. Det är givetvis särskilt angeläget att broar byggs mellan de två största handelsblocken, EU:s inre marknad och det nordamerikanska frihandelsområdet NAFTA. Vi har under de senaste 50 åren bevittnat en dramatisk handelspolitisk liberaliseringsvåg. Frågan är hur vi skall förstå den. Vilka idéer, intressen och institutioner är det som har banat väg för frihandeln? Kan liberaliseringarna fortsätta, eller har de tappat farten? Den övergripande frågeställningen knyter därmed an till den kritik mot globalisering och frihandel som har framförts bland annat i samband med demonstrationerna i Seattle, Göteborg och Genua. För många av kritikerna står det klart att frihandelståget eldas med nyliberala idéer, styrs av multinationella företag, medan institutioner som EU, Världshandelsorganisationen WTO och Internationella valutafonden IMF lägger ut rälsen. Är det så? Det är dessa frågor som jag i den här skriften försöker presentera några svar på. Att det finns ett behov av statsmannakonst på det han-

10 10 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA delspolitiska området blir alltmer tydligt. Det avpolitiserade konsensus som så länge rått kring liberaliseringslinjen inte minst i Sverige är allvarligt hotat. I dag attackeras frihandelspolitiken både från höger och vänster. Det är oroväckande att frihandeln och WTO kommit under hård attack»by an unholy alliance of environmentalists and human rights advocates, protectionist trade unions, and ultraconservative neoisolationists«. 3 Denna oheliga allians är tydligast manifesterad i världens största ekonomi, USA, men saknar inte motsvarigheter i EU eller i Sverige. Under de närmaste åren kommer den stora striden om handelspolitiken att föras inom ramen för WTO:s nya frihandelsrunda, den så kallade Doharundan, som enligt planerna skall föras i hamn senast den 1 januari Konfliktlinjerna är tämligen tydliga. Förenklat kan man säga att i-länderna är måna om att bevara den jordbrukspolitiska protektionismen och instrument som antidumpningstullar. U-länderna, å andra sidan, är angelägna om att i-länderna öppnar sina marknader, bland annat genom att avskaffa eller reformera jordbruksstödet, fiskeripolitiken och antidumpningsreglerna, och genom säkningar av tullarna på sådana varor som är av särskilt intresse för dem. 3. Gilpin 2001, sid 229.

11 FRIHANDEL KRÄVER STATSMANNAKONST 11 En kontroversiell fråga lyser med sin frånvaro på dagordningen: kopplingen mellan handel och arbetsrättsliga villkor. 4 Både USA och EU tycks (tillfälligt?) ha gjort reträtt vad gäller kraven på en så kallad socialklausul. Vid WTO:s ministermöte i Seattle 1999, som urartade i våldsamma demonstrationer, fjärmade president Bill Clinton u-ländernas representanter genom att i en intervju hota med sanktioner mot länder som inte uppfyller de arbetsvillkor USA anser vara lämpliga. U-länderna befarade, och gör det fortfarande med viss rätt, att en socialklausul skulle användas för att bestraffa fattiga länder för att de är just fattiga. De uppfattar kraven om en socialklausul som ett försök från EU och USA att ersätta kvoter och tariffbaserade tullmurar mot tredje världens export av lättare industriprodukter med mer godtyckliga strafftullar mot länder med fattig befolkning. Doharundan är avsedd att fungera som en»utvecklingsrunda«, som hjälper u-länderna att delta i den globala ekonomin. 5 Att föra den i hamn kan dock bli svårt. Det krävdes 4. Den nästan lika kontroversiella kopplingen mellan handel och miljö skall dock förhandlas inom ramen för Doharundan. Bland annat för att avgöra i vilken mån WTO-regler är förenliga med multilaterala miljöavtal. 5. På Doharundans dagordning återfinns en lång rad andra viktiga frågor som jag inte diskuterar här: tjänstehandel, immaterialrättsliga frågor, investeringsregler, konkurrenspolitik, statlig upphandling, e-handel m m.

12 12 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA ju en terrorattack mot USA och en snabbt accelererande global recession för att få igång förhandlingarna. Så extraordinärt dystra omständigheter skall förhoppningsvis inte fortsätta att driva på processen. Den politiska viljan måste finna nya källor att hämta kraft från. Misslyckas man med det, finns det risk för att globaliseringskritikern Walden Bellos förutskickelse infrias: Doha blir: det sista leveropet från WTO och det radikala ekonomiska globaliseringsprojektet, vars kronjuvel det var. 6 Särskilt svårt blir det för den amerikanska presidenten att få kongressen att godkänna ett verkningsfullt nytt frihandelsavtal i mer»normala«tider. Trots kristiderna har snäva särintressen inte varit blyga att sätta hinder i vägen för Bushadministrationen. Ett av de mer bisarra exemplen: den amerikanska kattfiskindustrin hotad av import från Vietnam har med stöd från lagstiftare hotat stjälpa presidentens handelspolitiska ambitioner. 7 En tydlig signal om hur allvarliga de politiska låsningarna har blivit i USA kom i december 2001, då representanthuset 6. Bello Alden 2001; Parker 2001.

13 FRIHANDEL KRÄVER STATSMANNAKONST 13 med minsta möjliga marginal (215 röster för, 214 emot) skänkte president George W Bush så kallade»trade promotion authority«, rätten att förhandla fram ett handelsavtal som kongressen sedan kan ratificera eller förkasta (däremot inte ändra i). 8 Detta trots att presidenten begärde ett förhandlingsmandat, som ter sig föga liberalt då det innehöll en lång rad protektionistiska löften. För att vinna lagstiftarnas stöd var Bush tvungen att höja importtullarna på kläder från Centralamerika och södra Afrika 9, ställa höjda tullar på stålimport i sikte, och lova att de amerikanska WTO-förhandlarna under resans gång kommer att rådslå med kongressen om alla eventuella sänkningar av jordbrukstullarna. Financial Times kommenterade att förhandlingsmandatet»looks like a protectionists charter, not an instrument for freeing trade«. 10 Robert Lighthizer, deputy trade representative i Ronald 8. I skrivande stund har senaten ännu inte godkänt presidentens förhandlingsmandat. Senaten förväntas göra vissa ändringar i lagtexten, varefter den behandlas i kommitté och sedan sänds i retur till representanthuset för godkännande. Handelspolitiken kan bli en viktig och känslig kampanjfråga i samband med valet till representanthuset i november För att vinna tillräckligt många röster i representanthuset tvingades Bushadministrationen riva upp ett frihandelsavtal, Caribbean Basin Trade Preference Act, som Clintonadministrationen förhandlat fram. Se Kahn 2001; The New Republic »The high price of fast track«2001.

14 14 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Reagans administration, kallade omröstningen för»en tom seger«för frihandelns vänner, som gör det svårare att i framtiden vinna stöd för frihandelsinitiativ. Han varnar för att: det handelspolitiska samförstånd, som har varit dominerande i kongressen under i stort sett fem decennier,håller på att vittra sönder. Vi kan faktiskt få uppleva hur detta samförstånd förändras från att vara bräckligt till att fullständigt bryta ihop inför våra ögon. 11 Den handelspolitiska utmaningen, i USA och annorstädes, består i att förhindra att liberaliseringsprocessen stannar upp, lamslagen av partipolitiska strider. Min personliga utgångspunkt är att frihandel är något gott, ett medel med vilket man kan främja välstånd, frihet och jämlikhet. Detta synsätt är föga originellt. Frihandel är varken»höger«eller»vänster«, utan har genom årtiondena åtnjutit brett stöd i den svenska riksdagen och bland både näringslivsorganisationer och fackföreningar. Det saknas inte skrifter på svenska som förklarar varför ekonomisk öppenhet i allmänhet, och frihandel i synnerhet, är något eftersträvansvärt Lighthizer Se till exempel Altenberg & Kleen 2001; Bhagwati 2001; Hamilton m fl 2001; Larsson 1999; Larsson 2001; Norberg 2001; Wickman 2001

15 FRIHANDEL KRÄVER STATSMANNAKONST 15 Den praktiska politiska frågan är därför inte»vad«eller»varför«så mycket som hur. Det vill säga: hur går man tillväga för att främja frihandel? Den frågan har, menar jag, ägnats alltför lite uppmärksamhet. Även om jag huvudsakligen behandlar handelsliberaliseringar som redan har inträffat från avskaffandet av spannmålstullarna i England vid mitten av 1800-talet till 1990-talets bildande av ett nordamerikanskt handelsområde så är syftet alltså framåtblickande. Vad kan vi lära av tidigare perioder av handelsliberalisering? Boken presenterar inga självsäkra rekommendationer. I stället betonas att vägen till friare handel kantas av osäkerhet och mer eller mindre behagliga överraskningar. Det är mycket lite som kan tas för givet. Politisk demokrati är ingen garanti för handelspolitisk liberalism, som EU:s jordbrukspolitik påminner oss om. Ekonomernas starka argument för frihandel övertygar inte alla, kanske inte ens majoriteten, medborgare i de västerländska demokratierna. Om det är så att de senaste årens liberaliseringar bygger på en ideologisk vindkantring i marknadsliberal riktning, då är det svårt att veta hur långlivad liberaliseringsvågen blir. Opinionens vindar är nyckfulla och protektionismens drakar har många liv. Protektionistiska särintressen till exempel den amerikanska textilindustrin tycks också efter en

16 16 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA längre tids dvala vara på väg att vakna till liv igen. EU:s inre marknad har, trots farhågor om motsatsen, blivit en viktig kraft också för liberalisering av den europeiska handeln med omvärlden. GATT/WTO-förhandlingar om liberaliseringar av jordbruket har däremot haft olyckliga konsekvenser: protektionistisk politik har legitimerats, liberaliseringar har försenats, och i vissa fall har förhandlingsspelet drivit länder till att»rusta upp«, det vill säga införa nya handelshinder i syfte att därefter kunna»offra«dem i utbyte mot eftergifter från andra länder. Det vore fel att tro att det bara finns en väg till friare handel det finns många. Det gäller att frihandelns vänner nu ser till att Doharundan inte blir ett stickspår på vägen mot öppna, välståndskapande globala marknader. Tomas Larsson Augusti 2002, Ithaca, New York

17 2. När idéer styr handelspolitiken Beror handelsliberaliseringar på att politiker och medborgare plötsligt har tagit till sig frihandelns evangelium? Många analytiker och kommentatorer ger direkt eller indirekt intrycket att så är fallet. Kritiker av Världsbanken och Internationella valutafonden riktar ofta sina intellektuella tegelstenar mot»the Washington consensus«det lösa knippe idéer om vad som utgör god ekonomisk politik, som ligger till grund för de internationella organisationernas utvecklings- och biståndspolitik. Den respekterade ekonomen Dani Rodrik kritiserar det»öppenhetens mantra«som ständigt upprepas i de internationella finansorganens korridorer och plenisalar. Värst av allt, menar Rodrik, är att politiker i u- länderna okritiskt sväljer det»utopiska«frihandelsbudskapet. 13 I Attacs internationella programförklaring antyds att internationella medieföretag försöker tiga ihjäl alternativen till en liberal politik. Bim Clinell, en av Attacrörelsens svenska ambassadörer, betonar den centrala betydelsen av 13. Rodrik 2001.

18 18 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA»den nyliberala propagandan«och»den nyliberala hjärntvätten«. 14 Betonandet av idéernas betydelse är inte originell. Den store brittiske ekonomen John Maynard Keynes menade att idéer: är mer inflytelserika än man vanligtvis tror. I själva verket är det på det hela taget så som världen styrs. Galna makthavare som hör röster plockar åt sig dåraktiga budskap från ett antal akademiska författare med några år på nacken... Förr eller senare kommer det att visa sig att det är idéerna,inte kapitalintressena, som utgör faran för både ont och gott.. Jagdish Bhagwati, en av frihandelsdoktrinens ledande försvarare, konstaterar bekymrat att ekonomernas argument för frihandel»endast sällan har varit trovärdiga för den breda massan«, samtidigt som ekonomskrået»försummat att argumentera för frihandel på den offentliga arenan, därför att endast några få har varit beredda att ge sig in i striden och försvara frihandeln«. 15 Att Bhagwati så starkt betonar betydelsen av att slåss för 14. Clinell 2000, sid Bhagwati sid 13, 16.

19 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 19 frihandeln som idé, vilar förstås på en föreställning om idéernas politiska kraft. I likhet med Keynes betonar han idéernas betydelse. I skriften Protectionism citerar han Thomas Carlyle, vars pratighet föranledde en middagsgäst att förmana honom: Idéer, herr Carlyle, idéer, bara idéer! Varpå Carlyle svarade: Det fanns en gång en man som hette Rousseau, som skrev en bok som bara innehöll idéer. De skinn som användes för att binda in den andra utgåvan var tillverkade av hudar från dem som hade skrattat åt den första. 16 SPANNMÅLSTULLARNAS AVSKAFFANDE 1846 Att Bhagwati håller idéns fana högt framgår inte minst av hans analys av avskaffandet av de brittiska spannmålstullarna 1846 (vilket banade väg för Storbritanniens sena 1800-talsromans med frihandeln). Även om starka intressegrupper representanter för konsumenter och industri tryckte på 16. Bhagwati 1988, sid 17.

20 20 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA för liberaliseringen, så anser Bhagwati att tullfrågan avgjordes av premiärminister Robert Peels»cerebral conversion to free trade«. 17 Det var denna intellektuella omvändelse till frihandelsdoktrinen som fick Peel, en hårdnackad frihandelsmotståndare, att överge sin gamla övertygelse och med den många av sina partikamrater som ville bevara tullarna. Den konservative Peel fick igenom sitt beslut med parlamentariskt stöd från oppositionen, Whigpartiet. Bhagwatis analys är inte originell. Också den framstående ekonomiske historikern Charles Kindleberger gav Keynes rätt när han skulle förklara frihandelns seger inte bara i Storbritannien, utan i hela Europa. Europa bör betraktas som»en enhet som rörde sig mot frihandel av ideologiska, eller kanske ännu hellre doktrinära, anledningar«. 18 För Kindleberger var det de klassiska ekonomernas förespråkare i Manchesterskolan som övertygade britterna, vilka i sin tur övertygade Europa. Frågan är dock om det verkligen var så att Peel plötsligt insåg att David Ricardo och Adam Smith hade haft rätt hela tiden (och att han själv hade haft fel), eller om det var något annat ljus han kom att se. 17. Ibid, sid Kindleberger 1975.

21 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 21 De politiska insatserna var oerhört höga. Tre dagar efter att spannmålstullarna avskaffades föll Peels toryregering. Peel begick politiskt självmord.varför? Statsvetaren Michael Lusztig menar att Richard Cobden och hans Anti-Corn Law League lyckades övertyga Peel om att ett bevarande av spannmålstullarna som bl a ledde till höga priser på bröd skulle få ödesdigra konsekvenser för den landägande aristokratin. Aristokraterna kunde behålla makten antingen över politiken eller över ekonomin men inte båda. Peel, och många med honom, var helt enkelt rädda för att status quo skulle leda till revolution. 19 Peel insåg att det klokaste var att»offra«den landägande aristokratins ekonomiska dominans som i viss mån vilade på spannmålslagarna (och i hög grad hade kommit att symboliseras av desamma) i syfte att bevara dess politiska särställning. Avskaffandet av spannmålslagarna»köpte«social fred i England, och lättade på det folkliga trycket för politiska reformer, till exempel i form av utvidgad rösträtt. Lusztig menar att Peels»omvändelse«till frihandeln inte var något undantag. Tvärtom är det ofta så att de»idéer«som ytterst ligger till grund för liberalisering av handeln 19. Se Lusztig 1996, kap 2.

22 22 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA har mer att göra med politisk överlevnad än med ideologi eller nationalekonomisk teori. Sådana politiska överlevnadskalkyler ligger, menar Lusztig, även till grund för andra berömda»omvändelser«till frihandelspolitik. Frihandel är ett pris som politiska ledare kan vara villiga att betala för att uppnå andra och (för dem) betydligt viktigare mål. Sådan politisk kohandel (eller»logrolling«som fenomenet kallas på engelska) om frihandel är ett vanligt fenomen.vid sidan av de brittiska spannmålstullarna finner Lusztig exempel på kohandel i samband med en rad andra politiska episoder som är förknippade med handelns liberalisering. President Roosevelts New Deal skildrar Lusztig som en inrikespolitisk affär där inhemsk interventionism köps till priset av internationell liberalism begärde Roosevelt en ändring i Smoot-Hawley-lagen från 1930, en av den amerikanska handelspolitiska historiens mest ökända och protektionistiska lagakter. Resultatet, Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA), satte punkt för den protektionistiska eran i amerikansk politik. Makten att bestämma nivån på importtullarna flyttades från kongressen till presidenten, och lagen banade väg för bilaterala frihandelsavtal. Givetvis mötte RTAA hårt motstånd i och utanför kongressen. Men Roosevelt lyckades mobilisera politiskt stöd för sin

23 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 23»nya giv«, som skapade den moderna amerikanska välfärdsstaten. Roosevelt byggde en koalition som bestod av tre element: jordbruksintressen, storstädernas underklass, och internationellt orienterade delar av det amerikanska finans- och näringslivet. Enligt Lusztig var det endast cirka en tredjedel av det amerikanska näringslivet som aktivt stödde Roosevelts politik. Dessa»progressiva«näringsintressen tenderade att vara kapitalintensiva eller exportorienterade. De visade sig villiga att bryta med de mer konservativa delarna av det amerikanska näringslivet och stödja Roosevelts välfärdsstatliga initiativ om Roosevelt i sin tur var villig att bryta med den nationalistiska ekonomiska politiken. Denna historiska kompromiss mellan inhemsk socialpolitisk interventionism och internationell ekonomisk liberalism består än i dag i USA. Sent omsider har den även spridit sig söder om gränsen. Mexikos president Carlos Salinas ( ) gjorde en likartad»new deal«när han kohandlade kring två banbrytande politiska initiativ: PRONASOL, ett välfärdsprogram som riktade sig till fattiga bönder och arbetare, och NAFTA, det nordamerikanska frihandelsområdet. Radikala frihandelsinitiativ tycks ha mer med politiskt entreprenörskap och statsmannakonst att göra, än med fixa idéer och ideologiska låsningar. Därmed inte sagt att idéer är ointressanta. Frågan är vilken typ av idéer som är av störst

24 24 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA praktisk politisk relevans. Är det allmänna resonemang om den ekonomiska liberalismens teoretiska förtjänster (eller avsaknad av sådana) som är viktigast? Eller är idéer om konkreta, men teoretiskt mer begränsade, ekonomiska orsakssamband av större betydelse? Det senare, kan man misstänka. Det starkaste beviset för detta är att allmänt hållna idéer om handelns välståndsbringande effekter inte leder till ett automatiskt omhuldande av en liberal handelspolitik. HECKSCHER OCH MERKANTILISMEN Ett talande exempel kan hämtas från Eli Heckschers storverk Merkantilismen. Han betonar där att merkantilism och ekonomisk liberalism delar en samhällssyn som sammanfaller på många punkter. Heckscher konstaterar att»merkantilism och liberalism i stort sett byggde på en och samma uppfattning om människan som samhällsvarelse och rätta sättet att behandla henne i denna egenskap«. 20 Han noterar: Så egendomligt det kan förefalla, var merkantilismen i verkligheten, och ännu mer i sina representanters ögon, inställd på 20. Heckscher 1953, sid 261.

25 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 25 frihet och därvid, på grund av sin allmänna orientering åt ekonomien i första ledet, på den ekonomiska friheten.«21 Heckscher påpekar att den franske ärkemerkantilisten Colbert ständigt betonade att»frihet är handelns själ«och att han såg det som sin uppgift att göra den franska handeln»till ytterlighet fri«. Colbert stod i själva verket inte Adam Smith efter när det gällde att sjunga den fria handelns lov. Det var inte om handelns goda effekter som merkantilisterna behövde övertygas. Utan om att handel automatiskt utan statliga ingripanden leder till det för samhället mest gynnsamma resultatet. Frihandelslärans förespråkare menade att individernas och samhällets intressen av naturen stod i harmoni med varandra, och att statliga ingripanden endast hade negativa effekter. Merkantilisterna ansåg tvärtom att handelns alla välståndsbringande krafter kunde maximeras genom statliga ingripanden. Endast då skulle handelsöverskotten skjuta i höjden, och guld och silver flöda in i landet. Heckscher gör en intressant distinktion vad gäller idéernas kraft. Han pekar på det faktum att de klassiskt liberala idéerna visade sig förmögna att besegra olika merkantilistiska och konservativa vanföreställningar i olika hög grad. 21. Ibid, sid 263.

26 26 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Minst framgånsrika var liberalerna på handelsprotektionismens område. Varför? Heckscher pekar på ett antal anledningar. Självklart måste man börja med frihandelsteorins många brister som just teori. David Ricardos handelsekonomiska teori om komparativa fördelar vilade till exempel på det föga realistiska antagandet att produktionsfaktorerna kunde röra sig fritt inom länder men aldrig över nationsgränser. En järnmalmsgruva eller en vindruvsodling flyttar man förvisso inte på i första taget. Men människor, kapital och maskiner kan tämligen obehindrat flyttas från det ena landet till det andra. I synnerhet i en liberal världsordning. Men Heckscher anser att Ricardos teori inte har haft någon större betydelse för den praktiska handelspolitiken, eftersom den är»alldeles för svårfattlig för att kunna spela någon roll i den offentliga diskussionen«. 22 Därav följer att kritiken av den ricardianska teorin heller inte har kunnat vara av någon större betydelse vad gäller att främja protektionism. Bristerna i frihandelsvännernas teoribyggen har generellt sett»betytt ganska litet för den faktiska politiken; dess omsvängning kom från djupare källsprång, berodde på djupare 22. Ibid, sid 320.

27 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 27 liggande svagheter hos liberalismen på brister i dess allmänna samhällsuppfattning, i dess egenskap av socialpsykologi«. Särskilt är det liberalismens»naturrättsliga, rationalistiska och atomistiska läggning«som hindrat frihandelsbudskapet från att gå hem i alla läger. 23 Mot nationalromantik och socialism båtar Ricardo och Smith föga. Något annat vore kanske inte att vänta. Skall man tala om de handelspolitiska idéernas kraft är det därför lämpligt att studera samhällen som bygger på en värdegrund som i stort harmonierar med den klassiska liberalismens naturrättsliga orientering och upplysningens rationalistiska och individualistiska arv. Det främsta exemplet härvidlag är givetvis USA. PROTEKTIONISM OCH FRIHANDEL I USA Statsvetaren Judith Goldstein har i en intressant bok undersökt hur olika, ofta motsägelsefulla, handelspolitiska idéer format amerikansk handelspolitik. En av de företeelser hon undersöker är hur det kunde komma sig att USA under sent 1700-tal och tidigt 1800-tal tog till sig John Locke men förkastade Adam Smith. Goldstein konstaterar att: 23. Ibid, sid 322.

28 28 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Detta avståndstagande från frihandelslogiken uppstod, trots att man inte bara var fullt medveten om Smiths idéer, utan också insåg att dessa idéer stämde bättre överens med den amerikanska idén om begränsat styre än det protektionistiska alternativet gjorde. 24 Protektionistiska idéer visade sig ha stor attraktionskraft för det nybildade republikanska partiet. Hur kunde det komma sig? En viktig förklaring är att frihandlarna inte hade några bra svar på de frågor som dominerade den politiska dagordningen i USA vid den här tiden. Det vill säga frågor som rörde förhållandet mellan löner och frihandel, i en värld där slaveri var en vanligt förekommande produktionsform; de empiriska sambanden mellan frihandel och ekonomisk tillväxt; och relationen mellan (brittisk) imperialism och frihandeln som politisk praktik. De amerikanska frihandlarna saknade måhända inte idéer, men man saknade vid den här tiden relevanta idéer. Mellan 1860 och 1875 kunde republikanerna således institutionalisera en kraftigt protektionistisk handelspolitik, som anammades även av demokraterna. Att protektionistiska idéer kom att få så stort inflytande i 24. Goldstein 1993, sid 239.

29 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 29 USA under 1800-talets senare hälft är på många sätt förvånande. Det var ju inte så att förespråkarna för protektionism nödvändigtvis hade korrekta svar på tidens stora frågor. Orsaken står delvis att finna i det faktum att amerikanska universitetsekonomer, som överlag var frihandelsvänner, slutade intressera sig för politiskt relevanta frågeställningar. Däribland frågan om hur amerikansk handelspolitik borde utformas, givet landets unika ekonomiska och politiska intressen och institutioner. Detta hade i sin tur förödande konsekvenser för den bredare debatten. Det finns inget bättre bevis på frihandelsidéernas politiska betydelse än 1880-talets debatt om tulltariffer, där dess förkämpar uppvisade mycket sämre förståelse för ekonomisk politik än de hade gjort på 1820-talet. 25 När ekonomskrået abdikerade från sitt ansvar i den offentliga debatten, kom protektionistiska idéer att förvandlas till politiska självklarheter. Höga importtullar ifrågasattes inte, och demokrater och republikaner stod enade i uppfattningen att kongressen hade rätt att använda importtullar som valfläsk. 25. Ibid, sid 90.

30 30 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Under de senaste 50 åren har idéerna om hur lämplig handelspolitik bör utformas förändrats dramatiskt, inte minst i den så kallade tredje världen. Hur kan man förklara det? Det förefaller ju osannolikt att ekonomskråets flerhundraåriga frihandelslinje plötsligt vann gehör hos politiker och medborgare.varför just nu? Skall frihandelns landvinningar tillskrivas»akademiska skribblare«som Friedrich Hayek, Milton Friedman, James Buchanan, Mancur Olson, Anne O Krueger och Jagdish Bhagwati? Deras idéer har förvisso sprängkraft, men hur förklarar man att snart sagt alla makthavare galna som kloka bestämmer sig att lyssna på samma»röster i luften«, ungefär samtidigt? En idébaserad förklaring av liberaliseringsvågen tycks förutsätta något som väl närmast kan beskrivas som en internationell masspsykos. Ett vanligt spår är att förklara omorienteringen med utgångspunkt i olika ekonomiska»kriser«. Rodrik betonar därvidlag betydelsen av 1980-talets skuldkris för u-länderna. 26 Å andra sidan har man tidigare ofta hävdat att talets autarkiska handelspolitik bottnade just i betalningssvårigheter och skuldkriser. Att u-länderna valde ökad öppenhet på 1980-talet berodde säkert mindre på frihan- 26. Rodrik 1994.

31 NÄR IDÉER STYR HANDELSPOLITIKEN 31 delsidéns inneboende kraft, och mer på det faktum att kriserna drabbade ekonomier som redan var kraftigt slutna. Vad gäller idéernas betydelse för handelspolitiken tror jag man kan dra tre lärdomar av dem som är av praktisk och politisk relevans i dag. Den första är att de demokratiska ideal och värden som ligger till grund för den liberala amerikanska statsbildningen, och i större eller mindre grad för alla moderna västerländska samhällen, inte på något sätt garanterar handelspolitisk liberalism. I detta hänseende finns det därför ingen anledning att tro att vi nått, som Francis Fukuyama formulerade det,»the end of history«. Också de som ständigt upprepar»öppenhetens mantra«, och som drabbats av»nyliberal hjärntvätt«, kan förorda protektionistisk handelspolitik i praktiken. Vilket EU:s jordbrukspolitik illustrerar med all önskvärd tydlighet. Den andra lärdomen är att kampen för frihandel ibland måste föras på motståndarnas planhalva. Det innebär att frihandelsvännerna måste anstränga sig att föra teoretiskt sofistikerade och empiriskt välgrundade argument i frågor som barnarbete, slaveri, miljöfrågor, globala inkomstklyftor, m m. Det kan förvisso vara farligt att ge åsiktsmotståndarna problemformuleringsprivilegiet. Men att överge den dagsaktuella debatten är förknippat med ännu större risker.

32 32 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Den tredje lärdomen är att om frihandelns framsteg under senare år till stor del bottnar i en ideologisk och idémässig triumf, då är det svårt att veta hur långlivad liberaliseringsprocessen blir. När länder får nya politiska ledare, eller när de drabbas av svåra ekonomiska tider, kan protektionismen göra comeback Milner 1999.

33 3. Intressestyrd handelspolitik Vem vill ha frihandel? Varför? Ekonomer och statsvetare närmar sig ofta denna fråga från olika håll. Enligt etablerad ekonomisk teori Ricardos lag om komparativa fördelar tjänar alla länder, i det långa loppet, på frihandel. Nationalekonomer tycker därför som regel att frihandel är naturligt, och det faktum att politiker ofta avviker från en liberal politik har man antagit beror på ren okunnighet. 28 Ekonomer har därför länge levt i föreställningen att alla välmenande politiker omedelbart skulle bli frihandlare bara de fick gå grundkursen i internationell handelsteori. Statsvetare, å andra sidan, tenderar i likhet med Benjamin Franklin att betrakta protektionism som en politisk självklarhet, medan handelsliberaliseringar är något av ett mysterium. Rörelsen mot frihandel under de senaste årtiondena framstår som en gåta, inte minst utifrån de mest tongivande politisk-ekonomiska perspektiven som utvecklades under 1960-talet och årtiondena närmast därefter. Särskilt illa har den så kallade hegemoniska stabilitetsteorin farit i mötet med verkligheten. Enligt denna teori 28. Krueger 1996.

34 34 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA kan en liberal världsordning skapas och bevaras endast om det finns en stat som har en dominerande särställning i världsekonomin. 29 Enligt hegemonisk stabilitetsteori är frihandel en internationell»public good«, det vill säga en nyttighet som inbjuder stater att agera som handelspolitiska fripassagerare. Stater kan ju inte förhindras att delta i en sann frihandelsregim, även om de inte har bidragit till dess skapande eller upprätthållande. Eftersom alla och ingen»äger«en öppen världsekonomi, tenderar ett sådant ekonomiskt system att förfalla och förstöras, därför att ingen stat är villig att agera ambulans, brandkår och polis det vill säga komma till undsättning när länder råkar i akut ekonomisk nöd eller kris, och bestraffa dem som inte följer de liberala spelreglerna (till exempel genom att föra en merkantilistisk handelspolitik). Världssamfundet tenderar därför att underinvestera i frihandelspolitik till skada för alla. Svårigheten att åstadkomma samarbete kan dock övervinnas om det internationella systemet är strukturerat så att en stat ensam utgör en stor del av världsekonomin. Då skulle nämligen också en stor del av fördelarna med en öppen världsekonomi tillfalla dess medborgare och hege- 29. Krasner 1985.

35 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 35 monen skulle därför ha goda skäl att investera politiskt och ekonomiskt kapital i en internationell regim som verkar för att nationsgränserna hålls öppna för utbyte av varor och tjänster även om många mindre stater väljer att åka med som fripassagerare. Anhängare av teorin anser att den har historiskt stöd. Under globaliseringens första våg, på 1800-talet, agerade Storbritannien hegemon. Under efterkrigstiden övertog USA ledarrollen (vis av erfarenheten från den stora depressionen på 1930-talet, då»beggar-thy-neighbor«-politik, med förödande ekonomiska konsekvenser, ersatte internationellt ekonomisk-politiskt samarbete). Handelsliberaliseringarna sedan 1970-talet är dock svåra att förena med hegemonisk stabilitetsteori. Det utmärkande för denna era är ju att USA:s ekonomiska dominans över världsekonomin har minskat. Under de två årtiondena närmast efter andra världskriget var USA helt dominerande producent av industrivaror. Den ekonomiska återuppbyggnaden i Tyskland och Japan, och de nyindustrialiserade asiatiska ländernas intåg på världsscenen under 1970-talet, har dock inneburit att USA svarar för en allt mindre del av världens samlade produktion. Därmed borde USA ha blivit mindre villigt att dra det tunga lasset för att vidmakthålla öppna gränser världen över. Om något skulle man alltså

36 36 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA utifrån hegemonisk stabilitetsteori förvänta sig att frihandeln sattes på undantag. Men, som antiglobaliseringskritiker ofta påpekar, har ett kraftigt försvagat USA det vill säga ett USA som är mindre dominant i förhållande till övriga ekonomisk stormakter även under senare år gjort viktiga insatser för att öppna marknaderna. NAFTA-avtalet och WTO:s Uruguayrunda är de mest talande exemplen. Det har också visat sig att hegemonisk stabilitetsteori inte har lika starkt stöd i historien som man tidigare trott. Timothy McKeown har i en spännande artikel visat att kejsaren inte har några kläder talets handelsliberaliseringar i Europa visar sig vid närmare undersökning inte alls ha drivits fram av brittiska flottan och dess Pax Britannica, utan av inhemska initiativ i Frankrike och Preussen. 30 Denna bild stöds också av den ekonomiske historikern John Nye, som har visat att»conventional wisdom«vad gäller brittisk frihandel och fransk protektionism är felaktig. De franska tullarna var genomsnittligt lägre än de brittiska under 1800-talet också efter det att de brittiska spannmålstullarna avskaffats. 31 I stället för hegemonisk stabilitetsteori, föreslår McKeown en teori som sätter konjunktur- 30. McKeown Nye 1991.

37 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 37 cykler i centrum. Enligt denna leder goda tider till frihandel, och depression till protektionism. Hegemonisk stabilitetsteori lider också av konceptuella problem. Främst bland dessa är att teorin postulerar att frihandel är»a public good«.världens ledande ekonomier USA, Japan och EU har inga större problem att bestraffa de länder man anser bryter mot»god sed«i handelspolitiken. De kan alltså förhindra»free riding«om de skulle vilja. I den mån man vill söka efter public good-problem i handelspolitiken, gör man nog gott i att betrakta det internationella handelssystemet ur de små ländernas perspektiv. Till exempel tenderar textilexportörer i u-länderna säkert att investera för lite i lobbying och andra politiska insatser för att öppna de amerikanska och europeiska marknaderna för beklädnadsvaror. 32 Därmed inte sagt att den hegemoniska stabilitetsteorin förlorat alla sina tillskyndare. Robert Gilpin betonar att: även om det skulle vara möjligt att skapa en stabil,liberal,internationell ordning som grundades på samarbete utan att styras av någon, har detta aldrig inträffat Conybeare Gilpin 2001, sid 93.

38 38 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA Under senare år har den multilaterala handelsregimen representerad av GATT och WTO försvagats i så mån att bilaterala och regionala handelsavtal blivit allt vanligare och viktigare. Gilpin tolkar detta som ett resultat av att USA inte längre visar ledarskap i den internationella handelspolitiken. Mer om detta senare. Frihandel är dock inte nödvändigtvis något som imperialister prackar på svaga stater. För det första är det oklart varför imperialister nödvändigtvis skulle vara frihandlare (vilket nazi-tyskland och Sovjetunionen exemplifierar). För det andra är det oklart varför inte inhemska intressen i olika länder skulle kunna vara starka nog att utverka en liberal handelspolitik. Dessa observationer leder osökt till en mer allmän fråga: varför är vissa förespråkare av, och andra motståndare till, ökad internationell handel? Vilka materiella intressen är det som motiverar sådana ställningstaganden? HECKSCHER OCH PRODUKTIONSFAKTORERNA Traditionellt har man närmat sig denna fråga genom att fundera över vilka grundläggande ekonomiska anledningar som kan finnas för att motsätta sig friare handel. Heckscher lade i en klassisk artikel i Ekonomisk Tidskrift grunden för mycket av vår förståelse av handelns inrikespolitiska konse-

39 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 39 kvenser. I artikeln»utrikeshandelns verkan på inkomstfördelningen: några teoretiska grundlinjer«undersöker han nämligen hur internationell handel påverkar de olika produktionsfaktorernas pris. Med produktionsfaktorer avser han jord, kapital och arbetskraft. Heckschers utgångspunkt är att handel uppstår därför att olika länder har olika gott om de tre produktionsfaktorerna. Det innebär i sin tur att de betingar olika priser i olika länder. I ett land där det är gott om arbetare men ont om mark och kapital blir lönerna låga i förhållande till priset på mark och kapital. Likaså betingar arbetskraften ett, relativt sett, högt pris i länder där det råder överflöd av mark och kapital. När ett land övergår från»afspärrning i fråga om varuutbyte till fritt internationellt byte af varor«medför det, visar Heckscher, att priset på produktionsfaktorerna utjämnas. En konsekvens av frihandel (under förutsättning att tillgången på teknik är uniform och att varor kan transporteras till låga kostnader) är därför att jordräntan, kapitalräntan och arbetslönen blir densamma i Stockholm som i Shanghai. Någon skillnad på»rika«och»fattiga«länder i fråga om priset på hvarje enhet af sins emellan kvalitativt lika produk-

40 40 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA tionsfaktorer kommer sålunda ej i fråga; skillnaden mellan dem kommer att bestå enbart i den större eller mindre mängden af de särskilda produktionsfaktorerna (eller kvaliteterna) och alltså i deras olika samlade värde. 34 Världsomspännande frihandel skulle alltså, enligt Heckscher, innebära att priset på arbetskraft, kapital och mark - utjämnas. Som ett resultat av det skulle handeln till slut upphäva sig själv: när priserna på jämförbara produkter utjämnats helt finns ju inte längre någon större anledning att ägna sig åt export och import. Denna insikt kan vara väl värd att hålla i minnet. Tvärtemot det som ofta framhålls i globaliseringslitteraturen kan ökade handelsvolymer inte tolkas som ett entydigt bevis för att handelspolitiken liberaliserats. Det klassiska argumentet för frihandel, formulerat av David Ricardo, bygger på (det orealistiska) antagandet att produktionsfaktorerna inte kan flyttas mellan länder. Men vad skulle det innebära för teorin om de komparativa fördelarna om man antar att produktionskrafterna faktiskt är internationellt rörliga? Heckscher leker med tanken, även om han finner antagandet lika orimligt som Ricardo. Natur- 34. Heckscher 1919.

41 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 41 resurser är till skillnad från arbetskraft och kapital föga rörliga, så en modell som förutsätter total rörlighet är lika orimlig som en som förutsätter orörlighet. Att han icke desto mindre tar sig an uppgiften beror på att antagandet om faktorernas rörlighet är en»ganska nyttig utgångspunkt för svaret på den i praktiskt politiskt hänseende viktigaste frågan inom ramen för diskussionens nuvarande stadium«. Den frågan rör tullskyddet. Heckschers slutsats är att»såväl kapital som arbetskraft äfven vid full rörlighet skulle kunna ökas i ett land utan sänkning i deras pris, genom ett tullskydd som betaldes af jordräntan«. Heckschers banbrytande insikter har sedermera vidareutvecklats och raffinerats, inte minst av Bertil Ohlin, Wolfgang Stolper och Paul Samuelson. 35 Den grundläggande 35. Enligt det så kallade Stolper-Samuelson-teoremet gäller, under vissa bestämda förutsättningar, att en prisökning på en vara orsakar en ökning av priset också på den produktionsfaktor som används intensivt för att tillverka varan i fråga, medan det relativa priset för övriga produktionsfaktorer faller. Därav följer att»om man importerar arbetsintensiva varor och deras relativa pris sjunker, så kommer arbetskraftens reallöner att sjunka«, Bhagwati 2001, sid 84. Stolper & Samuelson visade dock samtidigt att de som vinner på handeln vinner mer än förlorarna förlorar vilket gör det möjligt för vinnarna att kompensera förlorarna. Därav slutraderna i den berömda artikeln:»[o]ur argument provides no political ammunition for the protectionist... the harm which free trade inflicts upon one factor of production is necessarily less than the gain to the other. Hence, it is always possible to bribe the suffering factor by subsidy or other redistributive devices so as to leave all factors better off as a result of trade«, Stolper & Samuelson 1941, sid 73.

42 42 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA politiska logiken förblir dock oförändrad. Handeln har olika effekter på olika produktionsfaktorer. Handeln gynnar alltid den eller de produktionsfaktorer som det relativt sett finns gott om i ett land, medan produktionsfaktorer som det råder brist på missgynnas. Handelns effekter på en produktionsfaktor styrs alltså av den relativa tillgången på densamma i landet i fråga. Vad betyder detta konkret? Jo, till exempel att arbetare i länder där det relativt sett finns gott om arbetskraft (Sydkorea, Japan) gynnas av frihandel, medan arbetare i länder där det relativt sett är ont om arbetskraft (Australien, USA) kommer att förespråka protektionism. Denna insikt är givetvis oförenlig med en klassbaserad, marxistisk analys av den internationella handeln. Om Heckscher har rätt kommer knappast arbetare i alla länder att förena sig i kampen för (eller emot) frihandel. Det kommer givetvis heller inte kapitalets eller jordbrukets representanter att göra. Kapitalet i ett rikt land har allt att vinna på frihandel, till skillnad från kapitalet i ett fattigt land. Så ser det i alla fall ut i denna del av handelsteorin. Men hur fruktbara är då Heckschers och hans efterföljares insikter för den som vill förstå handelspolitikens faktiska utveckling?

43 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 43 HANDELSPOLITISKA KONFLIKTMÖNSTER Ronald Rogowski har med stor framgång använt produktionsfaktorerna som utgångspunkt för analysen av handelns politiska implikationer och konsekvenser världen över. 36 Han konstaterar att intensifierad handel leder till konflikt mellan stad och landsbygd i vissa typer av ekonomier, men till klasskonflikt i vissa andra. I rika länder med mycket land (till exempel dagens USA) bör man, med utgångspunkt i handelsteorin, förvänta sig att klasskonflikt dominerar handelspolitiken: land- och kapitalägare är frihandlare medan arbetarklassen är defensivt protektionistisk. I ekonomiskt högt utvecklade länder med lite odlingsbar mark (till exempel Sverige) är klasskompromiss det mest sannolika resultatet: både arbetare och kapitalägare är huvudsakligen frihandelsvänner medan bönderna är protektionistiska. Hur ser då logiken ut för dagens u-länder (som per definition är kapitalfattiga i förhållande till övriga produktionsfaktorer)? I underutvecklade länder som är rikligt försedda med mark (vilket gäller stora delar av Latinamerika och Afrika), är det bara jordbrukarna som är frihandelsvänner, medan både arbetare och kapitalister har protektionistiska 36. Rogowski 1989.

44 44 HANDELSPOLITISK NEDRUSTNING STATSMANNAKONST I FRIHANDELNS HISTORIA preferenser. Här råder alltså klasskompromiss men konflikt mellan stad och landsbygd. Det är för övrigt samma mönster som gällde i Nordamerika för 150 år sedan. I u-länder där det råder brist på mark men finns gott om arbetskraft förutspår Rogowski klasskonflikt: här är det lönearbetarna som är frihandlare medan markägare och industrimän är protektionister. Rogowski visar på ett övertygande sätt att handelsteorin kan användas för att förstå den politiska utvecklingen. Han söker och finner empiriskt stöd för sin teori i vitt skilda tidsåldrar och världsdelar: från de gamla grekernas Aten till 1980-talets Storbritannien, från romarrikets fall till den vietnamesiska revolutionen. Rikast och tydligast är det material som täcker handelns dramatiska expansion under 1800-talets senare del vad man skulle kunna kalla globaliseringens första våg. Till exempel kan man med utgångspunkt i Heckschers teori kasta ljus över den politiska utvecklingen i USA, Storbritannien och Tyskland.Tyskland och USA var båda kapitalfattiga men i övrigt utrustade med precis spegelvända produktionsfaktorer. Tyskland hade stor befolkning, medan USA hade mycket mark. Handelsteorin förutspår alltså att tyska markägare och kapitalister skall vara protektionister och imperialister,

45 INTRESSESTYRD HANDELSPOLITIK 45 medan arbetarklassen är frihandelsvänlig. Det politiska äktenskapet mellan»järn och råg«, det vill säga industrikapital och landägande aristokrati, som har dominerat mycket av den tyska politiken följer alltså en handelspolitisk logik. Också i USA överensstämmer den faktiska utvecklingen med handelns politiska logik. Den populistiska bonderörelsen i Mellanvästern krävde frihandel, liksom plantageägarna i Södern. Vid valet 1896 inlemmades populisterna i det demokratiska partiet, vilket ledde till att demokraterna förlorade sitt stöd både i östkustens finansdisktrikt och i dess arbetarkvarter. Inom ramen för det republikanska partiet bildade kapitalister och industriarbetare en koalition som var mycket starkt protektionistisk, och som helt dominerade amerikansk rikspolitik fram till 1920-talet, då koalitionen sprack. Både i Tyskland och i USA förlorade alltså 1800-talets»frihandlare«det vill säga arbetarrörelsen i fallet Tyskland, och bönderna i fallet USA.Annat ville ödet i Storbritannien. Vid 1800-talets mitt var Storbritannien (liksom Belgien, Schweiz och delar av Frankrike) rikt på både kapital och arbetskraft. Som teorin förutspår förenades industrialister och arbetare i kraven på en liberal handelspolitik, medan jordägarna stödde protektionism och imperialism.till skillnad från USA och Tyskland förlorade protektionisterna i Storbritannien. En symbolisk milstolpe i det sammanhanget