Konstruktion av avfallstaxa RAPPORT 2008:18 ISSN

Transkript

1 Konstruktion av avfallstaxa RAPPORT 2008:18 ISSN

2

3 Förord De senaste åren har avfallshanteringen och insamlingssystemen blivit alltmer komplexa. De lokala förutsättningarna, ambitionerna och den politiska viljan skiljer sig mellan olika kommuner. Kommunerna tillämpar olika typer av taxa, till exempel volymbaserad eller viktbaserad taxa. Det har skapat ett behov av vägledning för hur renhållningstaxan kan konstrueras, vilket presenteras i denna rapport. Malmö december 2008 Håkan Rylander Ordf. Avfall Sveriges Utvecklingskommitté Weine Wiqvist VD Avfall Sverige

4 BAKGRUND INTRODUKTION DEFINITIONER JURIDISKA FÖRUTSÄTTNINGAR KOMMUNENS RENHÅLLNINGSANSVAR KOMMUNENS RÄTT ATT TA UT AVGIFTER OCH HUR AVGIFTEN FÅR UTFORMAS DEFINITION AV HUSHÅLLSAVFALL BETALNINGSANSVAR, UNDANTAG OCH BEFRIELSE FRÅN AVGIFT Betalningsansvar Undantag Effekter på renhållningsavgiften Några rättsfall om renhållningsavgifter SJÄLVKOSTNADSPRINCIPEN LIKSTÄLLIGHETSPRINCIPEN SÄRREDOVISNING TAXAN SOM STYRMEDEL TAXAN I PLANERINGS- OCH BESLUTSPROCESSEN TAXANS KONSTRUKTION TAXANS OLIKA DELAR Grundavgifter Rörliga avgifter Tilläggsavgifter UTFORMA AVGIFTER SÅ ATT DE FUNGERAR SOM STYRMEDEL Incitament för källsortering av matavfall Stimulera till minskade mängder säck- och kärlavfall Hemkompostering Övriga incitament ATT BERÄKNA KOSTNADER AVGIFTSNIVÅER FÖRDELNING AV GRUNDAVGIFTER NIVÅER FÖR RÖRLIGA AVGIFTER Beräkning av viktavgifter Beräkning av avgifter vid källsortering av matavfall SPECIAL- OCH TILLÄGGSAVGIFTER AVGIFTER FÖR SLAM FRÅN SLUTNA TANKAR, TREKAMMARBRUNNAR, SLAMAVSKILJARE OCH FETTAVSKILJARE LATRIN GROV- OCH TRÄDGÅRDSAVFALL FARLIGT AVFALL OFÖRUTSEDDA HÄMTTJÄNSTER AVFALLSKVARNAR ATT GÖRA DEN SLUTGILTIGA AVVÄGNINGEN UTFORMNING AV KONSEKVENSBERÄKNINGAR TAXAN I PRAKTIKEN TAXEDOKUMENTET FAKTURERING OCH UPPBÖRD KONTROLL OCH TILLSYN AV ABONNEMANG UPPFÖLJNING OCH KORRIGERING AV TAXAN REFERENSLISTA

5 Bakgrund Föreliggande rapport har tagits fram av Avfall Sverige som ett stöd till svenska kommuner, kommunala avfallsbolag och kommunalförbund i arbetet med avfallstaxor. Rapporten syftar till att fungera som en praktisk vägledning och har därför försetts med ett antal exempel för att illustrera viktiga principer och vanligt förekommande beräkningar. Förutom referat från verkliga rättsfall och svenska erfarenheter använder sig rapporten av exempel från den fiktiva svenska kommunen Knypplinge. Knypplinge motsvarar inte en specifik kommun utan bygger på erfarenheter runtom i Sverige. Vidare har dess taxekonstruktion förenklats jämfört med vanligt förekommande taxor för att tydligt kunna illustrera viktiga principer vid utformning av avfallstaxa. De val som Knypplinge gör vad gäller sortering och utformning av taxa ska inte uppfattas som rapportens rekommendation utan endast som ett exempel på val av lösning. Exemplen från Knypplinge har kompletterats med verkliga exempel från svenska kommuner. Projektledare för arbetet har varit Jenny Westin, Avfall Sverige. Rapporten är författad av Magnus Montelius, SWECO Environment. Kapitlet juridiska förutsättningar har skrivits gemensamt av Magnus Montelius och Jenny Westin. Referensgrupp för projektet har utgjorts av: Per Gunnarsson, Växjö kommun, tekniska förvaltningen Annika Hogedal, Göteborgs stad, kretsloppskontoret Fredrik Holmer, Hammarö kommun, serviceförvaltningen Christer Lindkvist, Stockholm stad, trafikkontoret, avfallsavdelningen Jan-Olof Åström, Umeå Vatten & Avfall AB, UMEVA 3

6 1. Introduktion Varje kommun ska upprätta en avfallstaxa med avgifter för de tjänster som ingår i det kommunala ansvaret. En bra taxekonstruktion bör uppfylla följande kriteria: 1. Den bör vara lättförstålig och enkel. Kunderna bör snabbt kunna förstå vilka val de har och vad den samlade avgiften blir. 2. Fungera som styrmedel mot uppställda miljö- och verksamhetsmål. 3. De samlade avgifterna ska täcka den totala kostnaden för avfallshanteringen. Förändringarna på avfallsområdet innebär även ändrade förutsättningar för utformning av avfallstaxa. Taxan är en alltmer komplex fråga av flera skäl: Kostnadsbilden har förändrats. Kostnaderna för insamlingsentreprenader har pressats i främst storstadsområden men samtidigt har nya skatter, ökade miljökrav och nya tjänster lett till ökade kostnader för behandling och hantering av olika avfallsslag. I kommuner där den totala kostnaden ökar och högre avgifter måste tas ut så ökar även kraven på att valda nivåer motiveras gentemot de politiska beslutsfattarna i kommunen. De nya miljömålen på avfallsområdet har också lett till en utveckling av kommunernas tjänster och hanteringssystem. Återvinningscentraler och insamling av hushållens farliga avfall utgör en allt större del av den kommunala avfallsbudgeten i takt med att hanteringen förbättras och insamlingsgraden ökar. De nya miljökraven leder också till större krav på sortering hos hushållen. För att åstadkomma detta finns allt oftare miljöstyrande taxor som fungerar som incitament gentemot kunderna. Trots alltmer detaljerade nationella mål och riktlinjer ligger de praktiska besluten om hur dessa ska nås hos kommunerna. Ytterst avgörs taxans utformning av de lokala ambitioner och förutsättningar som finns i respektive kommun. Det är inte möjligt att ha en taxemodell som fungerar för samtliga kommuner och en sådan modell skulle hämma utvecklingen och den lokala anpassningen. Denna rapport syftar inte till att ta fram en mall, istället visar den vilka grundläggande förutsättningar som gäller, vilka alternativ som finns samt ger vägledning till hur man kan resonera vid utformning av en avfallstaxa. För att åskådliggöra de val och principer som rapporten tar upp så används den fiktiva kommunen Knypplinge som ett genomgående exempel. 4

7 Presentation av Knypplinge kommun Knypplinge är en kommun i Mellansverige med invånare. Det finns villahushåll och lägenhetshushåll. Därutöver har 200 verksamheter abonnemang för hushållsavfall. Kommunen handlar upp sina avfallstjänster. Arbetet leds av renhållningsavdelningen som ligger under tekniska förvaltningen. Till sin hjälp har man även kommunens kundtjänst som sköter kundkontakter och fakturering för både renhållningen och VA. Behandling av samtliga fraktioner har nyligen handlats upp. Från och med nästa år kommer såväl insamling som drift av återvinningscentralen och miljöstationer skötas av den privata entreprenören Cleanus. En stor förändring i och med den nya entreprenaden är att källsortering och central insamling av matavfall kommer att genomföras i hela kommunen. Kommunen har även byggt en ny återvinningscentral som är mer centralt belägen och utformad för att öka användarvänligheten för besökare. Samtliga dessa förändringar har genomförts under ledning av renhållningsavdelningens nya chef Anna-Lena Bergman. Anna-Lena har tagit fram en ny avfallsplan och nya renhållningsföreskrifter. Parallellt med detta arbete har hon sett över taxekonsekvenser för alternativa hanteringar och skissat på hur den nya taxan kan se ut. Nu är arbetet med renhållningsordning klart, upphandlingarna genomförda och det mer detaljerade arbetet med kommunens avfallstaxa börjar. Detta arbete presenteras vidare i denna rapport under exempel 1 till 10 från Knypplinge kommun. Exemplen är fiktiva och det saknar därför betydelse om kostnader och intäkter är inklusive eller exklusive moms. I verkliga kommuners underlag och beräkningar samt i taxedokument ska det dock framgå klart och tydligt om avgifterna är inklusive eller exklusive moms. 1.1 Definitioner Avfallstaxa och renhållningstaxa kan användas synonymt. I denna rapport används genomgående avfallstaxa Ett dokument med en uppsättning avgifter för det avfall som omfattas av det kommunala renhållningsansvaret. En taxa är en metod att ta ut avgifter för en verksamhet. Renhållningsavgifter avgifter för tjänster gällande avfall som omfattas av kommunalt ansvar. Avgifterna kan delas upp i grundavgift (kallas även fast avgift) och rörlig avgift (kan delas upp i hämtningsavgift och behandlingsavgift) samt olika typer av special- och tilläggsavgifter. Kunder/abonnenter används synonymt i denna rapport och avser dem som har ett abonnemang för renhållning. Finns registrerade i ett kundregister. Kundkategorier kan delas in efter fastighetstyp som huvudkategori och med typ av nyttjande som underkategori. Exempel på kundkategorier är en- och tvåfamiljshus (villa/radhus), flerfamiljsfastigheter, fritidshus, verksamheter med hushållsavfall (företag och institutioner). Inom kommunen kan en ytterligare uppdelning behöva göras efter områdestyp. Exempel på detta är tätort, glesbygd och öar, under förutsättning att likställighetsprincipen tillämpas. Tjänster de tjänster kommunen tillhandahåller för att ta hand om hushållsavfallet i kommunen. Exempel på tjänster är hämtning av säck- och kärlavfall, hämtning av grovavfall vid fastighet, tillhandahållande av ÅVC, hämtning av slam och latrin, tvättning av kärl och hantering av farligt avfall. Hushållsavfall - avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet, se vidare i avsnitt 2.3. Kärl- och säckavfall - den del av hushållsavfallet som läggs i kärl eller säck, det vill säga exklusive avfall till materialåtervinning, grovavfall, el-avfall och farligt avfall. 5

8 Matavfall livsmedelsavfall från hushåll, restauranger, storkök, butiker och livsmedelskedjan som inte gått till konsumtion. Brännbart avfall sådant avfall som brinner utan energistillskott efter det att förbränningsprocessen startat. I rapporten menas med utsorterat brännbart avfall det brännbara avfall som blir kvar när matavfall (och producentansvarsmaterial m.m.) sorterats ut. I vissa kommuner kallas detta restavfall. Med blandat brännbart avfall avses matavfall och övrigt brännbart avfall i samma behållare Grovavfall Hushållsavfall som är så tungt eller skrymmande att det inte är lämpligt att samla in i säck eller kärl. Miljöstation mindre obemannad anläggning för mottagning av hushållens farliga avfall, ofta förlagd till en återvinningscentral eller placerad vid en bensinstation. Återvinningscentral (ÅVC) bemannad större anläggning för mottagning av grovavfall, trädgårdsavfall, el-avfall, farligt avfall etc. Det är kommunen som har huvudansvaret för återvinningscentralen. Återvinningsstation (ÅVS) obemannad mindre anläggning för mottagning av förpackningar och returpapper. Det är producenterna som har huvudansvaret för återvinningsstationen. 6

9 2. Juridiska förutsättningar Den juridiska grunden för utformning och tillämpning av kommunala avfallstaxor utgörs främst av 27 kap. miljöbalken (framförallt 4-6 ) och kommunallagen. Tidigare regler om avgifter i renhållningslagen (1979:596) har relativt oförändrat förts över till kapitel 27. Det innebär att den praxis som utvecklats genom olika avgöranden och tidigare förarbeten fortfarande är vägledande. Kommunerna har dock fått ett något utvidgat område för avgiftsuttag i förhållande till vad som gällde under renhållningslagen sedan rätten att meddela föreskrifter om avgift inte bara omfattar bortforsling och slutgiltigt omhändertagande utan även återvinning 1. Även kommunallagens självkostnads- och likställighetsprinciper är tillämpliga. De innebär att de samlade avgifterna inte får överskrida kommunens kostnader för verksamheten och att alla kommunmedborgare ska behandlas lika. Självkostnadsprincipen gäller renhållningen i sin helhet, det vill säga kommunen får totalt sett inte göra någon vinst på denna verksamhet. 2.1 Kommunens renhållningsansvar Kommunen är, enligt 15 kap. miljöbalken, skyldig att anordna viss renhållning. Kommunen ska se till att hushållsavfall och därmed jämförligt avfall (se definition i avsnitt 2.3) transporteras till en behandlingsanläggning och att det återvinns eller bortskaffas. Detta ansvar gäller inte avfall som omfattas av lagstadgat producentansvar. Producenternas skyldighet att samla in förpackningar och returpapper omfattar dock bara det som förbrukaren har sorterat ut. Det innebär att om det enskilda hushållet inte sorterat ut en förpackning som omfattas av producentansvar är det istället kommunen som är skyldig att omhänderta förpackningen. Varje kommun måste ha en gällande renhållningsordning som antas av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen består av renhållningsföreskrifter och avfallsplan. Renhållningsföreskrifterna ska bland annat innehålla förutsättningar för eget omhändertagande och undantag, fastighetsägarnas skyldigheter för sortering och att överlämna allt hushållsavfall till kommunen samt kommunens skyldighet att omhänderta hushållsavfallet. Det finns en mall från Avfall Sverige och Sveriges kommuner och Landsting som ger vägledning (rapport 2007:07). Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om allt avfall i kommunen, om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet samt ett särskilt avsnitt om förpackningar. Läs mer i Avfall Sveriges Handbok för kommunal avfallsplanering (RVF rapport 2006:13). För att kommunens renhållningsansvar ska komma i fråga måste hushållsavfall uppkomma på fastigheten. Om en fastighet inte används alls måste det meddelas till kommunen, exempelvis en gång per år eller vartannat år. Varje fastighetsägare ska själv ta ansvar för att detta meddelas till kommunen. Enligt rättspraxis kan fastigheter som bara används för s.k. tillsynsbesök få befrielse från kommunal renhållning. Nyttjande av en fastighet, även om det är lite, kanske bara en vecka på sommaren, är mer än tillsynsbesök. Då uppkommer hushållsavfall som ingen annan än kommunen får ta hand om. Fastighetsägare 1 MÖD 2003:115 Mål (Bräcke) 7

10 som vill behandla sitt avfall själv ska anmäla det till miljökontoret, se vidare i avsnitt 2.4. Det kan handla om kökskompost eller kanske andra behandlingsmetoder som går att utföra på fastigheten. Det är inte acceptabelt att avfallet tas med hem från fritidsfastigheten till bostaden i en annan kommun. Den kommun där hushållsavfallet uppkommer ska omhänderta det. Kommunen kan välja olika sätt att omhänderta hushållsavfallet. De kan bland annat hänvisa till gemensamma insamlingspunkter. Detta kan ligga till grund för dispens från hämtning av hushållsavfall vid fastigheten, men bedömningen måste göras utifrån de lokala förhållandena och utifrån respektive fastighet. Hämtning av hushållsavfall sker normalt vid fastighetsgränsen eller vid en av kommunen anvisad plats inom rimligt gångavstånd. I annat fall ska fastighetsinnehavaren och kommunen komma överens om att avfallet hämtas vid någon annan plats. Om fastighetsägaren frivilligt går med på en annan placering är det viktigt att överenskommelsen nedtecknas och innehåller godkännande av att kommunen uppfyller sin renhållningsskyldighet på den angivna platsen. Denna överenskommelse gäller fastighetsägaren och inte fastigheten. En ny fastighetsägare kan ha andra behov av hämtning och placeringen kanske inte längre är rimlig. Miljööverdomstolen 2 har i två domar klargjort att meter är rimliga gångavstånd för fritidsfastigheter. Avståndet är därför inte något särskilt skäl för att få befrielse från sophämtning vid fritidsfastighet. Miljööverdomstolen har inte prövat rimligt avstånd för åretruntboende. Det förekommer att glest belägna fastigheter blir uppmanade av kommunen att lämna sitt avfall i en av kommunen uppställd container. En sådan lösning bygger som sagt på fastighetsinnehavarens samtycke. Kommunen kan inte kräva att fastighetsinnehavaren transporterar sitt avfall, men oftast samtycker denne eftersom det vanligtvis innebär en lägre avgift än att få hämtat vid fastigheten. Enligt 15 kap. 17 miljöbalken är kommunen skyldig att utöver vad som står i renhållningsordningen transportera bort hushållsavfall, om fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Olika undantag kan påverka vilka avgifter som utfaller på respektive fastighetsägare. Man kan aldrig söka dispens från själva avgiften i sig. Läs mer i avsnitt Kommunens rätt att ta ut avgifter och hur avgiften får utformas Kommunerna får ta ut avgift för den renhållning som kommunen är skyldig att utföra enligt miljöbalken eller enligt andra föreskrifter. Denna rätt definieras i 27 kap. 4 miljöbalken och omfattar såväl insamling och transport som återvinning och bortskaffande. Det finns inga formella hinder att skattefinansiera verksamheten. Avfallstaxan ska antas av kommunfullmäktige. Det medför också att bara kommunfullmäktige får ändra taxan. 2 MÖD , M (Lysekil) samt MÖD , M (Dals-Ed) 8

11 I 27 kap. 5 fastslås att taxan ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Kostnader som uppkommer vid användning av utrustning och anläggningar för andra ändamål ska räknas av. Taxan får alltså inte omfatta kostnader för renhållning som kommunen utför utanför det kommunala renhållningsansvaret. Frivilliga åtagande inom renhållningsområdet ska därför finansiera sig själva. Det innebär att kommuner eller kommunala bolag som bedriver verksamhet utanför det egna kommunala ansvaret bör redovisa kostnader och intäkter för dessa separat. Exempel på sådan verksamhet kan vara hantering av annat avfall än hushållsavfall. Kommunala bolag som till exempel driver en behandlingsanläggning bör redovisa kostnader och intäkter för konkurrensutsatt verksamhet separat, läs mer om särredovisning i avsnitt 2.7. Renhållningsavgiften ska vara årlig eller på annat sätt periodisk. En anläggningskostnad måste därför tas ut under en längre tid (avskrivningsperioden) och kan inte täckas med engångsavgift. Taxan får inte fastställas för förfluten tid och den kan inte innehålla avgifter för kostnader som uppstått under en annan tidsperiod. Om avgiften avser insamling, transport och bortskaffande vid enstaka tillfällen, får kommunen besluta att avgiften ska betalas särskilt för varje tillfälle i fråga. I taxan ska det finnas med något om hur avgiften ska bestämmas när taxan i övrigt saknar tillämplig bestämmelse om avgift. Det finns ingen regel om vem som är behörig att besluta om individuella avfallsavgifter. Det avgörs efter vad som är lämpligt. Särskilda avgifter kan bli nödvändigt för avfall av särskilt slag eller som är av sådan omfattning att hanteringen måste ske på särskilt sätt. Särskild avgiftsberäkning bör gälla enstaka fall för enskilda tjänster och ska, som alla avgifter, följa likställighetsoch självkostnadsprinciperna. 2.3 Definition av hushållsavfall Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Avfall från hushåll består bland annat av säck- och kärlavfall, grovavfall, farligt avfall och slam från enskilda slambrunnar och slamtankar. Det avfall som kommer från verksamheter och som är jämförligt med avfall från hushåll ingår också i begreppet hushållsavfall. I propositionen till miljöbalken (prop 1997/98:45) anges att jämförligt avfall uppstår som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller anläggning. Allt avfall som uppstår i bostäder är inte avfall från hushåll och därmed inte hushållsavfall. För att vara hushållsavfall ska avfallet komma från användandet av bostaden för bostadsändamål. De verksamheter som lagstiftaren och praxis har bestämt ger upphov till avfall som är att jämföra med ett hushållsavfall är bland annat avfall från personalmatsalar, restauranger, storkök, affärer, kontor, förvaltningar, militärförläggningar, skolor, byggarbetsplatser, järnvägsstationer och allmänna kommunikationsmedel, samlingslokaler, fritidsanläggningar och sjukhus Sammantaget är det platser där människor uppehåller sig och ger upphov till avfall. 9

12 I en särskild vägledning från Naturvårdsverket från ges generella bedömningar av vilka avfallsslag som omfattas av hushållsavfallsdefinitionen. Den innehåller dock i nuläget bara vägledning till den del av begreppet hushållsavfall som avser avfall från hushåll. Som stöd för kommuner, verksamheter och andra intresserade av frågan har Avfall Sverige på sin hemsida samlat ett antal dokument som kan vara till hjälp för att tolka begreppet hushållsavfall och gränserna för det kommunala renhållningsansvaret. 2.4 Betalningsansvar, undantag och befrielse från avgift Betalningsansvar Kommunen ska i taxan föreskriva vem som ska betala renhållningsavgift. I vanliga fall är det fastighetsägaren, men det kan överföras på nyttjanderättshavare. Nyttjanderätt är upplåtelser som uppstår genom avtal som till exempel hyra, arrende, tomträtt och bostadsrätt. Institutioner och verksamheter som genererar hushållsavfall enligt gällande definition ingår också i det kommunala renhållningsansvaret och ska därför också betala renhållningsavgift antingen i egenskap av fastighetsägare eller som nyttjanderättshavare/hyresgäst. Kommunen ska bestämma till vem avgiften ska betalas. Avgiften kan betalas antingen till kommunen eller till den som på kommunens uppdrag utför renhållningen. Kommunen avgör som beställare om faktureringen ska ingå i entreprenaden eller inte. Det är vanligt att kommunerna sköter faktureringen. Det ger ofta bra kontroll över verksamheten och god kundkontakt. Ett entreprenadavtal kan läggas till grund för beräkning av renhållningsavgiften om kostnaden därigenom inte blir väsentligt högre än om kommunen själv utfört renhållningen Undantag Kommunen kan i enskilda fall efter att en anmälan kommit in ge särskild dispens till fastighetsägare att själv ta hand om sitt hushållsavfall på egen fastighet om detta kan anses ske så att skyddet av såväl människors hälsa som miljön värnas och det finns särskilda skäl för en sådan dispens. De kommunala föreskrifterna för avfallshanteringen anger skyldigheter hos avfallsgenererare. Här anges även under vilka förutsättningar en fastighetsinnehavare själv kan ta hand om uppkommet avfall. Kommunen tillhandahåller avfallstjänster inom ramen för sitt renhållningsansvar och det åligger den enskilda att visa att denne saknar behov av tjänsten. Exakt vad ett beslut om dispens, undantag eller befrielse innebär ska framgå av beslutet. Det går inte att säga generellt, eftersom alla dispenser är personliga för fastighetsägaren och utifrån de förutsättningar som gällde då. Det innebär att om fastigheten bytt ägare sedan dispenstillfället, gäller inte dispensen den nya fastighetsägaren, ibland lite beroende på hur dispensen är formulerad. Beslut om dispenser bör vara villkorade och tidsbestämda, vilket beror på att de förutsättningar som gäller för att bli beviljad dispens måste upprätthållas över tid. Alla förutsättningar för undantag eller dispenser ska stå i de kommunala föreskrifterna om avfallshantering. Dispensprövning kan delas upp så att olika typer av dispens handläggs av olika nämnder. Vissa typer av dispens hör naturligt hemma i miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet, exempelvis uppe- 10

13 håll i hämtning och befrielse från skyldigheten att överlämna hushållsavfall till kommunen. Andra dispenser, såsom utsträckt hämtningsintervall, mindre avfallsbehållare eller gemensam behållare, ligger nära den praktiska renhållningsverksamheten och skulle kunna handläggas av den renhållningsansvariga nämnden. Läs mer i rapport 2007:7; Mall för renhållningsordning Effekter på renhållningsavgiften Vid befrielse från en viss tjänst kan dispens ges från motsvarande avgift. Det finns två typer av befrielse: 1. Befrielse från hämtning / uppehåll i hämtning 2. Befrielse från kommunal renhållning En fastighetsägare som objektivt kunnat visa att han inte har behov av hämtning kan få befrielse från hämtning och därmed motsvarande hämtningsavgift. Befrielse från hämtning innebär dock inte total befrielse från kommunal renhållning. Fastigheten ger ju fortfarande upphov till avfall som måste tas om hand på något sätt. Kommunen kan fortfarande ta ut en avgift för att täcka övriga tjänster inom det kommunala renhållningsansvaret som administration, planering, miljöstationer för farligt avfall, återvinningscentraler etc. Effekten på avgiften beror av hur taxan är konstruerad. Finns till exempel en särskild grundavgift kan denna fortfarande utgå medan hämtningsavgift inte behöver betalas. För en total befrielse måste fastighetsägaren kunna visa att det objektivt sett inte finns något behov av kommunens renhållningstjänster. För detta krävs enligt rättspraxis att fastighetsägaren kan visa att inget avfall uppkommer eller att allt avfall som uppkommer kan omhändertas på ett miljöriktigt sätt på den egna fastigheten. Det har krävts mycket korta vistelser på fastigheten eller en utpräglad alternativ livsstil. Om fastighetsägaren använder fastigheten som normalt fritidsboende, finns det inte skäl för dispens. De som är helt befriade har alltså inte någon skyldighet att betala renhållningsavgift. De ingår inte i den kommunala renhållningen Några rättsfall om renhållningsavgifter Det finns ett flertal rättsfall som ger vägledning om renhållningsavgifter, bland annat tre domar för olika fall i Bräcke kommun. Dessa domar är särskilt intressanta eftersom de specifikt behandlar fall där en fastighetsägare befriats från hämtning och domstolen har haft att behandla huruvida fastighetsägaren även har rätt till total befrielse från kommunal renhållning och därmed total avgiftsbefrielse. Det första fallet 3 gällde en fastighetsägare som beviljats dispens från hämtning eftersom han inte skulle bebo sin fastighet under flera år men fortfarande ålagts att betala grundavgift. Det ansågs styrkt att han inte skulle generera något avfall på fastigheten. Domstolen fann att det inte var lagligt grundat att ta ut en grundavgift i detta fall eftersom den enskilda inte kunde anses ta några av kommunens avfallstjänster i bruk. 3 MÖD 2003:115, Mål (Bräcke) 11

14 I det andra fallet 4 gällde frågan en enklare fritidsfastighet. Fastigheten utnyttjades men i begränsad omfattning. Även i detta fall hade kommunen meddelat dispens från hämtning men fastighetsägaren överklagade att en grundavgift fortfarande utgick. Domstolen fann att fastighetsägaren inte kunnat visa att han helt saknar behov av kommunens renhållningstjänster, exempelvis för kasserade kyl- och frysmöbler, farligt avfall och restmetall. Domstolens slutsats var att det fanns laga grund för att ta ut en grundavgift av fastighetsägaren. Det tredje fallet 5 gällde en fritidfastighet på en ö med liknande förhållanden som i fall nummer två ovan. Miljööverdomstolen kom även i detta fall till slutsatsen att det finns laga grund för att ta ut en grundavgift. Sammanfattningsvis har det utvecklats en praxis där mycket höga krav ställts för att få total befrielse från kommunal renhållning, även i de fall då fastighetsägaren varit befriad från hämtning. Skälet är att kommunens rätt att ta ut avgifter har utökats till att inte endast gälla bortforsling och slutligt omhändertagande utan även återvinning (miljöbalken 27 kap. 4 ). Därmed får till exempel tillhandhållande av återvinningscentral ses som en tjänst vilken kan täckas med en grundavgift. En fastighetsägare måste visa att han eller hon inte genererar något avfall alls på fastigheten eller kan ta hand om allt avfall själv för att få total befrielse från kommunal renhållning. 2.5 Självkostnadsprincipen För kommunens taxesättning gäller även självkostnadsprincipen som definieras i 8 kap. 3c kommunallagen. Det innebär att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter de tillhandahåller. Avgifterna får därför inte bestämmas till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst eller kan uppfattas som en dold beskattning. Däremot är en kommun inte förhindrad att helt eller delvis skattefinansiera verksamheten. De flesta kommuner har tagit ett principbeslut att avfallsverksamheten ska vara helt avgiftsfinansierad. Självkostnaden avser inte kostnaden för den enskilda prestationen utan de samlade kostnaderna för hela avfallsverksamheten. Självkostnadsprincipen syftar således till summan av samtliga intäkter i sin helhet och inte till varje enskild avgiftsnivå. Flera olika verksamheter tillsammans, till exempel avfallshantering och VA, får inte ligga till grund för beräkningen av renhållningsavgifterna. Vid beräkning av självkostnaderna får utöver externa kostnader alla relevanta direkta och indirekta interna kostnader som verksamheten ger upphov till tas med. Exempel på direkta kostnader är personalkostnader, kostnader för material, utrustning och försäkringar. Exempel på indirekta kostnader är lokalkostnader, kapitalkostnader och administrationskostnader. Även verksamhetens eventuella andel av kommunens centrala administrations- och servicekostnader ska räknas med. 6 4 MÖD 2003:116, Mål , (Bräcke) 5 MÖD 2003:117, Mål (Bräcke) 6 Sveriges Kommuner och Landsting (2006) 12

15 Självkostnadskalkylen bygger på ett flertal mer eller mindre svårbedömda och inexakta komponenter. Självkostnadsprincipen har därför fått karaktären av målsättningsprincip, som innebär att syftet med verksamheten inte får vara att ge vinst. Det innebär att ett tillfälligt överuttag av avgifter kan godtas så länge avgifterna inte kan sägas till väsentlig eller påtaglig del överstiga verksamhetens självkostnad. De rättsfall som finns ger ingen entydig bild. I ett fall ansågs 5% driftöverskott acceptabelt för en verksamhet motsvarande 100 MSEK per år, i ett annat fall beslutade Högsta Domstolen om återbetalningsskyldighet vid ett överuttag på 18% 8. Båda dessa rättsfall gällde dock specifika förutsättningar och i det senare fallet prövades endast återbetalningsskyldigheten. Det går därför inte att dra några generella slutsatser utifrån dessa rättsfall. En slutsats är dock att ett driftsöverskott på 5 % antagligen inte innebär att självkostnaden överstigs i normalfallet. Förutom överskottens storlek är även dess användning av stor vikt för bedömningen. Överskottet bör inte gå till kommunen (exempelvis andra kommunala verksamheter) eftersom detta kan ses som en dold beskattning. Istället bör överskjutande medel gå till avfallskollektivet genom att kommande års taxa korrigeras. Även om nya brukare kan komma att gynnas på bekostnad av äldre sådana är det i alla fall avfallskollektivet som drar nytta av detta. Det är dock viktigt att taxans nivå korrigeras efterföljande period (följande år). Det bör inte uppstå ackumulerade överskott under flera år. 2.6 Likställighetsprincipen I miljöbalken finns det inga särskilda regler för hur avgiftens storlek i det enskilda fallet får bestämmas. Däremot är likställighetsprincipen som definieras i kommunallagen 2 kap. 2 en viktig princip när man ska bestämma avgifternas storlek. Principen innebär att kommunmedlemmarna ska vara likställda i fråga om rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen. Lika avgift ska tas ut för, ur kundens synvinkel, lika prestation. Detta innebär dock inte enhetlig avgift oavsett prestation utan tvärtom att taxan bör differentieras med hänsyn till kommunens service för olika kundkategorier. Däremot medger inte likställighetsprincipen någon inkomstfördelning mellan olika grupper. När likställighetsprincipen tillämpas vid utformning av avfallstaxa är det viktigt att utgå ifrån den tjänst som erbjuds. Om tjänsten i alla avseenden är identisk så ska även avgiften vara det. Vad som är en identisk tjänst kan dock diskuteras och tillämpningen av likställighetsprincipen illustreras bäst med några exempel. 1. Kan man ta ut högre avgifter i områden med svåra hämtförhållanden? En kommun har en skärgård utan broförbindelse med åretruntboende. Dessa erbjuds exakt samma hämttjänst för säck- och kärlavfall som på fastlandet, 190 liters kärl 26 gånger per år. Kostnaden för hämtning är naturligt nog större för skärgården då det handlar om insamling i flera led: på ön, båttransport och från hamn på fastland till behandling. 8 Bohlin A. (2007) Kommunalrättens grunder, s

16 Hur man skiljer tjänstebeskrivningen åt kan ju variera men man kan inte skilja kunderna åt beroende på var de bor i kommunen. En skärgårdsbo har samma rättigheter i förhållande till kommunala lagstadgade tjänster som en fastlandsbo. Samma tjänst ska ha samma avgift enligt avfallstaxan. I detta exempel är ur kundens synvinkel prestationen densamma, att få ett 190 liters kärl hämtat 26 gånger per år. För kommunen är det dock olika kostnader förknippade med prestationen beroende på om fastigheten ligger på fastlandet eller på en ö. Den extra kostnaden för skärgården måste således fördelas ut och kompenseras med andra avgifter så att de totala intäkterna motsvarar de totala kostnaderna. Svenska kommuner hanterar denna situation på olika sätt: några tar ut en säravgift för skärgården medan andra har samma avgifter för skärgård och fastland. Det finns också kommuner som erbjuder skärgårdsboende ett val: att själva lämna avfallet till en insamlingspunkt på fastlandet till en lägre avgift eller få hämtningen utförd till en högre avgift. Observera att kommunen alltid har en skyldighet att hämta hushållsavfall även om det är problematiska hämtningsförhållanden, såsom på öar och i extrem glesbygd. Renhållningsansvarets utförande utgår inte från hämtningsfordonets beskaffenhet som t.ex. att det ska gå att hämta med sopbil. Borttransporten ska anpassas efter de behov som finns hos olika slag av bebyggelse. Det är alltså behovet som styr och inte tillgången till lämplig väg eller huruvida fastigheten ligger avsides. Däremot kan man komma överens med fastighetsägarna om alternativa hämtningsställen, men detta bygger på frivillighet och är ingenting som kommunen kan tvinga de enskilda till. 2. Kan man ta ut en extra avgift för långa dragavstånd? Många kommuner tillämpar någon form av gångvägstillägg/dragavståndstillägg för kunder som vill ha sitt kärl närmare bostaden än den anvisade hämtplatsen. Är det förenligt med likställighetsprincipen? Kommunen får besluta om kärlets placering om det är inom rimligt avstånd från fastighetsgränsen. Av föreskrifterna bör det framgå hur långt ifrån sopbilens ordinarie uppställningsplats eller liknande som behållaren får stå, det vill säga hur lång dragvägen maximalt får vara. I taxan har man med dragavståndstillägg för ett eller flera intervall inom det i föreskrifterna angivna maxavståndet. De kunder som önskar ha sitt kärl närmare än den ordinarie uppställningsplatsen erhåller därför en extra prestation och kan åläggas att betala dragavståndstillägg (kallas även gångvägstillägg). Om inte kommunen i renhållningsföreskrifter och avfallstaxa angett när respektive med hur mycket gångvägstillägg ska utgå är kommunen skyldig att utföra sitt ordinarie renhållningsuppdrag till vanlig avgift utan tillägg enligt en dom i Miljööverdomstolen9. När insamling handlas upp utgår vanligen ett dragavståndstillägg till entreprenören. Denna extra kostnad för kommunen är dock inte i sig ett skäl för att ta ut en avgift mot kunden. Den avgift som 9 MÖD 2002:51 14

17 tas ut mot kunderna behöver inte heller motsvara kostnaden gentemot entreprenören utan kan vara både högre eller lägre. Om kommunen har avtal med flera entreprenörer med olika dragavståndstillägg så måste ändå det tillägg som tas ut av kunden enligt taxan vara densamma för alla delar av kommunen. 3. Källsortering av matavfall i delar av kommunen En kommun ska införa källsortering av matavfall. Man avser att göra detta stegvis, först norra halvan av kommunen och sedan den södra halvan två år senare. Källsorteringen kommer att vara frivillig och man vill införa en miljöstyrande taxa för att stimulera kunderna att välja källsortering. Nuvarande taxa för hämtning av blandat brännbart (osorterat) avfall är kr. Boende i södra delen av kommunen som inte har fått erbjudandet om källsortering kommer att fortsätta med denna avgift. I norra delen av kommunen införs miljöstyrande avgifter där källsorteringsabonnemang kostar kr medan de som inte vill källsortera får betala kr. Det innebär att de som inte källsorterar i norra och södra delen av kommunen betalar olika avgifter. Hur stämmer detta med likställighetsprincipen? Att differentiera avgifter motsäger inte likställighetsprincipen och har stöd i miljöbalken. Men hur hanterar man avgiften för kunderna i södra delen av kommunen som ännu inte fått möjligheten att källsortera? Utgångspunkten är att definiera vad som är tjänsten. I norra delen av kommunen har de som väljer osorterat tjänsten osorterat trots möjlighet till källsortering medan den södra delen har tjänsten osorterat avfall utan möjlighet till källsortering. Skulle man vända på resonemanget och låta samtliga kunder med hämtning av osorterat avfall ha den nya höga avgiften blir konsekvensen att även de som saknar möjlighet att välja källsortering får höjd avgift. Det är inte rimligt att kunder får betala en högre miljöstyrande avgift utan att kunna välja källsortering och därmed få den lägre avgiften. Flera kommuner har infört miljöstyrande taxa på det sätt som anges ovan utan att den har överklagats. Principen är rimlig men det går inte att säga med absolut säkerhet om det är förenligt med likställighetsprincipen innan detta har prövats av miljööverdomstolen. En annan aspekt av likställighetsprincipen är likställighet mellan brukargenerationer. Det innebär att kostnader för en verksamhet bör belasta kunder under olika år på ett rättvist sätt. En aspekt av detta är hur man hanterar under- och överskott vilket diskuterades i avsnitt 2.5. En annan är hur avskrivningar av investeringar hanteras i budgeten. Kostnaden för en investering bör skrivas av och belasta avfallskollektivet under hela dess verkliga livslängd. Likställighetsprincipen har också återverkningar på hur kostnader för sluttäckning och efterbehandling av deponier hanteras. Den avgift som tas ut för deponering ska innefatta samtliga kostnader inklusive avslutningsåtgärder och efterbehandlingsfas. Detta kan täckas av renhållningsavgifter så länge dessa kostnader kan hänföras till fallande avfall. Det vill säga i kostnaden för att deponera 1 ton avfall ska ingå kostnaderna som kan förknippas med att sluttäcka och efterbehandla detta avfall. 15

18 Däremot är principen annorlunda för sluttäckning och efterbehandling av redan befintligt deponerat avfall. Om kommunen behöver skjuta till medel för att omfattningen av efterbehandlingsfasen underskattats eller för att ny lagstiftning höjt kraven kan denna kostnad inte täckas via renhållningsavgifter utan måste tas från skattemedel. I annat fall innebär det att en kostnad flyttas från en brukargeneration till en annan. 2.7 Särredovisning Utöver det lagstadgade renhållningsuppdraget kan kommuner också bedriva affärsmässig verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Det kan handla om insamling och behandling av annat avfall än hushållsavfall (industriavfall), farligt avfall som inte är hushållsavfall, annat el-avfall än hushållsprodukter, upplåtelse av mark på återvinningscentral samt insamling av förpackningar och returpapper som omfattas av producentansvar. Kommunalt renhållningsuppdrag ska redovisas skilt från kommunal affärsverksamhet. Ett bra sätt att göra det på är genom särredovisning. Det kan göras genom fördelningsnycklar på mer eller mindre detaljerad nivå. För avgiftsfinansierade tjänster sätter självkostnadsprincipen en övre gräns för storleken på avgiften. Avgifterna får inte överstiga självkostnaden för det lagstadgade uppdraget. Det omvända gäller för de konkurrensutsatta tjänsterna där självkostnaden utgör en undre gräns för avgifterna/priserna. Särredovisningen inom kommunal renhållning ska i första hand visa två saker: 1. Att intäkter från det kommunala renhållningsuppdraget på aggregerad nivå och över tid inte överstiger verksamhetens självkostnader. 2. Att intäkter från den konkurrensutsatta verksamheten på aggregerad nivå och över tid inte understiger verksamhetens självkostnader. Dessa två kriterier ska efterlevas oavsett särredovisning eller inte, men särredovisnings funktion är att skapa transparens. Genom att öppet redovisa kostnader och intäkter för de olika verksamheterna kan efterlevnaden kontrolleras, vilket i sin tur ökar legitimiteten för affärsmässig verksamhet. Detta är särskilt viktigt för att undanröja eventuella misstankar om att kostnader som tillhör affärsverksamheten bärs av de kommunala kunderna, framför allt hushållen. Dessutom kan särredovisning bidra till att skapa bättre intern styrning och kontroll. För verksamheter med en nettomsättning på minst 40 miljoner euro finns formella regler för särredovisning. Reglerna, som innebär en förpliktelse att hålla viss redovisning för att göra myndigheternas insyn möjlig, återfinns i transparenslagen, lag (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Läs mer om särredovisning i Avfall Sveriges rapport RVF Utveckling 2005:22. 16

19 2.8 Taxan som styrmedel Taxan kan fungera som ett styrmedel mot uppsatta mål, till exempel att 35 % av matavfallet ska återvinnas. Avgifterna får, enligt 27 kap. 5, tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Det innebär till exempel att lägre avgifter kan tas ut från kunder som källsorterar matavfall även om de faktiska kostnaderna är högre. Kommunallagen och rättspraxis ger även ett generellt utrymme att sätta avgifter utifrån servicenivå och det är möjligt att tillämpa taxan som styrmedel för att styra mot mer rationell hantering som till exempel gemensamma uppsamlingsplatser. I slutänden görs en samlad avvägning av taxans avgiftsnivåer utifrån såväl självkostnads- och likställighetsprincipen som att taxan ska fungera som styrmedel för miljöanpassad avfallshantering. Taxans funktion som styrmedel behandlas mer utförligt i kapitel 4. 17

20 3. Taxan i planerings- och beslutsprocessen Ett förslag till avfallstaxa tas fram av ansvarig kommunal förvaltning eller kommunalt bolag och antas av kommunfullmäktige. Större omarbetningar av en taxa görs i allmänhet som ett sista steg i en längre process: 1. Kommunens mål och system för avfallshantering specificeras i arbetet med en avfallsplan. 2. Övergripande regler och ansvar hos avfallslämnare anges i renhållningsföreskrifterna vilka tillsammans med avfallsplanen utgör kommunens renhållningsordning. Renhållningsordningen antas av kommunfullmäktige. 3. Eventuell upphandling av behandlings- och insamlingstjänster genomförs. Upphandlingen görs utifrån det avfallssystem som specificerats i avfallsplan och föreskrifter. 4. En budget upprättas. I detta skede har kommunen såväl riktlinjer som en god bild av kostnader för de år som avtalen omfattar. 5. En avfallstaxa utformas av ansvarig förvaltning och antas av kommunfullmäktige. Denna ordning är naturlig då det behövs såväl fastlagd avfallsplan och renhållningsföreskrifter som en komplett kostnadsbild för att ta fram ett slutgiltigt förslag till taxa. Dock bör konkreta aspekter av taxan om möjligt komma in tidigare i processen. För beslutsfattare som väljer mellan olika alternativ kring till exempel utsortering av matavfall, investering i nya återvinningscentraler och förändrade insamlingssystem är konsekvenserna för utformning och nivå på taxa centralt. Kommunens politiker har att fatta beslut om en strid ström av frågor och därför är underlag i form av konsekvenser för taxan och inte endast teknisk beskrivning och eventuella investeringskostnader mycket värdefullt. Alternativa utformningar och eventuellt uppskattningar av taxenivåer för olika scenarios bör därför vara en integrerad del av avfallsplanearbetet. Om avfallstaxan diskuteras först efter antagen avfallsplan och genomförda upphandlingar finns det risk att fullmäktige uppfattar att man ställs inför fullbordat faktum. Ett förslag till en något modifierad planerings- och beslutsprocess framgår av figur