Lägesbild av omorganisationen

Transkript

1 Lägesbild av omorganisationen Tertial 2, 2016 Rikspolischefens kansli

2 LÄGESBILD 2 (22) INNEHÅLL SAMMANFATTNING...3 Omorganisationen är inte klar...3 Flera gamla hinder har undanröjts...4 Vissa hinder kvarstår nya problem har uppstått...4 Omorganisationens syften delvis uppnådda INLEDNING Bakgrund Lägesbildens syfte Avgränsningar Metod FÖRÄNDRINGAR OCH KONSEKVENSER I VERKSAMHETEN Nationell ledning med helhetsansvar Gemensamma prioriteringar Mål i form av effekter och kvalitet Sex organisatoriska nivåer Lokalpolisområden Polisregioner Delegering av beslutsbefogenheter och ansvar Nationella styrdokument och arbetsmetoder Verksamhetsutveckling i samtliga regioner Sammanhållen stödverksamhet Gemensamt tillgänglig information Nya förutsättningar för operativ samverkan och samordning Enhetlig nomenklatur Nya förutsättningar för extern samverkan OMORGANISATIONENS SYFTEN Kvalitet Kostnadseffektivitet Flexibilitet Resultat Närmare medborgarna...22

3 LÄGESBILD 3 (22) Sammanfattning Denna lägesbild beskriver grundläggande förändringar som den pågående omorganisationen inneburit och konsekvenser därav. Med omorganisationen avses ombildningen av Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en polismyndighet, vilket beslutades av riksdagen den 18 december Rikspolischefens inriktning är att polisanställdas delaktighet i den pågående omorganisationen ska öka och att problem ska åtgärdas. Lägesbilden ska bidra till denna utveckling. Lägesbilden redogör inte för alla förändringar i polisen som skett parallellt med omorganisationen. Den gör heller inte anspråk på att redogöra för en komplett eller exakt bild av omorganisationen, utan ger en övergripande och generell bild. I lägesbilden föreslås inga åtgärder. Omorganisationen är inte klar Genomförandet av omorganisationen pågår alltjämt och är långt ifrån klart. Polismyndigheten ska byggas underifrån; resurser, ansvar och befogenheter ska föras längre ut i verksamheten; nationella arbetssätt ska utvecklas; och mycket mer. Efter år av analys, planering och förberedelse har 2016 inneburit betydande praktiska förändringar i verksamheten. Enligt verksamhetsplanen är genomförandet av omorganisationen ett av Polismyndighetens huvuduppdrag Följande år kommer det att krävas löpande uppföljning och fortsatt utveckling Analys Polisorganisationskommittén utreder Riksdagen beslutar om omorganisationen Regeringen ger direktiv till genomförandekommittén Förberedelse Genomförandekommittén utreder Geografisk indelning beslutas Arbetsordning skapas Budget utformas Högre chefer rekryteras Inplacering av samtliga medarbetare Genomförande Förverkligandet av sex organisatoriska nivåer m.m. Nya chefer rekryteras Nya grupper skapas Riktlinjer, handböcker m.m. skrivs 2017 Uppföljning och fortsatt utveckling Nationella arbetssätt, rutiner m.m. följs upp Riktlinjer, handböcker m.m. revideras Chefskompetens säkerställs: nya chefsförordnanden Bild 1: En illustration som beskriver förverkligandet av Polismyndigheten.

4 LÄGESBILD 4 (22) Flera gamla hinder har undanröjts Den gamla organisationen innehöll flera hinder för att för att uppdraget skulle kunna bedrivas effektivt. Flera av dessa hinder har undanröjts i och med den nya organisationen. Polismyndigheten har i och med den nya organisationen: nationell ledning med helhetsansvar och nationell styrning, gemensamma prioriteringar som utgår ifrån helheten, mer fokus på mål i form av effekter och kvalitet, delvis kortare beslutsvägar med sex organisatoriska nivåer, enhetliga lokalpolisområden, utvecklad kommunal samverkan, bärkraftiga polisregioner, beslutsbefogenheter och ansvar på lägre nivåer för operativ verksamhet, omfattande utveckling av nationella styrdokument och arbetsmetoder, verksamhetsutveckling i samtliga regioner, delvis professionaliserad stödverksamhet, ökat utbyte av information, stärkt operativ förmåga vid särskilda händelser, mer enhetlig och tydlig nomenklatur avseende funktioner, mer enhetlig extern samverkan. Vissa hinder kvarstår nya problem har uppstått Samtidigt som flera hinder har undanröjts, kvarstår vissa hinder och nya problem har uppstått. En koncentrerad sammanställning av problem, som i denna lägesbild, riskerar att missförstås som kritik av hela omorganisationen. Lägesbilden visar dock att den nya organisationen till stora delar är ändamålsenlig, men att den behöver justeras i vissa delar. Förekomsten av problem bör betraktas som naturlig i en omfattande omorganisation. Kvarstående hinder och nya problem är bland annat: oklar ansvarsfördelning mellan de nationella ledningsgrupperna, avsaknad av konsekvensanalys inför beslut och för mycket detaljstyrning, stuprörsproblem med de gemensamma prioriteringarna, för omfattande nationella prioriteringar, plötsligt tillkomna nationella prioriteringar, för lite fokus på kvantitativ uppföljning av utredningsresultat, avsaknad av samordning för ett sammanhållet och effektivt uppföljningsarbete, chefer som upplever en ohanterlig arbetsbelastning, rörelse av polisanställda uppåt och inåt snarare än nedåt och utåt, osäkerhet bland chefer vilket hämmar ansvarstagande enligt delegation, bristande kvalitet i styrdokument och arbetsmetoder, otillräcklig regional och lokal delaktighet i utvecklingsverksamheten, otillräcklig medarbetardriven verksamhetsutveckling,

5 LÄGESBILD 5 (22) otydliga definitioner av process- och funktionsansvar, inte tillräckligt effektiv matrisorganisation, bristande logik avseende tjänstegrader. Omorganisationens syften delvis uppnådda Omorganisationen av polisen syftade till att skapa förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Utgångspunkten var även att värna den lokala polisiära närvaron i såväl glesbygd som i brottsutsatta områden i större städer. Genomförandekommittén formulerade ambitionen att Polismyndigheten skulle komma närmare medborgarna. När riksdagen beslutade om omorganisationen ansågs den inte omedelbart eller i sig innebära förbättringar av verksamheten. Däremot ansågs omorganisationen innebära gynnsammare förutsättningar för en positiv utveckling. En sådan utveckling kan samtidigt förväntas ta lång tid. Kvalitet kan värderas i flera olika aspekter och det uppfattas inte finnas någon entydig utveckling. Initialt har det skett vissa försämringar av kvaliteten. Sammantaget uppfattas dock den nya polisorganisationen ge bättre förutsättningar för högre kvalitet. Kostnadseffektiviteten har i stort sett ännu inte ökat, men det uppfattas som att det finns goda möjligheter för en betydande ökning. Dessa möjligheter anses främst finnas inom stödverksamheten. Flexibiliteten har ökat inom både kärn- och stödverksamheten, nationellt och regionalt. Det upplevs ha blivit betydligt lättare att flytta personalresurser, samordna spetskompetens, dela ärenden och på andra sätt samverka inom organisationen. Utredningsresultaten har sjunkit över tid och intervjuade chefer och medarbetare vittnar om svårigheter med att vända utvecklingen. Det uppfattas som förväntat och naturligt att resultaten fortsatt att sjunka under 2016, som en följd av förändrade ansvarsförhållanden, nya chefer och förflyttning av personal. Samtidigt framhålls att den nya organisationen på sikt ger bättre förutsättningar för ett bättre resultat, med rätt stöd, ledning och styrning. Polisen har i vissa lokalpolisområden kommit närmare medborgarna, men i merparten framstår det som att polisen fått en minskad närvaro i människors vardag. Det uppfattas delvis bero på att organisationen från början blev något felbemannad, vilket successivt rättas till men alltjämt är ett problem. Det beror också på att det sker en rörelse uppåt i organisationen, då poliser lämnar lokalpolisområdet för andra delar av organisationen.

6 LÄGESBILD 6 (22) 1 Inledning 1.1 Bakgrund Problemet med den gamla organisationen Under åren ökade antalet anställda i polisen med 26 procent till drygt , varav poliser. Samtidigt ökade anslaget till de 21 länspolismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen med drygt 40 procent, till 19 miljarder kronor för Regeringen bedömde att de ökade resurserna inte återspeglades i polisens resultat. Därför tillsatte regeringen 2010 en parlamentarisk kommitté som gavs i uppdrag att analysera om polisens organisation utgjorde ett hinder för bättre resultat. Kommittén antog namnet Polisorganisationskommittén. Kommitténs slutsats var att den gamla organisationen innebar flera hinder för att uppnå förbättringar av polisens verksamhet och resultat, däribland begränsade befogenheter för Rikspolisstyrelsen att styra länspolismyndigheterna, otydlig fördelning av ansvar mellan Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna, alltför många polismyndigheter som gjorde polisen svårstyrd, och vissa polismyndigheter var för små för att upprätthålla specialistkompetens. 1 Polisorganisationskommittén bedömde att en sammanhållen myndighet skulle ge förutsättningar att övervinna hinder som fanns i den gamla organisationen. En enig riksdag beslutade omorganisationen Den 18 december 2012 beslutade en enig riksdag att de befintliga 21 länspolismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen skulle ombildas till en sammanhållen polismyndighet. 2 Denna omorganisation ansågs sammantaget skapa bättre förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet, och väsentligt förbättrade resultat. Omorganisation ansågs dock inte omedelbart eller i sig innebära förbättringar av verksamheten och resultaten. Inte heller ansågs omorganisationen undanröja alla hinder som fanns för att åstadkomma sådana förbättringar. Däremot ansågs en omorganisation innebära betydligt gynnsammare förutsättningar för en positiv utveckling. Utgångspunkten var att värna den lokala polisiära närvaron i såväl glesbygd som i brottsutsatta områden i större städer. Polismyndigheten skulle, enligt riksdagens beslut, prioritera sådana problem som finns i det lokala samhället. 1 SOU 2012:13 En sammanhållet svensk polis. 2 Budgetproposition 2012/13:1 Utgiftsområde 4, sid. 47 ff.

7 LÄGESBILD 7 (22) Polisens uppdrag oförändrat Riksdagens beslut innebar inte någon förändring av polisens ansvarsområde och arbetsuppgifter enligt polislagen. 3 Polisens uppgifter är alltjämt att: 1. förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat, 3. utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal, 4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, samt 5. fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyndigheten enligt särskilda bestämmelser. Genomförandekommittén förberedde omorganisationen Den 20 december 2012 förordnade regeringen Thomas Rolén till särskild utredare, med uppgift att vidta de åtgärder som krävdes för omorganisationen. Utredningen antog namnet Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten. Uppdraget från regeringen var att besluta om organisationsstruktur och verksamhet i stort, bemanna Polismyndigheten, besluta om och i den utsträckning det var möjligt genomföra andra övergripande strukturreformer, samt förbereda och genomföra ytterligare åtgärder och beslut som krävdes för att den nya myndigheten skulle kunna inleda sin verksamhet den 1 januari Genomförandekommittén fattade ett flertal beslut. Tre centrala beslut var inriktningsbeslut om övergripande organisation och styrning (2013), beslut om polisregioner och huvudorter (2013), samt beslut om huvuddragen i den nya myndighetens detaljorganisation (2014). Polismyndigheten ansvarig för genomförandet Den 1 januari 2015 bildades formellt Polismyndigheten under ledning av rikspolischefen Dan Eliasson. Polismyndigheten ansvarar för att genomföra omorganisationen. I regeringens regleringsbrev till myndigheten för 2015 och 2016 bekräftas riksdagens beslut om syftet med omorganisationen, samt att reformen ska leda till att verksamheten ska bedrivas närmare medborgarna. 3 Proposition 2013/14:110. En ny organisation för polisen. 4 Kommittédirektiv 2012:129. Ombildning av polisen till en sammanhållen myndighet.

8 LÄGESBILD 8 (22) 1.2 Lägesbildens syfte Denna lägesbild beskriver grundläggande förändringar som den pågående omorganisationen inneburit och konsekvenser därav. Med omorganisationen avses ombildningen av Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en polismyndighet, som beslutades av riksdagen den 18 december Rikspolischefens inriktning är att polisanställdas delaktighet i den pågående omorganisationen ska öka och att problem ska åtgärdas. Lägesbilden syftar till att bidra till en ökad förståelse för omorganisationen, och till att öka förutsättningarna för medarbetarnas delaktighet, för att få en välfungerande polisverksamhet. 1.3 Avgränsningar Lägesbilden beskriver grundläggande förändringar som är direkt kopplade till den av riksdagen beslutade omorganisationen och konsekvenser därav. Lägesbilden redogör inte för alla förändringar i polisen som skett till följd av eller parallellt med omorganisationen. Lägesbilden gör inte heller anspråk på att redogöra för en komplett eller exakt bild av omorganisationen, utan ger en övergripande och generell bild. I lägesbilden föreslås inga åtgärder. 1.4 Metod För att skapa lägesbilden har en kvalitativ metod använts. Information har samlats in genom intervjuer med 28 chefer på olika nivåer, i regioner och på avdelningar, inklusive lokalpolisområdeschefer med ansvar för olika typer av områden: centrummiljö i storstäder, mellanstora städer, glesbygd samt utsatta områden. Därutöver har ett mindre antal medarbetare utan chefsposition intervjuats. Intervjuerna genomfördes veckorna Metoden medger ingen heltäckande, exakt eller mätbar redovisning av omorganisationen och dess konsekvenser. Metoden kan däremot ge en övergripande och generell lägesbild, baserad på de intervjuade personernas subjektiva uppfattningar.

9 LÄGESBILD 9 (22) 2 Förändringar och konsekvenser i verksamheten Den pågående omorganisationen har inneburit ett större antal grundläggande förändringar i verksamheten som fått många konsekvenser av både positivt och negativt slag. Detta kapitel beskriver dessa förändringar och konsekvenser, baserat på genomförda intervjuer. 2.1 Nationell ledning med helhetsansvar I den gamla organisationen var fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan Rikspolisstyrelsen och länspolismyndigheterna otydlig. Rikspolisstyrelsens möjlighet att styra länspolismyndigheterna var begränsad. I Polismyndigheten, som är en enrådighetsmyndighet, har rikspolischefen ett totalansvar för all verksamhet med hjälp av direktrapporterande regionpolischefer och avdelningschefer. För den nationella styrningen finns flera ledningsgrupper: Den nationella strategiska ledningsgruppen (NSLG), som leds av rikspolischefen, består av regionpolischeferna och chefen för HR-avdelningen. NSLG sammanträder varje vecka. Den nationella ledningsgruppen (NLG), som också leds av rikspolischefen, består av samtliga avdelningschefer och regionpolischeferna. NLG sammanträder sex gånger per år. Den nationella operativa ledningsgruppen (Nolg), som leds av chefen för Nationella operativa avdelningen (Noa), består av biträdande regionpolischefer och representanter för Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisen, Nationellt forensiskt centrum (NFC) samt operativa funktioner inom Noa. Nolg sammanträder varannan vecka. Effektiv nationell styrning Rikspolischefens mandat och strukturen med de olika ledningsgrupperna uppfattas ha skapat en starkare och mer effektiv nationell ledning, vilket var intentionen med reformen. Det uppfattas i grunden vara positivt att polisen har fått en mer effektiv nationell styrning. Regionpolischeferna är, jämfört med de gamla länspolismästarna, direkt underställda rikspolischefen. Ansvarsfördelningen mellan rikspolischefen och regionpolischefer samt avdelningschefer uppfattas som tydlig och anses vara en förutsättning för effektiv styrning. Oklar ansvarsfördelning mellan ledningsgrupperna Fördelningen av ansvar mellan ledningsgrupperna upplevs som något oklar. Det uppfattas att chefen för Noa regelbundet fattar strategiska beslut i Nolg som är av stor betydelse för polisens verksamhet och Nolg uppfattas utgöra en central del av styrningen av polisen. Intervjuade chefer uppfattar även att NSLG emellanåt fattar beslut av operativ karaktär. Att strategiska och operativa frågor av jämförbar karaktär avhandlas i båda ledningsgrupperna uppfattas innebära en risk för dubbelkommando och viss onödig förvirring.

10 LÄGESBILD 10 (22) Avsaknad av konsekvensanalys och för mycket detaljstyrning Beslut fattas utan vad som anses vara en erforderlig konsekvensanalys avseende helheten, till exempel analys av hur nya funktioner eller en förstärkning av viss verksamhet kan förväntas leda till en resursminskning för annan verksamheten. I Nolg upplevs det förekomma att beslut fattas utan tillräcklig beredning. Helhetsperspektivet upplevs även emellanåt vara otillräckligt vid beslutsfattandet. Det uppfattas leda till begränsade förutsättningarna för polisen att mer effektivit fullgöra myndighetens helhetsuppdrag. Det förekommer också att beslut fattas i ledningsgrupperna som på lägre nivåer uppfattas som för detaljerade och kortsiktiga. Beslut upplevs emellanåt innebär en onödig toppstyrning som inte gagnar verksamheten. 2.2 Gemensamma prioriteringar I den gamla organisationen prioriterades polisverksamheten i respektive länspolismyndighet genom att polisstyrelserna beslutade om verksamhetsplan. I Polismyndigheten är de övergripande prioriteringarna gemensamma och utgår ifrån helheten. Detta styrs genom en verksamhetsplan för hela polisen. Prioriteringar som utgår ifrån helheten Prioriteringarna för kärnverksamheten uppfattas som tydliga och förflyttar organisationen mot de långsiktiga målen. De gemensamma prioriteringarna uppfattas även fungera väl i förhållande till styrmodellens bärande tankar om delegerat ansvar samt att verksamheten ska byggs underifrån. Det framstår också som att prioriteringarna teoretiskt sett fungerar väl i förhållande till intentionen om att arbetet ska utformas utifrån lokala problembilder. Intervjuade lokalpolisområdeschefer upplever att de ges utrymme att arbeta utifrån de gemensamma prioriteringarna och den lokala problembilden utan störningar från regionala eller andra avvikande prioriteringar. Bristande integrering och samordning De gemensamma prioriteringarna förtydligas och beslutas i olika sammanhang. Det upplevs leda till så kallade stuprörsproblem, med bristande integrering och samordning, som medfört negativa konsekvenser för verksamhetens effektivitet. Det uppfattas också som oklart hur den polisoperativa inriktningen mot allvarlig och organiserad brottslighet (POI) förhåller sig till polisens styrmodell. För omfattande prioriteringar Flera intervjuade chefer i kärnverksamheten uppfattar att prioriteringar i allmänhet beslutas på högre nivå och är bindande, samtidigt som de är för många och för omfattande. Polisens verksamhet uppfattas som ansträngd och personella resurser är i stor utsträckning uppbunden av händelsestyrd verksamhet. Utrymmet för proaktivt och planlagt arbete är

11 LÄGESBILD 11 (22) mindre än vad de nuvarande prioriteringarna och tillhörande ambitioner förutsätter. Prioriteringarnas antal och omfattning uppfattas av dessa chefer begränsa möjligheten att förverkliga intentionen om kraftsamling, jämfört med om prioriteringarna hade varit färre och mer begränsade. Plötsligt tillkomna nationella prioriteringar Det uppfattas som ett problem att medial uppmärksamhet gällande ett brottsområde eller en brottstyp emellanåt leder till plötsligt tillkomna och tillfälliga prioriteringar. Medialt uppmärksammade problem har till exempel föranlett beslut om särskilda åtgärder och framtagande av lägesbilder som inneburit att annan, ordinarie verksamhet prioriterats ned. Nyttan med sådana tillfälliga prioriteringar uppfattas inte väga upp för de negativa effekter prioriteringarna i fråga innebär för den ordinarie verksamheten. 2.3 Mål i form av effekter och kvalitet I den gamla organisationen förekom olika mål för respektive länspolismyndighet. I Polismyndigheten ska styrning och uppföljning av verksamheten vara enhetlig och i högre grad fokusera på resultat i form av effekter och kvalitet utifrån ett medborgarperspektiv. Mer fokus på effekter och kvalitet Det uppfattas som att det skett en förändring med mer fokus på effekter och kvalitet. Generellt sett uppfattas målen som tydliga medan uppföljningen behöver utvecklas. Intervjuade chefer tycker i samtliga fall att det är bra med mål i form av effekter och kvalitet även om de kan vara svåra att följa upp. För lite fokus på kvantitativ uppföljning Detaljstyrning avseende kvantitativa mål, den så kallade pinnjakten, upplevs ha upphört. Däremot saknar lokalpolisområdeschefer kvantitativ data nedbruten på respektive lokalpolisområde, vilket uppfattas vara en förutsättning för att styra och leda verksamheten på ett tillbörligt sätt. Begränsningar i IT-system har hittills endast möjliggjort resultatsammanställningar för nationell och regional nivå. I den nya organisationen förekommer liten eller ingen diskussion om kvantitativa mått. Det uppfattas som att det ställs för få krav gällande detta på polisområdes- och lokalpolisområdesnivå. Denna återhållsamhet upplevs av flera chefer som överdriven och försvårar deras chefsuppdrag. Problemet upplevs framförallt vara kopplat till en kulturförändring som skett i och med bildandet av Polismyndigheten. Ingen önskar dock en återgång till det tidigare förhållningsättet till kvantitativa mål som präglade den gamla organisationen. Flera chefer uttrycker emellertid på olika sätt att det saknas en balans mellan fokus på kvalitativa och kvantitativa mål.

12 LÄGESBILD 12 (22) Avsaknad av samordning för sammanhållet uppföljningsarbete Olika mål följs upp med olika former av dokumentation och vid olika tillfällen, vilket upplevs som ineffektivt. Den separata uppföljningen gäller inte bara operativ verksamhet enligt de strategiska initiativen och den polisoperativa inriktningen mot allvarlig och organiserad brottslighet (POI), utan även ekonomi, kompetens, arbetsmiljö, skyddsarbete, säkerhetsarbete m.m. Det förmedlas många olika dokument om olika saker för uppföljning. Detta upplevs leda till ett onödigt merarbete, jämfört med om uppföljningen var mer sammanhållen och samordnad. 2.4 Sex organisatoriska nivåer I den gamla organisationen fanns upp till 14 organisatoriska nivåer som kunde innebära långa och otydliga beslutsvägar. I Polismyndigheten finns 6 nivåer. Samtliga medarbetare är indelade på dessa nivåer enligt en princip om gruppstorlek på 8 till 15 personer i varje. Delvis kortare beslutsvägar Organisationsteoretiskt har beslutsvägarna åtminstone delvis blivit kortare och generellt sett uppfattas det leda till snabbare beslut. Flera av de intervjuade upplever att beslut fattas närmare berörda polisanställda. Det förekommer dock avvikande uppfattningar som gör gällande att beslut i delar av organisationen tar längre tid. Detta uppfattas delvis vara ett övergående problem till följd av nya chefer och förändringar av beslutsbefogenheter som initialt inneburit viss osäkerhet avseende beslutsmandat. Ansträngda chefer Intervjuade chefer på lägre nivå i organisationen vittnar om en svårhanterlig arbetsbelastning. Det medför att beslutsvägarna teoretiskt sett är kortare men i praktiken är chefen otillgänglig på grund av arbetsbelastningen och det upplevs som att det tar längre tid att få beslut än tidigare. I vissa lokalpolisområden har indelningen i sex nivåer inneburit att lokalpolisområdeschefen har så många underställda gruppchefer, att lokalpolisområdeschefen upplever att uppdraget är svårt att hantera på ett tillfredsställande sätt. Samtidigt som arbetsbelastningen för vissa chefer upplevs som svårt att hantera, tillåts inte biträdande chefer som kan avlasta lokalpolisområdeschefen, vilket av vissa anses vara ett allvarligt problem. Det har medfört informella biträdande chefer och olika lösningar, vilket motverkar intentionen om en enhetlig organisation. Den höga arbetsbelastningen för somliga chefer upplevs samtidigt delvis bero på frågor kopplade till omorganisationen. Flera chefer antar att arbetsbelastningen kommer att minska med tiden.

13 LÄGESBILD 13 (22) 2.5 Lokalpolisområden I den gamla organisationen förelåg svårigheter att förstärka ingripandeverksamheten och den del av utredningsverksamheten som arbetar med mängdbrott. Olika former av specialisttjänster, specialistgrupper och särskilda satsningar samt annat planlagt arbete krävde resurser som i stor utsträckning kom från lokal och traditionell polisverksamhet. 5 I Polismyndigheten har det bildats organisatoriskt enhetliga lokalpolisområden som ska utgöra basen för Polismyndighetens verksamhet och mer än hälften av en polisregions verksamhet ska bedrivas i lokalpolisområdena. Enhetliga lokalpolisområden Lokalpolisområdena upplevs som organisatoriskt enhetliga och den geografiska indelningen uppfattas i huvudsak som korrekt. Den verksamhet som tidigare bedrevs i de gamla närpolisområdena och motsvarande hade dock stora olikheter, vilket inneburit att omorganisationen medfört olika förändringar och konsekvenser i olika delar av landet. Rörelse uppåt och inåt Det är alltjämt svårt att behålla poliser lokalt i stora delar av landet. Flertalet av lokalpolisområdescheferna bedömer att de har fått en minskad operativ förmåga. Det huvudsakliga problemet uppges vara att poliser lämnar lokalpolisområdet för nya funktioner och tjänster på områdesnivå, regionnivå och nationell nivå i organisationen. Det anses delvis bero på den löneökning det innebär för den enskilde medarbetaren. Det uppfattas finnas en ekonomisk incitamentsstruktur som driver poliser bort från lokalpolisområdesnivån. Det upplevs även att polisorganisationen förutsätter fler poliser än vad som totalt sett finns. På nationell och regional nivå tillkommer fortlöpande nya funktioner och grupper, vilket leder till att lokalpolisområden förlorar personal, både poliser och civilanställda. Det uppfattas finnas en konkurrens om personalen inom myndigheten. Att flytta fler funktioner till lokalpolisområden uppfattas inte nödvändigtvis leda till att lokalpolisområden förstärks, i synnerhet inte när det handlar om funktioner som inte styrs av lokalpolisområdeschefen. Generellt sett upplevs det inte som att det saknas några funktioner i lokalpolisområdena, däremot upplevs det som att det saknas tillräckligt med resurser för den verksamhet som är förlagd lokalt. Utvecklad kommunal samverkan En utvecklad kommunal samverkan, medborgardialog och medborgarlöften, upplevs ha inneburit att polisen indirekt kommer närmare medborgarna. Det uppfattas också som att ambitionen är tydlig och att alla strävar mot samma mål. 5 Brottsförebyggande rådet, Satsningen på fler poliser (Rapport 2013:12).

14 LÄGESBILD 14 (22) Förutsättningarna för att uppfylla medborgarlöften och åtaganden gentemot kommunen upplevs vara begränsade till följd av att lokalpolisområdets resurser i hög grad är händelsestyrda. Den tillgängliga yttre resursen styrs i huvudsak av regionledningscentralerna (RLC) och arbetsbelastningen medger liten tid till annat än händelsestyrt arbete. Det uppfattas som en risk att det skapas förväntningar hos medborgare och politiker förväntningar som riskerar att inte infrias. 2.6 Polisregioner I den gamla organisationen var flera av länspolismyndigheterna för små för att uppnå en bärkraftighet avseende specialister och spetskompetens. Mindre länsmyndigheter hade också svårt att upprätthålla förundersökningsbemanning under nätter och helger. I Polismyndigheten ska polisregionernas storlek skapa jämngoda förutsättningar för bärkraftighet. Bärkraftighet i samtliga regioner Inom både kärn- och stödverksamheten uppfattas samtliga polisregioner ha en egen bärkraftighet, det vill säga att de utifrån tilldelat uppdrag samt tilldelade ekonomiska resurser ska ha förmåga och kapacitet att bedriva såväl grundläggande polisverksamhet som verksamhet som kräver specialistkompetens. Tillgång till förundersökningsledare under nätter och helger förefaller också ha förbättrats i den nya organisationen, åtminstone delvis. Generalister på lokal nivå har i stor utsträckning ersatts av specialister på områdes- och regionnivå, vilket uppfattas ha medfört en högre kvalitet. I glesbygdsområden upplevs dock centraliseringen utgöra ett visst problem med anledning av stora geografiska avstånd. 2.7 Delegering av beslutsbefogenheter och ansvar I den gamla organisationen fanns olikheter i länspolismyndigheternas delegationsordningar. I Polismyndigheten är delegationen enhetlig och såväl beslutsbefogenheter som arbetsuppgifter ska delegeras till lägsta ändamålsenliga nivå. Enhetlig delegation till lägre nivåer Inom den operativa verksamheten upplevs beslutsbefogenheter och ansvar i stort sett ha delegerats på ett enhetligt sätt och till lägsta ändamålsenliga nivå, däremot inte avseende ekonomi- och personalansvar. Det kan dock förklaras av att samtliga ordinarie chefer först nyligen tillsatts och att den ekonomiska situationen varit oklar. Det framstår som att ansvar och beslutsbefogenheter på lägsta ändamålsenliga nivå inte enbart är beroende av arbetsordning, utan också chefers och medarbetares inställning. Därmed är en framgångsfaktor en form av kulturfråga: chefer och medarbetare har ett

15 LÄGESBILD 15 (22) formellt ansvar men behöver också agera för att i praktiken ta sitt ansvar, och likaså behöver chefer lämna ifrån sig det ansvar som formellt delegerats. Osäkerhet bland chefer hämmar ansvarstagande För att chefer ska ha möjlighet att hantera tilldelat ansvar på ett korrekt och rättssäkert sätt behövs kompetens och att vederbörande känner sig trygg med sitt ansvar. Såväl chefer i kärnverksamheten som chefer inom HR vittnar om att det är en omställning som är krävande och att kompetenser behöver förstärkas, för att fullt ut realisera syftet med att beslutsbefogenheter och ansvar delegeras till lägre nivåer. 2.8 Nationella styrdokument och arbetsmetoder I den gamla organisationen fanns det hinder för att utveckla gemensamma arbetsmetoder, och nationella styrdokument fick inte fullt genomslag. I Polismyndigheten ska arbetsmetoder vara enhetliga, och nationella styrdokument ska öka effektiviteten och stärka rättssäkerheten. Omfattande utveckling Det pågår ett omfattande arbete i nästan alla delar av Polismyndigheten med att ta fram nationella styrdokument riktlinjer, handböcker och policyer. Detta upplevs vara resurskrävande och komplicerat, liksom arbetet med att sedan införa de arbetsmetoder och rutiner som utvecklas. Undermålig kvalitet och bristande enhetlighet Det upplevs ännu inte som att framtagna styrdokument bidragit till ökad effektivitet och stärkt rättsäkerhet. Flera intervjuade anser att riktlinjerna är svårbegripliga och svåra att tillämpa. Ett allvarligt problem som påpekats är att vissa riktlinjer är motsägelsefulla och i vissa fall inte förenliga med arbetsordningen. Det saknas en kategoriserad förteckning över riktlinjer, utöver den sida på intranätet Intrapolis där riktlinjer publiceras i kronologisk ordning. Vissa riktlinjer saknar eller har felaktiga saknummer. Jämfört med Rikspolisstyrelsen förskrifter och allmänna råd (FAP) anses kvaliteten ha sjunkit avsevärt. Styrdokumentens utformning är inte heller enhetlig och olikheterna uppfattas ibland vara anmärkningsvärt stora. Olikheterna avser disposition, språk, detaljnivå m.m. Det uppfattas som att det för närvarande saknas nödvändig kompetens vid Noa för framtagande av nationella styrdokument som håller en tillfredsställande kvalitet. Otydliga definitioner Definitioner av styrdokument uppfattas också som otydliga. Somliga intervjuade ställer sig frågande till huruvida styrdokumenten är bindande och hur de förhåller sig till Polis-

16 LÄGESBILD 16 (22) myndighetens föreskrifter. Det uppfattas också som ett problem att det inte finns någon nationell prioriteringsordning som anger för vilka verksamhetsområden som det är mest angeläget att utveckla styrdokument. 2.9 Verksamhetsutveckling i samtliga regioner I den gamla organisationen bedrevs verksamhetsutveckling vid Rikspolisstyrelsen och i länspolismyndigheterna på olika sätt. I Polismyndigheten ska utvecklingsverksamheten bedrivas av sju regionala utvecklingscentrum och vid Noa som även har processansvar för merparten av kärnverksamheten. Utgångspunkten är att utvecklingen så långt som möjligt ska vara mer medarbetardriven och ske närmare berörd verksamhet. Otillräcklig regional och lokal delaktighet Den regionala och lokala delaktigheten i verksamhetsutvecklingen uppfattas generellt sett inte vara tillräckligt utvecklad ännu. Det har skapats regionala utvecklingscentrum, men det efterfrågas större förankring i den faktiskt berörda verksamheten regionalt och lokalt. Det efterfrågas dock inte en mer självständig regional verksamhetsutveckling, utan det uppfattas alltjämt finnas ett behov av nationell samordning. Otillräcklig medarbetardriven utveckling Intervjuade chefer och medarbetare uppfattar generellt sett inte att den medarbetardrivna utvecklingen är märkbar i praktiken. Det upplevs också som otydligt hur det är tänkt att den medarbetardrivna utvecklingen faktiskt ska fungera och innebörden av den tolkas olika. Det anses dock bara bra att medarbetare involveras mer i utvecklingsarbetet och att utvecklingen förankras i berörd verksamheten. Otydlig ansvarsfördelning Ansvarsfördelningen mellan regionala utvecklingscentrum, processledare vid Noa och funktionsansvariga i regionerna upplevs vara oklar. Det finns olika uppfattningar om innerbörden av processansvar, funktionsansvar, linjeprincipen, IT-styrmodellen och kategoriägarskapen, liksom hur de förhåller sig till varandra. Definitioner uppfattas som otydliga. Organisationen uppfattas i detta avseende vara komplicerad, otydlig och präglad av klen logik. Det upplevs som att verksamhetsutvecklingen hämmas av dessa oklarheter Sammanhållen stödverksamhet I den gamla organisationen hade länspolismyndigheterna egna stödverksamheter, det vill säga gemensam verksamhet (HR, IT, ekonomi och kommunikation), med olika arbetssätt. I Polismyndigheten samlas kompetensen inom nationella avdelningar vilket ska leda till en professionalisering med bättre och likartad tillgänglighet som ska förverkligas med en så kallad matrisorganisation.

17 LÄGESBILD 17 (22) Delvis professionaliserad stödverksamhet Kompetensen inom och stödet från stödverksamheten har blivit mer jämbördigt tillgängligt inom polisen. Det uppfattas också delvis ha skett en professionalisering och till exempel har det nämnts att arbetsrättsliga specialister och spetskompetens avseende upphandling i den nya organisationen säkerställer en hög nationell standard. Samtidigt upplever chefer i kärnverksamheten att det inom den stödverksamheten emellanåt finns en bristande förståelse för eller kunskap om den polisiära verksamheten. Under den intensiva bemanningsfasen 2016 förelåg stora kapacitetsproblem inom främst HR som medförde en begränsad tillgänglighet. HR-verksamheten upplevs i nuläget fungera allt bättre och tillgängligheten upplevs ha förbättrats avsevärt. Matrisorganisationen inte tillräckligt effektiv Det finns en utbredd uppfattning inom kärnverksamheten att matrisorganisationen i praktiken inte fungerar tillfredsställande utan leder till ineffektivitet. Intervjuade chefer som tillhör stödverksamheten och har extern erfarenhet framhåller däremot fördelarna med en matrisorganisation. För att den ska fungera effektivt menar dessa chefer att den behöver implementeras fullt ut och att det måste skapas förståelse bland samtliga chefer. Samma chefer framhåller att en matrisorganisation av den typ som används i Polismyndigheten används i andra stora organisationer Gemensamt tillgänglig information I den gamla organisationen kunde en länspolismyndighet inte ge en annan länspolismyndighet direkåtkomst till sekretessbelagda uppgifter och olika tekniska system försvårade utbyte av information. I Polismyndigheten kan information vara gemensamt tillgänglig, utifrån behov. Ökat utbyte av information Utbytet av information uppfattas ha ökat generellt, trots att polisens IT-system ännu inte är färdig utvecklade för mer effektivt informationsutbyte. I intervjuerna nämns utrednings-, underrättelse- och utvecklingsverksamhet. Till exempel finns numer en funktion för extern finansiering som samordnar alla samarbetsprojekt för verksamhetsutveckling. Transparensen och förutsättningarna för extern finansiering har därmed ökat Nya förutsättningar för operativ samverkan och samordning I den gamla organisationen innebar olikheter i organisation, sekretessbestämmelser och behovet av konsensus att möjligheterna till operativ samverkan och samordning begränsades. I Polismyndigheten har nationell styrning, enhetlig organisation och undanröjda sekretesshinder gett bättre förutsättningar för en stärkt operativ förmåga avseende samordning och samverkan.

18 LÄGESBILD 18 (22) Stärkt förmåga vid särskilda händelser Den operativa förmågan vid särskilda händelser har stärkts avsevärt. Det upplevs som att Polismyndigheten vid behov snabbt kan flytta resurser mellan geografiska områden och mellan olika verksamhetsområden. Den operativa samordningsförmågan avseende spetskompetens och specialister upplevs också ha förbättrats avsevärt. Polisen har stärkt sin förmåga med utvecklad nationell operativ planeringsstab, nationell förstärkningsorganisation och sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet. Att förmågan höjts tydliggjordes i samband med den så kallade migrationskrisen och terrorhot under 2016, som föranledde en nationell särskild händelse samt omfattande operativ samverkan och samordning mellan regionerna. Intervjuade chefer anser att händelserna hanterades snabbare och mer effektivt än vad som hade varit möjligt i den gamla organisationen. Denna förmågehöjning anses dock inte enbart bero på den nya organisationen, utan även på en kulturförändring bland chefer. Förmåga i vardagen har inte stärkts Det vardagliga operativa polisarbetet upplevs inte ha fått en förstärkt förmåga genom samverkan och samordning. Personell resursbrist uppfattas begränsa möjligheterna att utnyttja den nya organisationens fördelar, till exempel för samordning i det brottsbekämpandet arbetet mot gränsöverskridande brottslighet. Bristen på rätt fördelade resurser leder till att samordning eller åtgärder som annars hade varit möjliga uteblir. Detta uppfattas av både intervjuade chefer och medarbetare i stor utsträckning bero på att poliser och civilanställda avancerar från lokal nivå till nya funktioner på regional eller nationell nivå (se avsnitt 2.5) Enhetlig nomenklatur I den gamla organisationen användes olika namn för samma funktioner, vilket medförde otydlighet och försvårade samarbete. I Polismyndigheten ska namn för verksamhetsdelar och funktioner vara enhetliga. Ökad enhetlighet och tydlighet avseende funktioner Enhetligheten avseende namn på funktioner uppfattas som påtaglig i den nya organisationen och tydligheten har ökat markant. Detta upplevs ha ökat transparensen och förståelsen för hur organisationen fungerar. Det upplevs även ha ökat förståelsen för varför vissa beslut fattas samt hur de kan förväntas påverka organisationen. Den ökade tydligheten har inneburit förbättrade förutsättningar för samarbete och utbyte av erfarenheter. Bristande logik avseende tjänstegrader Funktioner har fått en i huvudsak enhetlig och logisk nomenklatur, men samtidigt upplevs tillämpningen av det polisiära gradsystemet präglas av bristande logik. Både chefer och

19 LÄGESBILD 19 (22) medarbetare som intervjuats upplever att tjänstegrader inte tilldelas poliser på ett logiskt eller konsekvent sätt. Detta upplevs leda till en minskad tydlighet i befälskedjan och avseende ansvar, samt minskar engagemang hos den enskilde Nya förutsättningar för extern samverkan I den gamla organisationen medförde uppdelningen i olika länsmyndigheter att extern samverkan blev problematisk, bland annat på grund av att de flesta andra myndigheter och organisationer lämnat länen som indelningsgrund. I Polismyndigheten ska den organisatoriska strukturen underlätta och förbättra extern samverkan. Mer enhetlig extern samverkan Den nya organisationen upplevs ha lett till att den externa samverkan hanteras mer enhetligt, både avseende ambitioner och tillvägagångssätt. Samverkan med kommunerna upplevs ha blivit enhetlig och något bättre till följd av det tillsatts kommunpoliser samt av att det finns former för samverkansöverenskommelser och medborgarlöften. Samverkan med Åklagarmyndigheten har förbättrats på grund av att polisen har en liknande regional organisering.

20 LÄGESBILD 20 (22) 3 Omorganisationens syften Omorganisationen av polisen syftade till att skapa förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Utgångspunkten var även att värna den lokala polisiära närvaron i såväl glesbygd som i brottsutsatta områden i större städer. Genomförandekommittén formulerade ambitionen att Polismyndigheten skulle komma närmare medborgarna. När riksdagen beslutade om omorganisationen ansågs den inte omedelbart eller i sig innebära förbättringar av verksamheten. Däremot ansågs omorganisationen innebära gynnsammare förutsättningar för en positiv utveckling. En sådan utveckling kan samtidigt förväntas ta lång tid. Polisens kvalitet, kostnadseffektivitet och resultat bedöms oftast med kvantitativa metoder, till exempel med polisens egen statistik, Nationella Trygghetsundersökningen från Brottsförebyggande rådet, Svenskt Kvalitetsindex (SKI) eller SOM-institutets nationella frågeundersökning. Den kvalitativa metod som använts för denna lägesbild innebär mer begränsade möjligheter att beskriva omorganisationens konsekvenser i dessa avseenden. 3.1 Kvalitet Många olika aspekter av kvalitet ingen entydig utveckling Det finns flera olika aspekter av kvalitet i polisens verksamhet. Kvalitet kan avse bemötandet av brottsoffer, vittnen eller misstänkta gärningspersoner. Det kan avse tillgänglighet för medborgarna, fysiskt eller via telefon. Det kan avse hur väl polisen lyckas etablera lokal samverkan med myndigheter, företag, skolor och andra organisationer. Det kan avse brottsförebyggande insatser, förstahandsåtgärder och förundersökningar. Det kan också avse bemötande, tillgänglighet och handläggningstid i serviceverksamheten. Mot bakgrund av de olika aspekterna av kvalitet, och den kvalitativa metodens begränsningar, är det behäftat med svårigheter att ge en generell beskrivning av kvalitetsutvecklingen. Vissa initiala försämringar Den samlade uppfattningen är att den nya organisationen skapat förutsättningar för en högre kvalitet i polisverksamheten i stort. Det upplevs däremot inte som att det på något område ännu skett en märkbar kvalitetshöjning, däremot har kvaliteten initialt försämrats i vissa delar av verksamheten. Försämringarna uppfattas främst bero på stor personalomsättning och nya chefer. Dessa initiala försämringar berör framför allt internt förvaltningsarbete som i huvudsak påverkar medborgarna indirekt. Ett exempel är framtagandet av och innehållet i Polismyndighetens styrdokument som anses ha kvalitetsproblem.

21 LÄGESBILD 21 (22) Dessa initiala och interna kvalitetsförsämringar uppfattas som barnsjukdomar i den nya organisationen. Gamla och hävdvunna rutiner har eller håller på att ersättas med nya rutiner. Förändringarna medför osäkerhet och en ökad risk för felaktigheter vilket leder till bristande kvalitet i arbetet. Samtidigt upplever vissa chefer en bristande förståelse för vad som utgör en god förvaltning och behovet av en sådan. Denna bristande förståelse anser somliga intervjuade chefer prägla hela organisationen från nationell ledning till lokalpolisområdeschefer. Kvalitetsförbättringar upplevs ta tid Intervjuade chefer i både kärn- och stödverksamheten vittnar om svårigheter att förbättra kvalitet, även om förutsättningarna förbättrats. Det upplevs som att kvalitetsförbättring ofrånkomligen är tidskrävande. Ett tydliggörande exempel som nämnts är bombskyddet, som blev nationellt 2013, två år före polisreformen. Syftet var bland annat att höja kvaliteten i bombskyddsverksamheten. Denna i jämförelse begränsade omorganisation bedöms dock vara färdig och syftet uppnått 2018, efter fem år. 3.2 Kostnadseffektivitet Förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet Flera intervjuade chefer uppfattar att det finns förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet i och med den nya organisationen, företrädesvis inom stödverksamheten. Kostandseffektiviteten har i stort sett ännu inte ökat, men av intervjuade chefer i stödverksamheten framgår att det pågår ett omfattande arbete för ökad kostnadseffektivitet, både i form av monetära besparingar och av rationalisering av arbetsmetodik. Områden som kan leda till ökad kostnadseffektivitet är till exempel gemensam HR, som med nationella processer, rutiner och policys kunna leda till betydande stordriftsfördelar och ökad kostnadseffektivitet. Ett annat exempel är ökad kostnadseffektivitet med nationella upphandlingar av större volymer och centralisering av lokalansvar. En stor potential till ökad kostnadseffektivitet anses också lokalvård och fordonshantering vara. 3.3 Flexibilitet Flexibiliteten har ökat väsentligt Flexibiliteten har ökat inom både kärn- och stödverksamheten, nationellt och regionalt. Det upplevs som att det blivit betydligt lättare att flytta personalresurser, samordna spetskompetens, dela ärenden och på andra sätt samverka inom organisationen. Polisens flexibilitet tydliggjordes med den så kallade migrationskrisen och terrorhoten under 2016, som föranledde en nationell särskild händelse samt omfattande operativ samverkan och samordning mellan samtliga regioner (se avsnitt 2.12). Intervjuade chefer anser att händelserna hanterades snabbare och mer effektivt än vad som hade varit möjligt i den gamla organisationen.

22 LÄGESBILD 22 (22) 3.4 Resultat Förväntad utveckling med fortsatt sjunkande resultat Utredningsresultaten har sjunkit över tid och intervjuade chefer och medarbetare vittnar om svårigheter med att vända utvecklingen. Det uppfattas som förväntat och naturligt att resultaten fortsatt att sjunka under 2016, som en följd av förändrade ansvarsförhållanden, nya chefer och förflyttning av personal. Samtidigt framhålls att den nya organisationen på sikt ger bättre förutsättningar för ett bättre resultat, med rätt stöd, ledning och styrning. Bättre förutsättningar för bättre resultat Förutsättningar för bättre utredningsresultat anses bland annat bestå i en enhetlig organisation, gemensamma prioriteringar, tydligare krav på chefer, mer samordning, enhetliga och effektivare arbetsmetoder och bättre förutsättningar att hitta best practice. Nolg och den nya ledningsstrukturen har också medfört bättre förutsättningar att tillsammans arbeta för bättre resultat. Många uppfattar dock att förväntningarna på polisen är orealistiska, att möjligheterna till ett bättre utredningsresultat i hög grad beror på samhällsutvecklingen och att väsentligt förbättrade utredningsresultat är mycket svårt att uppnå. 3.5 Närmare medborgarna Både närmare och längre bort Det finns en tydlig ambition om att komma närmare medborgarna och i vissa lokalpolisområden har detta lyckats, men i merparten av lokalpolisområdena upplevs det som att polisen blivit mindre närvarande i människors vardag. Det uppfattas som att det finns två huvudsakliga orsaker till att polisen inte kommit närmare medborgarna i merparten av lokalpolisområdena. Den första huvudsakliga orsaken är att organisationen från början blev något felbemannad utifrån intentionen om att komma närmare medborgarna. Detta upplevs successivt rättas till, men är alltjämt ett problem. Den andra huvudsakliga orsaken är att det sker en rörelse uppåt och inåt i organisationen snarare än nedåt och utåt. Poliser lämnar lokalpolisområdet för nya tjänster på områdesnivå, regionnivå och nationell nivå i organisationen (se avsnitt 2.5). En utvecklad kommunal samverkan, medborgardialog och medborgarlöften, upplevs ha inneburit att polisen åtminstone indirekt kommer närmare medborgarna. Det uppfattas också som att ambitionen är tydlig och att alla strävar mot samma mål (se avsnitt 2.5).