Yttrande över remiss av promemoria om specialforum for överklagande av vissa jaktbeslut (Näringsdepartementets dnr N2016/02157/RS)

Transkript

1 1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE Ärendenr: NV Näringsdepartementet STOCKHOLM Yttrande över remiss av promemoria om specialforum for överklagande av vissa jaktbeslut (Näringsdepartementets dnr N2016/02157/RS) Sammanfattning Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att Förvaltningsrätten i Luleå ska vara överklagandeinstans för samtliga länsstyrelsers beslut om jakt efter stora rovdjur. Naturvårdsverket tillstyrker förslaget om att även beslut om jakt efter andra arter än stora rovdjur som skyddas av art- och habitatdirektivet eller fageldirektivet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och konstaterar att förslaget är en följd av praxis. Naturvårdsverket förordar att även beslut om jakt efter andra skyddade arter än stora rovdjur ska överklagas till en förvaltningsrätt - den i Luleå. Naturvårdsverket avstyrker förslaget till tidpunktförbeslut om licensjakt efter varg och föreslår att beslut om licensjakt efter varg får fattas senast den 1 oktober varje år^ De år som miniminivåer ska fastställas föreslår Naturvårdsverket att beslut om licensjakt efter varg får fattas senast den 1 november. Naturvårdsverkets ställningstaganden och skäl /. En förvaltningsrätt överprövar beslut om jakt efter de fem stora rovdjuren Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att överprövningen av såväl en länsstyrelses som Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt och licensjakt efter stora rovdjur ska hanteras av Förvaltningsrätten i Luleå, istället för som nu vid olika förvaltningsrätter. BESÖK: STOCKHOLM -VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET:

2 NATURVÅRDSVERKET 2(5) Då ansvaret för överprövning av dessa ärenden övergått till förvaltningsdomstol anser Naturvårdsverket att det är bra om det endast är en förvaltningsrätt som handlägger målen. Förändringen gör det möjligt att öka kompetensen vid den domstolen och bidrar till en mer enhetlig rättstillämpning. Det är därför positivt att ändringen inte bara avser länsstyrelsens beslut utan även inbegriper Naturvårdsverkets beslut i dessa frågor. Naturvårdsverket instänmier i bedömningen att det är en fördel att domstolen har att ta ställning till samtliga beslut om licensjakt efter t.ex. varg som överklagas. I sådana ärenden krävs bedömningar av såväl de regionala som de nationella förutsättningarna, vilket kan underlättas av att domstolen handlägger alla mål i frågan och därmed lättare far överblick. Vidare blir det tydligare för den enskilde var ärendet kommer att överprövas. 2. Domstolsprövning av beslut om jakt efter andra djur än de fem stora rovdjuren Naturvårdsverket tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket konstaterar att förslaget att även beslut om jakt efter andra skyddade arter får överklagas till förvaltningsdomstol är en följd av praxis. Naturvårdsverket instämmer i bedömningen att den gällande ordningen med överprövning av enbart Naturvårdsverket mot bakgrund av praxis inte är tillräcklig ur ett EU-rättsligt perspektiv. Det är därför logiskt att föra in en domstolsprövning i systemet även gällande övriga skyddade arter utifrån avgörandet från Högsta förvaltningsdomstolen. Naturvårdsverket har i tidigare yttrande kommenterat att ändringen iimebär att Naturvårdsverket försvinner ur instansordningen'. Då betonade verket även vikten av sakkunskap i ärenden om jakt. Frågor om licens- eller skyddsjakt inbegriper ofta komplexa bedömningar av biologiska faktorer, utöver de juridiska förutsättningarna. I promemorian görs bedömningen att bestämmelsema i förvaltningslagen (1986:223) respektive förvaltningsprocesslagen (1971:291) är tillräckliga för att ge länsstyrelsen eller domstolen möjlighet att tillgodose behovet av sakkunskap. Naturvårdsverket anser att det vid många mål om jakt är en stor fördel om en förvaltningsdomstol utnyttjar möjligheten att på eget initiativ inhämta yttrande från Naturvårdsverket. Naturvårdsverket anser även att det iframtidenkan firmas behov av att följa upp domstolamas tillämpning av förvaltningsprocesslagens bestämmelser i detta avseende i mål om jakt för att identifiera eventuella behov av förändringar av bestämmelsema. Samla mål om jakt efter andra skyddade arter till en domstol Naturvårdsverket förordar att även mål om beslut om jakt efter vilda fåglar och annan art som är markerad med N eller F i bilaga 1 till artskyddsförordningen hanteras av Förvaltningsrätten i Luleå enligt förslaget ovan. Naturvårdsverket anser att det finns skäl för att inte enbart koncentrera mål om jakt efter stora rovdjur till en förvaltningsrätt utan låta förslaget ovan omfatta beslut om jakt efter samtliga skyddade arter. Frågan om t.ex. skyddsjakt efter skarv är komplex och besluten överklagas inte sällan. Det är även för andra arter än stora rovdjur ' Näringsdepartementets diarienummer: N2015/07181/RS, se bilaga till detta yttrande

3 NATURVÄRDSVERKET 3(5) angeläget att ge fömtsättningar för att öka kompetensen hos en överprövande förvaltningsrätt och på så sätt öka fömtsättningama för en enhetlig rättstillämpning och stabil praxis. Möjligt att samla samtliga beslut med stöd av jaktlagstiftningen till en domstol Förslaget innebär att ärenden om jakt efter skyddade arter hanteras på ett särskilt sätt med en instansordning som skiljer sig från andra beslut enligt jaktlagstiftningen, t ex jakt efter klöwilt eller typgodkännande av fångstredskap. Dessa olikheter i instansordningen för beslut enligt samma lagstiftning riskerar att uppfattas som spretig. Naturvårdsverket anser därför att det kan firmas fördelar med en enhetlig instansordning för samtliga beslut som fattas med stöd av jaktlagstiftningen, varför det kan finnas behov av att utreda denna fråga. Övrigt Naturvårdsverket vill klargöra att promemorians uppgift om 53 ärenden som överprövats av Naturvårdsverket de senaste fem åren endast avser skyddade arter, utöver stora rovdjur. Dämtöver har Naturvårdsverket hanterat 165 överklagade beslut gällande arter som inte skyddas av något av de två direktiven. 3. Tidpunkt för beslut om licensjakt efter varg Naturvårdsverket avstyrker förslaget till senaste tidpunkt för beslut om licensjakt efter varg och föreslår att beslut får fattas senast den 1 oktober varje år. De år som miniminivåer ska fastställas föreslår Naturvårdsverket att beslut om licensjakt efter varg får fattas senast den 1 november. Naturvårdsverket instämmer i att det är angeläget att beslut om licensjakt fattas i så god tid som möjligt så att det fmns utrymme för en överklagandeprocess innan jaktstart. Samtidigt är det viktigt att beslut om licensjakt är väl underbyggda. Detta gäller inte endast varg, utan samtliga arter där licensjakt kan komma i fråga. Sverige delar vargpopulation med Norge. Det medför bl.a. att ländema samarbetar om inventeringsmetodik och rapportering av resultat. Målsättningen har varit att inventeringsresultatet ska vara fastställt den 1 juni, men de senaste åren har inventeringsresultaten fastställts efter detta datum. Ett svenskt-norskt arbete med formalisering av tider för att fastställa inventeringsresultaten för alla arter av stora rovdjur är på gång och inventeringsresultatet för varg kommer med stor sannolikhet att fastställas före midsommar. Förvaltningen av varg är sedanfleraår regionaliserad. En viktig del i vargförvaltningen är den regionala förankringen. De länsstyrelser som beslutar om licensjakt efter varg förankrar förslagen till beslut i respektive viltförvaltningsdelegation och samverkar i samverkansrådet för det aktuella rovdjursförvaltningsområdet om fördelningen mellan länen. Det är angeläget att denna förankringsprocess är möjlig även framöver. Med de i promemorian föreslagna datumen riskerar processen att forceras. Naturvårdsverket förordar av de ovan framförda skälen att beslut om licensjakt efter varg bör fä fattas senast den 1 oktober varje år. De år som miniminivåer ska fastställas föreslår Naturvårdsverket att beslut om licensjakt efter varg får fattas

4 NATURVÅRDSVERKET 4(5) senast den 1 november. Med dessa datum kan beslut grundas på det senaste inventeringsresultatet samtidigt som tillräcklig tid finns för den regionala förankringen, även de år när miniminivåema revideras. Naturvårdsverket anser beslut senast den 1 oktober ger skälig tid för att hinna med en överprövning i sak före jaktstarten i januari, i vart fall i förvaltningsrätt. De år besluten fattas senast 1 november är det också möjligt att hinna med en prövning i sak på motsvarande sätt, även om domstolens beslut i så fall meddelas relativt nära inpå datum för jaktstart. Tilläggsbeslut bör inte förhindras Som förslaget är utformat kan det läsas som att det avser samtliga beslut som gäller licensjakt. Av promemorian framgår dock att det alltjämt ska vara möjligt att vid en senare tidpunkt fatta de tilläggsbeslut som behövs. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att möjlighet till tilläggsbeslut finns. Om ett beslut om licensjakt efter varg fattas redan i början av hösten kommer det sannolikt att finnas behov av kompletterande beslut avseende t.ex. justering av jaktområde eller antal djur. Det är viktigt att inte den föreslagna bestämmelsen kan tillämpas så att det inte längre är möjligt att fatta sådana tilläggsbeslut efter föreskrivet datum. Det kan finnas behov av datum för beslut om licensjakt efter andra rovdjursarter Naturvårdsverket anser att det även kan finnas behov av att reglera tiden för beslut om licensjakt efter övriga rovdjursarter (t.ex. lo). Även för övriga arter är det angeläget att beslut om licensjakt fattas i så god tid som möjligt så att det finns utrymme för en överklagandeprocess innan jaktstart. Licensjakt efter dessa arter genomförs under andra tider på året så lämpliga sista dagar för beslut om jakt i de fallen är andra datum. Det är möjligt att reglera tiden för beslut om licensjakt genom Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd för länsstyrelsens beslut om licensjakt. Naturvårdsverket avser att utreda denna fråga i samband med den översyn av föreskriftema som kommer att ske under Författningsförslag Naturvårdsverket anser att det är positivt att 58 jaktförordningen (1987:905) uppdateras och justeras. 1 promemorian föreslås ett antal ändringar i 58 jaktförordningen. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen kan vara svår att tillämpa och har i vissa avseenden inte varit uppdaterad i förhållande till andra delar av förordningen. Genom den föreslagna ändringen blir bestämmelsen tydligare och mer lättillämpad. Vad gäller den föreslagna skrivningen i 58 tredje stycket 2 avseende möjligheten att överklaga länsstyrelsens beslut enligt 4 jaktförordningen bedömer Naturvårdsverket att ändringen medför en materiell skillnad jämfört med gällande formulering. Naturvårdsverket gör tolkningen att den nuvarande lydelsen endast medger att beslut om registrering av kronhjortsområde far överklagas. Som förslaget är utformat blir det nu istället möjligt att överklaga beslut om registrering av kronhjortsskötselområde och jakt (licens) inom

5 NATURVÅRDSVERKET 5(5) kronhjortsområde. Naturvårdsverket anser att det är positivt att det nu blir möjligt att överklaga beslut om registrering av kronhjortsskötselområde. Det är i linje med förvaltningen av älg. När det gäller möjligheten att överklaga beslut om jakt (licens) inom ett kronhjortsområde har Naturvårdsverket inget att erinra. När det gäller förslaget att ta bort möjligheten att överklaga registrering av kronhjortsområde anser Naturvårdsverket att en sådan ändring endast bör ske om det finns skäl för det och några skäl har inte angivits i promemorian. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Bjöm Risinger. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit biträdande avdelningschef Marcus Carlsson Reich, föredragande, enhetschef Gunilla Sallhed, sektionschef Gunilla Ewing Skotnicka, juristen Hanna Ek och handläggare Ola Larsson. För Naturvårdsverket 'K Bjöm Risinger Marcus Carlsscm Reich Bilaga Yttrande över promemorian Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur. Kopia till Miljö- och energidepartementet

6 1(4) NATURVÅRDSVERKET 2(4) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AOENCY YTTRANDE Närmgsde[>artementet Stockholm Ärendenr: NV Yttrande 6ver promemorian överprövning av beslut om skyddsjakt ocb licensjalct fsr vissa rovdjur (Näringsdepartementets diarienummer: N2015/07181/RS) Sammanfattning Naturvärdsverlcet avstyrker utredarens förslag om att länsstyrelsens beslut om jakt pä storarovdjurska överklagas till förvaltningsdomstol istället för till Naturvårdsverket. Naturvärdsverket förordar ett altemativ där en instans vid domstol läggs till efler Naturvårdsverkets överprövning. Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att införa ett skyndsamhetskrav för överprövningen. Om utredarens förslag om överprövning vid förvaltningsdomstol genomförs föreslär Naturvärdsverket alt det bör ställas krav pä förvaltningsrätten att inhämta utlåtandefrännaturvärdsverket innan ärendet avgörs. Naturvärdsverket delar utredarens bedömning aft överprövning vid en särskild nämnd inte bör införas. Naturvårdsverkets ställningstaganden och skäl 1.1 Författningsförslag Naturvärdsverket avstyrkerförslagetom ändring i 58 jaktförordningen (1989:905), som innebär att överprövningen av länsstyrelsens beslut om skyddsjakt och licensjakt efter vissa rovdjur övergärfrännaturvärdsverket till förvaltningsdomstol. Naturvärdsverket tillstyrker att ett skyndsamhetskrav införs i 60 j aktförordningen: ' Om utredarens förslag om överprövning vid förvaltningsdomstol genomförs föreslär Naturvårdsverket att det införs ett krav i 60 jaktförordningen pä att förvaltningsdomstolen inhämtar ett utlåtande fi^ Naturvärdsverket säsom BESOK; STOCKHOLM -VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - KIRUNA - KASERNGATÄN 14 FORSKARENS VAO 5, HUS UB POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: éxpertmyndighet innan ett ärende avgörs, såvida det inte är uppenbart att sakkunskap saknar betydelse for ärendet. Sakkunskap har stor betydelse vid överprövning ay jaktbeslut Detfinnsviktiga skäl till varför ansvaret för överprövning av dessa ärenden inte bör övergå till förvaltningsdomstol. Den juridiska kunskapen är en del i bedömningen, men därutöver krävs annan kompetens. Ärendena är ofta komplexa, brådskande och innehåller ett stort niått av överväganden om djurs förväntade beteende, djurhållning, förebyggande åtgärder och påverkan på arters bevarandestatus. Kimskap om viltförvalmingen är viktig för att förstå reglemas syfte i ett större sammanhang, till ledningförhur reglema lämpligen bör tolkas. Detta gäller såvälförirågan.om inhibition somförprövningen i sak. Ett aimat område där sakkunskap ansetts behövas vid domstolsprövning är ärenden vid mark- och miljodomstolama när tekniska råd eller särskilda ledamöter med sakkunskap deltar i beslutsfattandet. Ett kriteriumförsåväl skydds^ som.licensjakt är att det inte skafinnasnågon annan lämplig lösning. Det.ska alltså iiiteföreliggaliägöt alteriiativ tiii jakten. Särskilt vid dessa bedömningar är det enfördelmed sakkunskap hos den överprövande instansen ifrägorom lämpliga respektive mindre lämpliga alternativ i den enskilda situationen. Vad som är lämpliga lösningar kan nämligen variera beroende pä t.ex. vilken del av landet beslutet avser eller vilken art och vilken tidsperiod jaktéri omfattar. Ett annat exempel när sakkunskap är särskih viktig är bedömningar av skyddsjaktkriteriema i ärenden som rör vargar som.kan vara genetiskt viktiga. Om ett ärende rör en genetiskt viktig varg påverkar det tillämpningen av samtliga tre kriterierförskyddsjakt. De viktigaste ändamålen vid utformandet av ett överprövningssystem är enligt Naturvärdsverket att systemet leder till att jaktlagstiftningen och dess verktyg, som t.ex. skyddsjakt, kan tillämpas på ett effektivt sätt utan att rättssäkerheten åsidosätts samt att besluten kan överprövas enligt kraven i såväl svensk rätt som EU-rätt. Sakkunskap öch en skyndsam hantering bör vara hörnstenar vid utformningen av ett nytt överprövningssystem. Om utredarensförslagom överprövning vidförvaltningsdomstolgenomförs anser Naturvårdsverket att det bör införas ett krav i:6ö jaktförordningen pä att förvaltningsdomstolen inhämtar ett utlåtande frän Naturvårdsverket såsom expertmyndighet innan ett ärende avgörs, såvida det inte är uppenbart att sakkunskap saknar betydelse för ärendet. Kravet att inhämta utlåtande syftar till att tillgodose behovet av sakkunskap vid framtida överprövningar. En sådan process med utlåtanden finns t.ex.förberedningen av mål i mark- och miljödomstol (se 22 kap. 4 miljöbalken). Skyndsamhetskrav Naturvårdsverket tillstyrkerförslagetatt införa ett skyndsamhetskrav för överprövningen. Enförseningav t.ex. ett skyddsjaktsärende med några dagar kan medföra att jaktbeslutets syfte inte kan uppnås. Det är inte bara den första överprövande instansens hantering som måste ske skyndsamt. Den totala dorastolsprocessen fär inte omöjliggöra ett genomförande av t.ex. skyddsjakt. Så blev fallet i processema om den s.k. Junsele-vargen. Se till exempel beslutet i

7 NATURVÅRDSVERKET 3(4) NATURVÅRDSVERKET 4(4) mäl nr m.fl. hos Kammarrätten i Stockholm. I beslutet konstaterade kammarrätten att förutsättningarna för skyddsjakt var uppfyllda, men den beslutade jakttiden var sedan länge passerad och någon jakt kunde därför inte genomföras. Naturvårdsverket delar inte utredarens bedömning att en fullständig överprövning av den föreslagna lättskedjan är möjlig före beslutad jaktstart. Exemplet med licensjakten 2015, som omnämns i utredningen, har endast avsett frägan om inhibition, inte någon prövmng i sak. Särskih när det gäller skyddsjakt fattas besluten ofta med verkställighet inom några dagar. Det är då utifiän överklagandetiden inte möjligt ens för den första öveiprövande instansen att pröva ärendet i sak före jaktstart, än mindre för efterföljande överprövande instanser. Att Naturvårdsverket, som framförs i utredningen, kan välja att i komplicerade ärenden själv besluta om skydds- eller licensjakt efter de aktuella artema är mte i enlighet med tanken om att rovdjursförvaltningen ska vara regionaliserad. Det är mte heller lämpligt, och kanske inte ens förenligt med jaktföroidningen, att ha två vid samma tidpunkt parallella beslutande myndigheter. Naturvårdsverket anser att oavsett vilket överprövningssystem som genomförs så är ett skyndsamhetskrav som det föreslagna positivt 1.2 FOrfattningsflrslag - övéiprövning vid Förvaltningsrätten i Stocldiolm Om utredarens förslag om överprövning vid förvaltningsdomstol genomförs tillstyrker Naturvärdsverket förslaget om ändring i förordningen (1977:937) om alhnäima förvaltningsdomstolars behörighet m.m. som innebär att överklaganden av beslut om skyddsjakt och licensjakt efter dessa arter ska tas upp av Förvaltningsrätten i Stockholm. systemet. I syfte att samtidigt möjliggöra genomförandet av viltförvaltningen bör den överprövande rättskedjan inte vara alltför lång. Naturvärdsverket har tidigare framfört att det finns ett tredje altemativ för ett nytt överprövningssystem, utöver de två som efterfrågats och beskrivits i utredningen. Det altemativet innebär att bestämmelsen i 58 jalctförordningen ändras och att det läggs till en instans vid domstol efter Naturvårdsverkets överprövning. Naturvårdsverket har fördelen som överprövande instans att myndigheten har personal med sakkunskap. Vidare är en skyndsam hantering möjlig. Mot bakgrund av behovet av såväl juridisk expertis som sakkunskap på området kan det vara mindre lämpligt att därefter lägga till en överinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna då möjligheten att ta hjälp av t.ex. råd med särskild expertis intefirmsdär. En möjlighet vore därför att lägga till Mark- och miljööverdomstolen som överinstans, eventuellt med ett laav på prövningstillstånd. Altemativt Kammarrätten i Stockholm, även då eventuellt med ett krav på prövningstillstånd. Beslut om detta yttrande har fattats av tillförordnade generaldirektören Lena Callermo. I beredningen av ärendet har handläggare Hanna Ek deltagit. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit avdelningschefen Martin Eriksson, föredragande, chefsjurist Kerstin Cederlöf, biträdande avdelningschef Rikard Janson, enhetschef Gunilla Sallhed, sektionschef Gunilla Ewing Skotnicka och handläggare Ola Larsson. Om ansvaret för överprövning av dessa ärenden övergår till förvaltningsdomstol anser Naturvärdsverket att det är positivt om det är endast en förvaltningsrätt som handlägger målen. Det gör det möjligt att öka kompetensen vid den domstolen och bidrar till en mer enhetlig rättstillämpning. Vidare blir det tydligare för den enskilde var ärendet kommer att handläggas. 5.3 En särskild nämnd JÖr överprövning bör inte inrättas Naturvårdsverket delar utredarens bedömning att en central nämnd för överprövning av jaktbeslut inte bör inrättas. Sammansättningen av en sädan nämnd kan vara problematisk. Det finns en stark polarisering i fiågor om skydds- och licensjakt. En risk med en partssammansatt nämnd skulle kunna vara att intressentemas ståndpunkter fär ett för stort genomslag och att det snarare blir avgöranden präglade av policyöverväganden än juridiska skäl. Vidare fmns det praktiska aspekter säsom handläggningstid ocli sammanträdesintervall som skulle kunna försvära administrationen. Naturvårdsverket förordar ett tredje auernativ Naturvårdsverket instämmer i utredarens bedömning att den gällande ordningen med överprövning av enbart Naturvärdsverket inte är tillräcklig ur ett EUrättsligt perspektiv. Det fmns därför skäl att föra in en domstolsprövning i För Naturvårdsverket Lena Callermo Kopia till Miljödepartementet Martin Eriksson