Betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29), Ju2010/3874/L6

Transkript

1 YTTRANDE Ärendenummer AD 843/ Sundsvall (7) Tfn: Fax: bolagsverket@bolagsverket.se Justitiedepartementet Grundlagsenheten Stockholm Betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29), Ju2010/3874/L6 Inledning Bolagsverket välkomnar förslaget till en ny förvaltningslag. Lagförslaget är till största delen ett stort steg framåt för reglering av den svenska förvaltningsrätten. Den föreslagna lagtexten är överskådlig, lättillgänglig och pedagogiskt upplagd. De överväganden och motiv som redovisas i betänkandet är utomordentligt välskrivna. Enligt Bolagsverkets uppfattning står verkets nuvarande rutiner i god överensstämmelse med den föreslagna nya förvaltningslagen. Bolagsverket tillstyrker det remitterade lagförslaget med de synpunkter som lämnas nedan. 1 Förslag till förvaltningslag Avvikande bestämmelser 3 Bolagsverket stödjer den ordning som nu föreslås d.v.s. att förvaltningslagen ska vara subsidiär endast i förhållande till bestämmelse i annan lag. Det är av principiella skäl inte en bra ordning innebärande, som är fallet enligt nu gällande förvaltningslag, att en förordningsregel som beslutas av regeringen har företräde framför en regel i lag som beslutats av den lagstiftande församlingen i landet, riksdagen. Den övergångsregel som föreslås är en rimlig avvägning och som innebär att föreskrifter om avvikelse från den föreslagna förvaltningslagen fortsatt gäller efter lagens ikraftträdande. Det går dock inte att komma ifrån att den ordning som nu gäller d.v.s. att förvaltningslagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelse i förordning är en mycket praktisk och effektiv ordning. Vid behov av regelförändring av en sådan regel så är det naturligtvis mycket enklare att regeringen utfärdar en ny förordningsbestämmelse än att gå vägen via lagändring genom riksdagen. Frågan kommer att aktualiseras i framtiden, om lagförslaget i den delen går igenom, när ovan nämnda slag av förordningsbestämmelser behöver ändras. Om regeln fortfarande ska ha företräde framför förvaltningslagen så måste den i så fall

2 2 (7) lyftas in i lag vilket naturligtvis blir ett mer omfattande arbete än att regeringen beslutar om förordningsändring. Avvikande bestämmelser innebörden för Bolagsverket Enligt gällande rätt är alltså förvaltningslagen subsidiär i förhållande till speciallag vilket även avses bli förhållandet i den nya förvaltningslagen. Bolagsverket har i sin verksamhet att tillämpa en rad olika speciallagar som har avvikande bestämmelser jämfört med förvaltningslagen. De lagar som här avses är t.ex. aktiebolagslagen (2005:551) (ABL), lag om bank- och finansieringsrörelse (2004:297), lag om ekonomiska föreningar (1987:667) och lag om företagsinteckning (2003:528). Exempel på i förhållande till förvaltningslagen avvikande bestämmelser i nämnda lagar kan vara t.ex. bestämmelser rörande överklagande av Bolagsverkets beslut i registreringsärenden kopplade till de lagarna. Om Bolagsverket uppfattat utredningens överväganden rätt så menar man att ett föreläggande, som normalt i verkets ärendehandläggande verksamhet är att betrakta som en form av beslut under handläggningen, kan vara överklagbart. Verket menar att den uppfattningen reser en del frågeställningar som verket vill belysa genom några konkreta exempel från Bolagsverkets verksamhetsområde. Bolagsverket handlägger bl.a. ärenden rörande bolagsordningsändring innefattande bl.a. firmaändring. En sökt firmans registrerbarhet prövas i enlighet med firmalagens bestämmelser. Firman anges i bolagsordningen för bolaget och registreringen av bolagsordningen hanteras enligt bestämmelserna i ABL. Inte sällan gör verket bedömningen att en sökt firma är förväxlingsbar enligt firmalagen med annans skyddade näringskännetecken varför den sökta firman inte kan registreras. I en sådan situation förelägger Bolagsverket sökanden i ärendet i enlighet med bestämmelserna 27 kap. 2 ABL att yttra sig i frågan eller vidta rättelse inom viss tid, som det anges i bestämmelsen. Förelägganden av aktuellt slag innebär att sökanden informeras om verkets inställning att en sökt firma inte kan registreras kan naturligtvis vara ett stort avbräck för sökanden. Det behöver härvidlag inte bara röra sig om svårigheten att i största allmänhet komma på ett nytt kännetecken för sin rörelse utan relativt ofta ger företagare uttryck för att konsekvensen av att de inte får det namnförslag de ansökt om har stor ekonomisk och praktisk inverkan på dem och deras företag. Inte sällan har sökandena i sådana ärenden en från Bolagsverkets inställning avvikande mening i firmafrågan eller uttryckt på ett annat sätt de är missnöjda med verkets bedömning. En annan situation som inte sällan inträffar i ärenden som berörs i stycket ovan är att en företagare som redan har en registrerad firma menar att verket borde ha beaktat dennes firma vid prövningen av en firmaansökan och att registreringen av en annan firma, eller t.o.m. även verkets bedömning att inte anföra hans eller hennes redan registrerade firma som registreringshinder i föreläggande till sökanden, medför problem för denne och som har en faktisk praktisk påverkan genom förväxling av företagsnamn och även en ekonomisk påverkan genom t.ex. förlust av kunder. När det gäller t.ex. aktiebolagslagen, som är en av stommarna i verkets lagtillämpning, så är bestämmelserna om överklagande av Bolagsverkets beslut i ärenden rörande aktiebolag,

3 3 (7) samlade i dess 31 kap. Enligt verkets uppfattning, vilket stöds av rättspraxis, är den i kapitlet gjorda uppräkningen av verkets beslut uttömmande d.v.s. inga andra beslut än de uppräknade är överklagbara. Det är således inte möjligt, menar verket, att enligt nu gällande lagstiftning överklaga ett föreläggande enligt 27 kap. 2 ABL i ett registreringsärende eftersom det inte nämns som möjligt enligt 31 kap. ABL. Samma förhållande gäller registreringsbeslut som innebär att verket beslutar att registrera ett av ett bolag anmält ändrat förhållande i bolaget d.v.s. beslut att registrera ett ärende som anmälts enligt aktiebolagslagen är inte överklagbart då det inte är uppräknat i ovan nämnda kapitel. Bolagsverket uppfattar, och som antytts ovan, att utredningens principiella inställning är att beslut som har den innebörd och ibland den konsekvens som redovisats ovan, mycket väl kan rymmas under kategorin myndighetsbeslut som är överklagbara enligt nuvarande förvaltningslag och rättspraxis och inte minst bedöms kunna överklagas i större utsträckning i framtiden, om verket uppfattat övervägandena rätt. Mot detta kan naturligtvis anföras, som också är verkets uppfattning, att bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen är subsidiära i förhållande till aktiebolagslagen vars uppräkning av överklagbara beslut i 31 kap. är uttömmande. Det går dock inte att bortse ifrån det som framgår av utredningen, nämligen att utvecklingen har gått och går mot ett förhållande som innebär att det i praxis fästs mindre vikt vid formella indikationer på rätt till överklagande av beslut och större vikt vid materiella omständigheter i det enskilda fallet d.v.s. en fokusering på bedömningen hur ett visst beslut faktiskt träffar den enskilde, oavsett om beslutet är ett s.k. beslut under handläggningen eller ett s.k. slutligt beslut. En sådan utveckling skulle kunna innebära att argumenten för verkets ståndpunkt, att aktiebolagslagens bestämmelser är uttömmande vad gäller möjlighet till överklagande, urholkas till förmån för en mer generös inställning innebärande att även andra beslut, t.ex. beslut om föreläggande eller registreringsbeslut, är överklagbara, om inte enligt aktiebolagslagen så i vart fall enligt förvaltningslagen. Bolagsverket menar att det finns risker förknippade med en sådan utveckling. En sådan risk kan vara att överklaganden görs slentrianmässigt. Detta kan medföra att ärendehanteringen vid verket allvarligt fördröjs i vissa fall och att domstolar överhopas av överklaganden. Det kan också innebära att sådana vägar för överklaganden tas i bruk av andra intressenter trots redan existerande och fungerande rättsmedel på området. För att åter anknyta till de ovan redovisade exemplen så menar Bolagsverket att de beslut som där redogörs för är angripbara med de regler som redan nu finns och som enligt verkets mening ger den enskilde en tillräcklig rättssäkerhet. Följande avser återspegla detta. Om sökanden t.ex. vidhåller en sökt firma efter att verket förelagt om registreringshinder på grund av risk för förväxling med ett annat redan registrerat näringskännetecken så ska ärendet avslutas, om inte sökanden kommer in med ett nytt firmaförslag, genom ett överklagbart avslagsbeslut. Vidare finns regler innebärande att den som menar att en registrerad firma kränker hans eller hennes rätt till sitt skyddade näringskännetecken har möjlighet att föra talan om hävande av firman enligt 16 firmalagen. När det gäller registrering av bolagsstämmobeslut i allmänhet så finns bestämmelser om klander vid domstol av sådana beslut i 7 kap. 50 ABL. Nämnda bestämmelser innebär således att

4 4 (7) såväl sökanden i ett registreringsärende som andra intressenter har möjlighet att få Bolagsverkets slutliga beslut i registreringsärenden, såväl avslagsbeslut som registreringsbeslut, rättsligt prövade i domstol. Verket menar att dessa möjligheter svarar mot det behov som finns för prövning av lagligheten av Bolagsverkets beslut. Enligt verkets mening föreligger inget reellt behov som kan motivera en tolkning av förvaltningslagen och aktiebolagslagen innebärande att även förelägganden eller registreringsbeslut i t.ex. aktiebolagsärenden skulle vara överklagbara. Även andra verksamhetsområden vid Bolagsverket kan påverkas i enlighet med det ovan anförda. Här kan som exempel nämnas eventualiteten att man överklagar verkets beslut att ta ut avgift vid beställning av registreringsbevis eller andra handlingar. Bolagsverket menar att det är angeläget för verkets rättstillämpning, inte minst för framtiden, att frågeställningarna ovan blir ordentligt belysta innan en ny förvaltningslag införs. Tillgänglighet 6 och 18 Utredningens uppfattning är att man beaktat den nuvarande snabba tekniska utvecklingen som för närvarande pågår vilket naturligtvis är positivt. Utredningen har valt att låta förvaltningslagen vara relativt teknikneutral för att inte göra den sårbar för den ständigt pågående tekniska utvecklingen. Den metod som utredningen valt är enligt Bolagsverkets mening en lösning som är hållbar över tiden. Förvaltningslagen torde således inte behöva uppdateras tid efter annan på grund av teknikutvecklingen. Det hade dock varit bra om förslaget till ny förvaltningslag innehållit vissa ramar eller anvisningar för hur minimikrav på format och standarder ska fastställas vad avser möjlighet till kommunikation med en myndighet genom e-post och även vad gäller kommunikation med myndighet via s.k. e-tjänster. Enligt verkets mening är det rimligt att ställa vissa grundläggande krav på en myndighets lägstaförmåga när det gäller tekniska standarder på nu aktuellt område. På samma sätt är det viktigt för myndigheterna att veta vilka krav som ställs på dem i detta avseende, men också att myndigheterna inte ska behöva anpassa sig till för tillfället ovanliga tekniska standarder som allmänheten kan komma att vilja använda för sina kontakter med myndigheterna. Utredningen har valt samma teknikneutrala metod vad avser begreppet och funktionen anvisat elektroniskt mottagningsställe i 18 fjärde st. Motiven till att den neutrala beskrivningen används finns i betänkandet på s Enligt Bolagsverkets uppfattning hade det dock varit att föredra en mer konkret beskrivning i lagtexten av begreppet och funktionen av i princip samma skäl som redovisas i stycket ovan. Ombud och biträde 13 I stadgandet andra stycke anges att myndigheten får begära att ett ombud styrker sin behörighet genom skriftlig eller muntlig fullmakt. Enligt verkets mening kan det finnas ett behov att komplettera stadgandet med möjligheten för ett ombud att styrka sin behörighet med s.k. kungörelsefullmakt enligt 2 kap. 14 lag om avtal och andra rättshandlingar på

5 5 (7) förmögenhetsrättens område (1915:218). Bakgrunden till verkets synpunkt är att verket överväger att utreda möjligheten att i sin ärendehantering öppna möjligheten och skapa en rutin för ombud i ärenden att styrka sin behörighet på nämnda sätt. Det kan inte uteslutas att skrivningen i stadgandet skulle försvåra en sådan rutin. Behandling av bristfällig framställning 17 Av stadgandets första stycke följer att myndigheten ska hjälpa den enskilde till rätta om en framställan är bristfällig. Genom andra stycket ges myndigheten möjlighet att förelägga den enskilde om det finns kvarstående brister. En fråga som inställer sig är om myndigheten först måste informera den enskilde om bristerna och först om dessa inte åtgärdas, kan myndigheten förelägga. Enligt verkets uppfattning torde avsikten med stadgandet inte vara denna, det skulle vara ett oekonomiskt och ineffektivt förfarande. Ett förfarande som innebär att myndigheten som en första kontakt med den enskilde skickar ett formellt föreläggande där eventuella brister påtalas torde väl även i framtiden ses som huvudalternativet. Verket ser stadgandets första stycke mer som en allmän strävan att i alla kontakter med en enskild ge bra service utan onödig byråkrati. Tillämpningen och förståelsen av stadgandet bör väl ske i samklang med 5. Fastställande av ankomstdagen 18 Det finns ett stort behov av tydlighet, ordning och reda på det område som stadgandet reglerar. Bolagsverkets uppfattning är att utredningen härvidlag har lyckats med att ta fram en bra och tydlig regel. Emellertid, reglerna i stadgandet kan i vissa fall få konsekvenser som den enskilde möjligen får svårt att inse klokheten med. Verket avser här en situation som rör prioritet för ansökta firmor. Firmalagen innehåller en bestämmelse som anger att en ansökt firma som leder till registrering har prioritet från och med den dag ärendet kommer in till registreringsmyndigheten. Om vi har en situation där en enskild lämnar in en firmaansökan i Bolagsverkets reception och en annan enskilds postförsändelse med en identisk firmaansökan anländer till myndigheten samma dag så får den sistnämnda firmaansökan prioritet framför den som lämnas in i receptionen, trots att båda firmaansökningarna rent fysiskt har anlänt till myndigheten samma dag. Regeln är klar och tydlig men kan vara svår att ta till sig för den som väljer att personligen lämna in sin ansökan i receptionen. I stadgandets tredje stycke anges att En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe, ska ha anses ha kommit in när den tagits emot där. Det pågår en utveckling mot ökat samarbete och samverkan myndigheter emellan. När man i sådana sammanhang inför e-tjänster med gemensam s.k. portal för myndigheterna diskuteras ibland frågor rörande när en handling skall anses ha kommit in till respektive myndighet. Bolagsverket uppfattar det föreslagna stadgandet så att det är den enskilda myndigheten som självständigt anvisar till ett elektroniskt mottagningsställe. Denna lösning är öppen och ger myndigheten möjlighet att själv styra sin e-hantering gentemot företag och enskilda i övrigt samt avgränsa den gentemot andra samverkande myndigheter.

6 6 (7) Remiss 22 Stadgandet behandlar inhämtande av remiss från andra myndigheter. Några andra uttryckliga bestämmelser om samverkan mellan olika myndigheter i t.ex. samverkansprojekt saknas. Som nämnts tidigare i yttrandet är Bolagsverkets erfarenhet, och även regeringens intentioner, att utvecklingen går mot ett ökat samarbete mellan myndigheter varför det på nämnda område finns ett behov av reglering som inte beaktats av utredningen i tillräckligt hög grad. Överklagbarhet och Klagorätt 36 och 37 Även om, i enlighet med vad verket ovan anfört, förvaltningslagens överklaganderegler inte är tillämpliga på flertalet av verkets beslut i registreringsärenden finns ändå anledning för verket att kommentera stadgandena. Av 36 följer att ett beslut kan överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. I övervägandena redogörs för, som berörts tidigare i detta yttrande, att rättstillämpningen lutar alltmer åt ett förhållningssätt innebärande att den som i materiellt hänseende berörs av ett beslut ges rätt att överklaga istället för att enbart koncentrera sig på formella föreskrifter om vem som har rätt att överklaga. I 37 anges bl.a. att en enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett beslut får överklaga detta. Bolagsverket menar att de intentioner som ryms i ovan nämnda stadganden i princip är riktiga och vällovliga. Det är naturligtvis rätt och riktigt att de som faktiskt berörs av ett beslut också ges möjlighet att få beslutet prövat i en högre instans. Det går dock inte att komma ifrån att den enskildes möjlighet att i förväg överblicka vem som har möjlighet att överklaga det beslut som föranleds av hans eller hennes ansökan eller anmälan försvåras med en utökad klagorätt. Det kan medföra att den enskilde kan känna en osäkerhet och otrygghet inför en anmälan eller ansökan hos en myndighet, en osäkerhet eller otrygghet som i och för sig kan följa av ärendets natur men som inte blir mindre av osäkerheten över vem som kan komma att överklaga hans beslut. Naturligtvis finns det fördelar med ett generösare synsätt på området men man kan inte bortse från att det finns fördelar med en reglering som på ett mer påtagligt och konkret sätt pekar ut de som har möjlighet att överklaga ett beslut. Frågan kan ställas om stadgandena i 36 och 37 ger så mycket mer ledning, och rättsäkerhet, än 22 i nu gällande förvaltningslag. Dessutom, enligt verkets mening, så kan stadgandet komma att skapa stora tillämpningssvårigheter för domstolarna när det gäller att värdera om någons personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån påverkas. Sammanfattningsvis i denna del är det Bolagsverkets uppfattning att det finns fördelar med ett mindre inslag av formalism till förmån för en mer materiell inriktning vid frågor rörande prövning av överklagbarheten. Intentionen i utredningen är sund. Det går dock inte att

7 7 (7) komma ifrån att det finns risker med en sådan utveckling, och som verket försökt peka på, varför stor försiktighet bör iakttas vid lagstiftning i den riktningen. Om 22 förvaltningslagen m.m. För att åter beröra Bolagsverkets verksamhet så är ett registreringsbeslut i ett anmälningsärende ett s.k. positivt myndighetsbeslut d.v.s. beslutet står i överensstämmelse med de förhållanden som han eller hon har anmält. Som framgått ovan är det verkets uppfattning att ett sådant beslut normalt inte går att överklaga. I utredningen framförs uppfattningen att det är enbart den enskilde själv som kan avgöra om ett myndighetsbeslut är positivt eller gynnande beslut för honom eller henne - inte myndigheten som har fattat beslutet eller någon domstol. Enligt verkets mening så är utredningens uppfattning ovan vällovlig men väl kundvänlig. Om enskild har gjort en ansökan och myndigheten har fattat ett beslut som innebär att allt som sökanden begärt eller anmält beviljas eller registreras så är det inte orimligt att beslutet betraktas som positivt i den meningen att sökanden fått som han nu uttryckte sitt önskemål eller vilja i sin ansökan och att sökanden därför inte kan överklaga beslutet att närma sig frågan på ett mer filosofiskt sätt för att komma fram till resultatet att det är bara sökanden själv som kan avgöra huruvida ett beslut är positivt för honom eller henne, är inte nödvändigt enligt verkets mening. Det torde inte vara orimligt att ha en ordning som innebär att om myndigheten beslutar i enlighet med den enskildes ansökan så bör det beslutet inte kunna överklagas av den som gjort ansökan, han eller hon har ju fått som han/hon vill! Om den enskilde inte vill att myndigheten fattar beslutet så torde, i vart fall de flesta ärenden som initierats av en enskild inom Bolagsverket verksamhetsområde, kunna återkallas ända fram till tidpunkten för beslutet. Verket är inte övertygat om att förslaget till ny förvaltningslag i den delen, i enlighet med det ovan anförda, blir en förbättring jämfört med stadgandet i 22 i nu gällande förvaltningslag. Enligt Bolagsverket finns det, i enlighet med det ovan anförda, därför starka skäl för ett bibehållande av den ordning som idag gäller nämligen att ett beslut är överklagbart om beslutet gått någon emot. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Annika Bränström. Föredragande var avdelningsjuristen Jörgen Schéle. I den slutliga handläggningen har deltagit chefsjuristen Per Nordström, enhetschefen Bo Lagerqvist, verksamhetsutvecklaren Sven-Henrik Granlund och förvaltningsjuristen Mikael Lindau. Annika Bränström Jörgen Schéle