Miljödepartementet Stockholm Ulriksdal den 26 april 2010

Transkript

1 Världsnaturfonden WWF Ulriksdals Slott Solna Tel: Fax: Allmänt: Hemsida: Miljödepartementet Stockholm Ulriksdal den 26 april 2010 Remiss om Betänkandet av Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (SOU 2010:8) - (M2010/1101/Na) WWF har länge pekat på behovet av en förbättrad och samlad havs- och vattenförvaltning som baseras på vad ekosystemen klarar av. WWF välkomnar därmed den aktuella utredningen om en ny havs- och vattenmyndighet och är till största delen positiva till utredningens förslag. WWF anser att det svenska havs- och vattenmiljöarbetet behöver en nystart för att på ett samlat sätt kunna hantera alla de frågor som rör planering, förvaltning och nyttjande av vatten i landsmiljöer, kust och hav ett arbete som idag är splittrat på en rad myndigheter. Världsnaturfonden WWF har därför, i många sammanhang, uppmanat till skapande av en mer integrerad havsförvaltning genom inrättande av en ny havsmyndighet med ett samlat ansvar för planering och förvaltning av havets ekosystem, dess resurser och de aktiviteter som pågår där. En sådan myndighet bör, som WWF ser det, på sikt omfatta alla för havet relevanta sektorer och samla all den kompetens som är nödvändig för att genomföra en ekosystembaserad förvaltning. Den nya havs- och vattenmiljömyndigheten kan bli ett viktigt steg i riktning mot en mer samlad och integrerad hantering av vatten och hav förutsatt att den får ett brett och tydligt mandat, ansvar, befogenheter och budget att utföra en ekosystembaserad förvaltning. Om den nya myndigheten genomförs på ett bra sätt, inkluderat de ändringar WWF föreslår nedan, tror vi att den har möjlighet att bli en nystart för det svenska havs- och vattenmiljöarbetet. En ny samlad havs- och vattenmiljömyndighet är, som vi ser det, också en nödvändighet för att på ett effektivt sätt kunna uppfylla Sveriges internationella åtaganden inom EU, HELCOM och andra internationella processer. Vattnet och havets miljöutmaningar kan inte lösas och hanteras av enbart miljömyndigheter utan kräver gemensamma insatser från alla de verksamheter som fiske, sjöfart, jordbruk, energiutvinning, exploatering etc, vilka har en inverkan på miljön, men som också kan och måste vara en central del av lösningen. WWF vill därför särskilt betona vikten av att den nya havs- och vattenmiljömyndigheten får ansvar och mandat att hantera vatten- och havsrelaterade jordbruks- och fiskefrågor. Utan tillräckliga mandat att hantera de två största utmaningarna för Östersjön, övergödning och fiske, blir den nya Stiftelsens ordförande: Hans Majestät Konungen Registrerat som: Världsnaturfonden WWF Org. Nr Postgiro Bankgiro

2 2 myndigheten i praktiken oförmögen att kunna bedriva en långsiktigt hållbar förvaltning av havets miljö och riskerar att försvaga arbetet med att förbättra havs- och vattenmiljön snarare än att stärka den. WWF vill därmed understryka att det är mycket kritiskt att den nya havs- och vattenmiljömyndigheten får tydligt ansvar och mandat över dessa två avgörande frågor. Mot bakgrund av ovanstående anser WWF sammanfattningsvis att: WWF stödjer utredningens förslag att överföra i huvudsak all verksamhet inom Naturvårdsverket som rör havs- och vattenmiljöförvaltning till den nya myndigheten. Det är positivt att utredningen föreslår att de flesta av Fiskeriverkets ansvarsområden, inklusive ansvaret för EUs gemensamma fiskeripolitik, fiskeförvaltning och fiskekontroll, flyttas över till den nya myndigheten. Det är dock helt nödvändigt att även medlen som finansierar fiskeförvaltningen flyttas över till den nya myndigheten d.v.s. EU:s strukturstöd för fisket och fördelning av medel av anslagen 1:15 Strukturstöd till fisket m.m. och 1:16 Från EG-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. (båda inom utgiftsområde 23). Lika viktigt är att den nya myndigheten får ansvar och tydligt mandat att hantera vattenkvalitet och övergödningsproblematiken, inte minst jordbrukets påverkan på havet. WWF anser därför, i motsats till utredningen, att Vattenmyndigheternas ansvarsområden måste ingå i den nya myndigheten. Vi anser även att jordbruksfrågorna måste hanteras på ett samlat sätt och i nära samverkan mellan Jordbruksverket och den nya myndigheten. Planering av hur havet och dess resurser ska användas måste också det självklart ingå i den nya myndighetens uppdrag. Rollfördelningen med andra myndigheter måste tydliggöras framförallt vad gäller hur avvägningar mellan olika intressen ska hanteras då målkonflikter uppstår. WWF anser att säkrande av långsiktigt hållbara ekosystem och genomförande av internationella åtaganden måste ges företräde. Även arbetet med havs- och vattenfrågor inom regeringskansliet bör ses över och samordnas bättre. Den ändring i ansvarsfördelning som sker mellan olika myndigheter måste avspeglas i ändrad ansvarsfördelning mellan departementen.

3 3 Övergripande synpunkter Om den nya myndigheten ska bli framgångsrik anser WWF att: Myndigheten måste få ett brett, starkt och tydligt mandat, ansvar och befogenheter att utföra en ekosystem baserad förvaltning. Rollfördelningen med andra myndigheter måste tydliggöras framförallt vad gäller hur avvägningar mellan olika intressen ska hanteras då målkonflikter uppstår. Företräde måste ges till att säkra långsiktigt hållbara ekosystem och genomförande av internationella åtaganden. Den nya myndigheten bör inte förläggas till en befintlig myndighets lokaler då det skulle medföra en stor och uppenbar risk att den nya myndigheten färgas av gamla traditioner. Om lokaliseringen, som annonserat, förläggs till Göteborg i samband med att Fiskeriverket läggs ned får detta inte riskera att bara bli ett ändrat namn på Fiskeriverket. Det måste tillsättas tillräckliga ekonomiska och personella resurser. Att förvalta havets och vattnets ekosystem förutsätter ett starkt ledarskap och en bred ekologisk kompetens som speglar hela bredden av havs- och vattenmiljöarbetet såväl bevarande som hållbart nyttjande och som har sin grund i en förståelse för vad ekosystemet klarar av. Kompetensbehovet för att genomföra den nya myndighetens uppgifter måste noga identifieras och samtliga tjänster bör utannonseras så att tillgången till relevant erfarenhet och kompetens säkras. I detta sammanhang bör rimligheten i nuvarande resursfördelning med ca 40 årsarbetskrafter inom Naturvårdsverkets sammantagna arbete med havs & vattenförvaltning och Fiskeriverkets 360 årsarbetskrafter för förvaltning av fisk och fiske ses över. Det är viktigt att den nya myndigheten kommer snabbt på plats och att det inte blir ett vakuum i havs och vattenmiljöarbetet. Det vore förödande särskilt i år då såväl aktionsplanen för Östersjön, EUs havsmiljödirektiv och en mängd åtgärder för sjöar och vattendrag ska genomföras. Den nya myndigheten bör ha genomförande av åtgärder och åtaganden i fokus. En strategisk översyn av det internationella arbetet bör genomföras och ytterligare resursbehov för genomförande av internationellt miljöarbete bör prioriteras. Plattformar för samordning mellan myndigheter (jfr SAMHAV) och med organisationer och intressegrupper (jfr Havsmiljörådet) bör finnas kvar. Även arbetet med havs- och vattenfrågor inom regeringskansliet bör ses över och samordnas bättre. Den ändrade ansvarsfördelningen mellan myndigheterna måste avspeglas i ändrad ansvarsfördelning mellan departementen. För att syftet med den nya myndigheten ska nås är det avgörande att det finns politisk vilja till genomgripande förändring och att lösa låsningar mellan olika departement. WWF vill även rikta stark kritik mot regeringen för att denna utredning som hanterar en så viktig fråga tagits fram med alldeles för snäva tidsramar - endast några få veckor. Det har gjort det omöjligt att konsultera olika intressen. Ingen hearing eller formell möjlighet till synpunkter har erbjudits under utredningens gång. Enligt utredningens egna uppgifter, har utredningen inte genomfört samråd med en så central myndighet som Jordbruksverket.

4 4 4.1 Naturvårdsverket WWF stödjer utredningens förslag att överföra i huvudsak all verksamhet inom Naturvårdsverket som rör havs- och vattenmiljöförvaltning till den nya myndigheten. WWF har dock några synpunkter: Utredningen föreslår att ansvaret för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om de tre miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans och levande kust och skärgård ska ingå i den nya myndigheten. WWF skulle gärna se att även miljömålet Myllrande våtmarker överförs. Detta eftersom det hydrologiska landskapet och den marina miljön är tätt sammanbundna, inte minst genom våtmarker, vilka är viktiga för såväl biologisk mångfald som för att minska övergödning av sjöar och hav. Utredningen förslår att Naturvårdsverkets verksamhet rörande samordning, vägledning och beslut om föreskrifter i fråga om svensk vattenförvaltning ska ingå i den nya myndigheten. WWF stödjer detta, men anser att den nya myndigheten inte bara ska ta över Naturvårdsverkets nuvarande samordningsfunktion utan ges den centrala rollen att samordna och ytterst ansvara för genomförandet av EUs ramdirektiv för vatten genom förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (i egenskap av behörig svensk myndighet). (Se nedan under avsnittet om Vattenmyndigheterna). WWF stödjer utredningens föreslag att i huvudsak all verksamhet inom Naturvårdsverket som rör havsmiljöförvaltning ska ingå i den nya myndigheten bl.a. genomförandet av EUs marina direktiv, HELCOMs aktionsplan för Östersjön och miljödelen för EUs strategi för Östersjöregionen. Utredningen förslår att Naturvårdsverkets verksamhet som rör skydd av områden och arter i havsmiljö ska ingå i den nya myndigheten, liksom ansvaret för åtgärdsprogram för hotade arter i såväl hav som sötvatten. Ansvar och medel för restaurering av vattendrag och andra åtgärder som rör vatten ska också ingå i den nya myndigheten. WWF stödjer detta, men är frågande till att skydd av sötvattensmiljöer föreslås ligga kvar på Naturvårdsverket. Betydlig fler sötvattensmiljöer behöver skyddas utifrån sina limniska värden och förhållanden snarare än utifrån värden i angränsande landmiljö. Kompetensen om den limniska miljön kommer att finnas på den nya myndigheten och genomförandet av skyddet kommer även fortsättningsvis att ligga på länsstyrelserna. WWF anser därför att ansvaret för skydd av sötvatten, precis som skydd av hav, bör flyttas över till den nya myndigheten. WWF delar däremot utredarens uppfattning att Naturvårdsverket och den nya myndigheten, oavsett var ansvaret ligger, bör ha en ömsesidig samrådsskyldighet vid planering av vilka nya områden som ska skyddas i de fall det rör hav och vatten. I de fall där sjöar, rinnande vatten och myrmarker ingår i t.ex. större fjäll och skogsreservat där dessa landskapselement ingår som en del i ett större landskap bör detta fortsatt behandlas av Naturvårdsverket. WWF vill även understryka att vår bedömning är att arbetet med att genomföra internationella åtaganden inom ramen för EU, HELCOM etc, utöver de verksamheter som inryms inom Naturvårdsverket idag, kommer att öka under de närmaste åren och därmed ta mer resurser (personal och pengar) i anspråk.

5 Fiskeriverket WWF ger starkt stöd till utredningens förslag gällande de delar av Fiskeriverkets ansvarsområden som föreslås överföras till den nya myndigheten, inklusive ansvar för genomförandet av den gemensamma fiskepolitiken (CFP), fiskeförvaltning och fiskekontroll. WWF förutsätter att regeringen går på den linjen och därmed skapar förutsättningar att förvalta fiskbestånden som en del av det marina ekosystemet. WWF anser däremot, i motsats till utredningen, att i stort sett samtliga delar inom Fiskeriverkets nuvarande verksamhet bör flyttas över till den nya myndigheten för att säkra ett ekosystembaserat fiske och en integrerad havsförvaltning. Vi delar därmed inte utredningens synsätt att verksamhet som syftar till främjande av näring och strukturstöd inte har bäring på fiskeförvaltningen. Ett tydligt bevis på detta är EUs överdimensionerade fiskeflotta som delvis finansierats med sådana medel och bidragit till utfiskningen av EUs fiskbestånd. Näringens utveckling och EUs strukturstöd måste, som vi ser det, hanteras integrerat med fiskeförvaltningen om vi ska uppnå ett ekosystembaserat fiske. WWF anser därför att flera av de områden utredaren inte vill överföra till den nya myndigheten är viktiga för en sammanhållen och ekosystembaserad fiskeförvaltning: Eftersom den nya myndigheten enligt förslaget ges befogenhet att ansvara för att genomföra EUs gemensamma fiskepolitik är det helt nödvändigt att även hanteringen av pengarna som styr detta överförs till den nya myndigheten d.v.s. EU:s strukturstöd för fisket och fördelning av medel av anslagen 1:15 Strukturstöd till fisket m.m. och 1:16 Från EG-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. (båda inom utgiftsområde 23). Strukturstödsprogrammet är ett centralt redskap vid genomförandet av den gemensamma fiskepolitiken och har stor betydelse för fiskeförvaltningen, inte minst då det gäller att hantera frågan om överkapacitet av fiskeflottan. Ansvar och ekonomiska medel för genomförande måste följas åt annars urholkas myndighetens mandat. WWF anser dessutom att strukturstöden enbart bör gå till utveckling av ekologiskt uthålligt fiske och ser inte någon anledning att stöd ska utgå till näringsfrämjande verksamhet som inte främjar detta ändamål. Mot bakgrund av att EU:s nya kontrollförordning för fisket (Rådets förordning (EG) nr 1224/2009) kommer att leda till ökade krav och utvidgad omfattning av kontroll och rapportering i hela kedjan - från nät till konsument via förstahandsmottagare, fiskhandlare, transportföretag och importörer - bör även ansvarsområdena för konsument- och livsmedelsfrågor samt marknads- och handelsfrågor ingå i den nya myndigheten. För att myndigheten ska ha möjlighet att leverera en ekosystembaserad integrerad förvaltning av fiske, havs- och vattenmiljö bör även främjande av allmänhetens fiskemöjligheter, fritidsfiskebaserad verksamhet och fisketurism, främjande av fiskenäring ingå i den nya myndigheten. WWF stödjer förslaget att ge Statskontoret och Formas i uppdrag att i samverkan utvärdera Fiskeriverkets forskning och forskningsliknande verksamhet för att ge ett underlag för beslut inför den nya myndighetens inrättande. WWF vill även understryka att de ändringar i ansvarsfördelning gällande fiskeförvaltning som sker mellan olika myndigheter (från Fiskeriverket till den nya myndigheten) även måste avspeglas i ändrad ansvarsfördelning mellan departementen d.v.s. en överföring av ansvar från Jordbruksdepartementet till Miljödepartementet. Annars kan det leda till otydlighet och olycklig dubbelrapportering.

6 Vattenmyndigheterna När det gäller Vattenmyndigheterna anser WWF, i motsats till utredningen, att Vattenmyndigheterna och deras nuvarande ansvarsområden måste ingå i den nya myndigheten. Det ansvar som idag ligger på Vattenmyndigheterna, d.v.s. att genomföra EU:s ramdirektiv för vatten är en central uppgift inom havsoch vattenförvaltningen. WWF anser därmed att den nya myndigheten bör samordna och ansvara för genomförandet av EUs ramdirektiv för vatten genom förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (i egenskap av behörig myndighet enligt direktivet). WWF stödjer dock utredningsdirektivets två utgångspunkter för verksamhetens utveckling dels fortsatt regional förankring och beslutskraft i arbetet med att säkra vattenmiljöerna, dels ökad samordning och effektivitet ur ett nationellt perspektiv. WWF vill dock påminna om att de 5 vattendistrikt som finns i sig inte är 5 separata myndigheter utan uttryck för den organisation baserat på avrinningsområden som Sverige valt för att genomföra vattendirektivet. Sverige har utifrån det valt att placera vattenmyndigheten på delegation hos 5 olika länsstyrelser inom dessa vattendistrikt. Denna uppdelning på 5 separata vattendistrikt är en lösning som i sig har skapat samordningsproblem, brist på helhetssyn och skilda synsätt i utvecklingen av såväl åtgärdsprogram som miljökvalitetsnormer. Detta konstateras även i utredningen. Brist på central samordning och avsaknad av koordinering från såväl departementsnivå som verksnivå har också varit ett tydligt faktum. Att vattenmyndigheten bör ingå i den nya myndigheten motiveras vidare av det faktum att respektive distrikt också har ansvar för respektive kustvatten. De mål och åtgärder som föreslås för dessa påverkar direkt havsarbetet och idag finns stora oklarheter vad gäller Baltic Sea Action Plan och de åtgärdsprogram med tidtabeller för genomförande som presenterats av vattendistrikten. Med 5 separata enheter är det med andra ord en stor utmaning att samordna genomförandet av vattendirektivet med andra nationella och internationella processer. Genom att ge en central nationell myndighet ansvaret för genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten skulle samordningen kunna underlättas. Vattenförvaltningsfrågan skulle troligen också få högre status. När det gäller vikten av lokal förankring vill vi däremot betona att en överföring av vattenmyndigheten till den nya myndigheten inte behöver innebär att vattendistrikten upphör eller att berörda län inte kan fortsätta sköta den regionala samordningen och det operationella genomförandet, men väl att en central instans tar det yttersta ansvaret för genomförandet av ramdirektivet för vatten och att samordningen förstärks. WWF föreslår därmed en lösning där den nya havs- och vattenmiljömyndigheten får det yttersta ansvaret, men där de berörda vattendistrikten består med placering i befintliga län och även fortsättningsvis ansvarar för den regionala samordningen och det operativa genomförandet. Vattendelegationernas nuvarande roll bör därmed ses över t.ex. vem/vilka de representerar, vilka mandat skall de ha och vilka resurser har de för att genomföra fattade beslut. WWF förordar en betydligt bredare sammansatt beredningsgrupp för att stärka den regionala och lokala förankringen för planer och åtgärdsprogram.

7 7 Havsplanering WWF anser att marin fysisk planering (havsplanering) utgör en grundförutsättning för en uthållig havsförvaltning. För att tillämpa och genomföra en samlad nationell havsplanering är det mycket viktigt att en nationell myndighet får övergripande ansvar för detta. WWF anser därför att planering av hur havet och dess resurser ska användas måste ingå i den nya myndighetens uppdrag. Den nya myndigheten bör enligt WWF: få ett övergripande ansvar för planering av svenska havsområden från 1nm och ut till den yttre gränsen av svensk ekonomisk zon. ansvara för att samordna havsplaneringen med angränsande länders planering, och verka för en etablering av en internationell plattform för koordinerad havsplanering inom Östersjön respektive Nordsjön. Havsplanering måste ske i ett internationellt sammanhang. Att utveckla och anta regionala principer för havsplanering är därför mycket viktigt. Ett sådant arbete pågår inom såväl EU som HELCOM. WWF vill dock understryka att det inte räcker med att utveckla principer och ta fram underlag för havsplanering, det är bara ett första steg. Det krävs konkreta åtgärder för att tillämpa havsplanering i verkligheten. ges överprövningsrätt i kustzonen innanför 1 nm. I den närmaste kustzonen (ut till i nm) är det viktigt att planeringen är nära koordinerad med planeringen på land och med en stark regional förankring. Denna planering kan därför, som WWF ser det, fortsatt ske inom ramen för kommunernas översiktsplanering. Samtidigt är det ohållbart med struktur för havsplanering som sker separat inom Sveriges alla kustkommuner. Kommunernas arbete bör därför samordnas genom större regionala enheter likt den modell med vattendistrikt som finns för vattenmyndigheten (se ovan). För att möjliggöra en strategisk och väl sammanhållen nationell planering bör den nya myndigheten dessutom ges överprövningsrätt för de kommunala översiktsplaner som tas fram inom kommunerna innanför 1 nm, likt länsstyrelserna har idag. säkra att information och kartmaterial för havsplanering, framförallt det som tas fram med offentliga medel, samlas i en gemensam databas och göras fritt tillgängligt för myndigheter, forskning, organisationer och andra. Övriga berörda myndigheter En kraftfull och sammanhållen förvaltning av havets och vattnets ekosystem är, som tidigare påpekats, en fråga som inte kan lösas och hanteras av enbart miljömyndigheter utan kräver gemensamma insatser från alla de verksamheter som fiske, sjöfart, jordbruk, energiutvinning, exploatering etc, vilka har en inverkan på miljön, men som också kan och måste vara en central del av lösningen. Den största enskilda frågan i Östersjön, övergödningsproblematiken, är ett tydligt exempel där den största belastningen på havsmiljön härrör från jordbruket, vilket ligger inom Jordbruksverkets nuvarande ansvarsområde, och vilket i huvudsak måste lösas genom åtgärder på land genom konkreta åtgärder i jordbruket och via styrmedel inom jordbrukspolitiken.

8 8 WWF anser att det är bra att den nya myndigheten föreslås få ansvar över miljömålet Ingen övergödning då övergödning är ett av de största miljöproblemen för såväl många sötvattensmiljöer som för hav. WWF kan dock konstatera att den nya myndighetens möjligheter att agera vad gäller den största enskilda källan jordbruket - i praktiken är liten. De kända motsättningar som finns mellan olika departement vad gäller åtgärder för att minska belastningen från jordbruket, bland annat inom arbetet med den svenska aktionsplan för Baltic Sea Action Plan, riskerar att kvarstå om inte den nya myndigheten ges utvidgat mandat och befogenheter vad gäller jordbrukets påverkan på vattenmiljön och inte minst utformning och hantering av Landsbygdsprogrammets miljöstöd. WWFs uppfattning är, utöver det som tidigare nämnts, att den nya myndighetens framgång är helt beroende av ett nära samarbete med alla de myndigheter som reglerar de sektorer som nyttjar och påverkar havets resurser och ekosystem och som är nödvändiga för att kunna genomföra en heltäckande ekosystembaserad havsförvaltning - i synnerhet Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Länsstyrelser, Kommuner, Sjöfartsverket och Kustbevakningen. Det är mycket viktigt att det införs former och rutiner för nära samarbete mellan dessa myndigheter samt att roller och mandat tydliggörs, framförallt vad gäller hur avvägningar mellan olika intressen ska hanteras då målkonflikter uppstår. WWF anser att säkrande av långsiktigt hållbara ekosystem och genomförande av internationella åtaganden måste ges företräde. WWF hoppas slutligen att de synpunkter som lämnats ovan ska bidra till ett framgångsrikt genomförande av den nya myndigheten och ett effektivt framtida havs- och vattenmiljöarbete. Lasse Gustavsson Generalsekreterare Åsa Andersson Programchef Svensk Natur & Östersjön