Att (miss)lyckas i statsbyggandet

Transkript

1 Lunds universitet Statsvetenskapliga institutionen FKVA21 HT07 Handledare: Annika Björkdahl Att (miss)lyckas i statsbyggandet Varför har statsbyggandeprocessen misslyckats i Bosnien- Hercegovina och Kosovo? Drilon Iberdemaj Eric Jönsson

2 Abstract Den här uppsatsen analyserar och jämför två fall av externt administrerade statsbyggande missioner. Den utgår från Barry Buzans statskomponenter för att jämföra och söka förklara varför de internationella administrationerna i Kosovo och Bosnien-Hercegovina misslyckats med att bygga en stabil, representativ och enad stat. Analysen utgörs av tre huvudsakliga statskomponenter, dessa innefattar den statsbärande idén, statens institutioner samt statens fysiska bas (befolkningen och territoriet). Slutsatsen är att man misslyckats med att skapa legitimitet för institutionerna eftersom institutionerna, vars bas är tänkt att bygga på en enande statsbärande idé, speglar samhället i stort som har differentierade åsikter om vad staten bör vara till för och försvårar byggandet av en gemensam, stabil stat. Vi föreslår att den idealiserade visionen om en multietnisk stat, både i Kosovo och Bosnien-Hercegovina ersätts eller möjligen successivt övergår till en vision om integration och multinationalitet som omfamnar gruppernas skillnader och undviker att påtvinga de opraktisk neutralitet. Nyckelord: Statsbyggande, Kosovo, Bosnien-Hercegovina, Etnicitet, Förenta Nationerna.

3 Innehållsförteckning 1 Inledning Syfte och frågeställning Hypotes Metod Material Avgränsningar Disposition Teoretiskt ramverk Statsbärande idé Institutioner Fysisk bas Bosnien-Hercegovina Bakgrund Statsbärande idé Institutioner Fysisk bas Kosovo Bakgrund Statsbärande idé Institutioner Fysisk bas Slutsats Referenser Bilagor... 20

4 1 Inledning Under 1990-talet utbröt det väpnade konflikter på balkanhalvön som en följd av Jugoslaviens sammanbrott. Kriget lämnade efter sig nya svaga stater i behov av stöd. De senaste åren har vikten av att stärka staten som en garant för fred lett till en ökning av internationella administrationer med statsbyggande ambitioner. I vissa fall har administrationen haft djupgående auktoritet. I Bosnien och Kosovo har administrationen antagit den högsta legislativa och exekutiva auktoriteten. Det finns få komparativa studier av internationella administrationers statsbyggande missioner (Zaum, 2007:1). Vi anser därför det ytterst relevant att studera internationellt statsbyggande och de konkreta metoder som dessa använder sig av för att stärka nya stater. Det har nu gått flera år sedan krigen avslutades i Balkan och vi har en ytterst god möjlighet att titta närmare på resultatet av dessa administrationer. Fokus inriktar sig därför på att söka förklara var och varför de internationella administrationerna har misslyckats, detta eftersom för att långvarig fred skall kunna byggas krävs det en effektiv, stabil och legitim stat (Hawk, 2002:1). 1.1 Syfte och frågeställning Vårt syfte är att genom en analys, baserad på Barry Buzans teori som specificeras och diskuteras mer ingående nedan, jämföra de långvariga statsbyggande missioner i BiH och Kosovo. Vi kommer dessutom inledningsvis redogöra för vad som gått snett i de båda fallen. Huvudsyftet blir därefter att ta reda på varför missionerna har misslyckats med sina statsbyggande ambitioner. Vår frågeställning är således: Varför har statsbyggandeprocessen i BiH och Kosovo misslyckats? 1.2 Hypotes Vi tror att statsbyggande missioner där det internationella samfundet har delvis eller helt tagit över processen och kompromissat med statens självständighet kommer vara missioner som misslyckas med att skapa en stat vars bärande idé förenar befolkningen, har legitima institutioner och kan dämpa etniska motsättningar. 1

5 1.3 Metod Som metod grundar sig denna uppsats i en kvalitativ komparativ fallstudie av Bosnien-Hercegovina och Kosovo. Valet av metod, komparativ fallstudie, grundar sig i att vår frågeställning behöver en kvalitativ empirisk studie. Vidare har vi med hjälp av vår utgångspunkt, att de statsbyggande processerna i Kosovo och Bosnien-Hercegovina har misslyckats, minskat risken för att generera många olika rivaliserande förklaringar utan att kunna avvisa dem (Teorell & Svensson, 2007:83). Det måste dock förtydligas att det fortfarande kan förekomma rivaliserande förklaringar till varför det har misslyckats, men att vi, med vår metod, avvisar påstående om en lyckad statsbyggnadsprocess. Metoden fallstudie gör att vi få en mer djupgående analys då de tenderar att gå åt det mer konkreta, än åt det abstrakta hållet (Merriam 1994:27f). En kritik mot denna sortens kvalitativa metoder är att den lätt kan bli subjektiv, vilket kan resultera i personligt tänkande (Bjereld, 1999:108). Med den komparativa delen i vår metod får vi en möjlighet till en större generaliserbarhet än om vi väljer en enkelfallsstudie. 1.4 Material Vår uppsats består till största delen av dokument. Dokument definieras som nedskriven kommunikation. Dessa är passande för vår metod (Merriam, 1994:117). Materialet innefattar rapporter, böcker och andra relevanta dokument. Materialet är av sekundär natur och författarna till dessa har själv redan tolkat situationen. Det är därför viktigt för oss att sätta upp en del källkritiska kriterier som kan hjälpa oss att bedöma materialets objektivitet. Vi anser materialens oberoende som mest väsentligt (Teorell & Svensson, 2007:104). Vi kommer därför inte använda oss av material som är författade av personer med etnisk koppling till BiH eller Kosovo. Även material som kan spåras till de internationella administrationernas eliter, administratören och andra höga ämbetsmän elimineras på grund av deras närhet och subjektivitet. Dokument från organisationer så som International Crisis Group och andra ansedda organisationer får ersätta administrationernas utvärderingsrapporter. Detta eftersom vi är ute efter så hög objektivitet till fallen som möjligt, men fortfarande en fysisk närhet till analysenheterna Avgränsningar Utgångspunkten för vårt urval är lämplighet. Urvalet är intensivt eftersom fallen har en historia av lång internationell administration och kännetecknas av detta (Johannessen & Tufte, 2003:85). I denna aspekt är båda fallen lika. Däremot 2

6 varierar de statsbyggande missionerna i tid. Vi har därför valt att begränsa oss till material som är publicerad efter de första fria valen och efter det att institutioner har bildats. Bosnien och Kosovo är dessutom båda lämpliga fall eftersom det är inom samma region och minimerar risken av geografiska skillnader som kan påverka slutsatsen. 1.5 Disposition Vi kommer inledningsvis att redogöra för vårt teoretiska ramverk som vägleder vår analys av empirin. Ramverket är tänkt att fungera som kriterier för jämförelsen och förklara varför missionerna har misslyckats. Fallen analyseras enskilt men genom samma struktur för att möjliggöra jämförelse. Med basis på ramverket kommer vi presentera en del konkreta vägledande frågor för jämförelsen. Dessa är tänkt att fånga upp essensen i ramverket och huruvida statens komponenter är tydligt definierade och sammankopplade. Analysen inleds med vad vi betecknar som bakgrund, detta innefattar en ytterst kortfattad bakgrund till konflikten, missioneras mål och struktur. Här presenteras också belägg för missionernas misslyckande. Därutöver kommer aspekter så som bristen av självständighet och legitimitet diskuteras löpande i analysen. Resultaten från jämförelsen presenteras i en gemensam slutsatsdel. 1.6 Teoretiskt ramverk Vår ansats är teoriutvecklande i den meningen att vi tillför variabler som brist på legitimitet och bristen av full suveränitet till Barry Buzans teori om statens natur. En teori som ser staten som en sociopolitisk entitet vars styrande institutioner representerar befolkningen och verkar inom ett tydligt definierat territorium (Buzan, 1991: 60). Buzan presenterar tre komponenter som förklarar statens natur och nationell säkerhet. Stater där komponenterna är tydliga och sammankopplade på så viss att de uppehåller varandra kommer också vara stater som är starkare än de där komponenterna är svagt definierade och bestridda (Holsti, 1996:84f). För enkelhetens skull kommer vi att enskilt redogöra för varje komponent. Det skall dock påpekas att dessa är kopplade till varandra och länken dem emellan utgör essensen av modellen Statsbärande idé Buzan menar att i varje rätt konstruerad stat förväntas det finnas en idé om staten som ligger i hjärtat av dess politiska identitet (Buzan, 1991:70). Idén 3

7 representerar statens historia, tradition nationalitet och ideologi. Där det inte råder konsensus om den statsbärande idén kommer också de politiska institutionerna och den fysiska basen vara svagare än i områden där sådan konsensus existerar (Holsti, 1996:83) Denna idé ska göra det klart vad staten är till för och dess relation till befolkningen. I vår analys blir det därför intressant att ta reda på vad för konstruerad statsbärande idé är tänkt att ena folket till en sociopolitisk och territoriell entitet. Om staten baseras på en viss nation då är det naturligt att nationen förklarar relationen mellan stat och samhälle. Buzan menar dock att även om vi kan finna fall där nationen har föregått staten så är det vanligare att nationer är delade i flera stater och att vissa stater består av flera nationer. I de fall vi kommer analysera finnar man flera nationer inom ett territorium. Dessa multinationella stater kommer inte kunna konstruera en idé baserad på nationen och har därför ingen naturlig enande statsidé som nationalstater har (Buzan, 1991:76). Även politiska ideologier kan fungera som utgångspunkt för skapandet av en vägledande och bärande idé. Principer så som demokrati eller kommunism är några exempel. Dessa idéer speglar den bas av relationer som finns mellan de politiska institutionerna och samhället i stort. Om de statsbärande idéerna är svaga eller det finns konkurrande idéer om staten så står de politiska institutionerna på en svag bas (Buzan, 1991:79f). Det följer därför naturligt att vi i vår analys ställer oss frågor om huruvida det internationella samfundet promoverar en viss idé framför andra, hur befolkningen men också eliten ser på den statsbärande idén. Analysen och jämförelsen kommer därför i vägledas av mer konkreta frågor så som: Vad identifieras staten med? Finns det en enad, klar nationell idé om staten? Vilket är statens syfte? Vilken relation har den till den fysiska basen och institutionerna? Institutioner Dimensionen institutioner innefattar statens styrande maskineri, dessa inkluderar regering, parlament, administrativa och juridiska organ men också lagar och normer inom vilket dessa institutioner opererar (Buzan, 1991: 82f). Institutioner kan representera statens idé och ena staten men om den statsbärande idén är svag är det mycket möjligt att institutioner fyller tomrummet genom att basera sin legitimitet på rädsla. I sådana fall styr regeringen på basis av detta snarare än lojalitet (Ibid). Buzan menar att detta har visat sig stämma i flera fall, så som Pinochets styre i Chile eller Ceaucescus i Rumänien. Han menar vidare att ockuperande makter och institutioner etablerade av kolonialmakterna faller in i modellen. Institutioner och statsbärande idéer är alltså kopplade till varandra och i behov av varandra. Institutioner kan till exempel dra legitimitet genom att identifiera med en ideologi som förenar befolkningen. Institutioner är sårbara eftersom de kan utmanas av motarbetande idéer, i händelse av detta riskerar institutioner att förlora sin legitimitet och riskera kollaps (Buzan, 1991:86f). Institutioner som är svagt förankrade i bärande idéer är dessutom mer frestade till att söka legitimitet genom att identifiera fiender eller opposition till statens existens. Detta utgör ett säkerhetshot för andra stater (Buzan, 1991:90). I 4

8 anknytning till kriteriet institutioner kommer jämförelsen mellan missionerna i BiH och Kosovo vägledas av frågor så som: Upplevs institutionerna som legitima? Är institutionerna självständiga? Innehar dessa monopolet på politisk makt och våld? På vilken basis är institutionerna skapade? Utmanas institutionerna av differentierade idéer? Fysisk bas Den fysiska basen består av statens befolkning och dess territorium. Detta inkluderar naturresurser och andra tillgångar inom dess gränser. Stater hävdar territorier som sina och detta kan antigen erkännas av andra stater eller inte. De flesta stater har också en territoriell bild av sig själv. Staten förknippas med territoriet (Buzan, 1991:91). Territoriell instabilitet kan vara som en konsekvens av brist på historia som stat och det kan kräva flera generationer tills staten identifieras permanent med tydligt definierat territorium. Det uppstår därför säkerhetsbrister om staten och dess institutioner vilar på en svag definierad fysisk bas. Det finns de stater som hävdar rätt till territorium och population utanför statens kontroll. Detta kan bero på att medlemmar av nationen är bosatta utanför nationens definierade territorium eller att staten förlorat en del av sitt territorium. Hur väl statens komponenter är definierade kan indikera på statens styrka. I väldigt svagt konstruerade stater finner man därför inte en vidsträckt accepterad statsbärande idé om staten bland befolkningen utan svaga institutioner utan förmågan att ena folket och där politisk konsensus för framtiden saknas. De saknar en gemensam nationell identitet, politiska konflikter är närvarande och det saknas en klar hierarki av legitim auktoritet (Buzan, 1991:100). Om befolkningen är exkluderad från en del av territoriet blir det också svårt att skapa lojalitet för staten. Bibehållandet av rätten till att styra blir svårare. Idén är att skapa en stark grund för denna rätt (Holsti, 1996:88f). Vi kommer med utgångspunkt från fysiska basen som komponent ställa oss frågor så som: Råder det etnisk fragmentering i staten? Hur är territoriet uppdelat? På vilken basis? Är territoriet bestritt? 5

9 2 Bosnien-Hercegovina Bakgrund Bosnien är beläget i sydöstra Europa på Balkanhalvön. Det gränsar till Serbien, Montenegro och Kroatien 1. Landet har cirka 4 miljoner invånare varav 48 % är Bosniaker, 37 % Serber och 14 % Kroater (NE, Sökord: Bosnien). Bosnienkriget pågick mellan och krävde uppemot människors liv 2. Kriget utspelades huvudsakligen mellan de olika etniska grupperingarna hölls en fredskonferens i Dayton, USA som avslutade kriget. Dayton avtalet ansågs vara ett stort steg framåt i skapandet av en suverän och demokratisk bosnisk stat (Chandler, 2000: 38). Detta var viktigt att uppnå eftersom det fanns en verklig risk för att staten Bosnien skulle falla ihop efter sin självständighetsförklaring. Målet med avtalet var vidare att rekonstruera en multietnisk stat. Avtalet satte i verket en massiv internationell mission som skulle, genom vidgående makter, motverka den aggressiva nationalism som ledde till kriget och därmed säkra regional och internationell säkerhet (Chandler, 2000:66). Det var tänkt att man skulle uppnå detta genom en multietnisk policy som decentraliserade makten och säkrade politisk makt åt alla tre etniska grupper I Bosniens fall är detta mycket viktigt eftersom varje etnisk grupp är en potentiell minoritet beroende på vilken del av republikerna inom Bosnien de är bosatta i.. Avtalet delade Bosnien upp i två separata entiteter, den som täckte mest av den fysiska basen, cirka 51 procent var den Kroatisk-muslimska federationen och den andra entiteten var Republika Srpska täckte resterande 49 procenten. Den internationella administrationens mål och uppgift är dessutom att under Dayton avtalet reglera majoritetens styrka på så sätt att det inte missgynnar minoriteten i entiteterna. De centrala institutionerna organiserades också på samma basis (Chandler, 2000:158). Alla tre etniciteter skulle få utnämna var sin president. Belägg för misslyckande Daytonavtalet och den internationella administrationen må ha lyckats med att stoppa skjutandet men det är få belägg för framgång bortom detta (Chandler, 2000:160). Under de senaste åren har det på grund av sättet som den bosniska staten är uppbyggd varit i stort sätt svårt för parterna att komma överens om 1 För en geografisk översikt över Bosnien-Hercegovina hänvisas läsaren till bilaga 1 2 För en mer djupgående historisk tillbakablick refereras läsaren till verket, Malcolm, Noel, Bosnia: A Short History 6

10 reformer. Man ser därför liten tendens till samarbete mellan de olika etniska grupperna. Det råder dessutom politisk spänning vad gäller mängden autonomi som de olika entiteterna borde få. Den bosniska staten är därför i behov av extern assistens för att överhuvudtaget kunna hålla ihop landet (Ibid). Det bosniska folket har dessutom aldrig fått välja att genom demokratiska val acceptera eller förkasta konstitutionen (Chandler, 2000:161). De har dock deltagit i demokratiska val för att välja in representanter. Det senaste visade att den internationella administrationen misslyckats med sina försök att utmanövrera nationalister. I majoriteten av kommunerna valdes det in nationalister (Edward, 2005:111). Därutöver valde stor del av befolkningen att avstå från att rösta. Bosnien-serberna fortsätter med att underminera de centrala gemensamma institutioner som skapades genom Daytonavtalet och huvudstaden Sarajevo som tidigare symbolen för multietnicitet är numera till största delen bebodd av bosniska muslimer (ibid). Man har också misslyckats med att skapa ett multietniskt samhälle. Siffror visar att andelen icke-serber i Republika Srbska har gått från före kriget 46 % till 3 % och andelen serber i Kroatisk-muslimska federationen har sjunkit till mindre än 3 % (ICG, 2003:3) Statsbärande idé En av de mest fundamentala anledningarna till varför man har misslyckats med den statsbyggande missionen är det faktum att fredsavtalet och den internationella administrationen misslyckats med att ena folket. Det råder ingen gemensam syn på vad den bosniska staten skall vara till. Bosnierna identifierar den statsbärande idén med basis på sin etnicitet trots att målet de senaste 12 åren varit att få tillstånd en multietnisk stat. Det finns således konkurerande idéer om staten. Serberna har en vision om ett storserbien medan kroaterna strävar åt en storkroatien. Bosnien muslimerna å sin sida definierar staten med sin religionstillhörighet och till det territorium de hade som republik under den Jugoslaviska federationen (Robinson & Pobric, 2005:238). Kriget i Bosnien har gjort det svårare att kunna skapa en gemensam statsbärande idé eftersom parterna har blivit mer medvetna om skillnaderna dem emellan (Robinson & Pobric, 2005:241). En annan förklaring till att man misslyckats med att skapa en statsbärande idé är för att den internationella administrationen av Bosnien har försökt strukturera en statsbärande idé på basis av neutralitet, detta görs genom att tvinga på befolkningen en neutral flagga, en flagga som till stor del liknar EU flaggan och saknar associationer till den fysiska basen. Det har dock inte visat sig vara lyckat då få stödjer detta. Över 80 procent av både bosnienserberna och bosnienkroaterna är emot det internationella samfundets försök till att skapa en ny statsidentitet (Kostic, 2006:9). Den internationella administrationen av BiH har sökt bygga en enad statsidentitet genom konkreta åtgärder så som design av flagga och hymn i syfte att skapa legitimitet för institutionerna men också för att ge upphov till en social integration av BiH (Kostic, 2006:15). Inte nog med att själva försöken till att skapa en ny identitet mötte överväldigade motstånd från befolkningen, även 7

11 resultatet, den nya flaggan och hymnen har mött motstånd och dessutom skapat nya skiljelinjer mellan de olika etniska grupperna. En majoritet av bosnienmuslimerna accepterar och är stolt över de nya statliga symbolerna medan bosnienkroaterna är splittrade och 93 % av serberna anser att den serbiska statshymnen bäst reflekterar deras bild av staten (Kostic, 2006:16). Politikerna har liknande åsikter och menar att det mest ideala hade varit om de tre etniska grupperna möttes och själva valde vad staten skulle identifieras med. De anser att en bättre lösning hade varit skapandet av representativa statssymboler framför neutrala eller genom att tillåta användandet av etniska symboler i formella sammanhang parallellt med en gemensam statsflagga (Kostic, 2006:21). Det faktum att den internationella administrationen försöker konstruera en idé helt utan basis på de etniska gruppernas historia och religion skapar motstånd bland politikerna (Kostic, 2006:18). En del politiker ger utryck för frustration och går så långt som att påstå att de känner sig förnedrade (ibid). Den bosniska staten är således en stat med en svag statsidentitet och den nationella statsbärande idén är fragmenterad på basis av etnicitet. Den Bosniska staten står på en svag grund. Buzan förutspår i sin teori kommer konkurrande statsbärande idéerna att få negativa effekter även på de politiska institutionerna och befolkningen i form av en ansträngd relation. Detta blir ytterst intressant att diskutera mer ingående nedan Institutioner Barry Buzan menar att institutioner är sårbara för konkurerande idéer och i händelse av detta kan de förlora legitimitet och riskera kollaps. Det torde därför vara önskvärt att med fokus på detta söka finna förklaringar till misslyckandet att konstruera institutioner i vårt specifika bosniska exempel. Bosnien styrs av ett komplext nät av institutioner 3. Alltför komplexa för att ge läsaren en begriplig genomgång av dessa. Det internationella administrationen av Bosnien har sökt att bygga institutioner och införa regler som, så långt som möjligt försvårar för nationalister att få direkt politisk betydelse. Dessa konstitutionella arrangemang har dock gjort ytterst lite för att stärka det bosniska politiska ramverket (Chandler, 2004:583). Detta leder till institutioner med representanter som har få röster och väldigt litet stöd bland befolkningen. Den statsbyggande processen har misslyckats eftersom institutionerna inte är fria från extern inblandning. Det faktum att FN:s högre representant antar lagar som utan konsensus underminera institutionerna som är tänkta att vara demokratiska. Bara under 2003 antog Paddy Ashdown och hans FN-medarbetare över 100 lagar på statlig, regional och lokal nivå utan att få medhåll för detta från de demokratiskt valda representanterna (Chandler, 2004:579). Bosniens institutioner är således allt annat än självständiga och saknar monopolet på makt. Landet är ett tydligt exempel på hur extensiv internationell 3 Detta komplexa nät av institutioner illustreras i bilaga 3. 8

12 inblandning i en stats institutioner leder till att det faller i en ond cirkel av politiskt styre utan ansvar (Ibid). Konsensus för byggandet av institutionerna är ytterst viktigt. En anledning till att dessa institutioners legitimitet är bristande kan vara det faktum att den internationella administrationen har valt en aggressiv och exkluderade metod genom att tvinga på lagar och institutionella arrangemang (Chandler, 2004:581). En anledning till att man har misslyckat med att skapa enade och legitima institutioner kan vara det faktum att själva fredsavtalets natur misslyckas med att lösa den fundamentala konflikten över själva den bosniska statens existens och statsbärande idé. De finns därför de politiker som menar att genom att den internationella administrationen förnekat bosnienkroaterna en stat, skapat en stat inom en stat åt bosnienserberna och förnekat bosnienmuslimerna en enad stat lagt en mycket svag grund till fred (Burg & Shoup, 1999:415). Därutöver har man istället för att skapa länkar mellan de olika institutionerna i entiteterna, valt att promovera multietnicitet på basis av decentraliserade och ytterst autonoma institutioner inom entiteterna, en faktor som enbart förstärkt och institutionaliserat den etniska rensningen (Ibid). Institutioner som polisväsendet är också en faktor som försvårar tilltron till de gemensamma bosniska politiska institutionerna. Det finns fall där lokalpolis har varit involverad i organiseringen av upplopp eftersom de har ansett FN:s påtvingade lagar som ogynnsamma för den egna etniska gruppen (Hawk, 2002:70). Den statsbyggande processen är minst sagt på svag grund om de poliska och säkerhetsinstitutionerna även i fortsättningen inte kan garantera respekten för minoritetsrättigheter och om nationalistiska ledare fortsätter styra delar av polisen (Hawk, 2002:71). Misslyckandet kan dessutom förklaras av det faktum att den internationella administrationen i Bosnien skiljer sig starkt i vision och modell gentemot befolkningens vision om den bosniska staten. Den västerländska modellen förväntar sig respekten för lagar, tolerans och förståelse för andra etniska grupper men realiteten tyder på allt annat. Bosnien karaktäriseras fortfarande av kamp mellan de olika etniska grupperna och solidaritet för den egna gruppen framför det allmännas bästa. Misslyckandet kan således finna fog även i motsägelsen mellan den internationella administrationens vision om multietnicitet och nationalisternas vision om att definiera staten och dess institutioner på etnisk basis (Burg & Shoup, 1999:416). I syfte att bygga de gemensamma institutionernas legitimitet och för stärkandet av demokratin i Bosnien har FN:s även sökt stärka det civila samhället. Det anses viktigt eftersom ett välutvecklat civilsamhälle kan fungera som en motbalans till staten och dessutom förverkliga visionen om tolerans genom att utveckla och stödja moderation (Belloni, 2001:168). Problemet här har dock varit en faktor som karaktäriserar stora delar av den statsbyggandeprocessen. Det saknas kunskap om kontexten inom vilket missionen är tänkt att arbeta på. Eftersom institutionsbyggandet och stödet för civilsamhället är externt kordinerat har dessa tenderat att inte ta till hänsyn bosnisk historia och dess samhälle (Belloni, 2001:169). Själva termen civil-samhälle skapar problematik eftersom bosnierna förstår det som en offensiv term inom vilket själva byggandet av civilsamhället anses av bosnierna vara ett sätt att civilisera en befolkning som redan är civiliserad (Ibid). Den här bristen på förståelse för den sociala och 9

13 politiska situationen i Bosnien leder till att medborgare självmant exkluderar sig själv från civilsamhällsprogrammen eftersom de inte ser ett behov av sådana åtgärder (Belloni, 2001:170). En vidare analys av den bosniska befolkningen och territoriet i stort kommer presenteras nedan Fysisk bas De brister som vi fann vad gäller skapandet av en enande statsbärande idé och suveräna och legitima institutioner som representerar alla invånare har fått efterverkningar även på den fysiska basen. Analysen kommer påvisa detta genom att behandla frågor så som: Råder det etnisk fragmentering i staten? Hur är territoriet uppdelat? På vilken basis och om territoriet är bestritt. Man har hittills misslyckats med att reformera den bosniska staten till att vara en stat med gemensamma institutioner och idé som inkluderar hela den fysiska basen. Eftersom den bosniska staten är uppdelat i flera entiteter med var sina institutioner under en ytterst löst sammansatt stat är den i behov av Nato för att kunna kontrollera territoriet. Staten är så pass löst sammansatt och svag att flera menar att krig skulle kunna bryta ut i händelse av en tillbakadragande av internationella fredsbevarande styrkor (Hawk, 2002:68). Den fysiska basen är etnisk fragmenterat dels som ett resultat av kriget men också som ett resultat av misslyckande hos den internationella administrationen och territoriella intressen bland nationalistiska krafter. Kriget medförde tvångsförflyttningar inom stora delar av det bosniska territoriet. Det faktum att man misslyckats med att arrestera kriminella från kriget som fortfarande har stor påverkan i landet gör att flyktingar ogärna återvänder till sina hem. Eftersom man har misslyckats med att skapa representativa och multietniska institutioner möter flyktingar ofta motstånd när de skall återvända till sina hem som kontrolleras av nationalister med lojalitet till krigsförbrytare (Hawk, 2002:71). Genom att decentralisera den bosniska staten och dela upp territoriet på basis av etnicitet har man inte bara belönat krigsförbrytelser och etnisk rensning utan man har också försvårat återvändandet för flyktingar. Politiska ledare för alla tre etniska grupper fortsätter att bidra till detta misslyckande genom att manipulera återvändande processen, genom att kontrollera och underminera återvändandet av flyktingar kan nationalister bibehålla sin makt över delar av territoriet (Hawk, 2002:72). Ett av de mest tydliga exemplen av misslyckande i Bosnien utgör staden Mostar som innan kriget identifierades med sin respekt för invånarnas kulturella och religiösa skillnader. Staden är nu likt Bosnien i stort uppdelad på basis av etnicitet (Robinson & Pobric, 2002:242). En av anledningarna till att man misslyckats med integrationen här och som möjligen kanske kan fungera som förklaring för hela Bosnien, är det faktum att separationen försvårats av att bosnienkroaterna köpt upp lägenheter tidigare ägda av bosnienmuslimerna. Dessutom söker nationalister att göra det mindre attraktivt för bosnienmuslimerna att återvända genom att till exempel inte ge dessa tillstånd till att återbygga moskéer (Robinson & Pobric, 2002:243). Vidare kan vi konstatera att varken fredsavtalet eller FN:s administration av Bosnien har lyckats att skapa stöd för Bosniens nuvarande 10

14 statskonstruktion bland befolkningen. En stor majoritet av den serbiska och kroatiska befolkningen stödjer inte den nuvarande politiska strukturen i landet och strävar åt att förena territoriet med Serbien respektive Kroatien (Hawk, 2002:78). Det skall slutligen sägas att utöver nationalistiska krafters försök att försvåra återvändandet kan misslyckandet av den statsbyggande processen möjligen förklaras av att det fortfarande finns krav på territorium inom Bosnien av grannländerna. De bidrar inte konstruktivt till lösningen och enandet av den bosniska staten genom att kräva delar av det bosniska territoriet. Dessa separatistiska ambitioner kommer huvudsakligen från Serbien och till en viss del Kroatien (Robinson & Pobric, 2005:241). 11

15 3 Kosovo Bakgrund Kosovo har ca 2 miljoner invånare, är beläget i sydöstra Europa på balkanhalvön och gränsar till Serbien, Makedonien, Albanien och Montenegro 4. Över 80 % av befolkningen är etiska albaner, 7 % är serber, 5 % annan bakgrund, så som romer, turkar och bosniaker. Kosovo var Jugoslaviens minst utvecklade del men har dock extremt bördiga slättområden 5. Den ansträngda relationen mellan kosovoalbanerna och den Jugoslaviska centralmakten ledde till väpnad kamp, vilken började Under krigsperioden, , flydde 1,5 miljoner av Kosovos 2 miljoner invånare antingen inom Kosovo eller till dess grannstater (NE, sökord: Kosovo). I februari 1999 accepterade kosovoalbanerna ett internationellt övergångsstyre under tre år det inkluderades även en folkomröstning som skulle ligga till grund för Kosovos framtid. Jugoslavien motsatte sig detta fördrag och en intensiv bombning från NATO inleddes för att framtvinga ett avtal. Detta ledde till att Jugoslavien, i juni samma år, gick med på FNs beslut om en internationell fredsstyrka, KFOR, i området (Ibid). Den 23:e december 1999 gick FNs generalsekreterare ut och deklarerade UNMIK som den enda legitima auktoriteten i Kosovo. Vilket bidrog till införandet av bl.a. ny valuta, ett eget rättssystem samt internationellt samarbete med granländerna (Stahn, 2001:540). Detta innebär att Kosovo transformerades till ett internationellt styrt protektorat och grunden för ett statsbygge var således lagd. Belägg för misslyckande. Ser man till den serbiska minoriteten i Kosovo har den fortfarande stort stöd från Belgrad och då framförallt de fundamentala serberna. Detta har lett till en politisk turbulens inför valen, då serber har uppmanats att bojkotta röstningen. Man anser inte valet vara legitimt så länge det inte är en serbisk regering som ligger bakom (Edward, 2005:111f). Administrationen har således misslyckats med att skapa en kosovarisk identitet och förmå Kosovo-serberna att se Kosovos politiska institutioner som legitima. 4 För en geografisk överblick över Kosovo hänvisas läsaren till bilaga 2 5 För en med djupgående historisk tillbakablick refereras läsaren till verket Malcom, Noel, Kosovo: A Short History 12

16 En del av målsättningen för den internationella administrationen i Kosovo vara att bygga statliga organ som skulle säkra lag och ordning. Trots detta har många brott gått ostraffade, vilket är kopplat till den underutvecklade juridiska kapaciteten på den lokala nivån (King & Mason, 2006:261). Som slutgiltigt belägg för UNMIKs misslyckande gällande statsbyggandet i Kosovo vill vi ta upp de facto att de fortfarande inte har lämnat över administrationen helt till Kosovo Statsbärande idé Som vi skrev innan, kommer analysen kring den statsbärande idén följas av frågorna Vad identifieras staten med? Finns det en enad klar nationell idé om staten? Vilket är dess syfte? Vilken relation har den till den fysiska basen? Som första exempel på att den internationella administrationen har misslyckats med den statsbyggandeprocessen är det faktum att man inte lyckats skapa en enad statsbärande idé på grund av den etniska fragmenteringen som finns inom territoriet. Detta beror dels på att parterna ser situationen som ett direkt nollsummespel, när det sker någon förbättring i motståndarens läger anses det automatisk som en direkt försämring i det egna lägret (King & Mason, 2006:123). Vidare talar en viktig del i säkerhetsrådets resolution 1244 mot att man har en enad nationell idé för Kosovo. Man lämnar frågan om Kosovos framtid öppen, man fastställer inte något slutgiltig politisk status (Stahn, 2001:544). Detta gör att det heller inte kommer finnas någon klart koppling till befolkningens idé om staten och hur den kommer att lämnas över. När Kosovo fortfarande formellt är en del av Serbien blir det dessutom mycket svårt att söka argumentera för en ny statsbärande idé som får gehör även hos den serbiska minoriteten. Vi kan se att den statsbärande idén är svag, otydlig och möter motstånd bland delar av befolkningen, en faktor som försvårar den övergripande processen. Det faktum att den kosovoalbanska befolkningen utgör en överväldigande del av befolkningen gör det svårt att från det internationella samfundet argumentera för idén om en multietnisk stat. Kosovosalbanerna utgör 90 % av befolkningen, pratar ett genensamt språk samt att de, mer eller mindre, har strävat mot ett självständigt styre sedan mitten på 1800-talet (Zimmermann & Stahn, 2001:454). Kosovos oklara slutstatus skapar således turbulens kring UNMIKs mål i förhållande till lokalbefolkningens mål, det gör alltså att man får en dålig relation mellan den statsbärande idén och statens fysiska bas. Detta visar hur man har misslyckats att framställa en statsbärande idé som enar statens befolkning. Detta misslyckande bidrar till att staten mister lite av sin legitimitet gentemot befolkningen, när dessa inte har samma uppfattning om huruvida den statsbärande idén skall vara utformad. Slutligen anser vi det viktigt att ta upp att interimsadministrationen misslyckats med syftet att på lokal nivå skapa en fungerande demokrati så att man kan få ett fredligt och normalt liv (Zimmermann & Stahn, 2001:442). Detta har administrationen inte lyckats med, dels eftersom de finns kvar och innehar den politiska makten i området och dels att det fortfarande förekommer organiserade 13

17 kriminalitet och korruption (King & Mason 2006:261f). UNMIK har genom sin egen auktoritet underminerat den statsbyggandeprocessen (Zaum, 2007:168). Det internationella samfundet försöker skapa en multietnisk stat genom att påtvinga över 90 % av befolkningen en ny identitet baserad på multietnicitet. Tanken är att den nya staten skall ha en idé som representerar alla boende och är etniskt neutral. Detta har dock stött på stort motstånd eftersom det skapar pinsamma associationer till sättet som Jugoslaviens kommunistiske ledare Jozef Broz Tito jobbade när han försökte eliminera etniska skiljelinjer genom att förbjuda symboler som kosovoalbanerna förknippar sin identitet med. Då fick åtgärderna effekten att nationalismen ökade (Bilefsky, 2007). Migjen Kelmendi, chefsredaktör för tidningen Java, menar att arbetet för att bygga en statsbärande idé som är baserade på konsensus och är multietnisk har en lång väg att gå eftersom verkan albanerna eller serberna förknippar sig med en kosovarisk identitet utan en identitet baserade på respektive etnicitet, en faktor som skapar social uppdelning (Ibid). Som nämnt tidigare speglar denna uppdelning i uppfattningar om vad den statsbärande idén sig även på de relativt nya politiska institutionerna i Kosovo Institutioner Analysen av institutionerna kommer således att följas av frågorna Upplevs institutionerna som legitima? Är institutionerna självständiga? Innehar dessa monopolet på politisk makt och våld? På vilken basis är institutionerna skapade? Utmanas institutionerna av differentierande idéer? Det första vi anser att man ska ta upp även här, är att UNMIK genom sin oerhört djupgående makt underminera de kommande lokala institutionerna (Zaum, 2007:168). Den serbiska minoriteten har skapat parallella institutioner utanför det internationellt konstruerade institutionella ramverket 6. Man valde med stöd från Belgrad att bojkotta de senaste valen till parlament och kommunerna med huvudargumentet att Kosovos institutioner och UNMIK har misslyckats med att garantera deras säkerhet (RFERL, 2007). Dessutom ser serberna fortfarande regeringen i Belgrad som sin legitima regering (King & Mason, 2006:121), vilket bidrar till att institutionerna får minskad legitimitet även hos den serbiska minoriteten. Bristen på legitimitet har även gjort att man inte lyckat ta kontrollen över våldet och den politiska makten. Ser man först till våldet så valde till exempel många serber att bojkotta valen, då de bland annat var oroliga över sin fysiska säkerhet (King & Mason, 2006:121). Institutionerna kunde således inte garantera medborgarnas säkerhet. Den internationella administrationen har dessutom misslyckats med att garantera rörelsefrihet, vilket även visas i att institutionerna kring lag och ordning inte lyckades stoppa hämndaktionerna mot den serbiska minoriteten (Hawk, 2002:94). Det blir svårt att få den serbiska minoriteten att 6 Se bilaga 4 för de lokala institutionernas ansvarsområden och det konstitutionella ramverket i Kosovo. 14

18 acceptera institutioner som inte klarar att garantera det även de mest fundamentala rättigheterna. Utöver detta blir det praktiskt svårt att delta i den politiska processen om rörelsefriheten är begränsad. Våldet påverkade även politiken och handeln till det negativa (King & Mason, 2006:142), vilket även det underminerar legitimiteten hos institutionerna. Eftersom den formella auktoriteten för säkerhet och rättsväsendet ligger hos UNMIK, hävdar befolkningen i Kosovo att de saknar möjlighet att bekämpa brott samt att kontrollera lag och ordning (King & Mason, 2006:177). Detta visar också på att man inte ser institutionerna rörande rättsväsendet som legitima och att man hellre ser att man själv är den styrande auktoriteten. Uppdelningen av Mitrovica som uppmärksammas djupare under dimensionen fysiska basen har även påverkat rättsystemets funktionalitet. Det blir oerhört svårt för befolkningen att få access till de kommunala institutionerna i Mitrovica eftersom man misslyckats med att förena staden samt att säkra transport till och från de olika delarna av Mitrovica (OSCE, 2003:31). UNMIK bygger inte heller för något institutionellt samarbete med granländerna (Zimmermann & Stahn, 2001:453). Detta kan bidra till att den etniska splittringen inom den fysiska basen inte minskar då man kan se att statens institutioner inte försöker skapa något samarbete med andra stater och etniciteter, och då framförallt ett institutionellt samarbete mellan den serbiska staten och Kosovos institutioner. De lokala institutionerna kring media har också spelat en stor roll i den fortsatta etniska splittringen, då de har fortsatt att visa sin motvilja till den serbiska minoriteten (King & Mason, 2006:129). Den etniska splittringen bidrar här till att utmana institutionerna så att de i sin tur undermineras av sitt eget agerande. Slutligen vill vi här ta upp den komplexa situationen gällande suveräniteten i Kosovo. Eftersom Kosovos lagliga ramverk som är tänkt att fungera som en konstitution inte specificerar UNMIKs maktbefogenheter och de inte hålls ansvariga för sina handlingar är institutionerna inte självständiga från direkt extern påverkan. Institutionernas självständighet och legitimitet hotas av den internationella administrationens djupgående auktoritet. I det lagliga ramverket betonas det tydligt att Kosovos institutioner skall på intet sätt påverka eller underminera UNMIKs auktoritet (Stahn, 2001:547). Institutionerna är således främst ansvariga inför den internationella administrationen istället för den fysiska basen. Den verkliga makten den ligger hos UNMIK och kan bara transformeras till de lokala institutionerna med hjälp av en ny resolution (King & Mason, 2006:141) Fysisk bas Slutligen när det kommer till analysen av den fysiska basen, kommer den att följas av frågorna Råder det etnisk fragmentering i staten? Hur är territoriet uppdelat? På vilken basis? Är territoriet bestritt? 15

19 Även om UNMIK har kontroll över territoriet i Kosovo så har det inte direkt kontroll. Det finns fortfarande extrema grupper kvar inom samhället, dessa är visserligen inte ett hot mot KFOR styrkan, men de utgör fortfarande ett hot mot våldet inom territoriet (Hawk, 2002:94). Man ser fortfarande att den de extrema grupperna av kosovoalbaner utför vedergällningar mot den serbiska minoriteten. Vilket har resulterat i att ungefär halva den serbiska minoriteten har flytt territoriet (Ibid). Det råder således etnisk fragmentering i staten, då det fortfarande förekommer våldsutväxling mellan kosovoalbaner och serber, trots kontroll över territoriet har UNMIK inte lyckats få slut på våldet och således ta ett litet steg närmre att minska den etniska fragmenteringen. Detta misslyckande kan således ses som att UNMIK inte har legitim kontroll över territoriet. Det faktum att före detta KLA soldater (Kosovo Liberation Army) anses vara involverade i den organiserade brottsligheten bidrar till att statens kontroll över det egna territoriet är svagt (King & Mason, 2006:141). Den fysiska basen underminerar således sina egna institutioners förmåga att utöva suveränitet över den egna staten. UNMIK har misslyckats med den statsbyggandeprocessen eftersom den serbiska minoriteten fortfarande bor isolerade i Kosovo (King & Mason, 2006:23). De bor i enklaver spridda över stora delar av Kosovo men också koncentrerade till norra Kosovo. Staden Mitrovica är typexemplet på det internationella samfundets misslyckande. Man har misslyckats med att ena staden och placera sin auktoritet även till norra delen av staden där majoriteten är Serber (King & Mason, 2006:71). I mars 2004 blossade upplopp upp som krävde många liv på båda sidorna och visade tydligt att en anledning till misslyckandet var att Kosovos institutioner och UNMIK inte lyckats sträcka sin auktoritet till hela Kosovo (King & Mason, 2006:11). En väsentlig anledning till att delar av den serbiska befolkningen är etniskt delade och isolerade är det faktum att den internationella administrationen har misslyckats med att se till att äganderätten respekteras. En stor del av egendomen är fortfarande illigalt ockuperade (King & Mason, 2006:238). Detta försvårar återvändandet och enandet av den fysiska basen. Slutligen anser vi att isoleringen, bristen på rörelsefrihet samt uppdelningen av territoriet på basis av etnicitet förklarar varför konstruktionen av en stark fysisk bas i den statsbyggandeprocessen har misslyckats. 16

20 4 Slutsats Vår komparation av två internationella administrationers statsbyggandemissioner visar både på skillnader men också generella drag i förklarandet av varför dessa har misslyckats med sina ambitioner att bygga stabil, representativ och fungerande stat. Generellt sett kan vi se att missionerna tagit över ägandeskapet av processen genom att begränsa statens suveränitet. Här finns det dock några skillnader, i Kosovo har Serbien fortfarande formell suveränitet över provinsen medan Bosnien är internationellt erkänd som stat men vars inre specifikationer visar på en ytterst löst sammansatt stat med territoriella meningsskiljaktigheter. Konkreta anledningar till varför missionerna misslyckats med att ena folket inför visionen om multietnicitet är det faktum att man inte kunnat säkra rörelsefrihet för alla och dämpa nationalistiska krafter. Begränsningen på rörelsefrihet och skillnader i åsikter om vad staten skall vara till för med basis på etnicitet är en annan förklaring som tydligt påvisar sammanlänkningen av statens komponenter. Att man misslyckats med att skapa legitimitet för institutionerna finner vi förklaras av det faktum att institutionerna, vars bas är tänkt att bygga på en enande statsbärande idé, speglar samhället i stort som har differentierade åsikter om vad staten bör vara till för. I Kosovo fallet illustreras detta bäst av det faktum att institutionerna bojkottas av den serbiska minoriteten eftersom dessa institutioners mål är att uppnå internationellt erkänd självständighet och överensstämmer inte med den serbiska minoritetens bild av tillhörighet. I Bosnien fallet illustreras det bäst av det faktum att bosnienkroaterna och bosnienserberna underminerar de centrala institutionerna eftersom deras mål är att säkra en förening med respektive nation, Kroatien och Serbien. Utöver detta försöker FN missioner i både Kosovo och Bosnien skapa en statsbärande idé som neutraliserar etniska skillnader istället för att söka att konstruera en enad statsbärande idé som inkluderar snarare än exkluderar kulturella, historiska och religiösa aspekter. I båda fallen möter skapandet av en ny identitet kraftig motstånd från befolkningen och eliten. En annan väsentlig förklaring som komparationen möjliggör är att befolkningen är uppdelade och koncentrerade i olika delar av territoriet på basis av etnicitet och kan inte återvända till sina ursprungliga hem eftersom man inte skapat förutsättningar för detta genom att garantera äganderätten. Uppsatsens författare är fullt medvetna om att lösningen tar tid, att bygga stabil fred kräver ett vidare internationellt engagemang. Dock föreslås det att den idealiserade visionen om en multietnisk stat, både i Kosovo och Bosnien- Hercegovina ersätts eller möjligen successivt övergår till en vision om integration och multinationalitet som omfamnar gruppernas skillnader och undviker att påtvinga de opraktisk neutralitet. 17

21 5 Referenser Belloni, Roberto, Civil Society and Peacebuilding in Bosnia and Herzegovina. Journal of Peace Research, Vol. 38, No 2, pp Bilefsky, Dan, Kosovo Struggles to Forge an Identity. [Online] 21:40, 17 december Bjereld, Ulf, Demker, Marie & Hinnfors, Jonas, Varför Vetenskap? Lund: Studentlitteratur. Burg, Steven L & Shoup, Paul S, The War in Bosnia-Hercegovina: Ethnic Conflict and International Intervention. New York: M.E.Sharpe Buzan, Barry, People, States & Fear: An Agenda for International Security Studies in the post-cold war era. London: Harvester Wheatsheaf Chandler, David, Bosnia: faking democracy after Dayton. 2nd ed. London: Pluto Press. Chandler, David, The problems of Nation-Building : Imposing Bureaucratic Rule from Above. Cambridge Review of International Affairs, Vol. 17, No. 3, October Hawk, Kathleen H., Constitution the Stable State: Goals for Intervention and Peacebuilding. Westport: Greenwood Publishing Group. Holsti, Kalevi J., The State, War, and the State of War. New York: Cambridge University Press Johannessen, Asbjörn & Tufte, Per Arne, Introduktion till samhällsvetenskaplig metod. Malmö: Liber AB King, Iain & Mason Whit, Peace at any Price: How the World Failed Kosovo. New York: Cornell University Press. Kostic, Roland, Nation-Building as an instrument of peace? Exploring local attitudes towards international nation-building and reconciliation in Bosnia and Herzegovina. Paper presented at the international Studies Association Conference San Diego, March Merriam, Sharan B., Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur. Nationalencyklopedin. [Online] e&h_advanced_search=false&t_word=bosnien 14:10, 3 januari Nationalencyklopedin. [Online] e&h_advanced_search=false&t_word=kosovo 14:20, 3 januari OSCE Mission in Kosovo, Tenth Assessment of the Situation of Ethnic Minorities in Kosovo. 18

22 pdf 22:18, 21 December Robinson, Guy M. & Pobric, Alma, Nationalism and Identity in Post Dayton Accords: Bosnia Herzegovina. Tijdschrift voor Economische an Sociale Geografie 2006, Vol. 97, No. 3, pp Radio Free Europe Radio Liberty (RFERL), Kosovo Election Monitors Confirm Thaci Election Victory. 83d39aa53cc1.html 18:47 21 December 2007 Stahn, Carsten, Constitution Without a State? Kosovo Under The United Nation Constitutional Framework for Self - Government. Leiden Journal of International Law. Teorell & Svensson, Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod. Malmö: Liber AB Zaum, Dominik, The Sovereignty Paradox: The Norms and Politics of International Statebuilding. Oxford: Oxford University Press Zimmermann, Andreas & Carsten Stahn, Yugoslav Terretory, United Nations Trusteeship or Sovereign state? Reflections on the Current and Future Status of Kosovo. Netherlands: Nordic Journal of International Law 70: