SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN

Transkript

1 SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN Dokumentation från Socialtjänstforum 2012 ett möte mellan forskning och socialtjänst Helena Östlund, frilansjournalist SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 1

2 Förord En av uppgifterna för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) är att sprida information om forskning och bygga broar mellan forskare och praktiker. Socialtjänstforum som genomförts årligen från 1996 är ett viktigt redskap i detta arbete. Huvudtemat för Socialtjänstforum 2012, som genomfördes i samverkan mellan Centralförbundet för socialt arbete, FAS och Sveriges Kommuner och Landsting, var Är det dags att skrota socialtjänstlagstiftningen? Socialtjänsten då, nu och i framtiden. Forskning rörande det sociala arbetet och socialtjänstens utveckling är ett centralt område för FAS finansiering. För nära tio år sedan gjordes en utvärdering av forskning, forskarutbildning och grundutbildning inom området. År 2012 har den nuvarande socialtjänstlagen tillämpats i 30 år. Det är därför angeläget att analysera hur socialtjänsten har fungerat i praktiken och diskutera hur hållbar lagstiftningen är för att möta den framtida utvecklingen. I den tidsanda som lagen skrevs ställdes mycket höga ambitioner på lagens och socialtjänstens roll som ett redskap för att bygga samhället, något som professor Sune Sunesson, Lunds universitet pekade på i sin inledning. Förebyggande insatser och samhällsplanering samt ett utvecklat brukarperspektiv har hamnat i bakgrunden. I dag handlar verksamheten om sociala tjänster och stöd till människor i sociala och ekonomiska problem. Professor Anna Hollander gjorde en genomgång av lagen och dess förändringar över tid. Ett annat inslag i konferensen var en analys av forskning om socialtjänsten och socialtjänstlagen över tre decennier; ett uppdrag som professor Peter Dellgran, Göteborgs universitet har för FAS. Det handlar inte bara om att uppskatta volymen av forskningen, utan även se hur den balanserar på spänningsfältet mellan evidens och praktisk nytta å ena sidan och vetenskaplig excellens och internationellt genomslag å den andra. Vilken forskningsbaserad kunskap behövs om socialtjänsten i dag och utvecklingen hittills för att bättre kunna forma morgondagens välfärdssamhälle och vilka hot och möjligheter finns i framtiden. 2

3 FAS vill rikta ett varmt tack till alla medverkande som bidrog till att göra årets Socialtjänstforum till en intressant tidsresa över det svenska välfärdssamhället, och till samtliga konferensdeltagare för engagemang och intresse i konferensens frågor. Detta referat har gjorts av vetenskapsjournalisten Helena Östlund. Längre fram under hösten kommer Peter Dellgrans studie att presenteras separat. Stockholm i juni 2012 Kenneth Abrahamsson Programchef Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 3

4 Program Hälsningsord och konferensens öppnande Professor Erland Hjelmquist Vem älskar socialtjänstlagstiftningen? Om tillkomst, utveckling och kontext Professor Sune Sunesson Kommentar: Förvaltningschef Elisabeth Rahmberg Vad har förändrats och vad består i socialtjänstlagstiftningen? Professor Anna Hollander Kan lagen förändra praktiken? Kan praktiken ändra lagen? Exempel den sociala barnavården Professor Gunvor Andersson Det civila samhällets välfärdstjänster en jämförelse Sverige och USA Professor Lars Trägårdh Socialtjänstlagstiftningen som historisk parentes? Exempel från missbruksvården Professor Lars Oscarsson Behövs socialarbetaren och i så fall till vad? Författare Cecilia Modig Hur mår socialtjänstforskningen? Presentation av en färsk forskningsöversikt Professor Peter Dellgran Vilka utmaningar ställs socialtjänsten inför de närmaste decennierna? Barn- och äldreminister Maria Larsson Är sociallagstiftningen skälig? Exempel från socialbidrag/försöjningsstöd Fil. dr Anna Angelin Är det dags att skrota socialtjänstlagen? Paneldebatt Samtalsledare: Professor Margareta Bäck-Wiklund Deltagare: riksdagsledamot Kenneth Johansson (C) ordf i socialutskottet, riksdagsledamot Lena Hallengren (S) vice ordf i socialutskottet, riksdagsledamot Gunvor G Ericson (MP) 4

5 SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN Vad har den trettio år gamla socialtjänstlagen betytt och behöver den förändras inför framtiden? Det var temat för den årliga konferensen Socialtjänstforum i Göteborg där forskare, praktiker och politiker möts för att ta del av den senaste forskningen. FAS huvudsekreterare Erland Hjelmquist hälsar välkommen och presenterar temat för årets Socialtjänstforum, den 17:e i ordningen. Socialtjänstlagen infördes 1982 och nu är det dags att utvärdera den och titta framåt: hur ska socialtjänsten klara av sina utmaningar de kommande decennierna? Han lämnar över ordet till FAS programchef Kenneth Abrahamsson som presenterar dagens första talare. Sune Sunesson, professor vid Socialhögskolan vid Lunds universitet inleder med att föreläsa över temat Vem älskar socialtjänsten? Han har granskat intentionerna i socialutredningen och dess förarbeten för att se vad som hänt under dessa trettio år. Han konstaterar att somligt har blivit succé och värt att älska men annat har det inte blivit något av alls. Han påpekar att det ofta är oklart vad vi menar när vi pratar om socialtjänsten: syftar vi på lagstiftningen, på den praktiska verkligheten eller är det mer ett uttryck för drömmar och förhoppningar? Sammanblandningen mellan socialtjänstlagen, särskilt dess fina portalparagrafer och socialtjänstens verklighet har i trettio år lett till förvirring, säger han. Socialutredningen initierades av socialminister Sven Aspling Han knöt många experter till sig, bland andra socionomer, jurister och socialläkare. Det fanns ett stort engagemang för fångarnas, missbrukarnas och de psykiatriska patienternas situation och man var inspirerad av medborgar- och rättighetsidealen i den brittiska sociala debatten. Utredningen hade ett tydligt samhällsperspektiv och begreppet helhetssyn stod i fokus, vilket bland annat innebar att facknämnderna skulle bort det skulle bara finnas en enda socialtjänst. Sune Sunesson konstaterar att flera av huvudfunktionerna i socialtjänstlagen i stort sett har glömts bort. Socialtjänsten skulle medverka i samhällsplaneringen, ägna sig åt förebyggande insatser, information, behovsprövad individuell hjälp, sociala tjänster, individ- och familjeorienterade insatser i öppen socialvård och institutionellt förlagd vård och behandling. Men funktionerna förebyggande arbete och medverka i samhällsplanering har knappt varit märkbara under dessa trettio år. Funktionen sociala tjänster har i stället kommit att bli socialtjänstens huvuddel. Socialutredningen talade också mycket om brukarperspektiv men det har det inte heller blivit särskilt mycket av påpekar Sune Sunesson. När SoL infördes bestod socialvården främst av äldreomsorg och barnomsorg som båda hade sina rötter i fattigvården och som sedan dess har växt dramatiskt. Sune Sunesson ser dess utveckling som succéer, båda omsorgsformerna är i dag efterfrågade och ses som självklara. Den äldreomsorg som har utvecklas efter 1970 har förändrat synen på vad ett värdigt människoliv kan vara. Det som Sune Sunesson ser som det stora problemet med socialtjänstlagen är att den glider undan frågan om fattigdom, vilket påpekades av kritiker redan på 70-talet. I utredningen diskuterades ett socialförsäkringstillägg, SOFT, som skulle göra socialhjälp onödig. Men det hänsköts till nya utredningar och har inte genomförts. SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 5

6 Sverige har i själva verket i vissa avseenden strängare regler för socialbidrag än andra OECD-länder. Socialtjänstlagen skrevs i en atmosfär av nationell självtillräcklighet och snusförnuft. För fattigdom och konflikter fanns ingen plats, hävdar Sune Sunesson. Elisabeth Rahmberg, förvaltningschef i Lidköpings kommun och styrelsemedlem i Föreningen Sveriges Socialchefer reflekterar över hur arbetet inom socialtjänsten ser ut i dag, med Sune Sunessons föredrag som bakgrund. Hon började studera till socionom samma år som socialtjänstlagen infördes och minns mycket väl den starka idealism som rådde på 70-talet. Hon menar att vi har gått ifrån en anda av kollektivism mot att ställa allt större krav på individen. Hur många människor möter jag inte dagligen som står helt utanför de system som alla skulle var delaktiga i? Människor som är fattiga inte minst barn. Hon ser ett paradigmskifte där vi har gått från kollektiva lösningar till individualism. Där man inom socialtjänsten pratar mest om tillsyn, kvalitet, uppföljning och utvärdering och där yrket allt mer präglas av administration. Jag funderar ofta över om detta påverkar vilka som söker sig till yrket socialsekreterare. Söker andra människor i dag, människor som är mer inriktade på administrativt arbete? Elisabeth Rahmberg tycker att helhetssyn har ersatts av specialisering och att det finns mycket av stuprörstänkande. Hon ser inte heller mycket av förebyggande arbete. Det är oftast det som vi drar ner på i ekonomiskt svåra situationer och det är som att äta upp utsädet i stället för att så. Hon konstaterar också att en stor del av hennes arbetstid ägnas åt olika samverkansforum, samverkan om högt och lågt, på längden och tvären. Det kan låta bra, menar hon, men det ställs ofta orimliga krav på vad man ska kunna åstadkomma genom samverkan. Det är en mission impossible att tro att vi ska kunna lösa situationen för dem som inte finns med i systemen genom samverkan. Det blir en skenmanöver. Moderatorn Kenneth Abrahamsson frågar henne hur landets socialchefer resonerar om den tid då socialtjänsten var mer av en progressiv kraft i samhället är den tiden försvunnen? Jag hoppas att vi ska kunna återfå lite av den glöden och den samhällsförändrande kraft som faktiskt fanns då, säger Elisabeth Rahmberg. Anna Hollander, professor i rättsvetenskap vid Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet har studerat vad som bibehållits av den ursprungliga lagstiftningen och vad som har förändrats. Hon konstaterar att socialtjänstlagen, SoL kom att ifrågasättas redan när den infördes Förarbetena påbörjades när välfärdspolitiken blomstrade, men lagen trädde i kraft när välfärden började begränsas, säger Anna Hollander. Ramlagskonstruktionen finns fortfarande kvar i SoL. Samtidigt har allt fler detaljregler förts in och vissa delar har lyfts ut till särskild lagstiftning, till exempel LSS. Det finns också förslag om att flytta reglerna om barn och unga till en särskild lag. Trots att man officiellt vill behålla ramlagskonstruktionen så undermineras den genom att olika delar flyttas ut. En annan del som fortfarande består är överklagningsrätten även om den inskränktes under en period då rätten att överklaga beslut om annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd togs bort. Det visar att överklagningsrätten inte är tryggad utan måste bevakas. Historiska erfarenheter visar att socialvården måste regleras med en möjlighet för människor att överklaga beslut så att den enskilde kan kontrollera de sociala myndigheterna. Överklagningsrätten återinfördes med den nya socialtjänstlagen Trots detta är det inte ovanligt att kommuner på olika sätt kringgår lagstiftningen genom att inte verkställa beslut eller trotsa domstolens domar, påpekar Anna Hollander. Även om mycket består i SoL har också mycket förändrats. Behovsprincipen, den enskildes rätt till hjälp oberoende av orsak, kom att ifrågasättas redan när lagen antogs. Det var en radikal formulering som successivt har begränsats genom hur lagen har tillämpats. Kraven på den enskildes eget ansvar har ökat. Man har inte rätt till bistånd om behoven kan tillgodoses på annat sätt, alla egna resurser ska uttömmas först. Intentionen med SoL var att hjälpbehovet inte behövde vara knutet till någon enskild orsak, som sjukdom, arbetslöshet eller ålder och man skulle inte inrikta sig på vissa grupper. Enbart hjälpbehovet skulle styra och syftet var att komma ifrån de värderingar som fanns i tidigare lagstiftning och som innebar en prioritering mellan värdiga och ovärdiga klienter. Samtidigt finns delar i SoL som är inriktade på vissa grupper, som barn, äldre, funktionshindrade och missbrukare. Senare har även brottsoffer och anhöriga lagts till. Att lägga till nya grupper står egentligen i strid med intentionen att behov ska bedömas oavsett orsak eftersom 6 FAS

7 det innebär att olika gruppers behov kan ställas mot varandra. Nya mål och värden har införts i SoL. Ett barnperspektiv har införts genom att artikel 3 och artikel 12 i Barnkonventionen har införlivats i lagtexten. En ny värdegrund för äldreomsorgen har också lagts till En annan förändring som Anna Hollander pekar på är att helhetssynen på individen och på sociala problem mer eller mindre har försvunnit och ersatts av specialisering och funktionsindelning. Det medför att problem lättare identifieras som individuella i stället för strukturella eller generella. Det blir den enskildes fel om man blir arbetslös eller föräldrarnas fel om barn far illa. Det är märkligt att individualiseringen har kommit tillbaka så starkt, det är bara 30 år sedan som man ifrågasatte det sättet att tänka om sociala problem. De förändringar som gjorts inom socialförsäkringssystemet på senare år har inneburit ökade krav på socialtjänsten men inte ökade resurser. Anna Hollander menar att framtiden för socialtjänstlagen som ramlag är osäker. SoL var före sin tid, den har dock efter trettio år fortfarande stöd och konstruktionen med en ramlag passar väl in i ett kunskapsbaserat socialt arbete. Poängen med ramlagskonstruktionen är att andra professioner än jurister, framför allt socionomer, ska utforma innehållet i lagens mål. Gunvor Andersson, professor emerita vid Socialhögskolan vid Lunds universitet har ägnat sitt yrkesliv åt social barnavård, som praktiker och forskare. Hon anser att socialtjänstlagen betytt mycket för att utveckla det sociala arbetet med barn samtidigt som den har medfört negativa effekter som ingen kunde förutse då lagen skrevs. Hon började sin yrkeskarriär som psykolog på Malmös enda kvarvarande barnhem Då hade förarbetena till socialtjänstlagen påbörjats och hon minns hur utredningen redan då påverkade arbetet. Socialtjänstlagens intentioner var energigivande och engagerande redan innan lagen trädde i kraft. Lagen bekräftade en förändring som redan var på gång. När Gunvor Andersson senare började forska studerade hon bland annat relationen socialarbetare och klient. Hon påpekar att man än i dag oftast syftar på föräldrarna när man pratar om klienter inom den sociala barnavården. Socialarbetares relation till barn nämns inte. Jag vill påstå att 0 3-åringarna, de som är mest inneslutna i och utlämnade åt familjen, fortfarande är försummade, både i social barnavård och i barnavårdsforskningen. Det är de äldre barnen, tonåringarna som får all uppmärksamhet. När det gäller det som är kärnan i socialt barnavårdsarbete: anmälan, utredning, insatser och uppföljning, har viss utveckling skett som inte kunnat förutses i lagen, menar Gunvor Andersson. Ett allvarligt exempel är att socialtjänstlagen visserligen anger vilka som ska och bör anmäla när de misstänker att barn far illa men långt ifrån alla anmälningar utreds. Hon refererar en avhandling från 2010 som visar att 60 procent av anmälningarna avvisades efter en förhandsgranskning. I särskilt hög grad avvisades anmälningar där socialtjänsten kände till att det rådde svåra förhållanden i familjen, men där man hade låga förväntningar på någon större förändring och hade svårt att erbjuda lämpliga insatser. Ett annat exempel är att många kommuner har insatser som kallas råd och stöd till familjer och som är tillgängliga utan utredning. Men eftersom insatserna inte är behovsprövade finns ingen statistik eller dokumentation, vilket är ett problem inte minst för forskningen. Även HVB-vården har skenat iväg utan att myndigheterna haft överblick, hävdar hon. Offentligt drivna institutioner har lagts ner, medan de privata har ökat i en omfattning som överraskat. Det har medfört att institutionsvård i allt större utsträckning utförs av privata företag med spelutrymme när det gäller prissättning och stora möjligheter att utforma vården efter eget huvud. När unga på institution jämförs med andra grupper visar en ny avhandling att de har tillgång till färre resurser än både barn som bor hemma och barn i familjehem. Socialtjänstlagen har gjort allt detta möjligt, men man hade inte tänkt ut att utvecklingen skulle bli sådan utan kommer med regleringar i efterhand. Gunvor Andersson konstaterar att det har växt fram en ny syn på barn under 1990-talet, där barn ses som individer och aktörer med egna rättigheter. Det är rimligt att se det som en bred rörelse i tiden för en ny syn på barn. Nu föreslås att delarna om barn och unga i socialtjänstlagen förs över till en egen lag och att barn ska få än mer utökade rättigheter. Gunvor Andersson vill inte gå in på vad hon anser om det förslaget, men hon konstaterar att utökad rätt för barn inte gör socialt arbete med barn enklare. Det kommer alltid att handla om svåra avvägningar, eftersom barn även om deras egna åsikter ska tillmätas stor betydelse alltid är beroende av sin familj, samtidigt som det är samhällets ansvar att skydda barnen från destruktiva familjer, menar hon och avslutar: Inte är det dags att skrota socialtjänstlagens människosyn och värderingar även om social barnavård i praktiken SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 7

8 har skrotat helhetssynen till förmån för specialisering. Man kan inte skylla på lagen om praktiken inte fungerar enligt lagens intentioner. Lars Trägårdh, professor i historia vid Ersta Sköndals högskola forskar om den svenska välfärdsstaten. Han hävdar att Sverige och USA har helt olika sätt att arbeta med välfärd, i Sverige genom staten och i USA genom civilsamhället och nonprofitorganisationer. Lars Trägårdh har själv bott större delen av sitt vuxna liv i USA där han bland annat varit engagerad i volontärorganisationen Meals on Wheels. Han har jämfört synen på välfärd, stat och civilsamhälle i Sverige, USA och Tyskland. Svenskar har en självbild av att vi är speciellt snälla och goda som tar hand om varandra, medan vi ser amerikaner som hyperindividualister. Han insåg med tiden att den bilden inte stämde, utan att det snarare är tvärtom. Svenskar är i själva verket mer oberoende i sina relationer, medan amerikaner är oerhört beroende av sina familjer och sina samfund. Han påpekar att det som man i USA talar om som individualism mer handlar om motstånd mot staten, som ses som ett hot mot individens, familjens och civilsamhällets integritet. Om ett samhälle består av tre poler: individ, familj/civilsamhälle och stat, så menar Lars Trägårdh att det i USA finns en stark allians mellan individ och familj/civilsamhälle. Denna allias styr den politiska debatten, till exempel hur välfärden ska organiseras. I Tyskland finns däremot en stark allians mellan stat och familj/civilsamhälle och i Sverige mellan stat och individ, det som Lars Trägårdh kallar den svenska statsindividualismen. I Sverige har mycket av välfärden skötts av staten. Vi är präglade av ett jämlikhetsideal och ett demokratiskt uppbyggt föreningsliv och det har gjort att traditionell välgörenhet har uppfattats som något negativt, ett uttryck för patriarkala hierarkiska relationer, menar Lars Trägårdh. Den typ av välfärd som erbjuds av civilsamhället, det vill säga välgörenhet och filantropi, ses i grunden som problematisk. Dels för att den är ojämlik och dels för att den inte är generell. Men i skuggan av välfärdstaten har civilsamhället alltid funnits kvar, inte minst för dem som levt på marginalen och varit mest utsatta. Han konstaterar att vi i Sverige ser en gradvis återkomst av den typen av civilsamhälle som varit marginaliserat, ordet välgörenhet har blivit rumsrent igen. I USA har däremot civilsamhället och nonprofitsektorn alltid spelat en viktig roll. Den amerikanska traditionen är väsensskild, där finns en konsekvent demonisering av staten och en tendens att hylla familjen och civilsamhället i dess olika former. Religiösa samfund spelar stor roll för gemenskap och social välfärd, för skolor, sjukhus och universitet. Alla de stora universiteten är avknoppade från religiösa samfund och 50 procent av amerikanska sjukhus är drivna av nonprofitföretag, varav många har historiska rötter i olika religiösa samfund. Nonprofitsektorn stöds av en skatte- och bolagslagstiftning som gör det gynnsamt att driva verksamheter med många anställda och ofta mycket pengar. Lagstiftningen skyddar civilsamhället från statligt intrång och garanterar en rad privilegier även i relation till vinstdrivande företag. Lars Trägårdh konstaterar att i Sverige finns inget av detta. Vi har problem med att det är i privat regi välgörenhetsspöket gör det tabu. Varken högern eller vänstern är intresserade av nonprofitsektorn, menar han, högern vill ha vinstdrivande företag och vänstern bär på en folkrörelseromantik och håller fast vid ideella organisationer som är olämpliga att driva verksamheter. Det är förbluffande att när vi i Sverige rör oss mot valfrihet och tanken på en uppluckrad marknad, så rör vi oss med en otrolig hastighet från statliga monopol till vinstdrivna oligopol. Tidigare fanns det mer tankar om sociala företag och kooperativ, nu handlar det mest om riskkapitalbolag. Lars Oscarsson, professor i socialt arbete vid Ersta Sköndal högskola resonerar kring frågan om socialtjänstlagen är en historisk parentes? En provocerande fråga kanske, men hans svar är ja, i någon mening är det så. Lars Oscarsson har sin utgångspunkt i missbruksvården och har studerat hur samhället under olika perioder har sett på missbrukets orsaker och dess lösning. Han har utgått från några övergripande frågeställningar: beror missbruk på samhället eller på individen? Om det beror på individen, är personen drabbad av missbruk eller är det självförvållat? Och, vem har ansvaret för att lösa problemet individen, professionen eller forskningen? Den moderna missbruksvården tog sin början med alkoholistlagen 1913 och med anstalten Venngarn som öppnade Under 1900-talets första hälft ansågs individen vara ansvarig för sitt missbruk på grund av bristande karaktär och moral. Ansvaret för att lösa problemet låg hos nykterhetsnämnderna, anstaltspersonal och missbrukaren själv. Missbrukaren skulle inkluderas i samhället och föras tillbaka till att bli en skötsam samhällsmedlem genom arbete och moralisk fostran. Perioden inleddes med alkoholistvårdutred- 8 FAS

9 ningen som presenterades Orsaken till missbruket förlades fortfarande hos missbrukaren, men denne sågs nu mer som drabbad på grund av predisposition. Arbetet spelade fortfarande en stor roll för att missbrukaren skulle inkluderas i samhället. Under den här perioden lyftes profession fram allt mer, samtidigt som ideellt engagemang värderades högt. Nästa period innebär ett brott mot den tidigare inställningen, där man nu såg samhället som orsak till att människor blir missbrukare. Åren var en radikal period där tillkomsten av socialtjänstlagen är en kulmen, inte en början. Det syns tydligt i förarbetena och lagstiftningen. Individen sågs som ett offer som drabbats av samhällets ofullkomlighet. Missbrukaren skulle integreras i samhället som en fullvärdig medlem, inte bara bli en nyttig arbetare. Först nu infördes en professionell missbruksvård med behandling värd namnet. Under perioden , efter att SoL införts, återgick man gradvis till synen på missbrukaren som avvikande och missbruk förklarades i biomedicinska termer eller som ett socialt misslyckande. Forskningen fick mer inflytande. Ansvaret att söka hjälp lades på individen och det fanns mycket vård att välja på. Vi ser en explosion i utbudet av missbruksvård finansierat av det offentliga. Olika producenter erbjuder vårdprodukter till missbrukare med olika behov. Perioden från 1990-talet och fram till i dag karakteriseras av att individen fortfarande ses som medicinskt eller socialt avvikande, med eget ansvar för att söka hjälp. Forskningen får allt mer utrymme, i och med att det ställs krav på evidensbaserade behandlingsmetoder. När Lars Oscarsson sammanfattar hela perioden konstaterar han att utvecklingen har gått från en lekmannastyrd missbruksvård med fokus på arbete och moralisk fostran, över talets professionalisering och kommersialisering av olika terapier, och därifrån till dagens mer forsknings- och expertbaserad missbruks- och sjukvård. Synen på missbrukets orsaker har under samma tid förändrats från en moralisk till en biomedicinsk förklaring och med allt större ansvar på individen. Perioden är ett undantag, då sågs missbrukaren som ett offer för strukturella samhällsproblem. Som svar på sin inledande fråga menar Lars Oscarsson att socialtjänstlagen därför faktiskt kan ses som en historisk parentes, som uttryck för en tid av stark samhällskritik. Cecilia Modig är socionom, journalist och författare ger ett personligt föredrag med tidsbilder från sin mångåriga erfarenhet av socialt arbete och socialpolitik. Hennes berättelse börjar när hon var ung socionomstudent på 60-talet och den socialpolitiska debatten var mycket intensiv. Det var inte människorna som var defekta, det var maskorna i trygghetssystemets skyddsnät som var för glesa eller trasiga det var den allmänna åsikten hos nästan alla som deltog i den socialpolitiska debatten då. En viktig part i debatten var R-förbunden vars tidskrift Pockettidningen R Cecilia Modig var redaktör för Vi var först med att konsekvent lyfta fram de erfarenheter som tidigare bara hade uppfattats som en belastning. Skamliga hemligheter som skulle gömmas undan i sekretessbelagda socialakter och sjukjournaler. I dag har debatten tystnat, menar hon och berättar om en serie fackliga konferenser med rubriken Bryt tystnaden som hon var involverad i för några år sedan. Mottot var att socialarbetare visserligen har tystnadsplikt men också en plikt att berätta om det som de ser i sitt arbete om människors livsvillkor. De som tillhör min egen generation tycker ibland att tystnaden är öronbedövande om de jämför med sjuttiotalets intensiva debatt och människors intresse för kunskaper om samhället skuggsida. Man kan konstatera att något påtagligt har hänt med våra värderingar. Cecilia Modig ger några tidsbilder för att visa vad som förändrats. Hon har sparat en Vi 5-enkät från 70-talets Aftonbladet där de intervjuade uttalar sig om ett förslag om att inrätta semesterfängelser där fångar med långa straff skulle få vila upp sig. Alla fem är positiva till idén. Alldeles oavsett att det förmodligen vore politiskt självmord av någon politiker att föreslå inrättandet av ett semesterfängelse vad tror ni allmänheten skulle svara i dag? Nästa tidsbild kommer från våren -87 då Cecilia Modig var involverad i ett projekt där socialarbetare ombads skriva dagbok under en vecka. Hon ger några smakprov skrivna av socialarbetare på ett socialkontor i Nyköping. Vi får möta den flummige killen med Frank Zappamärke på kavajen och stirrig blick som faktiskt får fast jobb på ett stort företag, den ensamstående mamman som slarvar med hyran och den ständigt arga kvinnan som lurar till sig stöd genom att påstå hon inte bor ihop med barnens far. Dagboken ger bilden av ett socialkontor där man hade rätt gott om tid, även tid att reflektera över sitt arbete och där man kände sina klienter väl. Ett kontor där man oväntat kunde bjuda på tårta i väntrummet och där en social- SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 9

10 arbetare skrev: Arbetar vidare på att hela tiden hitta nya lösningar för de som är arbetslösa. Gör vi det i dag? Jag tror att det har hänt en del i synen på arbete och på hur mycket tid det får ta. De verkade ha så mycket tid, de fick till och med dåligt samvete för att de hade för långa samtal ibland. Jag undrar så hur det ser ut på det här socialkontoret i dag? Cecilia Modig tar hjälp av socialarbetaren Jenny Johansson för att ge en bild om hur socialt arbete kan se ut i dag. Jenny arbetar på Sociala missionen i Stockholm med människor som lever utanför de sociala systemen, ett yttersta skyddsnät för de mest utsatta. Jenny Johansson ger några exempel på klienter som sökt hjälp hos dem, där socialtjänsten visserligen följt rättpraxis men där besluten ändå blir orimliga. Hon berättar om två unga kvinnor som båda har fått avslag på stöd eftersom deras makar har försörjningsansvar. Det är bara det att den enes make finns i ett etiopiskt flyktingläger och inte kan ta sig till Sverige, och den andres make har misshandlat henne och stuckit och nu riskerar hon vräkning. Jenny hjälper ofta klienter som dessa kvinnor med att överklaga avslag, många hon möter är också analfabeter och kan inte skriva. Cecilia Modig avslutar med ett citat ur dagboken som skrevs av socialarbetarna i Nyköping 1987: Hon har kastat fram en säck osorterad oro som vi tillsammans sorterat och gjort ofarlig genom att försöka se vad är huvudproblemet, var ska vi börja? Det är en mycket vacker bild av det sociala arbetet: som ett ställe dit man kan gå med sin säck osorterad oro. Oro har en tendens att vara just osorterad och människors oro blir mer och mer osorterad. Om vi fortsätter att specialisera och göra det svårare att söka hjälp, kommer vi också att få möta svårare och svårare problem. Peter Dellgran, professor i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete vid Göteborgs universitet bjuder på ett panorama över svensk socialtjänstforskning. Han har ett uppdrag från FAS att göra en översikt över vad som forskats om sedan socialtjänstlagen infördes 1982 och han presenterar nu sina första resultat. Syftet är bland annat att få en överblick över vilka frågor som forskats om och vilka som glömts bort och att göra det lättare för forskare, politiker och praktiker att hitta relevant forskning. Vi har en enorm tillväxt av forskning antalet doktorander i dag är långt större än antalet högskolestudenter på 60-talet och det har skett en påtaglig specialisering. Det gör det svårt att orientera sig och forskningsöversikter har därför blivit allt mer nödvändiga. Peter Dellgran poängterar att tillgänglighet är en kärnfråga inför framtiden om forskningen ska komma till nytta. Där finns en del kvar att göra. Det är svårt att orientera sig i databaserna och abstracts är ibland väl sparsmakade eller inte tillräckligt bra kodade med nyckelord och därför svåra att hitta. Vi hoppas på att publikationsdatabaserna ska bli bättre över tid så att de blir mer användarvänliga. Vi hoppas också på att kvaliteten på abstracts ska bli högre. De ämnesområden Peter Dellgran hittills har undersökt är social barn- och ungdomsvård, försörjningsstöd, missbruksvård, övriga verksamheter och generell socialtjänst. Totalt har han funnit publikationer sedan 1982, i form av avhandlingar, böcker, rapporter och vetenskapliga artiklar och antalet har stadigt ökat sedan mitten av 90-talet. Mellan 2001 och 2011 finns största andelen publikationer inom området social barn- och ungdomsvård, 38 procent. Därnäst kommer studier om försörjningsstöd med 23 procent, generell socialtjänst med 21 procent och sist missbruksvård och övrigt med nio procent var. Forskningsfokus ligger främst på insatser (40 procent), därefter på klienter, organisation och profession. Sist kommer rättsliga frågor med bara sex procent. Översikten gör det lätt att identifiera områden med mycket begränsad forskning, påpekar Peter Dellgran. Han noterar att professionsfrågorna är eftersatta inom forskningen, vilket är problematiskt med tanke på att personalen är socialtjänstens viktigaste resurs. Intresset för forskning om försörjningsstöd är också lågt. Inte heller finns mycket forskning om klienter, utöver studier som handlar om insatser. Av dessa drygt publikationer handlar bara fyra procent om klienters livsvillkor och vägar in och ut ur sociala problem. Hans översikt visar att många publikationer presenterar studier av lokala projekt som är svåra att generalisera kunskap ifrån. Han konstaterar också att vissa ämnesområden domineras av ett mindre antal forskare. Forskartätheten är generellt lägre i jämförelse med exempelvis medicinen. Merparten av publikationerna är producerade inom ramen för små och mellanstora projekt, mycket sällan genom stora excellenssatsningar. Det kan tyda på att samhällsvetenskaplig och social forskning hamnat i bakvattnet, menar Peter Dellgran. En viktig fråga inför framtiden är vem och vad som ska styra socialtjänstforskningen. Det finns ett intrikat samspel mellan forskares intressen, möjligheter att bedriva forskning läs finansiering och uppfattade kunskapsbehov. Han konstaterar att det finns många parametrar som styr forskningen som kanske inte alltid har med kvalitet att 10 FAS

11 göra, som till exempel att forskare har mutat in ett visst område, att man kalkylerar med var det finns möjlighet att få pengar eller Matteus-effekten, det vill säga åt den som har skall varda givet. Han menar att socialtjänstforskningen måste navigera mellan å ena sidan vetenskapliga och forskningspolitiska strömningar som ger de stora pengarna och å andra sidan krav på användbar och relevant evidensbaserad forskning. Risken med att gå för nära excellens är att vi får en forskning på drift som inte är relevant för praktiken. Och risken med att gå för nära evidenskraven är att vi förlorar konkurrenskraft och att det kan minska utrymmet för kritisk forskning. Maria Larsson, barn- och äldrevårdsminister ger en överblick över regeringens aktuella insatser på socialtjänstens område. Hon anser att många av socialtjänstlagens grundläggande värderingar håller än i dag, även om det har gjorts stora förändringar. Hon är dock själv en smula kluven till SoL. Frågan är om den håller måttet även efter 30 år eller har utvecklingen sprungit ifrån lagen? Regeringen har därför låtit två utredningar titta över missbruksområdet och området barn och unga. Maria Larsson berättar att man på departementet just nu arbetar med att bereda förslagen från Barnskyddsutredningen och att en proposition kommer inom en snar framtid. Remissvaren visar på disparata åsikter om ifall det ska införas en särskild lag eller om förslagen ska införas i befintlig lagstiftning. Helhetssynen riskerar att trasas sönder om man bryter ut någon del. Men det skulle bli tydligare, mer pedagogiskt och lättillgängligt och skapa en enkelhet för barn och ungdomar om allt sammanfördes i en lag. Regeringens uppdrag är också att följa upp hur lagstiftningen fungerar i praktiken och Maria Larsson konstaterar att en utvärdering från Socialstyrelsen visar att professionen väl följer lagstiftningen kring barn och unga. Barn får i högre utsträckning information om sin situation, de får komma till tals, de blir dokumenterade, den evidensbaserade metoden BBIC, Barns behov i centrum, har tagit fart i kommunerna och kravet att familje- och jourhem ska vara utredda innan de används uppfylls i stor utsträckning. Tillsynen samordnas och genomförs numera av Socialstyrelsen. Tidigare gjordes den av länsstyrelserna som prioriterade på olika sätt. Exempelvis visade det sig att vissa HVB-hem inte hade fått något tillsynsbesök de senaste tio åren. Nu ska det i stället ske två gånger per år. En kraftfull, aktiv tillsyn är ett av våra viktigaste redskap för att säkra kvalitet inom socialtjänstens område. Det ger oss nationell kunskap och identifierar brister. Jag vill personligen helst ha en fristående tillsyn, men det finns det inga beslut om. Hon betonar vikten av att socialtjänsten använder bästa tillgängliga kunskap och beprövad erfarenhet och att kunskapen finns tillgänglig över hela landet. Jag tycker att socialtjänsten historiskt sett i alltför hög utsträckning har fått klara sig själv, fått uppfinna sina egna hjul och inte haft tillgång till metodutveckling. Regeringen håller på att bygga en nationell infrastruktur för hur kunskap ska spridas och implementeras i samarbete med Sveriges kommuner och landsting. Ett steg är Kunskapsguiden, en nationell plattform för kunskap om äldre och om psykisk ohälsa. Regeringen har också tillsatt en utvecklingsledare i alla län som ska läsa forskningsrapporter och sprida till kommunerna. Maria Larsson vill även gå vidare med vägledningar och kvalitetsjämförelser. Jag vill ha brukarjämförelser på alla socialtjänstens områden, även inom barn- och ungdomsvården. Kvalitetsregistren ger ny nationell kunskap påpekar hon, Äldreguiden visade bland annat att 60 procent av äldre boendena hade för lång nattfasta. Den demografiska situationen med ökande andelen äldre är förstås en utmaning inför framtiden men Maria Larsson är inte så orolig. Jag tror att vi kommer att klara välfärdssystemen i framtiden. Alltför många är pessimister. Enligt våra simuleringar räcker en effektivitetsökning på 0,6 0,7 procent per år för att svara upp mot det ökade välfärdsbehovet. Men det krävs att vi inte sitter still utan arbetar med olika parametrar. Hon pekar på tre saker som krävs för att säkra välfärden inför framtiden: att arbeta aktivt med en hälsofrämjande livsstil, en effektivare vård och omsorg och att fler stannar kvar längre på arbetsmarknaden. Hon poängterar att effektivitet inte handlar om att få personalen att springa fortare, utan om bättre organisation och att ta ny teknik till hjälp. Personalen kommer alltid att vara kärnan i vård och omsorg, men den kan avlösas en del uppgifter. Forskningen är viktig, det skulle betyda mycket om vi till exempel får fram ett vaccin mot demens. Nya operationstekniker och bättre rehabilitering det är mycket som forskningen kan bidra med för att lösa vår framtid. SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 11

12 Anna Angelin, forskare vid Socialhögskolan vid Lunds universitet har undersökt hur begreppet skälig levnadsnivå fungerar i praktiken. Enligt socialtjänstlagen ska alla garanteras en skälig levnadsnivå, men så är det inte enligt hennes nya studie barn i Sverige beräknas vara fattiga och mycket forskning visar att det innebär risker för hälsa och utsatthet. Värst utsatta är barn till ensamstående föräldrar och barn med invandrarbakgrund. Anna Angelin föredrar att tala om barn i ekonomiskt utsatta familjer, hellre än barnfattigdom, eftersom barn inte har någon egen ekonomi. Den nya studien handlar om vad en skälig levnadsnivå innebär för barnfamiljer med försörjningsstöd och har gjorts tillsammans med Tapio Salonen och Torbjörn Hjort inom ramen för Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö. Kommissionen har i uppdrag att studera hur kommunen kan minska barnfattigdomen i staden. Forskarna har intervjuat 20 chefer och socialsekreterare kring frågan om socialtjänsten anser att de barn som växer upp i familjer med försörjningsstöd har den skäliga levnadsnivå som lagen berättigar dem till. Det visade sig att ingen av de intervjuade ansåg att nivån på socialbidraget var tillräckligt för att ge dessa familjer en skälig levnadsnivå. För dem som hade stöd under kort tid sågs normen som acceptabel, om än mycket låg. De intervjuade beskriver att för att familjerna ska klara sig på den summa de kan bevilja, krävs en nästan omänsklig disciplin och förmåga att avstå för allt utom det absolut nödvändiga. Flera av de intervjuade betonar också att faktiska rimliga levnadskostnader inte stämmer med beräkningarna. Som strategi för att försöka ge familjerna en skälig levnadsnivå gav socialsekreterarna ofta bistånd över norm för sådant som kläder, fritidsaktiviteter och cyklar. Många beskrev hur bedömningarna så småningom blev mer liberala eftersom de visste att ekonomin legat på en låg nivå länge. Ett problem var att beslut över norm kräver extra arbete, bland annat uppföljning med kvittokontroll. Ett annat problem var att exempelvis bredband inte räknas in i normen trots att det i dagens skola och samhälle är närmast nödvändigt att ha tillgång till dator. Socialsekreterarna tvingades därför ofta säga nej till sådana ansökningar. En majoritet av socialsekreterarna anser att den bästa insatsen mot barnfattigdom är att verka för att öka föräldrarnas möjligheter på arbetsmarknaden. Problemet är att många inte anser sig ha tid för mer förebyggande arbete, på grund av arbetsbelastningen hinner de bara med akut ekonomiska ärenden. Ett konkret förslag från en av de intervjuade var att ta bort barnbidraget från normberäkningen och låta familjerna använda det till barnens fritid. Antalet hushåll med långvarigt försörjningsstöd ökar, i Malmö är de 42 procent. Det som var tänkt som ett kortvarigt stöd har i stället blivit en varaktig försörjning för dem som aldrig kommit in på arbetsmarknaden eller som förlorat sin förankring i socialförsäkringssystemen. Anna Angelins slutsats är att det är en ytterst svår utmaning för socialtjänsten att reducera barnfattigdom och tillförsäkra familjer en skälig levnadsnivå. Hon ställer frågan: Är det hållbart och skäligt att ha en socialtjänstlag som främst är utformad för kortvariga behov, samtidigt som vi ser en utveckling mot allt fler långvariga biståndstagare, varav många är barnfamiljer? Är det dags att skrota socialtjänstlagen? De två konferensdagarna avslutades med en paneldebatt på temat Är det dags att skrota socialtjänstlagen? Debatten leds av professor Margareta Bäck-Wiklund vid Institutionen för socialt arbete i Göteborg, som samtalade med riksdagsledamöterna Kenneth Johansson (C), Lena Hallengren (S) och Gunvor G Ericson (MP). Kenneth är ordförande i socialutskottet, Lena vice ordförande och Gunvor ledamot av socialförsäkringsutredningen. Margareta Bäck-Wiklund inleder med frågan om det finns skäl att se över socialtjänstlagen. Lena Hallengren anser inte att socialtjänstlagen ska skrotas, men däremot att den behöver ses över. Det kanske största problemet som hon ser är att så många står utanför försäkringssystemen. Om det är svårt att kvalificera sig för att komma in i ersättningssystemen, så kommer det att bli allt fler som aldrig kommer in och som blir hänvisade till försörjningsstöd. Gunvor G Ericson hävdar att det inte är socialtjänstlagens fel att man inte når upp till intentionerna, vi måste i stället se till varför utvecklingen ser ut som den gör. Vi har haft ökande inkomstklyftor de senaste fyrtio åren. Forskning visar att ett samhälle med stora inkomstklyftor genererar mer ohälsa men det brukar vi inte prata om när vi diskuterar socialförsäkring. Hon menar att vi måste se över hur socialförsäkringarna är konstruerade. Ett problem är att det inte finns något golv i sjukförsäkringen, en lägsta nivå som alla har rätt till. Om man till exempel blir sjuk och inte haft fast arbete så får man ingen ersättning utan blir nollklassad. Jag trodde att vi i Sverige stod upp för den som är sjuk, men det gör vi inte för dem som inte har kvalat in i systemen. 12 FAS

13 Gunvor G Ericson vill införa en allmän skattefinansierad arbetslöshetsförsäkring som alla har rätt till i dag har bara en av tio av ungdomar år rätt till ersättning. Hon anser att ersättningsnivåerna ska vara lika höga vare sig man är sjuk eller arbetslös och att man ska ha möjlighet att studera under sjukskrivning. Hon berättar om Miljöpartiets förslag att lägga pengar från sjukförsäkring, a-kassa och försörjningsstöd i en och samma en påse för att pengarna ska användas på ett mer effektivt sätt. Att som nu bolla människor runt i systemet är inte effektivt, varken för individen eller för myndigheterna. Allt detta är komplext, men vi måste våga tänka nytt och modernisera systemen. Kenneth Johansson svarade ett kort och koncist nej! på frågan om vi ska skrota socialtjänstlagen. Han anser att grundtankarna i SoL är bra, men att intentionerna bara till vissa delar har uppfyllts och att det finns mycket kvar att göra. Socialtjänsten måste bli offensivare, menar han. Samhällsplanering för att undvika segregationsproblem har till exempel inte fått genomslag, vi jobbar inte aktivt med det i kommunerna. En social konsekvensanalys borde göras på alla beslut som tas. Han hävdar arbetslinjen att kunna försörja sig själv är grunden och poängterar att det finns mycket att göra för att hjälpa vissa grupper in på arbetsmarknaden, som till exempel ungdomar, ensamstående mammor, personer med funktionshinder och med invandrarbakgrund. Även han vill ha en arbetslöshetsförsäkring för alla som grundtrygghet, gärna obligatorisk. Lena Hallengren hävdar dock att det inte räcker att göra arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk. Det hjälper inte att den är obligatorisk om nivån är låg och kostnaden hög. Vad är avgiften och vilka är inträdeskraven? Det är det intressanta. Margareta Bäck-Wiklund frågar panelen vad det beror på att kraven har skärpts för de mest utsatta i samhället. Lena Hallengren anser att vi har fått ett hårdare och tuffare samhälle och en debatt där bidragstagare ställs mot dem som jobbar. Människor ses som bidragstagare även om man har betalt till a-kassa innan man blev arbetslös eller till sjukförsäkringen via skatten. Det pågår en medveten lobbyism som är beklaglig och som till viss del har förändrat synsättet så att alla inte upplevs ha lika värde. Gunvor G Ericson menar att det handlar om människosyn och att den hårdare inställningen startade med Alf Svenssons artikel om fusk i bidragssystemen Hela den debatten byggde på ett fusktänkande. Men Riksrevisionen visade häromåret att fusket inte alls är så utbrett som man hade trott, det är mycket mer fusk på skattesidan än i trygghetssystemen. Kenneth Johansson konstaterar att han inte vill tillbaka till det, som han uttrycker det, passiva system då vi var ett av världens friskaste folk men hade en av världens dyraste socialförsäkringar. Vi ska rehabilitera och vi ska korta vårdköer. Kanske har det gått för fort och människor har kommit i kläm, men vi ska inte gå tillbaka till det som var. Margareta Bäck-Wiklund ber panelen svara på hur man ska utveckla kunskapsproduktionen för att socialtjänsten ska kunna göra ett bra arbete i framtiden. Kenneth Johansson som under många år varit ledamot av Socialstyrelsens styrelse berättar att det har varit en kamp att föra in tankar om evidensbaserat arbete inom socialtjänsten något som ses som självklart inom sjukvården. Han anser också att socionomer ska ha legitimation och vill utveckla brukarmedverkan mycket mer. Det är i mötet mellan professionen och den enskilda som det avgörs om det ska bli ett bra resultat eller inte, säger han. Gunvor G Ericson skulle vilja ha mer av interventionsstudier, så att man kan se var det behövs mer resurser och vad som inte fungerar så bra. Hon tycker också att det är bra med kombinationstjänster där forskare jobbar ute i verksamheterna och kan föra ut sin kunskap. Hon poängterar att det bör läggas större tyngd vid social forskning när forskningspropositionen läggs i höst, den förra propositionen var väl medicinskt inriktat. Lena Hallengren anser att det på lokal nivå är viktigt med samverkan och dialog så att de bästa idéerna sprids, särskilt som många kommuner är små. På nationell nivå vill hon att Socialstyrelsen utvecklar sin kunskapsproduktion ännu mer, så att politikerna får välgrundade underlag att fatta beslut utifrån. Paneldeltagarna får frågan om de har funderat över medborgarlön, men det visar sig att inget av partierna har det på agendan. Miljöpartiet har utrett frågan men kommit fram till att det inte är görligt i vårt samhälle i dag, skattenivån skulle bli alltför hög. Kenneth Johansson avslutar paneldebatten: Jag skulle vilja att socialtjänstlagen fick förutsättningar att verka så som det var tänkt, med förebyggande insatser så att vi kan ta tag i problem innan de blir problem. Att vi får ett mjukare och klokare samhälle där människor har möjlighet att utvecklas utifrån sina förutsättningar. Att det finns ett yttersta skyddsnät när den dagen kommer. SOCIALTJÄNSTLAGEN INFÖR FRAMTIDEN 13