EUROPAPARLAMENTET ARBETSDOKUMENT. Budgetkontrollutskottet Delar av systemet för ekonomisk förvaltning i Europeiska unionen.

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET 2004 ««««««««««««Budgetkontrollutskottet ARBETSDOKUMENT Delar av systemet för ekonomisk förvaltning i Europeiska unionen Del I Revisionsförklaringen Budgetkontrollutskottet Föredragande: Terence Wynn DT\ doc PE v04-00

2 Förord Föredraganden har fått i uppdrag att utarbeta Europaparlamentets betänkande om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionens genomförande av 2003 års budget. Under den processen väcktes många frågor om den ekonomiska förvaltningen i Europeiska unionen. Dessa frågor diskuterades med nyckelpersoner i kommissionen, revisionsrätten, nationella förvaltningar och nationella revisionsorgan. Det var inte möjligt att ta med all den information som samlats in i ett betänkande. Budgetkontrollutskottet beslöt i ett tidigt skede av 2003 års förfarande för ansvarsfrihet att organisera ett seminarium om den ekonomiska förvaltningen i unionen. Föredraganden lägger fram tre nära förbundna arbetsdokument. Syftet är att de tillsammans med bidragen från de externa experter som hade bjudits in till utfrågningen skall få ledamöterna att uppmärksamma några av de grundläggande frågorna i debatten om den ekonomiska förvaltningen i unionen. I del I av arbetsdokumentet behandlas revisionsförklaringen. I del II behandlas gemensam förvaltning, delegeringsrisken och en tänkbar roll för nationella revisionsorgan. I del III framförs några överväganden om den interna maktfördelningen i kommissionen. Under utarbetandet av 2003 års rapport om beviljande av ansvarsfrihet inspirationskällan till de här tre arbetsdokumenten har föredraganden haft många fruktbara meningsutbyten med Vitor Caldeira, ledamot av revisionsrätten, och hans personal. Några av föredragandens ursprungliga idéer och överväganden blev betydligt skarpare och tydligare under dessa diskussioner. Föredraganden vill tacka Vitor Caldeira och hans personal för deras värdefulla bidrag till diskussionen om hur den ekonomiska förvaltningen i Europeiska unionen skall förbättras. PE v /7 DT\ doc

3 Revisionsförklaringen Inledning 1. Europeiska unionens ekonomiska förvaltning är ett tämligen komplicerat ämne, och det är kanske inte helt enkelt för många människor att förstå det sätt på vilket Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten) informerar om hur pass bra eller dålig unionens ekonomiska förvaltning är. Dessutom är det sätt på vilket pressen läser och presenterar uppgifterna från revisionsrätten inte alls ägnat att främja någon sorts förståelse bland läsarna. 2. Ett sätt att skaffa sig information om kvaliteten i unionens ekonomiska förvaltning är genom revisionsrättens årliga revisionsförklaring eller DAS som den ofta kallas efter franskans Déclaration d'assurance. DAS är en central del av revisionsrättens årsrapport som självt är ett viktigt element i parlamentets beslut om ansvarsfrihet. Det är anledningen till att parlamentet fäster stor vikt vid DAS. Den rättsliga grunden för DAS 3. Enligt Maastrichtfördraget skall revisionsrätten avge en förklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (...). 4. Innan skyldigheten att lämna en revisionsförklaring infördes rapporterade revisionsrätten om de viktigaste resultaten av sin granskning av en del av räkenskaperna eller ett begränsat antal av underliggande transaktioner. Vid den tiden var revisionsrättens kontroller periodiskt organiserade så att de skulle omfatta de viktigaste områdena av gemenskapens interventioner vart fjärde år. I enlighet med skyldigheten att lämna en revisionsförklaring skall revisionsrätten varje år avge ett yttrande om budgeten i dess helhet. Kortfattad historisk översikt 5. Före Maastrichtfördraget var revisionsrätten inte en institution på det sätt som kommissionen, Europaparlamentet och rådet var det. Kommissionen hade inte lagt fram något förslag om detta och det hade inte heller parlamentet gjort, även om några av dess ledamöter ansåg att revisionsrätten borde ha status som institution. 6. Men tack vare det diplomatiska fältarbete som utfördes av det nederländska ordförandeskapet för rådet kom frågan i ett annat läge. Den nederländska premiärministern presenterade förslaget i de andra europeiska huvudstäderna, och det blev antaget utan diskussion vid mötet i Maastricht. Dessutom råkade revisionsrättens ordförande vara nederländare. 7. Revisionsrätten fick status som institution, men den fick inte vad den verkligen var ute efter. Status som institution var ett nödvändigt steg för att få möjlighet att väcka talan mot DT\ doc 3/7 PE v04-00

4 medlemsstater inför EG-domstolen. Revisionsrätten fick möjlighet att överklaga till EG-domstolen till försvar för sina rättigheter. Inte i allmänhet. Innehållet i DAS 8. DAS består av två delar. Den ena innehåller information om räkenskapernas tillförlitlighet, och den andra innehåller information om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. 9. Syftet med den del som handlar om räkenskapernas tillförlitlighet är att få tillräckliga belägg för att samtliga transaktioner, tillgångar och skulder förs in fullständigt, korrekt och exakt i räkenskapshandlingarna och presenteras i årsredovisningen. 10. Syftet med den del som handlar om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet är att få tillräckliga belägg för att underliggande transaktioner och därtill hörande gemenskapsmedel har blivit exakt beräknade och tagits emot eller betalats ut i enlighet med bestämmelser och/eller kontraktsvillkor. 11. De viktigaste frågor som revisorn ställer i detta sammanhang skulle i ett typiskt fall vara: existerar den underliggande transaktionen? är mottagaren och/eller förmånstagaren berättigad? existerar de påstådda kostnaderna och/eller kvantiteterna? är de korrekta och berättigade? Det samlade resultatet av DAS 12. De viktigaste frågorna som revisionsrätten uppmärksammar berör inte räkenskapernas korrekthet, utan de underliggande transaktionernas korrekthet. I stort sett har revisionsrätten varje år sedan 1994, vilket var det första året då den var tvungen att utarbeta denna förklaring, kommit fram till att räkenskaperna är tillförlitliga även om kritik har riktats mot bokföringssystemet, vilket ledde fram till en reform som avslutades med att ett nytt redovisningssystem infördes den 1 januari 2005, de underliggande transaktionerna när det gäller inkomster är lagliga och korrekta, de underliggande transaktionerna när det gäller åtaganden är lagliga och korrekta, nivån av fel och oegentligheter när det gäller betalningar är för hög. 13. Det är naturligtvis av intresse att klarlägga huruvida nivån av fel och oegentligheter i de underliggande transaktionerna påverkar räkenskaperna med tanke på att de berörda medlen alltid kan återvinnas i efterhand. 14. Problem relaterade till de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet likställs (alltför) ofta med bedrägerier och korruption. Det ligger i alla parters intresse att få ett slut på denna sammanblandning. För att uppnå detta skulle det vara till stor hjälp om revisionsätten uttryckte sig på ett sätt som inte bäddar för missförstånd hos allmänheten samt om en större del av pressen undvek att förenkla detta budskap. PE v /7 DT\ doc

5 15. Revisionsrätten är skyldig att väga sina ord när den formulerar sig i skrift och läsaren är för sin del skyldig att vara uppmärksam på varje ord. Om så inte sker blir det alltför lätt för dem som kritiserar kommissionen att automatiskt slå fast att ett förfarandefel innebär bedrägeri eller korruption. Den ursprungliga revisionsförklaringsmetoden 16. Under den första fasen, budgetåren 1994 till 1997, byggde revisionsrättens revisionsförklaring helt och hållet på en statistisk metod. 17. Enligt den metoden skulle revisionsrätten ta ett representativt urval från kommissionens bokföringssystem SINCOM och sedan kontrollera transaktionerna, från utanordnare ned till den slutliga mottagaren, kontrollera att verksamheterna var verkliga och berättigade, att kvantiteter, kostnader och beräkningar var exakta samt att besluten var lagliga. 18. På grundval av kontrollen av transaktionerna i urvalet skulle revisionsrätten därefter beräkna en extrapolerad 1 felfrekvens för hela budgeten. Felfrekvenser 19. För budgetåren 1994, 1995 och 1996 publicerade revisionsrätten resultaten av sitt granskningsarbete som felfrekvenser. På grundval av en statistisk metod kunde revisionsrätten säga att det mest troliga felet låg någonstans mellan en minsta felvärdesgräns och en övre felgräns. Minsta felvärdesgräns (A) Mest troligt fel (B) Övre felgräns (C) ,9 4,0 5, ,3 5,9 8, ,5 5,4 8,3 20. Felfrekvenserna offentliggjordes bara under de första åren. Revisionsrätten kom fram till att mest troligt fel på ett missvisande sätt tolkades som en absolut bedrägerifrekvens av pressen och slutade därför att offentliggöra felfrekvenser. Problem med den ursprungliga revisionsförklaringsmetoden 21. De hundratals om inte tusentals myndigheter i medlemsstaterna som sköter utbetalningarna är mycket olika, och det finns viktiga kvalitetsskillnader mellan det stora antalet system och delsystem som är involverade i förvaltning och kontroll av transaktioner. 1 Enligt ordboken betyder extrapolera att beräkna ett värde som man inte känner till genom att fortsätta en linje som bygger på redan kända värden. DT\ doc 5/7 PE v04-00

6 22. Därför går det inte att dra några generella slutsatser utifrån, till exempel, en felaktighet i ett anspråk på djurbidrag i en region i en medlemsstat och en annan felaktighet som påträffas i ett exportbidrag från en annan medlemsstat. 23. Det kommer aldrig att finnas något analytiskt värde i en total felfrekvens som beräknas på ett urval från en budget som är så invecklad som EU:s budget. En sådan kommer aldrig att kunna besvara följande grundläggande frågor: Vem är det som begår felen? Vilka slags fel är det som begås? Varför begås de felen? Hur kan de undvikas? 24. En total felfrekvens talar bara om att något är fel, att patienten har feber, men inte vad problemet är. Den statistiska metoden ger inte den ansvarsfrihetsbeviljande myndigheten någon användbar information. I stället för att visa på felens ursprung, frekvens, karaktär och ekonomiska effekter samt på vilka omständigheter som bör åtgärdas för att förhindra nya fel i framtiden, förser den endast de som har intresse av att skapa en negativ bild av unionen med ammunition. Reformen av DAS 25. De som skall använda revisionsförklaringen kommissionen som den som skall revideras, rådet som det organ som utfärdar en rekommendation till parlamentet och parlamentet som den myndighet som beviljar ansvarsfrihet var inte nöjda med det ursprungliga tillvägagångssättet vid revisionsförklaringar. Samtidigt som de erkände att det finns ett visst värde i att veta att något var fel, att patienten hade feber, så framhöll de också att de behövde veta vad det var som var fel, varför patienten hade feber. 26. Den kritik som riktades mot en unik och total beräkning av felfrekvensen i populationen som helhet fick till resultat att revisionsrätten tog initiativet till en reformeringsprocess av tillvägagångssättet vid revisionsförklaringar som fortfarande pågår. 27. För budgetåren 1998 till 2001 breddades den statistiska metoden successivt så att större vikt lades vid utvärdering av system och större hänsyn togs till granskningar utanför det totala urvalet. Det var den allra första försiktiga förändringen i riktning mot en segmentell granskning av vart och ett av de stora områden som budgeten omfattar. Den övergripande revisionsförklaringen byggde dock fortfarande i första hand på resultaten från kontrollen av hela urvalet. 28. För perioden baserade revisionsrätten granskningen av verksamheten inom ramen för revisionsförklaringen på fyra informationskällor i stället för bara en. Dessa fyra källor är utvärdering av övervakningssystem och kontroller, substansgranskning av transaktionerna, årliga verksamhetsrapporter och förklaringar från kommissionens generaldirektörer, resultaten från andra revisorer. PE v /7 DT\ doc

7 29. Detta tillvägagångssätt förlängdes senare så att det även kom att omfatta 2005 så att revisionsrätten kunde ta hänsyn till parlamentets rekommendationer i sitt beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen för budgetåret Då den granskning som bygger på felfrekvenser har en mycket approximativ karaktär bör det välkomnas att revisionsrätten har slutat använda resultaten av urvalsbaserade kontroller som den enda informationskällan för sitt yttrande. 31. Genom att införa fyra informationskällor har revisionsrätten tagit ett steg i riktning mot ett kvalitativt tillvägagångssätt som är gedignare och mera professionellt och kommer att ge exaktare resultat och bättre identifiering av felkällor än det mekaniska, kvantitativa statistiska tillvägagångssätt som man använde under de första åren. Reformtakten i revisionsrätten 32. Den omständigheten att en reform håller på att genomföras visar att det ursprungliga statistiska tillvägagångssättet inte är det enda möjliga. Med tanke på att det lämpliga i detta tillvägagångssätt ifrågasattes från första början (1994) är det snarare överraskande att den verkliga reformen inte kom i gång förrän Det väcker frågan om det finns en gemensam förståelse om vad revisionsrätten skall göra för att lämna en revisionsförklaring mellan revisionsrättens 25 ledamöter. Det kan vara på sin plats att påminna om att den lagstiftande myndigheten inte föreskrev vilka kriterier och metoder revisionsrätten skulle använda. Det beslutet överläts åt revisionsrättens eget omdöme. 34. Med tanke på att revisionsrättens roll är att biträda Europaparlamentet och rådet när dessa utövar sina kontrollbefogenheter ifråga om genomförandet av budgeten (artikel 248.4) förefaller det lämpligt att diskussioner om revisionsrättens kriterier och metoder äger rum i offentligheten och med full insyn. 35. Parlamentet har upprepade gånger försvarat revisionsrättens oberoende. Parlamentets stora intresse för den framtida utvecklingen av detta instrument för revisionsberättelser kan förstås mot bakgrund av det faktum att parlamentet är en av de viktigaste användarna av DAS. Det är uppenbart att parlamentet vill ha ett instrument som kan hjälpa det i dess arbete om ansvarsfriheten. Ett instrument som är skilt från verkligheten är inte till någon nytta. 36. Förhoppningsvis kommer den framtida utvecklingen av DAS att göra det till ett exakt instrument som är koncentrerat på analys av övervaknings- och kontrollsystem. Endast genom att förbättra det kommer det att vara möjligt att identifiera ursprunget till svagheter och fel. DT\ doc 7/7 PE v04-00