Efter mordet på Yara Alnajjar En granskning av hur Karlskrona kommun agerat som arbetsgivare 1 maj 31 december 2014

Transkript

1 Efter mordet på Yara Alnajjar En granskning av hur Karlskrona kommun agerat som arbetsgivare 1 maj 31 december samt förslag till vissa åtgärder Advokat Annika Elmér Advokat Lars Viklund 5 mars 2015

2 Innehåll 1. Förkortningar Sammanfattning Sammanfattning av händelseförloppet Utredarnas slutsatser SF och SN BUF och BUN Kommunledningsförvaltningen och politikerna Övrigt Förslag till förändringar Kommunikationsfrågor Krisberedskap Beslut enligt delegation i ordinarie verksamhet Utredningsfrågor Arbetsmiljö och samverkan Beskrivning av uppdraget, arbetsformer m.m Uppdraget Bakgrunden till uppdraget Uppdragets omfattning Avgränsning uppdrag Bakgrundsmaterial samt arbetsformer Skriftligt material, andra utredningar Intervjuer Särskilt om Lärarförbundet Referenser till personer och funktioner i rapporten Reservationer Allmänna principer om ansvar Arbetsrättsliga utgångspunkter Allmänt om den kommunala arbetsgivarens ansvar Arbetsgivarens arbetsledningsrätt Avtalsfrihet Den arbetsrättsliga lojalitetsplikten och principen om god sed i anställningsförhållanden Anställningsvillkor hos kommunen Medbestämmande och samverkan Arbetsmiljöansvaret Arbetsskada

3 5. orosanmälan enligt 14 kap. 1 socialtjänstlagen Tjänstefel skollagen Organisation och Delegationsordningar Kommunens organisation Allmänt om beslutsfattande i kommuner Kommunstyrelsen KS Reglemente Delegationsordning KLF:s organisation Socialnämnden SN Reglemente Delegationsordning SF organisation Barn- och Ungdomsnämnden BUN Reglemente Delegationsordning BUF organisation Krisberedskap Utbildning och övning Bedömning av händeleförloppet och analys Övergripande synpunkter Övergripande om kommunens ansvar för resursbrister i verksamheten Händelseförlopp Socialförvaltningen Kort beskrivning av verksamheten Arbetsrättsliga åtgärder gentemot en enskild handläggare Hur fick medarbetarna stöd? Personalens bild av arbetsgivarens handlande Analys och slutsatser Beslutsvägar och delegationer Handläggaren A Stöd till övrig personal, krisberedskap och arbetsmiljö Barn- och ungdomsförvaltningen Kort beskrivning av verksamheten Mediehantering från den 1 maj

4 9.6.3 Arbetsmiljöfrågor, stöd till de anställda Personalens bild av kommunens agerande Särskilt om stöd till rektor för Tullskolan Analys och slutsatser Beslutsvägar och delegationer Stöd till personal, krisberedskap och arbetsmiljö Särskilt om avstängning av rektor Kommunledningsförvaltningen Kort beskrivning av verksamheten Ledning/styrning Analys och slutsatser Särskilt om stöd till personal Särskilt om presskonferenser och mediehantering Bilaga 1, CV Bilaga 2, utredningsmaterial och källförteckning

5 1. FÖRKORTNINGAR Följande förkortningar används löpande i rapporten: KF Kommunfullmäktige KS Kommunstyrelsen KSO Kommunstyrelsens ordförande KSAU Kommunstyrelsens arbetsutskott Kom. Dir. Kommundirektör Stf. Kom. Dir. Ställföreträdande kommundirektör SN Socialnämnd SF Socialförvaltningen BUN Barn- och ungdomsnämnd BUF Barn- och ungdomsförvaltningen KS Kommunstyrelsen FC BUF Förvaltningschef barn- och ungdomsförvaltningen FC SF Förvaltningschef socialförvaltningen KSO Kommunstyrelsens ordförande Ordf. BUN Ordförande barn- och ungdomsnämnd 1:a v. Ordf. BUN 1:a vice ordförande barn- och ungdomsnämnd Ordf. SN Ordförande socialnämnd KS AU Kommunstyrelsens arbetsutskott VC Skola Verksamhetschef Skola, barn- och ungdomsförvaltningen VC Förskola Verksamhetschef Förskola, barn- och ungdomsförvaltningen AB Allmänna Bestämmelser, kollektivavtalade anställningsvillkor LAS Lagen om anställningsskydd MBL Lag om medbestämmande i arbetslivet LOA Lag om offentlig anställning AML Arbetsmiljölagen AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AD Arbetsdomstolen, Arbetsdomstolens domar JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern IVO Inspektionen för Vård och Omsorg SKL Sveriges Kommuner och Landsting 5

6 2. SAMMANFATTNING Mordet på Yara Alnajjar och det som hände rektor på Tullskolan, har av ett stort antal av de personer som utredarna träffat beskrivits som de svåraste händelserna för Karlskrona kommun i modern tid. Det beror inte bara på tragedin i sig utan också för att det från många håll har ifrågasatts hur rustad kommunen var för händelser av detta slag och, inte minst, hur de berörda förvaltningarna och organen har hanterat krisen. Vår rapport handlar om hur kommunen har hanterat händelserna som arbetsgivare. Tidigare har Blekinge tingsrätt dömt i mordmålet, ACP-Konsult har utrett förvaltningarnas handläggning och Inspektion för vård och omsorg (IVO) har meddelat tre beslut bland annat i anledning av en lex Sarahanmälningar. Vår rapport har två huvuddelar: i den första beskriver vi uppdraget och de olika rättsregler som kan ha betydelse för bedömningen. I den andra beskriver vi utfallet av vår granskning, framför kritik i vissa avseenden. Vi har intervjuat 55 personer och blivit djupt berörda av hur dessa händelser präglat alla och hur engagerade tjänstemän, chefer och politiker har varit. Uppgiften för dem som skulle hantera krisen har inte varit enkel. Händelserna var ovanliga och unika och ett antal händelser sammanföll på ett olyckligt eller ödesdigert sätt. 2.1 Sammanfattning av händelseförloppet Den 5 februari 2013 kom Yara Alnajjar, född 2005, till Sverige som ensamkommande flyktingbarn från Gaza. Hon togs omhand av en morbror och dennes fru i Karlskrona. Den 23 december 2013 utsågs morbrodern till särskilt tillförordnad vårdnadshavare. Yara gick vårterminen 2013 i första klass i Sunnadalsskolan. Till hösten 2013 intogs hon i Tullskolan, där hon började andra klass. Under tiden november 2013 till april 2014 gjorde enskilda privatpersoner, grannar och lärare observationer som kunde tolkas som att allt inte stod rätt till i Yaras liv. Några av dessa anmäldes till Socialförvaltningen (SF), andra framfördes till Yaras rektor i Tullskolan. Denne kontaktade SF i april Vid de två telefonsamtal rektor gjorde till SF angående Yara, fick rektor besked om dels att det fanns ett öppet ärende om Yara, dels att det fanns en särskilt förordnad vårdnadshavare. Mycket talar för att rektor inte gjorde en orosanmälan enligt 14 kap. 1 socialtjänstlagen i samband med telefonsamtalen till SF. Det öppna ärende som åsyftades var ett färdighandlagt ärende om tillsynen av Yara enligt 6 kap 8 socialtjänstlagen. Ärendet var inte formellt avslutat och därmed inte arkiverat. Några dagar därefter kom ett fax till SF från polisen om en iakttagelse som gällde Yara. Faxet kom under en långhelg och insorterades som inkommande post till den handläggare som var ansvarig för det icke arkiverade insatsärendet. Faxet blev sedan liggande utan åtgärd och upptäcktes först den 1 maj. Den 30 april 2014 larmades polis och ambulans av grannar till Yara och den familj som hon bodde hos. Yara påträffades livlös och avled på sjukhuset. Morbrodern och hans fru anhölls som misstänkta gärningsmän. Deras två minderåriga biologiska barn omhändertogs av Socialtjänsten. Den 1 maj hölls en presskonferens i kommunens regi med fokus på SF. Den leddes av förvaltningschefen för SF (FC SF), biträdd av förvaltningschefen för Barn- och Ungdomsförvaltningen (FC BUF), det ansvariga kommunalrådet samt kommunikationschefen. Vid presskonferensen nämndes faxet från polisen som ett misstag inom förvaltningen 6

7 och att ansvarig handläggare fått andra arbetsuppgifter. Under 1, 2 och 5 maj informerades handläggare vid de båda berörda förvaltningarna i viss utsträckning. Den 12 maj höll kommunen en ny presskonferens, nu med fokus på BUF. Kommunen företräddes av FC BUF, ansvarigt kommunalråd, kommundirektören samt kommunikationschefen. Vid presskonferensen meddelades att kommunen uppmärksammat brister i Tullskolans hantering av oro kring Yara och att rektorn vid Tullskolan skulle komma att stängas av från sin tjänst. Avstängningen hävdes den 21 maj. Rektorn sjukskrevs den 10 juni. Den 20 juni 2014 skadades rektorn svårt i en bilolycka, som i november 2014 beskrevs av rektorns fru som ett suicidförsök. Rektorn har fått mycket allvarliga och sannolikt invalidiserande skador. 2.2 Utredarnas slutsatser SF och SN Utredarna är kritiska mot att det hölls en presskonferens redan första dagen innan SF, politikerna eller kommunikationsavdelningen på kommunledningsförvaltningen (KLF) hade en klar bild över vad som inträffat. Vid presskonferensen framfördes kritik mot en enskild handläggare vilket var direkt olämpligt. Personalen på Ekliden borde ha samlats någon av dagarna 1 eller 2 maj både för debriefing och för att alla skulle kunna få den information som fanns tillgänglig. Det skulle ha varit en fördel om alla anställda hade samma information på ett tidigt stadium, inte minst med tanke på det stora medietrycket och närvaron av journalister omkring arbetsplatsen. Inte heller efter de första dagarna gavs tillfälle till aktivt stöd; det var inte tillräckligt att en psykolog från Kommunhälsan fanns tillgänglig för den som önskade hjälp. Detta förhållande gäller i hög grad personal som var mer utsatta, exempelvis de handläggare som varit i tjänst under Valborgsnatten och arbetat med omhändertagande och placering av gärningsmännens två barn. Den handläggare, som pekades ut vid presskonferensen den 1 maj, borde fått ett mer aktivt stöd och inte, som det blev, själv få avgöra om hen skulle arbeta eller inte. Däremot fick arbetsledarna stöd och bearbetade det som hänt tillsammans och fick tillfälle till handledning av den tidigare socialchefen, som numera är anställd som handledare i kommunen. FC SF förlade en del av sin arbetstid på Ekliden i syfte att stödja personalen där. FC SF hade själv en svår uppgift, inte minst genom att hen inte helt kunde koncentrera sig på sina arbetsuppgifter utan även hade ett ansvar att hålla kontakt med media. Även om kris- och beredskapsplanen i första hand skulle tillämpas av arbetsledare och specialister skulle det ändå vara värdefullt om det var allmänt känt att det fanns en krisplan och vad den innebar. Utredarna är kritiska mot att ledamöterna i socialnämnden (SN) inte var närvarande på Ekliden under de kritiska dagarna för att visa politikens stöd för personalen. I fråga om de formella beslutsvägarna påpekar utredarna att det är en brist att det inte framgår av delegationsordningen hur arbetsmiljöansvaret är fördelat mellan SN och FC SF. 7

8 2.2.2 BUF och BUN Den mest uppmärksammade enskilda händelsen var avstängningen av rektor och att denna kommunicerades på det sätt som skedde under presskonferensen den 12 maj. Avstängningsbeslutet fattades formellt av FC BUF men skedde i så kollektiva former att FC BUF inte har ensamt ansvar för beslutet. Utredarna har funnit att kommunen, givet den information de hade tillgång till vid det tillfället, hade fog för sitt beslut att stänga av rektor i enlighet med kollektivavtalet Allmänna Bestämmelser (AB). Det står också klart att kommunen hade möjlighet att välja en annan rimligare lösning i den uppkomna situationen, exempelvis att komma överens med rektor om arbetsbefrielse eller omplacera honom till andra arbetsuppgifter inom ramen för hans anställning. Grunderna för avstängningsbeslutet var både oklara och inkonsekventa inte minst med beaktande att avstängningen hävdes redan 21 maj utan att något särskilt hänt. Utredarnas kritik riktar sig emellertid främst in på att det var både olämpligt och illojalt mot rektor att kritisera honom på det sätt som skedde under presskonferensen. Utredarna framför också att kommunen hade kunnat överlåta utredningsfrågorna om den eventuellt uteblivna orosanmälan till en oberoende myndighet genom att inge en polisanmälan om misstänkt tjänstefel. Enligt utredarna borde även kommunen ha anmält rektorns förmodade suicidförsök som en eventuell arbetsskada till Försäkringskassan i november-december Utredarna anser att BUF borde ha sammankallat sin egen krisorganisation på ett tidigt skede för att stödja personalen på Tullskolan och även för att avlasta FC BUF i den mycket utsatta roll som hen befann sig i Kommunledningsförvaltningen och politikerna Den krisledningsgrupp som kom till stånd hade en helt annan sammansättning än vad som beskrevs i krisledningsplanen. Det blev en relativt stor mängd personer som sammanträdde informellt och utan dokumentation vid flera tillfällen. Frånvaron av dokumentation gör att det är svårt att avgöra hur beslut fattades och hur de motiverades. Utredarna uppfattar det som en brist att kommunens HR-chef inte deltog i de operativa beslut som fattades och att dessa, som utredarna har uppfattat det, påverkades i stor grad av politiker och kommunikationsavdelningen på KLF. På så sätt riskerade arbetsgivarperspektivet skymmas av mediala och politiska synpunkter. FC SF och FC BUF är anställda i KLF och direkt underställda kommundirektören. FC SF och FC BUF erhöll först på ett sent stadium, sen höst 2014, individuellt riktat stöd i sin egen krishantering av den uppkomna situationen. FC BUF har även fått stå som en relativt ensam mottagare av den massiva kritik från allmänheten som följde på beslutet att stänga av rektor. Beslutet togs kollektivt med kommunövergripande hänsyn men KLF har velat lägga ansvaret för beslutet på FC BUF. Enligt utredarnas uppfattning har kommunen härigenom agerat illojalt mot FC BUF. 8

9 2.2.4 Övrigt Det har sedan lång tid förts diskussioner i Samverkansorganen och direkt mellan exempelvis rektorer och BUF, om att både SF och BUF är underfinansierade och att framför allt SF inte har tillräckliga resurser för att klara obligatoriska lagkrav. Detta är en viktig arbetsmiljöfråga och ansvaret ligger ytterst på politiken, i första hand nämnderna. Överlag hade det ur ett arbetsgivarperspektiv varit angeläget med ett större politiskt stöd inte minst mot bakgrund av att det fanns ett utbrett missnöje mot att nämnderna inte mer aktivt stödde personalens krav på resursförstärkningar i verksamheterna. Utredarna har inte fått intrycket att kommunen brustit i sina förpliktelser mot de fackliga organisationerna. Tyvärr har vi inte fått möjlighet att samtala med Lärarförbundets företrädare på ett förutsättningslöst sätt. Lärarförbundet har en pågående tvist med kommunen om överläggningsskyldigheten i anledning av beslutet att stänga av rektor. Det ligger därför utanför vårt uppdrag att redovisa en uppfattning i den frågan. 2.3 Förslag till förändringar Det ingår i uppdraget att framföra förslag på förändrade rutiner, förändrad handläggning, kompetensutveckling samt eventuellt behov för kommunen att utveckla sin förmåga till ledning och styrning. Den granskning som utredarna har gjort ger inte utan vidare underlag för konkreta förändringsförslag eftersom de fel som har begåtts till stor del beror på unika händelser och individuella misstag. En del förändringar har redan genomförts genom kommunens eget initiativ och till exempel efter förslag från andra utredare. I det följande framförs vissa synpunkter under rubrikerna Kommunikationsfrågor, Krisberedskap, Beslut enligt delegation i ordinarie, Utredningsfrågor samt Arbetsmiljö och samverkan Kommunikationsfrågor Kommunikationsfrågorna fungerade inte väl under tiden efter den 1 maj. Vi föreslår att förvaltningschefer och verksamhetschefer avlastas informationsuppgiften för att bättre kunna koncentrera sig på sina ordinarie uppgifter. All kommunikation bör istället gå genom kommunikationsavdelningen KLF. På så sätt blir budskapen enhetliga och mer professionellt framförda. Ett bra exempel på en sådan policy är polisen, som regelmässigt kommunicerar svåra frågor genom informatörer/presstalesmän. Självfallet måste kommunikatören, inte minst med tanke på arbetsgivarperspektivet, förankra sin information hos berörda tjänstemän Krisberedskap Kommunen har ett sofistikerat regelsystem för krisberedskap. Den krisledning som arbetade under maj 2014 så emellertid ut på ett annat sätt än enligt planerna. Detta är också förutsatt eftersom krisledningsorganen beroende på händelsen kans e annorlunda ut. Det är emellertid viktigt att all krisledningsverksamhet dokumenteras så att det framgår i efterhand vilka beslut som fattats, vem som är ansvarig för besluten och vad som är skälen för olika beslut. 9

10 Arbetsgivarperspektivet kom i någon mån i skymundan. Det är anmärkningsvärt att berörd personal ofta inte ens visste att det fanns krisplaner och vad dessa innebar. Utredarna föreslår följande förändringar i krisberedskapsdokumenten och inte minst i implementeringen av dem. - Alla möten, kontakter och sammanträden ska dokumenteras. - HR-perspektivet ska införlivas på så sätt att HR-chefen ingår i både kommunens och förvaltningarnas krisledningsgrupper och därigenom få operativa uppgifter. - Krisledningsprogrammen måste tränas regelbundet, exempelvis varje år inom ramen för APT. - Dokumenten bör ses över för att fungera även i förtroendekriser såsom den nu aktuella Beslut enligt delegation i ordinarie verksamhet Utredarna har i utredningen i vissa delar varit kritiska mot hur delegationsordningarna för SF och dåvarande BUF var utformade. Kommundirektören har även informerat om att det kommer ske en översyn av delegationsordningarna i kommunen. Mot bakgrund härav, vill utredarna rekommendera kommunen att standardiserar delegationsordningarna avseende vissa personalärenden. Även om varje facknämnd har olika förutsättningar för sina respektive verksamheter och självständigt antar sin delegationsordning, borde kommunen i egenskap av arbetsgivare hantera personalfrågor på ett likvärdigt sätt Utredningsfrågor Om kommunen misstänker att en tjänsteman gjort fel vid myndighetsutövning bör detta inte alltid utredas av kommunen i något slags disciplinär ordning. Utredarna rekommenderar därför att vid misstanke om allvarligare försummelse vid myndighetsövning bör sådana regelmässigt polisanmälas för bedömning av åklagare. Kommunen rekommenderas också att inte själv göra bedömning av om en arbetsskada föreligger eller inte. Anmälan kan göras till Försäkringskassan utan att arbetsgivaren härigenom tar ställning till om det är en arbetsskada eller inte. Frågan får då en professionell oberoende bedömning Arbetsmiljö och samverkan Kommunen har som arbetsgivare ansvar för att säkerställa en god arbetsmiljö och att integrera arbetet med det systematiska arbetsmiljöarbetet i sin verksamhet. Kommunens samverkansavtal ger goda förutsättningar för detta arbete. I arbetsgivaransvaret ingår att säkerställa resurser för verksamhetens bedrivande på ett sätt som inte är skadligt för de anställda. En upplevelse av de anställda att resurser inte räcker till för verksamheten kan i sig leda till en ökad stress och psykisk ohälsa utan att upplevelsen i sig är sann, det vill säga att faktiskt finns för lite resurser. I kommunens ansvar ligger dock att fånga upp de anställdas oro, analysera dem och vidta åtgärder för att minimera stress och i förlängningen psykisk ohälsa. En sådan åtgärd kan vara att på ett APT redogöra för vilka resurser som finns, hur 10

11 resurser fördelas och därefter föra en dialog på vilket sätt de anställda kan påverka sin arbetssituation utifrån givna förutsättningar. Om de anställda trots detta upplever exempelvis resursbrist som ett överhängande arbetsmiljöproblem, finns möjlighet att eskalera frågan inom ramen för samverkanssystemet. På SF har utredarna fått uppgifter om att APT inte alltid har fungerat väl på grund av gruppsammansättningen. SF har numera gått in i en ny organisation, vilket förmodligen har inneburit förändringar just avseende APT. Utredarna har därför svårt att ge några konkreta förslag i den här delen utan rekommenderar att SF noga följer upp hur samverkanssystemet fungerar i den nya organisationen. Utredarna har förstått att rektorer tidigare inte hade någon egen APT men att detta numera är infört. Utredarna är positiva till att APT har införts på den nivån, vilket möjliggöra att rektorers arbetsmiljö kan bli en integrerad del i verksamheten. Vad gäller Tullskolan är det utredarnas uppfattning att en stor del av den anställda alltjämt behöver aktivt stöd i sin krishantering, där ett flertal kriser har lagrats på varandra: Yara Alnajjars död, rektors avstängning och rektors förmodade suicidförsök. Lägg därtill ett stort antal elever i behov av särskilt stöd på olika sätt bland annat beroende på annat modersmål eller liknande, i vissa fall avsaknad av kompetens på skolan och en upplevd resursbrist. Utredarna föreslår att kommunen tillsätter resurser för ett riktat arbetsmiljöarbete på Tullskolan, där syftet är att fånga upp vad de anställda behöver för att komma vidare i sin krisbearbetning och åter känna glädje och stolthet över sitt arbete. Ansvarig för det arbetsmiljöarbetet bör inte ligga på Tullskolans rektor utan på verksamhetschef. Utredarna vill avslutningsvis framföra den reflektionen att varje utredning som genomförs, varje löpsedel och varje nyhetsinslag angående Yara Alnajjar och/eller rektor för Tullskolan för många anställda innebär att krisen återupplevs gång på gång. I många stycken är detta ofrånkomligt. Kommunen kan dock, genom att vara tydlig som arbetsgivare i sitt förhållningssätt till sina anställda, aktivt jobba med sitt personalpolitiska program och därigenom bygga ett starkt förtroendekapital mellan arbetsgivare och anställda. 3. BESKRIVNING AV UPPDRAGET, ARBETSFORMER M.M. 3.1 Uppdraget EmpLaw Advokater AB har tillsammans med samarbetspartner Advokat Lars Viklund AB den 29 december 2014 träffat avtal med kommunen om att genomföra en utredning, vilken ska redovisas dels i en skriven rapport, dels genom en föredragning för Kommunstyrelsens Arbetsutskott (KS AU) och den kommunövergripande samverkansgruppen (KSG). Redovisning ska ske den 5 mars Uppdraget har genomförts av advokaterna Annika Elmér och Lars Viklund. Annika Elmér och Lars Viklund saknar varje anknytning till kommunen och har aldrig haft uppdrag för kommunen. Deras bakgrund och erfarenhet framgår av bilagda cv, bilaga Bakgrunden till uppdraget Yara Alnajjar avled till följd av misshandel i sitt eget hem på Valborgsmässoafton

12 Till följd av Yaras dödsfall kom kommunen från och med den 1 maj 2014 att i egenskap av arbetsgivare agera på olika för uppdraget relevanta vis. Exempel på aktiva handlingar under perioden 1 maj 31 december 2014 är: Kommunen har, i sin egenskap av arbetsgivare, fattat flera arbetsledningsbeslut som berört enskilda anställda. Kommunen har utövat ledning och påverkat verksamheten på ett sätt som skiljer sig från ledning/styrning i ordinarie verksamhet. Kommunen har gett information till media genom presskonferenser, vilket har gett stor spridning av den information som där har lämnats. Särskilt ett av kommunens arbetsledningsbeslut, att stänga av rektorn för den skola där Yara gick under våren 2014, har fått stor uppmärksamhet. På midsommarafton 2014 var rektor inblandad i en våldsam bilolycka och skadades svårt. I november 2014 framträder rektorns fru i media och säger att bilolyckan med största sannolikhet var ett suicidförsök. Skälet till suicidförsöket uppgavs vara att rektor var i dåligt psykiskt skick på grund av att kommunen så öppet kommunicerat avstängningen genom en presskonferens. Enligt rektorns fru har kommunen härigenom utpekat rektorn som ansvarig för Yaras död, något som tog rektorn oerhört hårt. Kommunen har, till största delen till följd av den information som kom fram i media i november 2014, fått utstå hård kritik för hur kommunen har agerat som arbetsgivare bland annat med tanke på kommunens arbetsmiljöansvar. Mot den här bakgrunden fattade KS AU den 25 november 2014 beslut om att upphandla en extern utredning för att granska kommunen i egenskap av arbetsgivare i tiden efter den 30 april 2014 och till och med den 31 december Uppdragets omfattning Kommunens agerande i egenskap av arbetsgivare efter den 30 april 2014 ska ses i ljuset av faktiska händelser och omständigheter som hänför sig till tiden dessförinnan. Det innebär att vi i vår utredning även beaktar vad enskilda anställda tjänstemän och politiker har gjort respektive inte har gjort under månaderna närmast före Yaras död. För en rättvisande bild ur ett arbetsmiljömässigt och organisatoriskt perspektiv, beskriver vi också kommunens organisation och struktur samt också något beröra de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Uppdragets omfattning framkommer av bilaga till förfrågningsunderlaget: Utredningen ska granska och belysa kommunens agerande på alla ledningsnivåer. Med ledningsnivå förstås politisk ledning för kommunen respektive för berörda nämnder, förvaltningsnivå inom de direkt berörda förvaltningarna: - SF, - BUF samt - KLF. 12

13 Utredningen ska klarlägga vilket stöd som skolans rektor och övriga medarbetare inom skolan och socialtjänsten har fått. Utredningen ska belysa vilket stöd som ledningen för SF respektive BUF har fått från KLF. Utredningen ska klargöra vad såväl tjänstemän som politiker har gjort respektive hur de har agerat. Utredningen ska visa vilka kontakter som funnits med de fackliga organisationerna. Granskning, bedömning och analys av kommunens agerande ska, för att kunna återge en rättvisande bild, ta sin utgångspunkt i vid varje tidpunkt kända fakta. Ett handlande i ett visst skede ska således inte belysas med kunskap som har erhållits i ett senare skede av händelseförloppet. Däremot ska belysas huruvida ny kunskap, om och i så fall när sådan fanns att tillgå, har använts som underlag för eventuell korrigering av ett tidigare handlande. Med utgångspunkt i de slutsatser som framkommer av utredningen ska förslag på förändrade rutiner, förändrad handläggning, behov av kompetensutveckling med mera samt eventuellt behov för kommunen att utveckla sin förmåga till ledning och styrning presenteras Avgränsning uppdrag Uppdraget har varit mycket omfattande och har utförts under en begränsad tid. Dessutom utgör bakgrunden till denna utredning, en 8-årig flickas dödsfall och rektorns förmodade suicidförsök, ett starkt känslomässigt engagemang hos både anställda i kommunen och allmänheten. Det finns därför goda skäl att förtydliga vissa avgränsningar som vi har gjort utifrån kommunens uppdragsbeskrivning. Vi har inte haft för avsikt att genom denna utredning skapa eventuell ytterligare ohälsa hos enskilda anställda i kommunen genom att hävda att dessa har försummat sina åtaganden eller på annat sätt handlat felaktigt. Vårt ställningstagande innebär alltså att vi inte kommer att peka ut enskilda tjänstemän eller politiker som ansvariga för vare sig aktiva handlingar/beslut eller passivitet. Däremot framgår det av våra slutsatser att kritik i vissa avseenden framförs mot kommunens handlande som arbetsgivare och det är måhända ofrånkomligt att denna kritik, i vissa delar, kan uppfattas som riktad mot enskilda personer. Vårt uppdrag innebär en granskning av kommunen som arbetsgivare ur ett arbetsrättsligt och organisatoriskt perspektiv. Vi tar därmed inte ställning till om myndighetsutövning har utövats på ett sätt som skulle kunna utgöra tjänstefel i brottsbalkens mening. Dock bedömer vi kommunens agerande utifrån den kännedom kommunen har haft om sina anställdas myndighetsutövning. I uppdraget ligger att granska hur kommunen har agerat utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. Denna granskning innebär inte att vi kommer utreda något eventuellt straffansvar för arbetsmiljöbrott enligt brottsbalken. Kommunen och dess företrädare har varit och är föremål för tre parallella rättsliga förfaranden: o Förundersökning om misstänkt tjänstefel; utredning om FC BUF:s beslut att stänga av rektor för Tullskolan kan utgöra tjänstefel under allmänt åtal. Beslut 13

14 o o att lägga ned förundersökningen fattades den 17 februari 2015 med motiveringen att det saknas anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Förundersökning om förtal, framkallande av fara för annan, arbetsmiljöbrott genom vållande till kroppsskada och underlåtenhet att anmäla skada till Arbetsmiljöverket. Det är rektors fru som tillsammans med Lärarförbundet har polisanmält kommunen i egenskap av arbetsgivare. Lärarförbundet har begärt tvisteförhandling med kommunen avseende avstängningen av Tullskolans rektor. Lokal tvisteförhandling har avslutats och central tvisteförhandling pågår vid tidpunkten för färdigställandet av denna rapport. Inom ramen för utredningen har utredarna avstått från att ta ställning i de frågor som omfattas av dessa tre förfaranden även om utredningen av naturliga skäl kommer har berört samtliga dessa frågor. Utredningen har naturligtvis inte heller någon rättsverkan i processuell mening. 3.2 Bakgrundsmaterial samt arbetsformer Skriftligt material, andra utredningar Inom ramen för uppdraget har utredarna tagit del av en stor mängd skriftligt material, bilaga 2. Detta skriftliga material har i huvudsak tjänat som bakgrundsinformation till händelser, kommunens organisation och formella beslutsvägar. Materialet har dock även tjänat som utgångspunkt för vissa fakta och där så skett anges det i samband med beskrivning av exempelvis en enskild händelse under avsnitt 9. Utredarna vill i det här sammanhanget särskilt peka på skriftligt material som har haft stor betydelse för utredningen: a. Utredning med anledning av ett barns dödsfall i april 2014, ACP-Konsult, 30 juni b. Förundersökning, mordåtal. c. Lex Sarah-anmälan från socialnämnden i Karlskrona, IVO dnr 14077/2014. d. IVO:s egeninitierade tillsyn av barnärende vid socialnämnden i Karlskrona, IVO dnr 16859/2014, 18572/2014 och 14077/2014. e. Blekinge tingsrätts dom i mordmålet 3 februari 2015 i mål B Utredarna har inte kunna tala med rektor för Tullskolan. I de delar utredarna hänvisar till uttalanden av rektor, avser utredarna uttalanden som återfinns i ACP-Konsults rapport daterad den 30 juni Rektor för Tullskolan har själv verifierat det som återges i den rapporten även om utredarna har varit försiktiga med alltför långtgående slutsatser av rektors bekräftelser. I vissa avseende har även rektorns uttalanden återgetts av andra personer som utredarna har träffat och då återges detta separat. 14

15 3.2.2 Intervjuer Utredarna har under perioden 14 januari 12 februari 2015 intervjuat 55 personer, varav huvuddelen är anställda i kommunen. Kommunen har inledningsvis presenterat en lista på personer som kommunen har bedömt vara relevanta för utredningen. Utifrån den namnlistan har utredarna själva valt vilka som skulle intervjuas och även andra personer, som kommunen inte har föreslagit, har därmed intervjuats. Utredarna kommer inte, med undantag för tjänstemän i kommunledningsförvaltningens ledning, förvaltningschefer, politiker och rektors fru, att redovisa vilka personer vi har träffat i denna rapport. Utredarna kommer inte heller att sammanställa vad enskilda personer har berättat eller delge kommunen detta på annat vis än vad som framgår av rapporten. Metodiken vid intervjuerna har varit att inte presentera några frågor till intervjupersonerna i förväg. Att tillställa en person frågor i förväg innebär att personen i fråga processar sitt minne och i någon mening även anpassar det till frågorna. Ambitionen har varit att ställa öppna frågor utifrån givna datum och händelser, för att därigenom kunna följa personens berättelse och upplevelser under perioden strax innan den 30 april 2014, då Yara dör, till och med slutet av året Det har inledningsvis funnits en oro från utredarna att de personer som skulle intervjuas och som fortfarande är anställda i kommunen, inte skulle vilja återge sina upplevelser och tankar av rädsla för repressalier och liknande. Utredarna har därför intagit den positionen att anställda utan något chefsansvar har avgett sina berättelser anonymt, det vill säga de bidrar alla till en kollektiv berättelse av omständigheter och enskilda händelser. Vad gäller ledande tjänstemän och politiker är det inte realistiskt att upprätthålla något slags anonymitet. Vad gäller de representanter för fackliga organisationer som har intervjuats, hänvisas konsekvent till de fackliga organisationerna och inte till deras representanter vid namn. I syfte att kunna verifiera uppgifter i organisationen har utredarna inledningsvis träffat anställda på handläggarnivå (utan något chefsansvar). Därefter chefer, förvaltningsledningar och politiker intervjuats. En kategorisering av de personer som har bidragit till utredningen genom intervjuer ger följande: Nivå Exempel befattning Antal personer Handläggarnivå Socialsekreterare, lärare 23 Chefsnivå 1 Rektorer, arbetsledare 6 Chefsnivå 2 Verksamhetsledare 7 Chefsnivå 3 FC, KLF ledningsgrupp 6 Fackliga representanter 5 Politiker 8 15

16 3.2.3 Särskilt om Lärarförbundet Lärarförbundet är den fackliga organisation som har de flesta lärarna på Tullskolan som medlemmar. Detta gäller också rektorn för Tullskolan och dennes fru. Lärarförbundet har valt att inte ge utredarna tillträde till sina fackliga företrädare i kommunen och regionalt. Utredarna har erbjudits att få ställa skriftliga frågor och få skriftliga svar. Eftersom utredarna önskat genomföra alla samtal öppet och på samma villkor för alla har detta avböjts. Svaren riskerade utifrån de erbjudna förutsättningarna att bli en förhandlingsfråga eller en gruppberättelse som inte kan verifieras eller ställas följd- eller kontrollfrågor mot. Lärarförbundet har i stället skickat en skriftlig redogörelse till utredarna som har beaktats i viss utsträckning, men som inte är det öppna material som kan läggas till grund för en förutsättningslös utredning. Av samma skäl som utredarna inte kommer att redogöra för vad enskilda personer har berättat i sina samtal, kommer vi inte heller att delge kommunen den skrift som Lärarförbundet har upprättat. Det står naturligtvis Lärarförbundet fritt att själva kommunicera skriften på det sätt det finner lämpligt. Utredarna har dock accepterat Lärarförbundets förutsättningar i fråga om det samtal som en av utredarna hade med rektors fru i närvaro av Lärarförbundets förbundsjurist. I relation till vårt uppdrag har vi mot bakgrund av Lärarförbundets inställning inte helt kunnat kartlägga vilka kontakter som har förevarit mellan kommunen och Lärarförbundet Referenser till personer och funktioner i rapporten Det enda personnamn utredarna skriver ut i denna rapport är Yara Alnajjar. Övriga involverade personer hänvisas till genom deras funktioner, exempelvis kommundirektören eller ansvarigt kommunalråd. Det arbetsgivaransvar som utredarna har i uppdrag att granska, utövas av kommunen i sin helhet och inte av enskilda individer. Uppdraget innefattar dock en kartläggning av vad olika tjänstemän och politiker har gjort respektive inte har gjort. Den kartläggningen utgår enligt utredarnas mening från de funktioner som härigenom granskas. I det stora antal intervjuer utredarna har genomfört inom ramen för uppdraget har de flesta hänvisat till en krisledning på kommunövergripande nivå under ledning av kommundirektören. I de fall utredarna i rapporten hänvisar till kommunens krisledning, är det detta forum som avses. I stor utsträckning identifierar vi i det följande befattningshavare och kommunala enheter med förkortningar, se avsnitt Reservationer Utredarna har under en kort tid gått igenom ett komplext händelseförlopp som i stora delar är odokumenterat. De uppgifter som har återgetts har vi bedömt som tillförlitliga. Det är emellertid ofrånkomligt att det kan finnas olika uppfattningar om olika vissa enskilda händelser. 16

17 3.3 Allmänna principer om ansvar Vår uppgift är inte att ta ställning till om enskilda individer eller kommunen bär ansvar för det som hände Yara Alnajjar och rektor. Vi ska istället ta ställning till om kommunen uppfyllt sina skyldigheter under detta skeende som arbetsgivare i förhållande till de anställda och till de fackliga organisationerna. Händelserna i Karlskrona kring Yaras död och rektors skada har utlöst en omfattande diskussion om ansvaret för dessa händelser och i fokus har förstås funnits att det är fråga om kommunal verksamheter. Det går inte att helt avstå från att beröra dessa frågor eftersom utövande av arbetsgivaansvaret kan föranledas av exempelvis ett felaktigt agerande av anställda eller ha skett på ett felaktigt sätt i strid med de arbetsrättsliga regler som finns. Innebörden av begreppet ansvar inom en offentlig verksamhet är mångtydigt och kan innebära ett politiskt ansvar, ett moraliskt ansvar, ett civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar. Arbetsgivaransvaret är i princip civilrättsligt eller straffrättsligt. Ett sådant ansvar kan vila på organisationen som sådan (till exempel i enligt reglerna om företagsbot), att chefen bär ansvaret (den hierarkiska modellen), att alla är med och delar ansvaret (en kollektiv modell såsom ett politiskt ansvar för bristande resurser) eller att en eller flera personer är ansvariga. Det är vanligt att ansvaret ligger hos en eller flera individer (så kallat modifierat personligt ansvar; se närmare 2005 års katastrofkommissions huvudrapport SOU 2005:104, bilaga 5). Det är i princip alltid organisationen som bär det civilrättsliga ansvaret (eller det straffrättsliga ansvaret vid fall av så kallad företagsbot). Chefer eller individer kan beroende på fördelning av arbetsmiljöuppgifter bära straffrättsligt ansvar för arbetsmiljöbrott. Individer som vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgifter kan dömas för tjänstefel. För liknande handlande kan finnas regler om disciplinansvar enligt kollektivavtal. Politiskt förtroendevalda är i allmänhet inte anställda hos en kommun utan har istället ett uppdrag. Detta hindrar inte att de i princip har samma ansvar som anställda om de fullgör uppdrag för kommunen i egenskap av exempelviskommunalråd eller ledamot i en nämnd eller i kommunstyrelsen. Detta gäller både det straffrättsliga ansvaret och det civilrättsliga ansvar som kan följa för kommunen. Ett förtydligande är på sin plats. Allt felaktigt och kritikvärt handlande är inte olagligt eller avtalsstridigt. Arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet rymmer en relativt stor frihet, så kallat arbetsgivarprerogativ, vilket i sig kan inrymma ett mindre bra eller direkt olämpligt handlande som inte medför ansvar i rättslig mening. 4. ARBETSRÄTTSLIGA UTGÅNGSPUNKTER 4.1 Allmänt om den kommunala arbetsgivarens ansvar Av kommunallagen framgår att nämnderna ska driva verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Fullmäktige ansvarar för att nämnderna får de resurser som behövs och ett tydligt uppdrag för att bedriva verksamheterna enligt lag och kommunfullmäktiges (KF) målsättning. Det är tjänstemännen som utför det operativa arbetet men de förtroendevalda i nämnden har enligt kommunallagen det yttersta ansvaret för verksamheten, vilket innefattar skyldigheter som arbetsgivare inklusive arbetsmiljöarbetet. Varje nämnd har budgetramar 17

18 för verksamheten och om dessa är otillräckliga är det nämndens uppgift att driva resursfrågan i förhållande till KF. Ytterst ligger ansvaret för nämndens verksamhet och därmed också medarbetarnas kollektivt på ledamöterna i nämnden Arbetsgivarens arbetsledningsrätt I grunden för varje anställningsavtal ligger arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet, den så kallade arbetsledningsrätten. Arbetsledningsrätten är begränsad av: - Lag, exempelvis LAS bestämmelse om saklig grund för uppsägning, - Kollektivavtal, exempelvis möjlighet att stänga av en arbetstagare enligt 10 AB, - Det enskilda anställningsavtalet, exempelvis avtalad sysselsättningsgrad och - God sed på arbetsmarknaden, där begreppet god sed syftar till att upprätthålla en viss nivå av anständighet på arbetsmarknaden. Begreppet innebär inte något förbud för en arbetsgivare generellt att fatta olämpliga eller ogenomtänkta beslut. Se ytterligare om god sed i avsnitt 4.2 nedan. Inom ramen för arbetsgivarens arbetsledningsrätt ligger bland annat rätten att ge instruktioner och anvisa samt omfördela arbetsuppgifter inom ramen för anställningsavtalet Avtalsfrihet Inom den individuella arbetsrätten på det kommunala området råder i viss utsträckning avtalsfrihet. Det innebär att en kommunal arbetsgivare är oförhindrad att ingå avtal med en anställd om förmåner som antingen inte regleras i kollektivavtalet eller, om så är särskilt uttryckt i kollektivavtalet, bättre förmåner än vad kollektivavtalet föreskriver. Det finns inget som hindrar en kommunal arbetsgivare att komma överens med en anställd om arbetets innehåll, det vill säga parterna kan komma överens om hel eller partiell arbetsbefrielse med bibehållna löneförmåner (så kallad time-out ). 4.2 Den arbetsrättsliga lojalitetsplikten och principen om god sed i anställningsförhållanden Lojalitetsplikten är en beteckning för en avtalsparts skyldighet att i sitt handlande beakta motpartens intresse. I anställningsförhållanden ligger vanligtvis fokus på arbetstagarens lojalitetsplikt, men det finns också en lojalitetsplikt för arbetsgivaren (Malmberg, Källström, Anställningsförhållandet, 3 uppl. s 265 ff och Hållbar arbetsrätt Ds 2002:56 s 350 ff.). Man kan se denna skyldighet som en biförpliktelse till anställningsavtalets huvudprestationer. Denna lojalitetsplikt har bland annat framhållits ifråga om omplaceringar, rehabiliteringsansvar, hänsyn till sjukdom i arbetstagarens familj, integritetsfrågor etc. Lojalitetsplikten är inte en självständig rättsregel utan ett hjälpmoment eller tolkningsdatum vid tillämpning av en självständig rättsregel, såsom arbetsledningsrätt eller en avtalsrättighet som exempelvis rätt att vidta en avstängning eller fatta beslut om disciplinpåföljd. Arbetsgivaren ska också inom ramen för sin fria beslutanderätt, sin arbetsledning, iaktta god sed. Arbetsdomstolen (AD) har uttryckt god sed som att arbetsledningsbeslut inte får vara 18

19 godtyckliga eller på annat sätt otillbörliga (AD 1967 nr 26 med flera rättsfall). Med detta avses bland annat att en proportionalitetsprincip bör tillämpas på så sätt att åtgärder inte får större verkningar än nödvändigt eller, uttryckt på annat sätt: en åtgärd i förhållande till en arbetstagare ska inte vara mer långtgående än vad som är befogat med tanke på vad arbetsgivaren vill uppnå med åtgärden (Malmberg, Källström, a.a. s 75). Man kan också uttrycka det så att en intresseavvägning bör göras varvid bägge parters intressen ska tillgodoses. 4.3 Anställningsvillkor hos kommunen Kommunen är medlem i SKL och har därigenom förbundit sig att genom tecknande av lokalt kollektivavtal reglera anställningsvillkoren för sina anställda genom de av SKL centralt tecknade Huvudöverenskommelserna (HÖK) med ett flertal fackliga motparter. Allmänna Bestämmelser (AB) är en del av respektive HÖK och innehåller allmänna anställningsvillkor. Enligt 10 i AB har kommunen en möjlighet att i vissa situationer stänga av en arbetstagare från arbetet. Kollektivavtalstexten lyder enligt följande: 10 Avstängning m.m. Förseelser m.m. Mom. 1 En arbetstagare kan på grund av förseelse tillfälligt tas ur arbete av arbetsgivaren. För denna tid ska arbetstagaren avstå samtliga avlöningsförmåner, om inte arbetsgivaren av särskilda skäl medger att viss del av lönen får behållas. Mom. 2 Är en arbetstagare på sannolika skäl misstänkt för eller bevisligen skyldig till svårare fel eller försummelse i arbetet, brott som kan medföra fängelse eller svårare förseelse utom anställningen har arbetsgivaren rätt att i avvaktan på slutligt ställningstagande avstänga arbetstagaren från arbete. Avstängning kan även ske om det i övrigt finns vägande skäl. Avstängning får ske för högst 30 kalenderdagar i sänder. Har utredning om förseelse upptagits av polis- eller åklagarmyndighet, gäller dock avstängningen längst intill dess beslut i åtalsfrågan meddelats eller domen vunnit laga kraft. Mom. 3 Under avstängning behåller arbetstagaren lön. Vid avstängning på grund av vägande skäl enligt mom. 2 andra stycket behåller arbetstagaren avlöningsförmånerna som arbetstagaren enligt gällande förläggning av ordinarie arbetstid skulle ha fått. Arbetsgivaren kan besluta om avstängning med innehållna avlöningsförmåner enligt mom. 2 första stycket, om arbetsgivaren finner att särskilda skäl föreligger. Om avstängningen inte åtföljts av annan disciplinär åtgärd än varning eller, om åtal väckts och arbetstagaren frikänns eller åtalet läggs ned ska arbetstagaren återfå innehållna avlöningsförmåner med avdrag för den arbetsinkomst som arbetstagaren eventuellt har haft under avstängningstiden / / 19

20 Mom. 7 Inför beslut om avstängning eller förbud att arbeta enligt mom. 2 6 ska arbetsgivaren genomföra överläggning med berörd lokal arbetstagarorganisation. Arbetsgivaren kan fatta och verkställa beslut innan överläggningsskyldigheten fullgjorts om synnerliga skäl föranleder det. Anmärkning Denna bestämmelse ersätter 11, 12 och 14 MBL. En avstängning är inte en disciplinär åtgärd. Det är ett ensidigt arbetsledningsbeslut som innebär att arbetstagaren tillfälligt inte har någon skyldighet att utföra sina arbetsuppgifter enligt sitt anställningsavtal under tiden som arbetsgivaren kan ta ställning till ett eventuellt beslut om disciplinär påföljd, polisanmälan, omplacering, förflyttning eller annan arbetsrättslig åtgärd. En avstängning till följd av en förseelse enligt Mom. 1 ovan är i första hand tänkt att användas för det fall arbetstagaren exempelvis kommer berusad till arbetsplatsen eller någon annan liknande akut men likväl tillfällig situation. Arbetstagaren får i detta fall avstå sina löneförmåner. Enligt Mom. 2 första stycket kan en arbetsgivare välja att stänga av en anställd som misstänkts för eller har gjort sig skyldig till försummelse eller svårare fel i arbetet, brott som kan medföra fängelsestraff eller allvarlig förseelse utom anställningen. Enligt andra stycket Mom. 2 kan en arbetsgivare även stänga av en anställd om det finns vägande skäl. Vad som åsyftas här är situationer där arbetets behöriga gång fordrar att arbetstagaren inte är på arbetsplatsen eller utför sina arbetsuppgifter. En arbetsgivares åtgärd att stänga av en anställd med hänvisning till vägande skäl ska endast vidtas i allvarliga fall, då avstängning är nödvändig för att säkra verksamheten och förhindra störningar. Vid avstängning enligt Mom. 2 behåller arbetstagaren normalt sin lön. En avstängning enligt Mom. 2 får ske för högst 30 dagar i sänder. Arbetsgivaren kan under den tiden antingen utreda förseelsen och utifrån den utredningen fatta ett beslut om förseelsen föranleder någon åtgärd och i sådant fall vilken eller, fatta beslut om förlängning av avstängningen ytterligare 30 dagar. För det fall arbetstagarens förseelse utreds av polis- eller åklagarmyndighet, gäller i stället avstängningsbeslutet till dess det antingen föreligger ett beslut i åtalsfrågan eller till dess det föreligger en lagakraftvunnen dom. Med hänvisning till arbetsgivarens lojalitetsplikt och god sed på arbetsmarknaden, är institutet avstängning inte en åtgärd som en arbetsgivare bör vidta om det finns andra möjliga åtgärder, vilka är mindre ingripande för arbetstagaren. Därmed inte sagt att en avstängning med hänvisning till vägande skäl skulle innebära ett kollektivavtalsbrott om det hade funnits andra möjliga och mindre ingripande åtgärder ur arbetstagarens perspektiv. En avstängning ska normalt föregås av en överläggning med arbetstagarens fackliga organisation. Det finns inte någon skyldighet för arbetsgivaren att komma överens i frågan med den fackliga motparten. Överläggningsskyldigheten innebär att arbetsgivaren ska begära och genomföra en överläggning innan beslutet om avstängning fattas. Det finns en möjlighet för arbetsgivaren att fatta beslut om avstängning utan genomförd överläggning om det föreligger synnerliga skäl. Det är fråga om akuta situationer där arbetsgivaren omedelbart 20

21 behöver fatta beslut om avstängning exempelvis med hänvisning till säkerhet på arbetsplatsen. 4.4 Medbestämmande och samverkan Kommunen är som arbetsgivare skyldig att utöva sitt arbetsgivaransvar enligt central arbetsrättslig lagstiftning. Enligt medbestämmandelagens (MBL) regler ska arbetsgivaren på eget initiativ förhandla med de fackliga organisationerna bland annat om förändringar i verksamheten och vid beslut som är ingripande för enskilda arbetstagare. Enligt MBL ska arbetsgivaren fortlöpande informera de fackliga organisationerna om vissa förhållanden i verksamheten. Dessa bestämmelser i MBL har i stora delar ersatts av ett samverkansavtal, vilket är ett kollektivavtal (FAS 05 och Samverkan Karlskrona). FAS 05 och kommunens samverkansavtal utgör grunden för de anställdas insyn och kontroll över hur det systematiska arbetsmiljöarbetet bedrivs. Däremot regleras inte individuella arbetsledningsbeslut av samverkansavtalet. 4.5 Arbetsmiljöansvaret Kommunen är som arbetsgivare ansvarig för arbetsmiljön inom den verksamhet som bedrivs i kommunen. I allt väsentligt gäller ansvaret de förpliktelser som finns formulerade i portalparagraferna i arbetsmiljölagen (AML). Detta arbetsmiljöansvar är normalt vidarefördelat från respektive nämnd till förvaltningschefer, som i sin tur kan föra det vidare till chefer i linjen. I viss utsträckning kan ansvar inte delegeras utan det som delegeras till lägre chefer kan helt enkelt vara arbetsuppgifter i arbetsmiljöarbetet, medan ansvaret kan ligga kvar högre chefer. Det yttersta ansvaret för arbetsmiljöarbetet, framförallt som det är formulerat i styrdokument och riktlinjer, samt att det finns medel och tillräcklig befogenhet, finns alltid kvar hos de politiker som svarar för verksamheten; nämnderna, kommunstyrelsen och kommunalråden. I sak finns det anledning att framförallt nämna två av de portalparagrafer som föreskriver skyldigheter för arbetsgivaren. Det är 3 kap. 2 och 2a. Det har följande lydelse: 3 kap. 2 Arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångspunkt ska därvid vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Arbetsgivaren ska beakta den särskilda risk för ohälsa och olycksfall som kan följa av att arbetstagaren utför arbete ensam. Lokaler samt maskiner, redskap, skyddsutrustning och andra tekniska anordningar ska underhållas väl 3 kap. 2a Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han ska utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och 21