noggrant innan val av upphandlingsstrategi genomförs.

Transkript

1 AF Swedbanks huvudkontor i Sundbyberg. Upphandlingsstrategier Val av upphandlingsstrategi kan vara avgörande för om ett byggprojekt ska bli lyckat. I rapporten Entreprenadupphandlingar redovisas åtta olika upphandlingsstrategier för olika typer av byggprojekt. TEXT: BO SAMUELSSON. FOTO: ANDERS WESTER, BEATE PYTZ De åtta olika strategierna har som mål att visa hur privata och offentliga beställare kan främja effektivitet och innovation i sina byggprojekt genom att välja lämpliga upphandlingsstrategier som möjliggör en situationsanpassad balans mellan samarbete och konkurrens. Ju mer ett byggprojekt kännetecknas av komplexitet, kundanpassning, osäkerhet och tidspress ju mer samverkan krävs mellan projektets aktörer. Enklare, standardiserade projekt med låg osäkerhet och liten tidspress kan istället upphandlas med stort fokus på konkurrens. Beställare måste därmed först analysera projektförutsättningarna noggrant innan val av upphandlingsstrategi genomförs. NULÄGE Rapporten innehåller en bra beskrivning över hur dagens entreprenadupphandling fungerar och behandlar frågor om samarbete och konkurrens, effektivitet och långsiktig innovation, standardavtal och ÄTA-arbeten. De vanligaste upphandlingsstrategierna med utförande- och totalentreprenad och frågor om ersättningsform, anbudsinfordran och utvärdering gås igenom. Frågor om samverkan behandlas bland annat i form av coopetition och partnering. Coopetition kan definieras som en samtidig förekomst av samarbete och konkurrens som uppstår på grund av företagens delvis överensstämmande intressen. Coopetition uppstår därför ofta när aktörerna har både motsatta och gemensamma mål, vilket är vanligt i vertikala affärsrelationer mellan köpare och säljare. Ett avsnitt handlar om långa kontrakt optioner, ramavtal. I rapporten tar man även upp nyare upphandlingsformer som Offentlig Privat Samverkan, OPS, innovationsupphandling och konkurrenspräglad dialog. Man gör även internationella jämförelser mellan Sverige, Storbritannien och Nederländerna. 14 AMA-nytt AF 2/2014

2 BO SAMUELSSON Projektledare AMA AB Svensk Byggtjänst BESTÄLLARENS KOMPETENS Genom kortsiktig besparingsiver har många beställarorganisationer under senare år monterat ned sin kompetens inom upphandling och bygg- och projektledning och istället valt att handla upp kompetensen av tekniska konsulter. Rapportförfattarna anser att man istället bör satsa på kompetensutveckling åtminstone hos professionella beställare med kontinuerlig och stabil investeringsvolym. Offentliga beställare behöver skaffa sig bättre kunskap om LOU/LUF och hur man kan använda regelverket på det sätt som faktiskt medges. Det finns mycket samlad kunskap och erfarenhet om hur man driver byggprojekt hos landets byggherrar. Men man är ofta bakbunden av investeringsbudgetar och känner sig hindrad i sin rörelsefrihet av LOU. Vår bild är att man många gånger slentrianmässigt väljer fast pris och utvärdering till i huvudsak lägsta pris också för projekt som inte passar till det säger John Hane. Offentliga beställare skulle kunna öka sin samverkan för att få bättre erfarenhetsåterföring efter komplexa upphandlingar i exempelvis partnering. Samverkan med inköpscentraler skulle också kunna öka medlemmarnas möjligheter att pröva att upphandla komplexa kontrakt och använda nya upphandlingsstrategier som exempelvis strategisk partnering eller konkurrenspräglad dialog. Beställare behöver lägga mer tid och resurser på utredning och projektering så att handlingarna håller tätt; bristande förfrågningsunderlag är den vanligaste orsaken till tvistigheter under entreprenadtiden. Väl genomarbetade förfrågningsunderlag främjar både upphandling och genomförande. Därmed inte sagt att detaljprojektering bör ske in i minsta detalj innan upphandling av entreprenör. Tvärt om kan en tidig upphandling med efterföljande gemensam projektering ofta främja både effektivitet och innovation säger Per Erik Eriksson. Beställare bör också ägna mer tid åt förvaltning och kontroll av upphandlade kontrakt speciellt vid ramavtal. Man lägger mycket resurser på upphandling men inte på uppföljningen av att entreprenören levererar avtalsenligt. Det kan ge upphov till en kultur där det kan löna sig att inte fullt ut utföra arbetet enligt kontrakt. RÅD OM KONTRAKT OCH UPPHANDLING Överför inte större risk på entreprenören än nödvändigt, små entreprenörer kan avskräckas från att lämna anbud om allt för stor risk läggs på dem, medan större entreprenörer är beredda att ta mer risk. Riskfördelningen påverkar även entreprenörernas anbudspris. Beställare bör heller inte använda förseningsviten reflexmässigt likaså inte baktunga betalningsplaner. Förseningsviten kan ofta bli stora om dessa inte är maximerade till en procentsats av kontraktssumman och kraftigt överstiger den skada som beställaren åsamkas. I samverkansprojekt bör inte viten alls förekomma utan istället är bonus en bättre lösning. Använd möjligheten till alternativa utföranden i större utsträckning vid utförandeentreprenad och framförallt vid styrda totalentreprenader. Man bör även kunna använda gestaltning som ett tilldelningskriterium vid totalentreprenader. Använd hårdare kvalificeringskrav för att diskvalificera de entreprenörer som man sedan tidigare har dålig erfarenhet av, exempelvis mängden besiktningsanmärkningar som kvarstod efter slutbesiktning och tidsåtgång för felavhjälpande. Om entreprenaden inte färdigställdes i tid eller om förseningsvite betalades ut. Använd möjligheten till förhandling med anbudsgivarna för att klara ut eventuella oklarheter i beställarens handlingar, det är fullt möjligt vid förenklad upphandling under tröskelvärdena. Även över tröskelvärdena kan förhandling ske i vissa undantagssituationer, om exempelvis inga lämpliga anbud har inkommit eller i fall då spridningen av anbudssummor är sådana att beställaren förstår att anbudsgivarna kalkylerat på olika omfattning av kontraktsarbetena. Konkurrenspräglad dialog bör kunna användas i större utsträckning än idag, i synnerhet för entreprenader som innefattar användandet av ny teknik. Svårigheten är att få entreprenörerna att bjuda på innovativa tekniska lösningar i en konkurrenssituation. Samtidigt vill beställare ofta inte betala anbudsgivare för att delta i en dialog. Dialogupphandling kräver också en större styrning och kunskap hos beställaren. VAL AV STRATEGI VID UPPHANDLING Det finns ingen allomfattande lösning på val av upphandlingsstrategi, det krävs olika strategier beroende på förutsättningar och mål. Samtidigt går inte alla kombinationer att använda då vissa delkomponenter inte stödjer varandra eller rent av motverkar varandra. ENKLA OCH STANDARDISERADE PROJEKT MED LÅG OSÄKERHET Vid projekt av typen studentbostäder, enklare idrottsanläggningar, träningshallar eller liknande där inte utformning är av avgörande betydelse kan totalentreprenad med fast pris vara en lösning, framförallt om man som beställare inte är så erfaren. Här satsar man på att få in många anbud för att uppnå konkurrens och anbuden utvärderas med fokus på pris. Entreprenören ges möjlighet att utforma projektet på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Se tabell 1. ENKLA MEN KUNDANPASSADE PROJEKT MED LÅG OSÄKERHET För exempelvis skolbyggnader, förskolor, större idrottsanläggningar utan särskild komplexitet, nyproduktion av mer utvecklade bostadsområden och kontorsfastigheter passar utförandeentreprenad med fast pris. Det förutsätter att beställaren är erfaren och vet vad han vill. Upphandlingen sker i konkurrens med målet att få in många anbud som utvärderas med fokus på lägsta pris. Se tabell 1. AMA-nytt AF 2/

3 AF Tabell 1. Upphandlingsstrategier för enkla projekt med låg osäkerhet. Tabell 2. Upphandlingsstrategier för komplexa, kundanpassade och osäkra projekt. med få samverkansaktiviteter med få samverkansaktiviteter Om projektet delas upp i olika tekniktyper kan delad entreprenad vara att föredra för att få in små och medelstora entreprenörer. KOMPLEXA OCH KUNDANPASSADE PROJEKT MED HÖG OSÄKERHET Erfarna beställare som upphandlar komplexa projekt med hög osäkerhet och krav på kundanpassning av typen anläggnings-, mark- och grundläggningsprojekt, underjordsarbeten som exempelvis Slussenprojektet, men också ombyggnader med kvarboende hyresgäster samt installations- och teknikintensiva projekt som industrilokaler, sjukhus och kriminalvårdsanstalter med mera. För denna typ av projekt passar samverkansinriktad utförandeentreprenad med löpande räkning. Entreprenören kan upphandlas tidigt för bättre samverkan och samtidigt få input i projekteringsarbetet. Osäkra geotekniska förhållanden eller osäkra behov hos slutkunden gör att viss flexibilitet och anpassningsförmåga, kreativitet och innovationsförmåga krävs av entreprenören. Ekonomiska incitament är olämpligt att tillämpa vid stor osäkerhet, då är det bättre att använda någon form av bonus istället för att främja samverkan och kvalitet. Vid denna typ av projekt är ett selektivt upphandlingsförfarande att föredra då beställaren kan prekvalificera ett antal entreprenörer med tillräckligt hög kompetens. Även förhandlat förfarande kan användas. Anbudsutvärderingen bör fokusera på mjuka för att få en kompetent och samarbetsvillig entreprenör samtidigt som slutpriset är svårt att uppskatta. Se tabell 2. STORA KOMPLEXA PROJEKT MED UTVECKLINGSBEHOV Stora komplexa projekt av typen anläggningsarbete, och konstbyggnader som erfordrar innovation och ny teknik, vid renovering av brofundament, VA-ledningsnät samt restaurering av kulturbyggnader med mera, är lämpliga att utföra på totalentreprenadkontrakt. t är selektivt så att man kan prekvalificera tillräckligt duktiga entreprenörer som får lämna anbud. Anbudsutvärderingen bör inkludera både anbudspris och mjuka i ungefär lika stor omfattning. Ersättningsformen bör vara löpande räkning med antingen incitament eller fast entreprenörsarvode för att ge kraft till utveckling och kvalitet. Samverkan kan ske i den grad som beställaren vill involvera sig i utvecklingsarbetet. Har beställaren stora resurser att engagera sig kan partnering tillämpas för den här typen av projekt. Se tabell 3. STORA KOMPLEXA PROJEKT MED UTVECKLINGS- OCH FÖRVALTNINGSBEHOV Om beställaren vill utföra projekt som innefattar både innovation och utveckling samtidigt som beställaren inte vill 16 AMA-nytt AF 2/2014

4 Tabell 3. Upphandlingsstrategier för komplexa projekt med utvecklingsbehov. med få samverkansaktiviteter Tabell 4. Upphandlingsstrategier för stora komplexa projekt med utvecklings- och förvaltningsbehov. med få samverkansaktiviteter förvalta slutprodukten själv, utan även upphandla drift- och underhållstjänster är funktionsupphandling lämpligt. Då upphandlas detta via ett totalentreprenadkontrakt inklusive D&U-tjänster i ett paket. Då passar selektivt upphandlingsförfarande med prekvalificering av ett antal lämpliga entreprenörer som får lämna anbud. Anbudsutvärderingen innefattar både pris och mjuka där priset främst baseras på livscykelkostnader istället för investeringskostnad. Lämpligaste ersättningsformen är löpande räkning med incitament eller fast entreprenörsarvode under byggtiden. Någon form av samverkansavtal är bra för att skapa en långsiktig affärsrelation, partnering kan vara lämpligt i sådana här projekt, exempelvis nybyggnad av teknikintensiva och installationstäta fastigheter, med avancerade system för luft och värme, larm och passage- kontrollsystem mm, samt större infrastrukturprojekt med komplexa broar och tunnlar med mera. Se tabell 4. KOMPLEXA KUNDANPASSADE PROJEKT MED UTVECKLINGSBEHOV OCH STOR OSÄKERHET I stora komplicerade projekt med stor osäkerhet exempelvis när det är oklart vilka hyresgäster som ska disponera de byggda ytorna och inte heller är klart i vilken omfattning eller för vilket ändamål, är det viktigt att ha stort fokus på samverkan. Entreprenören kan med fördel involveras tidigt i projektet på konsultkontrakt med löpande räkning redan i förstudiefasen. Val av entreprenör sker genom selektivt förfarande och prekvalificering och anbudsvärdering med utgångspunkt från mjuka. I förfrågningsunderlaget kan även alternativa utföranden för vissa delar tillämpas om beställaren vill främja innovation för vissa tekniska frågor. Kontraktet baseras på totalentreprenad och ersättningsformen bör vara löpande räkning eventuellt med incitament kopplat till riktkostnad, alternativt med fast entreprenörsarvode. Bonusmöjligheter kan kopplas till exempelvis arbetsmiljö, samverkansförmåga, tidhållning och kvalitet. I denna typ av projekt är partnering lämpligt att tilllämpa. Se tabell 5. REPETITIVA PROJEKT MED LÅG KOMPLEXITET, KUNDANPASSNING OCH OSÄKERHET I de fall man har återkommande behov av en viss typ av byggnader där förutsättningarna är likartade och kraven på kundanpassning är liten lämpar sig konkurrensupphandlad totalentreprenad genom ramavtal. Då beställaren inte har något stort behov att vara med och påverka utvecklingsarbetet finns inte heller något större behov av samverkan. Långsiktiga ramavtal med minst tre entreprenörer under fyra år är okej enligt LOU. Även entreprenörerna kan tjäna på avtalsformen genom stordriftsfördelar och kostnadseffektivitet. Val av entreprenörer sker genom ett selektivt förfarande med AMA-nytt AF 2/

5 AF Tabell 5. Upphandlingsstrategier för komplexa och kundanpassade projekt med utvecklingsbehov och stor osäkerhet. med få samverkansaktiviteter Tabell 6. Upphandlingsstrategier för repetitiva projekt med utvecklingsbehov samt hög komplexitet och osäkerhet. med få samverkansaktiviteter prekvalificering och med fokus till största delen på lägsta pris. I de fall som beställaren anser att ett maxpris är viktigt för att genomföra projektet anges det i förfrågningsunderlaget och då återstår att utvärdera kvaliteten i anbuden. Ramavtal baseras antingen på rangordning av entreprenörerna eller förnyad konkurrensutsättning vid avrop. Det sistnämnda är att föredra om man antar att entreprenörens kostnader kommer att sjunka under avtalstiden. Rangordning lämpar sig bäst om det är frågan om snabba avrop, risken finns dock att man kan tvingas använda en entreprenör som man är mindre nöjd med efter de första arbetena. Ersättningsformen vid förnyad konkurrensutsättning baseras på fast pris. Se tabell 1. REPETITIVA PROJEKT MED UTVECKLINGSBEHOV SAMT HÖG KOMPLEXITET OCH OSÄKERHET När beställaren vill upphandla ett flertal komplexa projekt med utvecklingsbehov och höga krav på kundanpassning samt med stor osäkerhet lämpar sig en form av strategisk partnering baserad på ramavtal eller optioner. Då beställaren vill vara med och påverka är samverkansformen viktig. t bör vara selektivt för att prekvalificera ett antal lämpliga anbudsgivare och anbudsutvärderingen baseras på mjuka. Valet blir den entreprenör som man tror kan bli en långsiktig samarbetspartner som kan främja innovation och kostnadseffektivitet. Beroende på omfattning av kommande projekt kan det vara lämpligt att teckna ramavtal med en entreprenör för att underlätta samverkan och kundanpassning. Handlar det om stora volymer kan upp till tre entreprenörer väljas. Entreprenadformen kan antingen vara totalentreprenad eller utförandeentreprenad beroende på hur mycket beställaren själv vill styra för att uppnå sina krav. För att främja entreprenörens utvecklingsarbete är totalentreprenad att föredra. Ersättningsformen bör vara löpande räkning med antingen incitament eller fast entreprenörsarvode. Bonusgrundande kan arbetsmiljö, samverkan, tidhållning och kvalitet vara, däremot inte ekonomi. Se tabell 6. VARNING FÖR OLÄMPLIGA UPPHANDLINGSSTRATEGIER Lika väl som det finns bra kombinationer av upphandlingskomponenter finns det de som inte bör tillämpas tillsammans. Incitamentbaserad ersättning bör inte användas i projekt som upphandlas på lägsta pris då det lätt uppstår diskussioner om riktkostnadsförändringar, incitament bygger på ett bra samarbetsklimat mellan beställare och entreprenör. Samverkan kan vara svårt att uppnå oavsett vilken modell man väljer och bygger mycket på förtroende mellan parter- 18 AMA-nytt AF 2/2014

6 na. Det gör däremot oftast ingen skada men det kostar pengar att implementera. Effekten av samverkan kan bli liten eller helt utebli om man upphandlar projekt på färdiga handlingar och fokus på lägsta pris i ett fastpriskontrakt. Entreprenören kan då uppleva samverkan som ett spel för galleriet i en i övrigt konkurrensinriktad relation. Alltför ofta genomförs partneringliknande samarbeten i byggprojekt utan att byggherren gjort helt klart för sig varför, det vill säga vad är det i projektet som motiverar en högre grad av samverkan och vad vill man uppnå med det. Vissa typer av projekt förutsätter en mycket hög grad av samverkan som inte går att förena med ett fast pris och ÄTA strider säger John Hane. Om man som beställare eftersträvar innovation är inte totalentreprenad någon garanti för det, utan det krävs en anbudsutvärdering som möjliggör val av en kreativ och innovativ entreprenör med projekteringskapacitet och utvecklingskompetens samt en ersättningsform som skapar incitament till ett gemensamt utvecklingsarbete. Totalentreprenader ska inte upphandlas så att anbudsutvärdering och ersättningsform baseras på lägst fast pris, det skapar endast kortsiktig kostnadseffektivitet men inte långsiktig innovation. Ett modellavtal som är lika med de som nu florerar utgörs av ett entreprenadkontrakt som hänvisar till ABT 06 eller som alternativ AB 04 och inte är tänkta att ersätta dessa standardavtal som väletablerade spelregler för branschen. Hela rapportens innehåll speglar de frågeställningar som beställaren ska precisera i sitt förfrågningsunderlag och då bland annat i de administrativa föreskrifterna under AFB Upphandlingsföreskrifter och AFC/AFD. 6 Ekonomi. Läs hela rapporten: Entreprenadupphandlingar Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier? Uppdragsrapport 2014:4 är intressant och välskriven av Per Erik Eriksson, Luleå Tekniska Universitet, och John Hane, Foyen Advokatfirma, på uppdrag av Konkurrensverket. Hela rapporten kan hämtas på Konkurrensverkets hemsida: kkv.se/t/newspage.aspx?id=10225 AMA AF Rapporten berör AMA AF i flera avsnitt men man nöjer sig med att konstatera att AMA AF liksom AB och ABT är väl inarbetade i branschen och man har inga direkta synpunkter på att dessa behöver reformeras. Men vi har också sett ett behov av att man genom statligt initiativ tar fram kontraktsmallar för entreprenad med utökad samverkan i olika former, som tillägg till AB/ABT, just som man gjort till exempel i Storbritannien och Nederländerna. Det är ett problem för branschen att det saknas någon enhetlig syn på vad partnering är och när det bör användas säger John Hane. Aula Medica i Solna. AMA-nytt AF 2/